En modell för svensk försörjningsberedskap

För att möjliggöra för beredskapsmyndigheterna att få del av nödvändig information från näringsidkare för sitt analysarbete föreslår vi att samtliga beredskapsmyndigheter med undantag för Säkerhetspolisen blir så kallade totalförsvarsmyndigheter och att lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas till att även omfatta planeringen av försörjningsberedskapen.

Ett ytterligare förslag är att det ska framgår av Upphandlingsmyndighetens instruktion att myndighetens upphandlingsstöd ska bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upphandling av samhällsviktig verksamhet och sådan verksamhet som är nödvändig för totalförsvarsvaret. Vidare föreslår vi att regeringen ger Kommerskollegium i uppdrag att undersöka tänkbara åtgärder som kan säkerställa handelsflöden även under störda förhållanden.

För att möjliggöra en sammanhängande planering av försörjningsberedskapen föreslår vi slutligen att regeringen uppdrar åt MSB att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjningsberedskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörjningsberedskap.

Alla måste bidra

Försörjning med varor och tjänster är en fundamental del av samhällets funktionalitet och en stor del av varu- och tjänsteförsörjningen utgör samhällsviktig verksamhet som under normala förhållanden sker i näringslivets regi. Även i krissituationer som följer av eller leder till omfattande störningar i försörjningen med varor och tjänster kommer samhället att vara beroende av näringslivets verksamhet och leveransförmåga. För ett handelsberoende land som Sverige är det centralt att de globala handelsflödena upprätthålls. Även när försörjningen med varor och tjänster utsätts för störningar är det angeläget att i största möjliga utsträckning upprätthålla handeln, inte minst för att förbättra möjligheterna att hantera störningarna. En störning kan emellertid vara av sådan karaktär att handel med omvärlden inte räcker till för att hantera uppkomna bristsituationer. För sådana situationer behöver samhället ha beredskap i form av exempelvis beredskapslager och förberedd produktionsomställning.

Ansvaret för att planera och skapa en beredskap för samhällets mest nödvändiga varu- och tjänsteförsörjning i allvarliga krissituationer måste vila på staten i första hand. Samtidigt är den verksamhet som bedrivs i flera företag, kommuner och regioner samt andra organisationer avgörande för att upprätthålla grundläggande funktioner i samhället. Försörjningsberedskapen omfattar alltså såväl statlig som privat och kommunal verksamhet.

Förslagen vi lägger fram är av långsiktig, utvecklande karaktär. Att bygga upp en väl fungerande försörjningsberedskap i alla berörda sektorer tar tid. På sikt ska våra förslag kunna leda till att ändamålsenliga åtgärder vidtas i den omfattning som krävs för att bygga upp en stark försörjningsberedskap. I ett omvärldsläge med krig i Europa och med erfarenheterna från en flerårig pandemi under de senaste åren är det samtidigt uppenbart att arbetet i vissa avseenden måste påbörjas oberoende av våra förslag. I flera fall går det inte att vänta på att våra förslag ska få genomslag innan arbete med att tillgodose uppenbara specifika behov inleds. Det är ett skäl till att försörjningsberedskapen inledningsvis behöver rikta in sig på de viktigaste samhällsfunktionerna och den samhällsviktiga verksamhet som bär upp dessa funktioner. Vi har under utredningens gång också sett att initiativ tagits på flera områden och att arbetet med att stärka försörjningsberedskapen har påbörjats i vissa delar.

Förslagen kan väntas få konsekvenser för vissa statliga och kommunala myndigheter när det exempelvis gäller personalresurser, kompetensbehov, kontakter med näringslivet eller hantering av säkerhetsskyddsklassificerad information.

En viktig avgränsning för vårt arbete har varit att inte göra sektorsspecifika analyser av vilka varor som Sverige bör ha en försörjningsberedskap för, eller vilka prioriteringar som bör göras inom en viss samhällssektor. Sektorsspecifika frågeställningar hanteras bäst av myndigheterna inom respektive sektor. Det har inte heller ingått i vårt uppdrag att föreslå hur försörjningsberedskapen ska dimensioneras i stort eller beräkna kostnader för den.

I betänkandet använder vi begreppet försörjningsberedskap om den verksamhet som syftar till att vid fredstida krissituationer och höjd beredskap (och då ytterst krig) upprätthålla den försörjning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens överlevnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna eller för att bidra till det militära försvarets förmåga.

