Staten och betalningarna

Alla betalar. Att betala är den i särklass vanligaste juridiska handling som en person utför. Men framför allt har betalningar mycket stor betydelse för hur hela samhället fungerar. Betalningar ska vara effektiva, tillgängliga och säkra. Staten har ett intresse av att säkerställa detta, inte minst genom lagstiftning. Förutsättningarna för statens roll på betalningsmarknaden har dock förändrats. De allra flesta betalningar görs digitalt. Det skapar nya möjligheter men ställer också nya och andra krav på såväl staten som marknadsaktörer. Digitaliseringen av samhället har haft – och kommer att fortsätta ha – stor betydelse för utvecklingen på betalningsmarknaden.

Utredningen konstaterar att alltför många saknar tillgång till både digitala och kontanta betalningar. Därför behöver staten ta ett större ansvar för att alla ska kunna göra betalningar. Privata initiativ och innovationer driver den tekniska utvecklingen. Det ger tillgång till nya betaltjänster som underlättar vardagen. Det gäller för de allra flesta. Digitaliseringen har emellertid ställt stora grupper utanför, vilket gör många i stor utsträckning beroende av andra. Det gäller särskilt äldre, personer med funktionshinder och de som har ställföreträdare. Lösningen på detta digitala utanförskapsproblem är inte enkel. En del av lösningen är emellertid att staten tar ett tydligare grepp över sina insatser och att de verkligen inriktas där de gör störst nytta. Det digitala utanförskapet på betalningsmarknaden är också en spegelbild av ett generellt digitalt utanförskap. Åtgärder behöver därför vidtas på flera områden utanför betalningsmarknaden.

Staten bör i första hand hjälpa fler att komma in på den digitala betalningsmarknaden, inte att det ska bli mindre kostsamt och betungande att stå kvar utanför den. Samtidigt är även möjligheten att betala med kontanter viktig för en mer inkluderande betalningsmarknad men också ur ett beredskapsperspektiv. Det finns även i detta avseende skäl för staten att ta ett större ansvar.

Staten behöver också ta ett större ansvar för säkerheten i betalningsekosystemet. Betalningar ska vara säkra, där säkerhet måste gälla både den enskilde och samhällskritisk infrastruktur. Den långtgående digitaliseringen av samhället skapar sårbarheter. Det allvarliga säkerhetsläget, inte minst efter Rysslands storskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022, har satt samhällets beredskap i ett akut fokus. Med tanke på att betalningar är en grundläggande samhällsservice är betalningssystem och -infrastruktur kritiska samhällsfunktioner.

Lagstiftningen kring digital säkerhet och civil beredskap har skärpts och breddats. Det finns emellertid skäl att staten vidtar ytterligare åtgärder för att göra digitala system mindre sårbara och mer driftsäkra samt för att öka den civila beredskapen på betalningsområdet. Det handlar bl.a. om att göra kritiska funktioner mer robusta genom att höga krav på cybersäkerhet och kontinuitet i verksamheten ställs på banker och infrastrukturföretag. Det gäller även tekniska stödtjänster så som tjänsten Swish och e-legitimationstjänsten BankID. Även i dessa avseenden har staten fått ökade möjligheter att ställa krav och ny lagstiftning har föreslagits. Ytterligare lagstiftningsåtgärder bör inte uteslutas. Staten behöver dessutom säkerställa att lagstiftningen gör det möjligt för marknadsaktörer – både på betalningsmarknaden och inom handeln – att utforma betalningslösningar som fungerar när framför allt elektroniska kommunikationer inte gör det. Det bör framhållas att digitala system inte nödvändigtvis är mer sårbara än fysiska. Vid allvarliga kriser kan det vara minst lika svårt att upprätthålla fysisk infrastruktur som digital.

För att kunna hantera de utmaningar och brister som här nämns krävs ett väl fungerande samarbete inom staten såväl som med marknadsaktörer och civilsamhället. Tidigare kriser, nu senast coronapandemin, har tydligt visat på brister i såväl samarbete som operativ ledningsförmåga. Samarbetet mellan departement och myndigheter behöver öka och ske över de gränser och ansvarsområden som definieras av finansmarknadslagstiftningen. I vissa avseenden kan ansvarsfördelningen mellan myndigheter med beredskapsansvar på – eller med relevans för – betalningsområdet behöva förtydligas.

En starkare roll för staten innebär inte att staten i ökad utsträckning ska tillhandahålla betaltjänster eller driva infrastruktur. Sådana åtgärder bör inte uteslutas men i de flesta fall är marknadens aktörer väsentligen bättre lämpade för att ta fram ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningar. Det är helt centralt att staten ställer relevanta och tydliga krav på aktörer som utför samhällsviktig verksamhet (t.ex. betalningsförmedling). Staten bör bl.a., i upphandling eller i liknande krav, säkerställa att företag inte själva kan välja bort att utföra samhällsviktig verksamhet när marknadsförutsättningarna förändras.

Utvecklingen på betalningsmarknaden i Sverige

Betalningsmarknaden har digitaliserats i snabb takt de senaste två decennierna. Sverige ligger i den absoluta frontlinjen av denna utveckling och är inte ”landet lagom” när det kommer till betalningar. Tillsammans med Norge och i viss mån Danmark och Finland är massbetalningsmarknaden i Sverige en av de mest digitaliserade i världen. Användningen av manuella (fysiska) betalningssätt som kontanter, checkar och blankettgiro har minskat i snabb takt.

