Förnya taktiken i takt med tekniken – förslag för en ansvarsfull, innovativ och samverkande förvaltning

Samtidigt utmanar tempot i teknikutvecklingen den offentliga förvaltningens strukturer, roller och processer för policyutveckling. Förvaltningen behöver därmed ha kunskap om ny teknik och förmåga att hantera komplexa lösningar för att ta fram regler och annan policy som stödjer teknikutvecklingen och samtidigt förhindrar att den får negativa effekter på människor och samhälle. Förvaltningen behöver också vara redo att hantera det som ännu inte är känt, det vill säga ha en förmåga att hantera nya idéer och lösningar, oavsett vilka de är och vilken teknik de utgår ifrån.

Ny teknik och nya affärsmodeller medför även att olika utövare kopplar samman sina verksamheter för att använda varandras sidoflöden eller restprodukter. Exempelvis kan en tomatproducent och en fisk- eller räkodling använda varandras restströmmar för produktionen av de olika livsmedlen samtidigt som de utnyttjar spillvärme från närliggande industri. Industriell användning av vätgas är ett annat exempel där olika verksamheter behöver kopplas ihop och integreras. För att åstadkomma resurseffektiva och ekonomiskt lönsamma vätgasprojekt krävs i dag att vätgas blir en integrerad del av energisystemet och att sidoflöden utnyttjas. Det kan handla om att nyttiggöra restvärme eller att bidra med tjänster för flexibilitet på elmarknaden. För att ställa om i stor skala från fossila energikällor till fossilfri vätgas krävs, utöver anläggningar för att producera, lagra och överföra vätgas, även ökade vattenuttag, nya anläggningar för elproduktion samt ett ändamålsenligt elnät.

Myndigheterna, inklusive Regeringskansliet, har dock, enskilt eller i samverkan, svårt att hantera komplexa och ofta sektorsövergripande frågeställningar och samhällsutmaningar, trots att många av de frågor som står i fokus har varit politiskt prioriterade under lång tid. Om dessa utmaningar inte möts upp av ändamålsenliga regler, arbetssätt och annan policy kan i värsta fall innovativa idéer och lösningar hindras, vilket kan medföra negativa effekter för produktivitet och effektivitet inom såväl privat som offentlig sektor. Innovation är en av de viktigaste faktorerna för ekonomisk tillväxt, förbättrad välfärd samt för att möta de nationella och globala samhällsutmaningarna. Det är därför viktigt att den offentliga förvaltningen bidrar till och inte fördröjer eller hindrar detta arbete.

Komets uppdrag samt arbete och resultat

Komet har verkat under åren 2019–2022 och arbetat brett med frågor om policyutveckling för att skapa goda förutsättningar för innovation och stärkt konkurrenskraft samtidigt som utveckling och spridning av ny teknik sker tryggt, säkert och för långsiktig samhällsnytta.

I Komets direktiv utpekas näringslivets digitala strukturomvandling och klimatomställning samt hälsa och life science som särskilda fokusområden. Inom dessa fokusområden identifierade Komet gemensamma utmaningar; dessa utformades till fyra spår för det fortsatta arbetet: 1) Ansvarsfull teknik, 2) Regelverk och innovation, 3) Samverkande förvaltning och 4) Möjliggöra försök. Arbetsspåren utgjorde en grund för kartläggning och analys med målet att fördjupa förståelsen om specifika problem och möjliga lösningar.

Erfarenheter från utredningsarbetet

Utredningsarbetet, som inkluderat bland annat enkäter, djupintervjuer, internationella utblickar och insamling av regelhinder, visar att det inom flera teknikområden finns problem med exempelvis inaktuella regelverk, tröga arbetssätt för tillståndshantering och förvaltningens förmåga att hantera tvärsektoriella frågor.