Den nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen

MSB ska ansvara för den nationella samordningen av försörjningsberedskapen

I betänkandet har kapitlen med förslag på uppgifter till en nationellt samordnande funktionen för försörjningsberedskapen placerats före det kapitel i vilket vi tar ställning till vilken samhällsaktör som ska få ansvaret för den nationella samordningen. Uppgifterna har nämligen varit utgångspunkten för vår bedömning av hur den nationellt samordnande funktionen lämpligen bör organiseras.

Utifrån de uppgifter vi identifierat, och efter att noga ha övervägt för- och nackdelar med MSB och andra alternativ, är vårt förslag att funktionen ska inrättas vid MSB. Försörjningsberedskapen är en del av såväl krisberedskapen som det civila försvaret, och andra alternativ som vi övervägt medför enligt vår bedömning en alltför svår gränsdragningsproblematik i förhållande till MSB:s nuvarande uppdrag både nationellt och internationellt.

MSB ombildas till en styrelsemyndighet

Som en konsekvens av de uppgifter som vi föreslår ska tillkomma MSB föreslår vi att myndigheten ombildas till en styrelsemyndighet. Vi ser ett behov av bredd i form av olika ledningskompetenser i den nya verksamheten, som förväntas leda till åtminstone indirekt omfattande finansiellt ansvar med betydande påverkan på flera samhällssektorer.

Ett försörjningsberedskapsråd inrättas

För att de aktörer som berörs närmast av försörjningsanalysverksamheten ska få bra förutsättningar för samarbete inom försörjningsberedskapen, behövs ett forum på myndighetsnivå för att kunna utveckla samarbetet i frågor som rör försörjningsberedskapen mellan statliga myndigheter och näringslivet. Forumet ska vara ett rådgivande organ till MSB i rollen som nationellt samordnande funktion. Vi föreslår därför att det inrättas ett försörjningsberedskapsråd vid MSB.

Uppgifter som tillkommer MSB i egenskap av nationellt samordnande funktion för försörjningsberedskapen

Nationell försörjningsanalys

För att få kunskap om samhällets försörjningsförmåga ska MSB, vartannat år, ta fram en nationell försörjningsanalys. Analysen ska ge en sektorsövergripande bild av samhällets samlade behov av och tillgång till försörjningsviktiga varor och tjänster. Den nationella försörjningsanalysen ska även omfatta sådana varor och tjänster som inte ingår i någon annan myndighets ansvarsområde – så kallade övriga varor och tjänster. Analysen ska innehålla förslag på åtgärder som behöver vidtas för att säkerställa tillgången till de varor och tjänster som identifierats samt förslag på hur dessa åtgärder bör prioriteras. Analysen ska utgöra ett beslutsunderlag för regeringen i arbetet med att stärka försörjningsberedskapen.

Grunden för den nationella försörjningsanalysen ska vara de försörjningsanalyser som vi föreslår ska tas fram av vissa sektorsansvariga myndigheter (försörjningsanalysmyndigheter). Försörjningsanalysmyndigheterna ska skicka sina analyser till MSB senast i slutet av september månad varje udda år. Vi föreslår att MSB ska rapportera den nationella försörjningsanalysen till Regeringskansliet senast den 1 mars året därpå, det vill säga varje jämnt år. Det sammanfaller i tid med inlämningen av det årliga budgetunderlaget till regeringen.

En kontaktpunkt för företag

Vi föreslår att MSB inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap ska tillhandahålla en kontaktpunkt för företag. Genom funktionen ska företagen kunna få hjälp med vart de kan vända sig för att få information om:

– produkt- och tjänstespecifika regler,

– certifiering och testning,

– licenser,

– dispenser och tillfälliga regelförenklingar för produktion av försörjningsviktiga varor och tjänster,

– möjlighet till finansiellt stöd för innovation.

Beredskapslagring

Det kan förväntas att försörjningsanalyserna kommer att identifiera varor som behöver beredskapslagras i statlig regi eller genom avtalade tjänster från företag. En del av varorna kommer tydligt att falla inom ramen för beredskapsmyndigheters ansvarsområden. Vissa av de identifierade varorna kommer dock inte att kunna kopplas till någon särskild myndighet. Vi föreslår att MSB ska upprätta och upprätthålla statliga beredskapslager för lagring av försörjningsviktiga varor som inte omfattas av någon annan myndighets ansvarsområde, inom ramen för försörjning med övriga varor och tjänster .