I den fysiska handeln är betalningar med kontokort det helt dominerande betalningssättet. Vidare har tjänsten Swish under det senaste decenniet ersatt kontanter som det vanligaste sättet att betala eller föra över pengar mellan privatpersoner. Swish håller även på att bli en viktig tjänst för företag, framför allt inom e-handeln men alltmer i den fysiska handeln och tjänstesektorn.

Användningen av kontanter för betalningsändamål har minskat gradvis under en lägre tid och är låg i ett jämförande perspektiv. Samtidigt har kontantefterfrågan varit så gott som oförändrad under den senaste femårsperioden. En anledning kan vara att allmänheten vill hålla kontanter i beredskapssyfte. Bedömare har kommit till slutsatsen att utvecklingen tydligt går mot ett (i princip) kontantlöst samhälle, inte minst i Sverige. Statistiken talar emellertid emot en sådan utveckling, i vart fall att det ska ske under överskådlig tid.

Svenska folket är generellt positivt till hur betalningsmarknaden fungerar och till de vanligast förekommande betalsätten för privatpersoner, dvs. kortbetalningar och betalningar med tjänsten Swish. Viktiga faktorer för en fortsatt digitalisering av betalningsmarknaden är att digitala betalningar blir säkrare och mer tillförlitliga vid kris och krig samt att information om digitala betalningar skyddas.

En särskild form av gränsöverskridande betalningar, som inte får så stor uppmärksamhet, är s.k. remitteringar. En remittering är en gränsöverskridande penningöverföring av relativt lågt värde mellan privatpersoner. Sverige har i jämförelse med andra, jämförbara länder låga nivåer av avgående remitteringar.

Allas möjligheter att betala och tillgången till betaltjänster

Samtidigt som digitaliseringen av betalningsmarknaden gjort det lättare för många att få tillgång till – ofta uppskattade – betaltjänster som gjort det enklare att göra betalningar, möter ett stort antal personer olika hinder som gör att de inte kan få tillgång till eller använda dessa tjänster i samma utsträckning som andra. Ett första hinder är att vissa personer inte släpps in på den digitala betalningsmarknaden, exempelvis genom att de inte får tillgång till betalkonto eller en e-legitimation. Ett andra hinder är vad som brukar benämnas som ett digitalt utanförskap. Digitalt utanförskap innebär att personer visserligen har tillgång till digitala system men att system är utformade med låg användbarhet och tillgänglighet och därmed exkluderar användare eller att användare kan sakna kunskap eller nödvändig utrustning för att göra digitala betalningar.

Utredningen föreslår att det av riksdagen beslutade målet om tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser ska ersättas av ett teknikneutralt och framtidssäkert mål om att alla i Sverige ska ha möjlighet att göra betalningar till rimliga kostnader, oavsett betalningssätt. Detta mål bör, i likhet med nu gällande mål, beslutas av riksdagen. Det har skett omfattande förändringar på betalningsmarknaden sedan målet om grundläggande betaltjänster beslutades av riksdagen år 2007. Förändringarna gäller både betalningsvanor – där allt färre betalningar sker med kontanter – och lagstiftning.

Det nya målet ställer delvis andra krav på statens insatser. Statens insatser bör även fortsättningsvis stödja tillgången till grundläggande betaltjänster. Insatserna bör därutöver inriktas på att skapa goda förutsättningar för att alla ska kunna göra betalningar och anpassas till utvecklingen på den digitala betalningsmarknaden. Utredningen anser vidare att de statliga insatserna behöver utvärderas.

Tillgång till betalkonto

Tillgång till betalkonto är en förutsättning för att den enskilde ska kunna göra betalningar. Penningtvätt och finansiering av terrorism är samtidigt ett mycket allvarligt samhällsproblem och det är av stor vikt att förhindra att betalningsekosystemet används för sådana syften, varför det i vissa fall är berättigat att en enskild nekas eller får sitt konto uppsagt. Avsaknaden av statistik gör emellertid det svårt att bedöma hur många som saknar tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner och om det finns särskilda grupper som möter störst problem.

Utredningen anser att nuvarande lagstiftning ger kreditinstitut förutsättningar för ändamålsenlig tillämpning av såväl bestämmelser om penningtvätt och finansiering av terrorism som rätten till betalkonto med grundläggande funktioner. Det finns dock indikationer på brister i kreditinstituts tillämpning av lagstiftningen när det gäller tillgång till betalkonto. Det kan även konstateras att det finns brister i tillsynen och uppföljning av hur lagstiftningen tillämpas i detta avseende.

Utredningen bedömer att kreditinstitut eller filialer till utländska kreditinstitut i större utsträckning bör erbjuda betalkonto med ett mer begränsat tjänsteutbud än de grundläggande funktioner som stadgas i 4 a kap. betaltjänstlagen (ett lågriskkonto), om risken för penningtvätt eller finansiering av terrorism i det enskilda fallet bedöms vara för hög, i stället för att vägra tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner.

Utredningen anser vidare att Finansinspektionen har ett tillräckligt bemyndigande att meddela föreskrifter om behövlig statistik gällande tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner. Detta bemyndigande bör utnyttjas snarast i syfte att bl.a. ge en bild av hur många konsumenter som nekas sådant konto. I övrigt lämnar utredningen följande förslag på åtgärder:

– Samtliga faktorer och typer av indikatorer på potentiellt lägre risk som anges i bilaga II till det fjärde penningtvättsdirektivet ska införas i 2 kap. 4 § lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

– Förtydligande av kontraheringsplikten i 11 d § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti via att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt en ny bestämmelse i lagen om insättningsgaranti bemyndigas att föreskriva om vad som är de grundläggande villkoren för ett sådant konto.