Kartläggnings- och analysarbetet visar att samtidigt som innovation uppmuntras och möjliggörs, är det viktigt att redan tidigt ta hänsyn till möjliga konflikter med andra mål i samhället och tänkbara negativa effekter. För att undvika en uppdelning mellan de som driver utvecklingen och de som bromsar den av försiktighetsskäl behöver båda perspektiven inkluderas i arbetet med att utveckla till exempel regler och arbetssätt. Det digitala verktyg för självutvärdering av ansvarfull teknik som Komet har tagit fram används kontinuerligt. Det visar att det finns behov av användarvänliga verktyg för att uppmärksamma, reflektera och agera utifrån etiska värden och hållbarhet.

Innovation innebär nya, ofta oförutsedda, sätt att lösa ett behov. Lösningarna går ofta på tvärs över befintliga ansvars- och organisationsstrukturer och involverar flera olika myndigheter, regelverk och aktörer. En lärdom från Komets kartläggningsarbete är att innovatörer, entreprenörer, men även tillståndsgivande myndigheter, ibland är oklara kring hemvisten för sådana nya lösningar, både avseende regelverk och myndighet. Att reda ut och klargöra detta kräver samverkan mellan och inom myndigheter, inklusive Regeringskansliet. På så vis kan offentlig sektor tillsammans ta ett helhetsansvar.

Erfarenheter från konkreta projekt

Komets arbete har även inkluderat konkreta projekt som inneburit test av nya arbetssätt, framtagande av policyutvecklande förslag samt kunskapshöjande insatser. Erfarenheter från detta arbete visar att det finns ett stort värde i att utgå från ett helhetsperspektiv, eller systemperspektiv, i arbetet med att utforma olika policyåtgärder och när berörda aktörer identifieras. Att anamma helhetsperspektiv är dessutom en förutsättning för att avgöra vilka konsekvenser som kan uppstå och vilka intressenter som kan påverkas. Varje medverkande aktör behöver därmed ha en förståelse för sin egen roll i systemet och hur de kan bidra till att uppfylla systemets gemensamma mål. Att använda sig av ett helhetsperspektiv är också en viktig utgångspunkt i arbetet med att identifiera var i systemet som insatser är mest angeläget. De insatser som sedan initieras ska, tillsammans och enskilt, bidra till samma långsiktiga mål. Komet menar att det i detta skede av arbetet är viktigt och till och med nödvändigt att samverkan sker med andra berörda myndigheter och övriga aktörer.

Samverkan och övergripande koordinering spelar således en betydelsefull roll för att förvaltningen, på lokal, regional och nationell nivå, ska kunna vara en aktivt medskapande aktör i innovationsprocesserna. Ett resultat av Komets undersökningar är dock att samverkan måste fyllas med konkreta insatser och aktiveter. Om samverkan inte skapar verksamhetsnära nytta, för varje medverkande organisation, blir samverkan svår att prioritera. Exempel på konkret samverkan kan inkludera resursdelning, kunskapsuppbyggnad eller att verka inom gemensamma arbetsgrupper och projekt.

En slutsats som Komet drar av genomfört arbete är att arbetssätten inom offentlig förvaltning behöver bli mer dynamiska och anpassningsbara. Vidare behöver myndigheterna, enskilt eller i samverkan, stärka sin förmåga att hantera tvärsektoriella frågor. Anpassningsbara arbetssätt ställer krav på öppenhet, lyhördhet, aktiv uppföljning samt förmåga och möjlighet att vid behov justera inriktning och metod. Syftet är att skapa möjligheter för förvaltningen att agera mer i takt med teknik- och samhällsutvecklingen. Försöksverksamhet kan ses som ett exempel på ett anpassningsbart arbetssätt. Försök har potential att utgöra en strukturerad, prövande och lärande arbetsmetod för att utveckla och införa nya lösningar.