I de fall beredskapslagring sker i regi av en annan myndighet än MSB, ska myndigheten kunna lämna stöd till andra myndigheter exempelvis genom att bistå med kunskap och information kring beredskapslagring.

När varor som redan är beredskapslagrade behöver användas i en krissituation, och ansvaret för beredskapslagringen ligger hos myndigheter under regeringen, bör regeringen besluta om användningen om det saknas särskilda skäl för att myndigheten beslutar om det.

Uppdragsverksamhet

Vi föreslår att MSB ska få utföra beredskapslagring med tillhörande tjänster på uppdrag av andra statliga myndigheter. MSB ska ta ut avgifter för uppdragsverksamheten och få disponera avgiftsinkomsterna.

Uppgifter som tillkommer andra aktörer

Försörjningsanalyser ska identifiera behov av åtgärder och ligga till grund för den nationella försörjningsanalysen

Vi har försökt undvika att lägga förslag som utgår från en teoretisk eller enbart historisk grund utan förankring i de faktiska behoven av åtgärder. För att få den sektorsövergripande överblick som behövs för att säkerställa att de främsta behoven av åtgärder fångas upp återstår ett omfattande analysarbete i respektive sektor. En enhetlighet i det arbetet och en prioritering av effektiva åtgärder som stärker försörjningsförmågan behövs också. Det kräver nationell samordning av arbetet. Detta har lett fram till våra förslag om försörjningsanalyser , som ska kunna utgöra beslutsunderlag för att åtgärda brister i försörjningsförmågan. MSB ges rätt att meddela föreskrifter om analysarbetet.

Försörjningsanalyserna inleds med behovsanalyser

Första ledet i en försörjningsanalys är att göra behovsanalyser inom för samhället centrala områden för varu- och tjänsteförsörjning i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. I ett andra led av försörjningsanalysen måste behovsanalysen ställas mot tillgången till de identifierade försörjningsviktiga varorna och tjänsterna i dessa situationer, för att därefter kunna leda till slutsatser om ett eventuellt behov av åtgärder.

Behovsanalyserna omfattar identifiering av dels försörjningsviktiga varor och tjänster, dels företag som bedriver samhällsviktig respektive totalförsvarsviktig verksamhet.

Försörjningsanalyserna ska bidra till att ge en samlad kunskap om Sveriges försörjningsförmåga i olika krissituationer.

I analysarbetet kommer ställningstaganden att behöva tas till ett brett spektrum av frågor. Det kan gälla vilka varor som är försörjningsviktiga, om varorna lämpar sig för beredskapslagring och hur staten lämpligast avtalar tjänster om omsättningslagring i ordinarie verksamhet. Det kan också gälla huruvida en vara lämpar sig att producera vid krissituationer, om det är möjligt att förbereda en omställning till sådan produktion och hur staten kan avtala sådana förberedelser. Underlag om åtgärdernas behov av finansiering bör också åtfölja sådana förslag.

Försörjningsanalyser ska göras inom den nya beredskapsstrukturen

Vi föreslår att arbetet med försörjningsanalyser ska utgå från den myndighetsstruktur för samhällets krisberedskap och civilt försvar som började gälla den 1 oktober 2022 men begränsas till följande beredskapssektorer:

– Elektroniska kommunikationer och post,

– Energiförsörjning,

– Finansiella tjänster,

– Hälsa, vård och omsorg,

– Livsmedelsförsörjning och dricksvatten,

– Transporter.

Förslaget innebär att de sektorsansvariga myndigheterna för dessa beredskapssektorer blir försörjningsanalysmyndigheter och därmed får till uppgift att göra försörjningsanalyser för respektive beredskapssektor ovan. Arbetet ska ske i samverkan med övriga myndigheter i beredskapssektorn. Grunden för analysarbetet utgörs av de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna ska ta fram. Behoven i kommuner och regioner ska fångas upp i länsstyrelsernas arbete med behovsanalyser.

Samråd om Försvarsmaktens behov av civila resurser

Försörjningsberedskapen behöver säkerställa att Försvarsmakten får tillgång till den försörjning av de civila varor och tjänster som myndigheten behöver för att lösa sina uppgifter i krig. Vi föreslår därför att försörjningsanalysmyndigheterna ska samråda med Försvarsmakten om dessa behov.