– Krav på kreditinstitut att särskilt pröva om andra åtgärder kan vidtas för att begränsa risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i stället för uppsägning av ett betalkonto med grundläggande funktioner.

Konsumenternas ställning på den digitala betalningsmarknaden

Staten har en central uppgift att skydda konsumenterna på den digitala betalningsmarknaden. Konsumenternas ställning på den digitala betalningsmarknaden påverkas av flera faktorer och därmed av insatser inom flera politikområden.

Digitaliseringen av betalningsmarknaden har gjort det betydligt enklare och snabbare – kort och gott sömlöst – att betala jämfört med att betala med kontanter. Enklare betalningar riskerar emellertid att leda till överkonsumtion och, i värsta fall, överskuldsättning. En annan baksida med digitaliseringen av betalningsmarknaden är att det uppstått en ny typ av bedrägeribrottslighet. Det kan samtidigt konstaterats att mer traditionell brottslighet, såsom rån, har minskat. Brottslighet kopplat till betalningar skadar inte bara brottsoffrens ekonomi och trygghet utan även förtroendet för den digitala betalningsmarknaden i stort.

Digitaliseringen av betalningsmarknaden ställer krav på att konsumenter behöver förstå och ta ställning till olika betaltjänsters och betalningssätts fördelar och risker för att kunna göra medvetna och kloka val. Betaltjänster kan upplevas komplexa och konsumenter befinner sig ofta i ett informationsunderläge gentemot betaltjänstleverantörerna. Den växande e-handeln har bidragit till att gränsen mellan vad som är en betalning och vad som är en kredit suddats ut. Av dessa skäl är insatser för att främja personers finansiella förmåga och medvetenhet en viktig uppgift för staten.

I syfte att öka den finansiella förmågan och medvetenheten hos unga bedömer utredningen att betalningar och konsumtionskrediter bör ingå som en uttrycklig del av undervisningen i privatekonomi enligt det centrala innehållet i kursplanerna för de obligatoriska samhällskunskapskurserna i gymnasieskolan. Preciseringen av innehållet bör avse både de studieförberedande och de yrkesförberedande gymnasieprogrammen.

Utredningen menar att Finansinspektionens arbete med finansiell folkbildning behöver tydliggöras. Därför föreslår utredningen att det i myndighetens instruktion införs en ny bestämmelse om att inspektionen i en särskild rapport till regeringen varje år ska redovisa insatser och resultat vad avser arbetet med finansiell folkbildning.

Tillit och integritet på den digitala betalningsmarknaden

Digitaliseringen av betalningsmarknaden aktualiserar frågor om integritet, säker identifiering och hantering av personuppgifter samt vad brister i sådana hänseenden kan få för effekter för allmänhetens förtroende för betalningsmarknaden och, ytterst, för det finansiella systemet.

Om staten sköter grundidentifiering av en individ kan en statlig e-legitimation på högsta tillits- och säkerhetsnivå användas för att skaffa andra elektroniska legitimationer och betrodda tjänster utan att de företag som erbjuder dessa behöver utföra en lika omfattande identifieringsprocess av en ny kund. Utredningen menar att grundidentifiering av privatpersoners identitet är ett statligt ansvar. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att det är synnerligen angeläget att en statlig e-legitimation på högsta säkerhetsnivå införs så snart det är möjligt. Utredningen välkomnar de av regeringen nyligen tagna initiativen för att möjliggöra en sådan lösning.

Staten har ett mycket viktigt ansvar att säkerställa att e-legitimationer är tillgängliga och säkra. För närvarande är tillsynen över e-legitimationer och s.k. betrodda tjänster utspridd på flera statliga myndigheter. Utredningen anser därför att regeringen bör genomföra en översyn av tillsynsansvaret för e-legitimationer och betrodda tjänster för att uppnå en mer samlad, tydlig och ändamålsenlig tillsynsstruktur.

Utredningen anser att skyddet av enskildas betaldata omfattas av tillräcklig reglering. En skyldighet att samråda kring frågor som rör skydd av enskildas personuppgifter inom det finansiella området bör dock införas i Finansinspektionens och Integritetsskyddsmyndighetens respektive myndighetsinstruktion. Slutligen anser utredningen att regeringen eller den myndighet regeringen utser bör lämna tydlig vägledning kring bestämmelserna om finansiell sekretess utifrån ett modernt perspektiv och i förhållande till bl.a. EU:s dataskyddsregler.

Konkurrens i ekosystemet för betalningar

För att privatpersoner och företag ska ha tillgång till effektiva och billiga betalningar anpassade till deras behov, är det viktigt med en väl fungerande konkurrens. Etablerade finansiella företag, inte minst banker, har under senare år utmanats av nya aktörer, varav ett stort antal är verksamma inom ekosystemet för betalningar. Sammantaget visar indikatorer att förutsättningar för konkurrens i betalningsekosystemet i Sverige är relativt sett goda men det innebär inte att det inte finns behov av konkurrensfrämjande åtgärder.