Arbetet för en innovativ och samverkande förvaltning behöver påskyndas

Mer än ett decennium har gått sedan beslutet fattades om det förvaltningspolitiska målet, som bland annat ställer krav på att statsförvaltningen ska vara innovativ och samverkande. Målet har en bred acceptans och anses ha bidragit till att etablera innovation som ett begrepp både i förvaltningen och i politiken. Trots detta råder hos vissa myndigheter fortfarande osäkerhet kring innebörden av en innovativ förvaltning. Komet har genom att bland annat ta fram en modell försökt tydliggöra att en innovativ förvaltning bygger på fyra hörnstenar. Det innebär att förvaltningen har förmåga att vara innovativ inom organisationen, möjliggöra innovation i samhället, säkerställa ansvarsfull innovation samt använda sin egen efterfrågan som drivkraft för innovation.

Komet ser behov av att mer innovativa och samverkande arbetssätt samt kontinuerlig kompetensuppbyggnad utvecklas inom såväl Regeringskansliet som övriga myndigheter. Resultaten av Komets arbete inom fokusområdena digital strukturomvandling, klimatomställning och hälsa visar dessutom att kommittéväsendet, som det är organiserat i dag, inte i alla avseenden arbetar på ett tillräckligt snabbt och dynamiskt sätt för att stödja regeringen i arbetet att genomföra sin politik.

För att nå det förvaltningspolitiska målet och samtidigt möta samhällsutmaningarna krävs ett antal insatser av generell karaktär. Komet menar att förvaltningen som helhet behöver öka takten i den förändringsresa som påbörjats. Regler, arbetssätt och processer behöver utvecklas löpande och stegvis för att möjliggöra användning av ny teknik samt nya affärs- och verksamhetsmodeller, samtidigt som de styr utvecklingen mot långsiktig samhällsnytta.

Fyra förslag för en ansvarsfull, innovativ och samverkande förvaltning

Komets förslag i detta slutbetänkande är inriktade på hur kunskap om och erfarenheter av nya arbetssätt för ökad samverkan och kompetensdelning i samband med policyutveckling, kan byggas upp, testas och stegvis spridas inom hela förvaltningen. Förslagen innebär att ett sådant arbete accelereras och förstärks inom kommittéväsendet samt ett antal utpekade myndigheter inklusive Regeringskansliet.

Två förslag, de om accelererad myndighetssamverkan och stegvis utveckling av kommittéväsendet, bygger vidare på arbetssätt som har testats av Komet. Komets genomförda projekt har visat att det på ett snabbt och effektivt sätt går att inleda ett konkret arbete som bidrar till att öka statsförvaltningens förmåga till innovation, samverkan och effektivitet, i enlighet med det förvaltningspolitiska målet. Innovativa arbetssätt kan även bidra till ökad produktivitet och konkurrenskraft i svensk ekonomi.

Förvaltningens förändringsresa kan dock inte få tillräcklig fart om inte Regeringskansliet samtidigt ökar sin förmåga att verka för innovation, samverkan och förvaltningens utveckling. Därför föreslås även ett utvecklingsprogram för Regeringskansliet. För att förhindra negativa effekter för såväl samhället i stort som för den enskilda medborgaren innehåller betänkandet även förslag om kunskapsuppbyggnad kring ansvarsfull användning, utveckling och spridning av ny teknik.

Samverkansaccelerator för effektiv myndighetssamverkan

Komet föreslår att en myndighet, eller flera myndigheter gemensamt, alternativt en kommitté, uppdras att verka som facilitator och katalysator för accelererad myndighetssamverkan. Syftet är att påskynda en effektiv hantering av tvärsektoriella frågor inom av regeringen prioriterade områden där större samhällsomställningar behöver ske snabbt.

Uppdraget omfattar att initiera och facilitera dialog och myndighetssamarbeten kring konkreta frågeställningar och i detta sammanhang bidra till kunskapsspridning och internationell samverkan samt verka för ökad användning av försök som arbetsmetod. Vid behov ska även policyutvecklande förslag lämnas till regeringen.

Vidare föreslås att Verket för innovationssystem (Vinnova) får i uppdrag att stödja offentliga aktörers arbete med proaktiv policyutveckling. I uppdraget ingår även att finansiera regelgivande myndigheters samverkande innovationsarbete.