Rapportering av analyserna

Arbetet med behovs- och försörjningsanalyser ska bedrivas kontinuerligt. För att åstadkomma en rimlig balans mellan den tid som analysarbetet kommer att kräva och behovet av att ha tillgång till aktuell kunskap om den nationella försörjningsförmågan föreslår vi att rapportering ska ske vartannat år.

Behovsanalyserna ska skickas till de sektorsansvariga myndigheterna vid samma tidpunkt som beredskapsmyndigheterna redan i dag är ålagda att rapportera sina risk- och sårbarhetsbedömningar, det vill säga senast i slutet av september månad varje jämnt år.

De sektorsansvariga myndigheternas försörjningsanalyser, som ska baseras på behovsanalyserna, ska rapporteras ett år senare till MSB och Regeringskansliet.

En utökad uppgiftsskyldighet för myndigheter under regeringen och för kommuner och regioner

Försörjningsanalyserna ska enligt våra förslag grunda sig på de behovsanalyser som beredskapsmyndigheterna tar fram. Alla myndigheter är inte beredskapsmyndigheter och det kan tänkas uppstå situationer där de sektorsansvariga myndigheterna som ska göra försörjningsanalyser, samt MSB, behöver vissa uppgifter från myndigheter som inte ingår i det nya beredskapsstrukturen. Av det skälet föreslår vi att statliga myndigheter under regeringen – med vissa undantag – ska vara skyldiga att på förfrågan från någon av de myndigheter som ska göra försörjningsanalyser lämna information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster.

Enligt våra förslag ska länsstyrelsernas behovsanalyser inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster hos kommunerna och regionerna. Det förutsätter att länsstyrelserna har möjlighet att få del av sådana uppgifter. Vi föreslår därför att det i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap införs en skyldighet för kommuner och regioner att på begäran av länsstyrelsen lämna information om sina behov av försörjningsviktiga varor och tjänster. MSB får rätt att meddela närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.

En utökad möjlighet att inhämta uppgifter från näringsidkare

Tillämpningsområdet för lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas

De myndigheter som enligt våra förslag ska göra behovs- och försörjningsanalyser behöver ha möjlighet att få del av vissa uppgifter från näringsidkare som är av betydelse för försörjningsberedskapen. Enligt vår bedömning finns begränsningar i befintliga regelverk som leder till att myndigheterna enligt nuvarande ordning inte kommer att ha möjlighet att begära in de uppgifter som behövs för analysarbete. Vi föreslår därför att tillämpningsområdet för lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen utökas till att även omfatta planeringen av försörjningsberedskapen.

En utökning av antalet totalförsvarsmyndigheter

Förslaget om att beredskapsmyndigheterna ska ta fram behovsanalyser inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster inom ansvarsområdet. Ansvarsområdet avser inte bara den egna verksamheten utan hela det område som myndigheten verkar inom, eller har något slags ansvar för. Det kommer därför att inkludera behoven av försörjningsviktiga varor och tjänster även hos vissa näringsidkare.

Möjligheten att begära in upplysningar från näringsidkare enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen tillfaller de så kallade totalförsvarsmyndigheterna. Enligt nuvarande ordning är inte alla beredskapsmyndigheter totalförsvarsmyndigheter. För att det ska vara möjligt för beredskapsmyndigheterna att begära in upplysningar från näringsidkare för sitt analysarbete föreslår vi att de beredskapsmyndigheter (med undantag för Säkerhetspolisen) som inte redan i dag är totalförsvarsmyndigheter läggs till i listan över totalförsvarsmyndigheter i förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen.

Övriga förslag

Uppdrag till MSB för att utveckla delar av försörjningsberedskapen

De nu gällande planeringsantagandena som utgår från regeringens inriktning för totalförsvaret och för det civila försvaret är inte tillräckligt precisa för att ligga till grund för arbetet med försörjningsanalys. Vi föreslår därför att regeringen ger MSB i uppdrag att i samråd med Försvarsmakten precisera planeringsantaganden för försörjningsberedskapen inom ramen för gällande politiska inriktning för civilt försvar och försörjningsberedskap.