Förutsättningarna för konkurrens skiljer sig åt mellan ekosystemets olika lager. Konkurrenstrycket är högst i tjänstelagret, dvs. närmast användarna. Konkurrensen i betalningssystem- och clearinglagret respektive avvecklingslagret, dvs. inom det som brukar benämnas betalningsinfrastrukturen, är mindre, inte minst för att stordriftsfördelar och nätverkseffekter i båda dessa lager är starka. Även i dessa lager sker emellertid en ökad digitalisering och omvandling bl.a. genom att nya aktörer som tillhandahåller infrastrukturtjänster etablerar sig.

Stora delar av betalningsinfrastrukturen i Sverige har framgångsrikt byggts upp av de större svenska bankerna och de internationella kortnätverken. Ur ett konkurrensperspektiv är det viktigt att nya aktörer (om de uppfyller vissa krav) ges tillträde till nödvändiga tjänster och infrastruktur på objektiva och icke-diskriminerande villkor. I annat fall kan deras möjligheter att erbjuda betaltjänster i nästa marknadsled försvåras. Enligt utredningens mening finns risk att kreditinstitut begränsar konkurrensen i förhållande till betaltjänstleverantörer genom att neka tillgång till andra tjänster (än betalkonto) vilka har betydelse för en betaltjänstleverantörs möjligheter att tillhandahålla sina tjänster på ett obehindrat och effektivt sätt. Mot den bakgrunden bör, enligt utredningens mening, innebörden i betalkontotjänster preciseras i författning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om vad som utgör betalkontotjänster enligt betaltjänstlagen.

Konkurrensvårdande myndigheter bör ha en god överblick över hur betalningsekosystemet utvecklas för att bättre kunna överväga behovet av egna insatser men även lämna förslag på åtgärder som regeringen eller myndigheter bör vidta. Mot den bakgrunden bör regeringen ge en myndighet i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av konkurrensen på betalningsmarknaden och vid behov föreslå åtgärder. Analysen bör göras med hjälp av ett s.k. marknadsundersökningsverktyg. Syftet med marknadsundersökningsverktyget är att upptäcka konkurrensbegränsande beteenden som behöver åtgärdas genom specifika åtgärder som går utöver vad som är möjligt enligt traditionell konkurrenslagstiftning (förbudslagstiftning). På så sätt kan konkurrensmyndigheter ta sig an mer allmänna konkurrensproblem utan att vara beroende av att konkurrerande företag påtalar bristande efterlevnad av konkurrenslagstiftningen.

Betalningsinfrastrukturen i Sverige

Digitala betalningar förutsätter ett omfattande maskineri som säkerställer att en betalning ska vara korrekt, framme i tid, slutlig och kunna göras så kostnadseffektivt som möjligt. Detta maskineri – betalningsinfrastrukturen – utgörs av dels system för clearing av massbetalningar och centralbankernas system för avveckling av (stora) betalningar mellan banker, dels betalningssystem som drivs av banker och internationella kortnätverk.

Betalningsinfrastrukturen i Sverige, liksom i stora delar av världen, genomgår stora förändringar. Förändringarna har drivits fram av framför allt tre faktorer. För det första finns ett behov av att uppgradera ålderstigen infrastruktur och göra den mer anpassad till konsumenternas och företagens förändrade behov. En tydlig trend är att allt fler betalningar sker (så gott som) omedelbart, dygnet runt, året om. För det andra är betalningsinfrastrukturen fragmenterad, vilket inte minst försvårar gränsöverskridande betalningar. För det tredje sker ökat europeiskt och nordiskt samarbete för att gemensamt bära de betydande kostnader som uppkommer när infrastrukturen ska uppgraderas och integreras.

Utredningen kan konstatera att nuvarande lagstiftning i Sverige rörande clearing av betalningar är daterad och för principbaserad, vilket gör det svårt för Finansinspektionen att ställa tydliga krav i en tillståndsprocess och bedriva effektiv tillsyn. Vidare bidrar nuvarande lagstiftning till bristande harmonisering av de kapitalkrav som ställs på olika typer av finansiella infrastrukturföretag och skapar regulatorisk osäkerhet för företagen. Lagstiftningen är heller inte anpassad till att omedelbara betalningar blivit allt vanligare och kan förväntas få ett än större genomslag i framtiden. Lagstiftningen har, slutligen, inte heller uppdaterats i förhållande till globala standarder och reglering inom EU. Mot bakgrund av detta välkomnar utredningen förslaget till en ny lag för clearing och avveckling som riksdagen förväntas behandla hösten 2023.

Civil beredskap inom ekosystemet för betalningar

För att utbytet av varor och tjänster liksom utbetalning av t.ex. löner ska fungera även i en fredstida krissituation eller vid höjd beredskap måste betalningar kunna genomföras även när betalningsinfrastrukturen utsätts för stora påfrestningar, t.ex. när det saknas fungerande elektroniska kommunikationer. Av det skälet är god beredskap i betalningsekosystemet av stor betydelse för den civila beredskapen i Sverige.

Utredningen föreslår att bemyndigandet i 39 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244) för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska utsträckas till att även avse möjligheten för Skatteverket att besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister i händelse av en fredstida krissituation eller höjd beredskap. Förslaget syftar till att minska osäkerheten för näringsidkare huruvida det är möjligt att ta emot kontant betalning utan att bryta mot kassaregisterbestämmelserna i skatteförfarandelagen.

Utredningen gör bedömningen att näringsidkare som tillhandahåller livsnödvändiga varor, till vilka utredningen räknar receptbelagda läkemedel, livsmedel och drivmedel, som utgångspunkt bör acceptera flera betalningssätt, inklusive sådana som fungerar vid större störningar i elförsörjning eller elektroniska kommunikationer. Utredningen bedömer också att det finns ett behov av en statlig garanti för att i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap möjliggöra digitala betalningar offline, dvs. när elektroniska kommunikationer inte fungerar, vid köp av livsnödvändiga varor. En sådan garanti ska avse kreditrisken för likviditetslån till näringsidkare som tar emot digitala betalningar offline under sådana omständigheter. Utredningen föreslår därför en ny lag som reglerar sådana statliga kreditgarantier. Lagen reglera bl.a. under vilka förutsättningar en kreditgaranti kan utfärdas och anger översiktligt villkoren för en sådan garanti.

Genom införandet av den nu gällande lagen (2022:1568) om Sveriges Riksbank (riksbankslagen) och förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap har det beslutats om förändringar i ansvarsförhållanden, uppgifter och befogenheter inom den civila beredskapen på betalningsområdet. Utredningen anser att dessa förändringar ger berörda myndigheter bättre förutsättningar att ta ledningen i det förebyggande arbetet samt att agera snabbare, samlat och kraftfullt i krissituationer. Finansinspektionens respektive Riksbankens ansvar och uppgifter i såväl det krisförberedande som det krishanterande arbetet behöver dock tydliggöras. Därtill bör mer ändamålsenliga former för samverkan, särskilt när det gäller operativ krishantering, övervägas inom ramen för en samlad översyn. Det bör också övervägas att Riksbanken, genom en ändring i riksbankslagen, blir skyldig att samråda med eller informera Finansinspektionen under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap.

Slutligen anser utredningen att regeringen bör göra en samlad översyn av hur staten kan säkerställa utbetalningar av sociala förmåner vid höjd beredskap med beaktande av hur betalningsekosystemet i Sverige har utvecklats och kan förväntas utvecklas framöver. En sådan översyn bör inte avgränsas till förmåner som betalas ut med stöd i socialförsäkringsbalken.

Cybersäkerhet i betalningsekosystemet

Cyberattacker riktade mot företag, myndigheter, regioner och kommuner samt kritisk infrastruktur har blivit vanligare. Enligt de myndigheter som har ansvar för att upptäcka, kartlägga och förhindra cyberattacker kommer de allvarligaste hoten från statliga aktörer som har mycket hög uthållighet och förmåga att genomföra cyberoperationer. Eftersom möjligheten att göra betalningar är en grundläggande samhällsfunktion är frågan om cybersäkerhet i betalningsekosystemet en central del av samhällets civila beredskap och värnandet av finansiell stabilitet.

Utredningen bedömer att det är viktigt att arbetet med att förstärka cybersäkerheten i det finansiella systemet fortsätter och intensifieras. Det fortsatta arbetet bör bedrivas genom att vidta cybersäkerhetsåtgärder utifrån ett helhetsperspektiv. Utredningen anser att samarbetet mellan regeringen och Regeringskansliet bör stärkas, i synnerhet mellan de departement som ansvarar för det Nationella cybersäkerhetscentret, den nationella säkerhetsrådgivaren och dennes kansli samt Finansdepartementet.

Lagliga betalningsmedel

De sedlar och mynt samt s.k. beredskapspengar som Riksbanken ger ut är enligt 4 kap. 12 § riksbankslagen lagliga betalningsmedel. Detta innebär att en borgenär eller annan betalningsmottagare är skyldig att som betalning acceptera sedlar och mynt utgivna av Riksbanken. Från denna huvudregel kan dock undantag göras. Ett sådant undantag kan vara reglerat i lag. Vidare står det parterna i ett privaträttsligt sammanhang fritt att avtala om vilket betalningsmedel som betalning ska erläggas i. Är det fråga om avgifter som är offentligrättsligt reglerade finns det, enligt rättspraxis, dock en skyldighet för borgenären att acceptera kontant betalning. Detta under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna i allt väsentligt inte har en civilrättslig karaktär och därmed bör bedömas enligt civilrättsliga regler.

Utredningen föreslår att en ny lag om betalningsmedel ska införas och att bestämmelsen i 4 kap. 12 § riksbankslagen ska överföras till den lagen. Den nya lagen föreslås också – i syfte att stärka den svenska kronans ställning – innehålla en bestämmelse om att en borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig ta emot betalning i svenska kronor, om inte annat avtalats eller följer av lag. Utredningen föreslår också lagen ska innehålla en regel om att en borgenär eller annan betalningsmottagare ska vara skyldig att som betalning ta emot lagliga betalningsmedel, om inte annat avtalats eller följer av lag. Vidare bör rättspraxis på området kodifieras vad gäller myndigheter och den som bedriver myndighetsutövning eller tillhandahåller offentligt finansierade tjänster. Det ska därför av följa av lagen att dessa aktörer ska vara skyldiga att acceptera lagliga betalningsmedel för avgifter under förutsättning att rättsförhållandet mellan parterna har en övervägande offentligrättslig prägel. Skyldigheten begränsas dock till 0,25 prisbasbelopp och som högst 50 stycken mynt för en enskild avgiftstransaktion.

Vidare föreslår utredningen att det i 62 kap. 2 § skatteförfarandelagen ska införas en möjlighet att betala skatter och avgifter som regleras i den lagen med lagliga betalningsmedel upp till ett belopp motsvarande 0,25 prisbasbelopp och högst 50 stycken mynt per transaktion. Samma ändring ska införas i de lagar som reglerar skatter och som inte omfattas av skatteförandelagen.

Utredningen föreslår också att det ska införas en bestämmelse i 2 kap. 6 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel om att den som har tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel till konsument ska vid ett fysiskt försäljningsställe acceptera betalning med fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken för köp av läkemedel och varor som omfattas av lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

Utredningen anser att en generell skyldighet för en borgenär eller annan betalningsmottagare att ta emot betalning med sedlar och mynt inte bör införas. Det är emellertid viktigt för samhället, inte minst av inkluderings- och beredskapsskäl, att livsnödvändiga varor som framför allt läkemedel, livsmedel och drivmedel kan betalas med flera möjliga betalningsformer inklusive sedlar och mynt. Utredningen bedömer att skälen emot särskild lagstiftning om kontant betalning av livsmedel och drivmedel i dagsläget väger tyngre än skälen för men att utvecklingen måste följas noga.

Utredningen gör bedömningen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bör göra en översyn av kontanternas ställning och tillgången till kontanttjänster, senast år 2025. Översynen bör omfatta åtminstone möjligheterna att göra kontanta betalningar, i synnerhet när det gäller livsnödvändiga varor såsom läkemedel, livsmedel och drivmedel, tillgången till kontanttjänster, och utvecklingen av kontantinfrastrukturen, inklusive distributionen av sedlar och mynt. Skulle en sådan översyn visa att möjligheterna att betala för livsnödvändiga varor med kontanter tydligt försämras bör lagstiftningsåtgärder övervägas.

Kryptotillgångar

Under den senaste tioårsperioden har nya former av privata digitala sätt att överföra värde från en part till en annan vuxit fram. Med den s.k. blockkedjetekniken har ett helt nytt sätt att skapa och föra över värde utan inblandning av någon central, tredje part uppstått. Efter Bitcoin har flera typer av s.k. kryptotillgångar uppstått på marknaden. Kryptotillgångars betydelse som betalningsmedel är emellertid begränsad i dagsläget utan de används företrädesvis som investeringsobjekt.

Utredningen bedömer att det finns potentiella risker för främst den finansiella stabiliteten men att dessa i dagsläget är begränsade. Däremot går det inte att utesluta en utbredd användning av (vissa) kryptotillgångar. Det gäller särskilt s.k. globala stablecoins. Eftersom kryptotillgångar omfattas av ett svagt konsumentskydd innebär det en hög risk för konsumenter som investerar i dessa. Utredningen bedömer att det är viktigt att kryptotillgångar omfattas av ett ändamålsenligt regelverk som motsvarar de specifika riskerna kryptotillgångar kan medföra för det finansiella systemet och det monetära systemet i stort. Nya regler bör så långt det är möjligt förankras i principer och standarder som sätts på global nivå.

Digitala centralbanksvalutor

Digitaliseringen har inneburit att betalningsmedel i huvudsak tillhandahålls av privata aktörer. Det har, trots flera finanskriser, inte skett till priset av ett instabilt monetärt system som allmänheten saknar förtroende för. Därtill har betalningsekosystemet blivit effektivare och tillgängligare för det stora flertalet. Men det faktum att de betalningsmedel som staten ger ut spelar en allt mindre roll i de flesta personers vardag, i kombination med kvarvarande brister i betalningsekosystemet och ökad konkurrens från kryptotillgångar, har väckt centralbankers intresse för att modernisera statliga betalningsmedel genom att ge dem en digital form, s.k. digitala centralbanksvalutor (eng. central bank digital currencies , CBDC). Digitala centralbanksvalutor har ingen allmänt vedertagen definition men det finns ett antal gemensamma nämnare. En digital centralbanksvaluta är

– utgiven av staten genom centralbanken (dvs. utgör centralbankspengar),

– tillgänglig för allmänheten,

– en digital form av centralbankspengar, och

– är såväl betalningsmedel som värdebevarare.

Digitala centralbankvalutor har redan införts i 11 länder. Ett stort antal centralbanker, däribland Riksbanken, Europeiska centralbanken (ECB), Federal Reserve, Bank of England och Norges Bank, analyserar, testar eller överväger att införa digital centralbanksvaluta i någon form. Motiven till att ge ut digital centralbanksvaluta varierar mellan länder beroende på skillnader i ekonomiska, institutionella, geografiska och politiska förhållanden.

Digitala centralbanksvalutor medför risker och möjligheter. De risker som ofta lyfts fram och som har analyserats mest är dels att bankernas kreditgivning påverkas negativt, dels att banksystemet blir mindre stabilt. I båda fallen uppkommer riskerna till följd av att allmänheten väljer att ha sina pengar i digital centralbanksvaluta och inte som banktillgodohavanden (insättningar). Till möjligheterna hör att allmänhetens tillgång till riskfria betalningsmedel säkerställs, att konkurrensen på betalningsmarknaden kan öka samt att betalningsekosystemet kan bli mer motståndskraftigt genom att ekosystemet får ytterligare en ”betalningsräls”.

Förutom rent ekonomiska effekter har frågor om hur en digital centralbanksvaluta ska kunna förenas med rimliga krav på anonymitet och skydd av persondata samt vilka arrangemang som behövs för att en digital centralbanksvaluta inte ska användas för penningtvätt och finansiering av terrorism hamnat i förgrunden. Införandet av en digital centralbanksvaluta kan också förväntas påverka kostnader och intäkter för betalare, betalningsmottagare (handlare), banker och andra betaltjänstleverantörer men även offentliga myndigheter.

Även om allt fler centralbanker, men också forskare och internationella organ, analyserar effekterna av digitala centralbanksvalutor är kunskaperna alltjämt bristfälliga och det återstår ett stort arbete med att analysera och testa förutsättningarna för att ge ut en digital centralbanksvaluta, särskilt i större länder (eller valutaområden) med mer komplexa ekonomiska och finansiella system.

Behovet av en digital centralbanksvaluta i Sverige

Den parlamentariska Riksbankskommittén behandlade frågan om Riksbanken har rätt att ge ut en digital centralbanksvaluta – en e-krona

– enligt den då gällande riksbankslagen. En bestämmelse med innebörden att riksdagen har att ta ställning till om Riksbanken ska få ge ut en e-krona (eller digitala betalningsmedel med lagens språkbruk) har förts in i den riksbankslag som började gälla fr.o.m. den 1 januari 2023.

Riksbankskommittén genomförde ingen analys av vare sig behovet av eller riskerna med att införa en digital centralbanksvaluta i Sverige utan uttryckte sitt stöd för att dessa frågor borde utredas vidare. Detta blev en av de frågor som utgör uppdraget till utredningen.

Staten har ansvar att säkerställa tillgången till allmänt gångbara betalningsmedel samt värna det monetära systemet och därmed även den svenska kronan. Sedlar och mynt kommer, enligt vad utredningen kan bedöma, att efterfrågas och användas under överskådlig tid, men de är inte gångbara i alla sammanhang. Nyligen genomförda lagändringar och utredningens förslag i andra delar av betänkandet stärker möjligheterna att betala med sedlar och mynt, även i krissituationer.

Enligt utredningens mening är det monetära systemet i Sverige stabilt och har allmänhetens förtroende, även vad gäller digitala betalningsmedel som skapas av banker. Dessa lyder under ett omfattande regelverk och står under finansiell tillsyn. Staten har dessutom ett antal verktyg för att säkerställa stabilitet i och förtroende för systemet och för att säkra Sveriges monetära suveränitet. En digital centralbanksvaluta kan göra betalningsekosystemet effektivare och mer inkluderande, framför allt genom att underlätta konkurrens och innovation med nya betalningssätt, utanför traditionella banker. En digital centralbanksvaluta kan därtill bidra till att öka samhällets beredskap. Dessa mål har staten emellertid även flera andra verktyg – i första hand reglering och tillsyn – för att uppnå.

Utredningen ser därför i dag inte tillräckligt starka samhällsbehov av att Riksbanken ger ut en e-krona. Givet att utvecklingen sker snabbt, kan ekonomiska, politiska och tekniska förändringar föranleda en ny bedömning. Även om Sverige valt att inte införa euron som valuta, är svensk ekonomi starkt sammanlänkad med euroområdet. Digitaliseringen av handel och betalningar gör länkarna starkare. Inom EU tas steg för att kunna införa en digital euro och lagförslag i den riktningen förväntas under år 2023. Detta väcker frågan om en digital euro på längre sikt kan innebära att euron används för betalningar i Sverige i större omfattning. En sådan utveckling skulle kunna göra penningpolitiken mindre effektiv och försvåra arbetet med finansiell stabilitet.

Mot den bakgrunden är det utredningens mening att Riksbankens bör fortsätta att utvärdera förutsättningarna för att införa en e-krona för att möjliggöra ett införande inom rimlig tid för det fall riksdagen fattar ett sådant beslut. Riksbanken bör därför återkomma med en framställning till riksdagen under år 2024 med en bedömning av om det finns tillräckliga skäl att införa en e-krona.

Om Riksbanken tar ställning för att det finns ett behov av en e-krona bör en sådan

– ta utgångspunkt i och stödja Riksbankens uppgifter och mål,

– vara ett komplement till sedlar och mynt,

– kunna användas av privatpersoner för att göra vardagsbetalningar och överföringar person-till-person, men allmänhetens innehav av eller transaktioner med e-krona bör kunna begränsas,

– vara förenlig med tillämplig lagstiftning vad avser åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt skyddet av person- och betaldata,

– tillhandahållas på konkurrensneutrala villkor där samtliga aktörer, inbegripet Riksbanken, svarar för sina kostnader, samt

– uppfylla högt ställda säkerhetskrav och kunna användas för att göra betalningar offline.

Därutöver bör en digital centralbanksvaluta vara tillgänglig för alla i samhället, inklusive för personer med låg digital förmåga eller som av andra skäl har svårigheter att göra digitala betalningar, bygga på en teknisk infrastruktur som är öppen för flera aktörer och innovation, samt vara förenlig med Sveriges klimatmål.

Utredningen tar ställning till behovet av lagstiftning för att en eventuell e-krona ska kunna fungera som ett nytt betalningsmedel. Utredningen anser att det inte krävs någon ändring av regeringsformen. En ändring bör emellertid övervägas för att säkerställa att digitala och fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken tillerkänns likvärdig rättslig status och för att göra lagstiftningen teknikneutral. Definitionen av kontanter i riksbankslagen bör göras teknikneutral.

Enligt utredningens bedömning föranleder ett införande av en e-krona ingen ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar (e-penninglagen). Utredningen anser att lagstiftningen kring en eventuell e-krona behöver ta hänsyn till relevant näringsrättslig reglering på EU-nivå (t.ex. vad gäller regleringen av betaltjänster och penningtvättsregelverket), inklusive eventuella anpassningar av sådan lagstiftning som görs för att möjliggöra en digital euro. Därutöver skulle ett införande av en e-krona föranleda behov av särskild lagstiftning som innehåller bestämmelser om bl.a. Riksbankens exklusiva rätt att ge ut och lösa in e-kronor, olika aktörers rättigheter och skyldigheter samt eventuella begränsningar av e-kronans egenskaper och användnings.

En e-krona bör ha samma legala ställning som fysiska betalningsmedel utgivna av Riksbanken (lagliga betalningsmedel), under förutsättning att den utformas för att kunna användas på motsvarande sätt. En generell skyldighet för borgenärer att ta emot digitala centralbankspengar bör, liksom för sedlar och mynt, inte införas.

Statens betalningar

Staten är genom utbetalningar av bl.a. transfereringar från välfärdssystemen, köpare av varor och tjänster samt mottagare av skatter och andra inbetalningar en viktig aktör på massbetalningsmarknaden. År 2021 uppgick de totala betalningsflödena som hanteras inom den s.k. statliga betalningsmodellen till sammanlagt cirka 7 800 miljarder kronor.

Den statliga betalningsmodellen – ramverket för statens betalningar – behöver anpassas till förändrade förutsättningar. Nya betaltjänster samt modernisering och internationalisering av betalningsinfrastrukturen påverkar statens betalningar i flera avseenden. Därtill kommer ett antal EU-regelverk på betalningsområdet att revideras. Riksgälden arbetar sedan ett flertal år tillbaka mot målet att den statliga betalningsmodellen ska tillgodose statsmakternas uttalade krav på effektivitet, säkerhet, information och valfrihet samt att staten ska ha en konkurrensneutral relation till bankerna. Enligt utredningen bör detta arbete fortsätta och tydliggöras genom att det av Riksgäldens instruktion framgår att myndigheten har i uppgift att utveckla den statliga betalningsmodellen i syfte att uppnå effektivitet, säkerhet och kontinuitet i de statliga betalningarna.

När en person enligt lag har rätt till en viss ersättning bör den kunna disponera de medel hen har rätt till oavsett om hen innehar eller har anmält ett bankkonto eller inte. För fysiska personer som saknar bankkonto eller av någon anledning inte uppgivit kontoinformation till den utbetalande myndigheten, är det generellt mer fördelaktigt att få tillgång till och använda ersättning från staten via ett laddningsbart kort än via en utbetalningsavi, som ofta är fallet i dag. Förutom svårigheterna att lösa in avier kan inlösen vara förenat med höga kostnader för den enskilde.

Det finns ingen bestämmelse som föreskriver på vilket sätt statliga myndigheter ska göra utbetalningar till enskilda. Därför föreslår utredningen att det i förordningen (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning ska föras in en ny bestämmelse om hur betalning ska ske från myndigheters bankkonto till enskilda. Som huvudregel ska utbetalning till enskilda ska göras till bankkonto. Om myndigheten saknar information om fysiska personers bankkonto ska laddningsbara kort, eller annan för behovet likvärdig tjänst, användas. Först om det av någon anledning inte är möjligt för myndigheten att göra en utbetalning via ett laddningsbart kort, eller likvärdig tjänst, eller om det är frågan om ett mindre belopp bör myndigheten kunna använda utbetalningsavier eller likvärdiga utbetalningssätt.

Myndigheter har vanligen avtal om betaltjänster med en (1) ramavtalsbank. Det innebär att myndigheternas betalningar är sårbara för större störningar hos ramavtalsbanken. Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om att myndigheter med stora betalningsvolymer ska säkerställa att det finns kontinuitetslösningar som möjliggör in- och utbetalningar vid större störningar hos myndighetens ramavtalsbank. I första hand bör myndigheter avropa betaltjänster från fler än en ramavtalsbank.

Samlad översyn av avrundningsbestämmelser

Bestämmelser om avrundning finns i lagen (1970:1029) om avrundning av vissa öresbelopp. Utredningen anser att bestämmelserna i avrundningslagen bör kvarstå så länge räkneenheten ören finns kvar. I lagen (1972:180) om avrundning av vissa fordringar till helt krontal, m.m. finns bestämmelser om avrundning beträffande fordringar i allmänna och enskilda mål, vilket sker till helt krontal med bortfallande av överskjutande örestal. Denna hantering utgör en etablerad ordning av hanteringen av dessa mål. Det har inte framkommit något skäl till att denna ordning bör frångås, vare sig vad gäller hanteringen av allmänna och enskilda mål hos Kronofogdemyndigheten eller ur ett borgenärsperspektiv. Mot den bakgrunden bör även bestämmelserna i den lagen kvarstå. En redaktionell och språklig översyn av bestämmelserna i respektive lag är visserligen påkallad, men bör inte prioriteras förrän när materiella ändringar krävs.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

De nya lagarna och övriga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2024. Förordningsändringar ska dock träda i kraft den 1 januari 2024.

Sedlar och mynt som har getts ut före ikraftträdandet av lagen om betalningsmedel ska fortfarande vara lagliga betalningsmedel, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Några övriga särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.