Stegvis utveckling av kommittéväsendet genom att testa nya arbetssätt

Komets undersökningar visar bland annat att regler inte upplevs vara anpassade till dagens situation, att arbetssätten inte förmår hänga med i teknik- och samhällsutvecklingens tempo och att det finns en kunskapsobalans mellan teknik- och regelutvecklare. Komet lämnar därför tre förslag som syftar till att utveckla arbetssätten inom kommittéväsendet.

Testa mer löpande arbetssätt för regelutveckling

Regeringen föreslås testa och utvärdera arbetssätt för mer löpande regelutveckling inom strategiskt viktiga områden och där den tekniska utvecklingen kan bidra till att hantera större samhällsutmaningar.

I samband med (eller som resultat av) exempelvis ett beslut om en nationell strategi, eller inrättandet av ett särskilt samverkansråd, då strategisk viktiga områden lyfts fram, utser regeringen samtidigt en kommitté, eller särskild utredare, med uppdrag att löpande omhänderta behov av de författningsändringar som identifieras i arbetet med att nå strategins mål, eller av samverkansrådet. Kommitténs uppdrag pågår under en tidsperiod som medger att författningsförslag kan lämnas löpande.

Lämna deluppdrag om att testa nya arbetssätt inom kommittéväsendet

Regeringen föreslås att ett antal utredningar ges i uppdrag att i sitt utredningsarbete pröva och använda arbetssätt som på ett effektiv och rättssäkert sätt kan möta den snabba teknikutvecklingen. Utredningar som aktualiseras för dessa deluppdrag bör således vara inriktade på frågor med koppling till teknisk utveckling och användning av nya lösningar baserade på ny teknik. Verket för innovationssystem (Vinnova) föreslås ges i uppdrag att bistå de berörda utredningarna med metodstöd.

Inkludera uppdrag om att se över och uppdatera författningar med avseende på ny teknik

Regeringen föreslås att, inom ramen för traditionella utredningsuppdrag, även inkludera uppgiften att se över och vid behov uppdatera berörda författningar om dessa är eller riskerar att bli daterade med avseende på ny teknik. Uppdragen om sådan regelvård lämnas i samband med att utredningsuppdrag om övriga regelreformer, det vill säga när författningarna ändå ska arbetas igenom.

Regeringskansliet genomför utvecklingsprogram för en innovativ och samverkande statsförvaltning

Regeringskansliet är ett nav för arbetet inom statsförvaltningen. Komet menar att Regeringskansliets förutsättningar att stödja regeringen att styra och följa upp den statliga förvaltningen kan och bör förbättras. Därför föreslås att Regeringskansliet genomför ett flerårigt utvecklingsprogram. Syftet med programmet är att öka statsförvaltningens förmåga till innovation, samverkan och effektivitet för att möta dagens samhällsutmaningar samt bidra till ökad produktivitet och konkurrenskraft i svensk ekonomi. Det förutsätter ökad helhetssyn, samverkan mellan verksamheter och myndigheter, utveckling av innovativa arbetssätt och beredskap att hantera tvärsektoriella frågor.

Programmet föreslås innehålla ett antal olika insatser, exempelvis översyn av styr- och uppföljningsformer och rekryteringsarbetet, samt förstärkning av Regeringskansliets förvaltningsutvecklande arbete liksom kompetenshöjande insatser inom olika nivåer och olika delar av förvaltningen. Genom att förbättra dessa förmågor inom Regeringskansliet samt och övriga statliga myndigheter, kan statsförvaltningen lättare hantera både teknikutvecklingens tempo och vår tids komplexa samhällsutmaningar.

Kunskapshöjning ansvarsfull teknik

Regeringen föreslås besluta om ett myndighetsgemensamt uppdrag om att inrätta en arbetsgrupp för kunskapsuppbyggnad, kunskapsspridning samt utveckling av stödjande metoder och arbetssätt kopplat till ansvarsfull utveckling, användning och spridning av ny teknik. Uppdraget föreslås lämnas till Verket för innovationssystem (Vinnova), Tillväxtverket och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). I det gemensamma uppdraget bör även ingå att förvalta, driva och utveckla det webbaserade verktyg för självutvärdering av ansvarsfull teknik som tagits fram av Komet.

Huvudsakliga konsekvenser av förslagen

Komets förslag riktar sig till statliga myndigheter inklusive kommittéväsendet. Vissa myndigheter – Regeringskansliet, Vinnova, Tillväxtverket, Statskontoret och DIGG – pekas ut specifikt som genomförare eller hemvist för det arbete som föreslås.

Indirekt berör förslagen även kommuner och regioner samt företag och organisationer. Förslagen medför inte några utökade förpliktelser, kostnader eller krav för dessa aktörer. Däremot kan förslagen bidra till att skapa goda förutsättningar för innovation och entreprenörskap.

Detta kan ske genom en ökad förmåga hos den offentliga förvaltningen att, i samverkan med berörda aktörer, arbeta mer förutseende och proaktivt med exempelvis regelutveckling samtidigt som förvaltningens förmåga att hantera nya lösningar som skär över befintliga strukturer och regelverk förstärks.

Flera av Komets förslag handlar om att utveckla arbetssätten inom offentlig förvaltning, exempelvis vid regelutveckling. Regler fyller en viktig funktion för att skydda samhället och medborgarna från negativa effekter och risker avseende etik, miljö och klimat. När teknikutvecklingen inte matchas med relevanta åtgärder, för att säkerställa en ansvarsfull utveckling, användning och spridning av teknik, riskeras övriga mål i samhället.

Introduktion av nya arbetssätt i förvaltningen medför kostnader men kan samtidigt ses som en del av befintligt utvecklingsarbete. Kostnaden av de valda insatserna behöver som alltid sättas i relation till det värde som insatserna skapar. Det är dock svårt att beräkna kostnader för och vinster med utvecklingsarbete, eftersom kostnaderna ofta uppstår initialt och vinsterna vanligtvis uppstår långt senare eller till och med inom andra områden (i eller utanför organisationen) än där utvecklingsarbetet bedrivits.

Den sammanlagda, årliga kostnaden för förvaltningens genomförande av förslagen beräknas uppgå till 20 miljoner kronor, varv huvuddelen utgör personalkostnader. Vissa förslag innebär en omdisponering av redan anslagna medel. Därutöver tillkommer vissa indirekta kostnader, det vill säga kostnader för andra offentliga aktörer som förväntas medverka i arbetet. De indirekta kostnaderna utgörs i huvudsak också av personalkostnader kopplat till tid för medverkande myndigheter.

Komets förslag kan på lång sikt förväntas ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser, eftersom de syftar till att bidra till ökad kvalitet, effektivitet, produktivitet, förenkling för människor och företag och tillförlitlighet i den offentliga förvaltningen, och därmed att stärka Sverige som kunskapsnation. Förtroendet för svensk förvaltning, och även för aktörer inom svenskt näringsliv, kan därmed även stärkas på både nationell och internationell nivå.

Sverige och svenska företag har goda förutsättningar att vara ledande i den strukturomvandling som världen nu genomgår. Forskning nyttiggörs till stor del i redan existerande, livskraftiga företag samtidigt som många disruptiva och banbrytande idéer med potential att förnya industrin och övrigt näringsliv utvecklas i unga forskningsintensiva företag med långa utvecklingscykler och osäkra affärsmodeller. Utan åtgärder för att parallellt med den snabba teknikutveckling även utveckla arbetssätten inom offentlig förvaltning, finns risk att nya lösningar, som kan bidra med lösningar på samhällsutmaningarna, bromsas eller att strukturomvandlingen får negativa konsekvenser för övriga delar av samhället. Offentlig förvaltning behöver alltså förnya taktiken i takt med tekniken.