För att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga störningar i leveranskedjor behöver en försörjningsrelaterad lägesbild upprättas. En sådan lägesbild bör uppdateras löpande och vid behov innehålla förslag på åtgärder, som kan beslutas av regeringen eller berörda myndigheter. För att beslut om åtgärder ska kunna fattas i tid är det viktigt att det finns en struktur för tidig förvarning. Vi föreslår därför att regeringen ger MSB i uppdrag att undersöka vad som krävs för att myndigheten ska ha möjlighet att lämna lägesbilder för att åtgärder ska kunna vidtas inför och vid allvarliga störningar i leveranskedjor.

Transporter i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap

Till skillnad från vad som gäller för transportinfrastrukturområdet saknas det i stor utsträckning en myndighet med ett ansvar för att tillgodose totalförsvarets behov av transporter under kriser och i krig. Detta skapar osäkerhet om tillgängligheten vid sådana situationer och riskerar att leda till en bristfällig försörjningsförmåga. Vi föreslår därför att den försörjningsanalys som Trafikverket får i uppgift att göra enligt vårt förslag även ska omfatta transporter (transportörer och logistikcentrum).

Kommerskollegium får i uppdrag att analysera åtgärder för att säkerställa handelsflöden

Handelsflöden är en central del av samhällets försörjningsförmåga också i fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Åtgärder som syftar till att säkerställa handelsflöden av försörjningsviktiga varor och tjänster till och från Sverige kan därmed utgöra en viktig del av försörjningsberedskapen.

Vi föreslår därför att regeringen ger Kommerskollegium i uppdrag att analysera möjliga åtgärder för att i största möjliga utsträckning säkerställa handelsflöden och undersöka om det finns skäl att återuppta ett arbete tillsammans med andra myndigheter för att förbereda sådana åtgärder.

Bättre stöd i upphandling och avtalsskrivning

Upphandling av varor och tjänster är centralt för uppbyggnaden av försörjningsberedskapen. Vi föreslår att det tydligt ska ingå i Upphandlingsmyndighetens uppgifter att det upphandlingsstöd som myndigheten ger till upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer även ska bidra till att krisberedskaps- och totalförsvarsaspekter säkerställs i upphandling av samhälls- och totalförsvarsviktig verksamhet.

Finansieringsfrågor

Avgiftsfinansiering av viss specifik beredskap är möjlig

Utredningen ska enligt direktiven pröva möjligheten att finansiera samhällets försörjningsberedskap med avgifter. Avgiftsfinansiering av viss beredskap förekommer i dag i några väl avgränsade verksamheter. Vår analys pekar på att avgiftsfinansiering kan användas sektorsvis om villkoren för betungande avgifter är uppfyllda. Det är dock inte möjligt att tillämpa avgiftsfinansiering på samhällets försörjningsberedskap i sin helhet.

Försörjningsberedskapen behöver inte några särskilda finansieringsformer

Vi bedömer att finansieringsformerna beredskapsersättning, beredskapslån och beredskapsgarantier enligt förordning (1982:517) inte behövs med de möjligheter som existerande generella finansieringsformer erbjuder. MSB:s upphandling av tjänster i syfte att upprätthålla eller stärka landets försörjningsberedskap behöver inte styras genom en särskild förordning. Vi föreslår därför att förordningen ska upphöra att gälla.

Finansieringsprinciper för försörjningsberedskapen

Vid beslut om och utformningen av åtgärder som rör försörjningsberedskap bör staten utgå från ett antal principer om finansieringsansvar. Staten bör genom sina beslut bestämma gränsdragningen mellan principerna. De principer vi föreslår är:

1. Staten bär huvudansvaret för försörjningsberedskapen. Staten ansvarar därför huvudsakligen för finansieringen av de åtgärder för att stärka försörjningsberedskapen som staten prioriterar och som inte är författningsreglerade.

2. Staten kan ersätta externa deltagare för betydande kostnader att delta i planerings- och övningsverksamhet som staten anordnar om det krävs för att säkerställa deras deltagande.

3. Enskilda och icke-statliga aktörer inklusive kommuner och regioner kan förväntas att på egen bekostnad upprätthålla en viss grundberedskap för att hantera mindre störningar i sin verksamhet.

4. För kommuner och regioner gäller den kommunala finansieringsprincipen för stadigvarande förändringar av det kommunala ansvaret. För aktivitetsbaserade åtgärder som kräver statlig styrning bör i stället riktade bidrag användas.

5. Företag ansvarar i normalfallet själva för finansieringen av författningsreglerade skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder.