Miljömålsberedningen (M 2010:04) - strategi för minskad klimatpåverkan från konsumtion

Miljömålsberedningen konstaterar att skillnaden mellan de svenska etappmålen och EU-åtaganden har minskat när EU-lagstiftningen skärpts. Även EU-kraven styr nu mot en omställning i enlighet med vad som är den svenska inriktningen. De mål och styrmedel som infördes genom EU:s 55-procentspaket ökar effektiviteten i styrningen mot Sveriges etappmål för 2030. Beredningen anser emellertid att det fortfarande finns behov av nationella etappmål och påminner om bedömningen från SOU 2016:21 där Miljömålsberedningen menade att det svenska klimatarbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens.

Ett nationellt etappmål till 2030 fungerar som inriktning för hur Sverige avser att genomföra EU-lagstiftning och som en etapp som ger en minst linjär utsläppsutveckling mot att Sverige ska nå nettonollutsläpp senast 2045 och negativa utsläpp därefter. Därutöver menar beredningen att den nationella rådigheten och politiska förankringen utgör skäl till att ha ett nationellt etappmål. En bred politisk förankring i Sveriges riksdag kring de klimatpolitiska målen utgör en säkerhet för de företag som avser göra långsiktiga investeringar som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser.

Miljömålsberedningen bedömer att det finns behov av en kombination av styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser och nå uppsatta klimatmål. Ytterligare och skärpta styrmedel som kompletterar varandra krävs både på nationell nivå och på EU-nivå.

En uppdaterad målkonstruktion för det svenska etappmålet om minskade växthusgaser till 2030

Beredningen lämnar förslag på en uppdaterad målkonstruktion för det svenska etappmålet om minskade växthusgaser till 2030. Beredningen har i arbetet med att ta fram förslaget utgått från fyra principer:

• Tydlighet. Det ska vara tydligt mot vilket mål politiken ska styra. Målet ska också vara enkelt att kommunicera.

• Bibehållen ambitionsnivå. Ambitionsnivån ska hållas intakt.

• Överensstämmelse med EU-lagstiftning. Konstruktionen ska bättre överensstämma med Sveriges åtagande inom EU, inklusive EU:s NDC i Parisavtalet.

• Sikte mot 2045. Etappmålet för 2030 ska utgöra ett delmål på vägen mot nettonollutsläpp 2045.

De förändringar som beredningen föreslår jämfört med nuvarande etappmål följer nedan.

Ändring av basår från 1990 till 2005

Miljömålsberedningen föreslår att etappmålet till 2030 ska ändra basår från 1990 till 2005. Beredningen föreslår att växthusgasutsläppen i ESR-sektorn bör minska med minst 60 procent jämfört med 2005, varav 10 procentenheter får ske genom kompletterande åtgärder.

Den föreslagna målnivån innebär preliminärt att ESR-utsläppen i Sverige maximalt får uppgå till cirka 17,3 miljoner ton koldioxidekvivalenter år 2030 om kompletterande åtgärder inte används, eller 21,6 miljoner ton om maximal mängd kompletterande åtgärder används. Det kan jämföras med dagens etappmål om 63 procents reduktion av 1990 års basnivå, som i nuläget skulle ge en maximal utsläppsnivå för 2030 på cirka 17,1 miljoner ton koldioxidekvivalenter, men som från och med 2026 sannolikt ger en högre nivå till följd av ändringar i EU:s utsläppshandelsdirektiv (preliminärt 17,6 miljoner ton koldioxidekvivalenter).

Den föreslagna målkonstruktionen innebär en ökning av mängden kompletterande åtgärder som maximalt får räknas av mot målet med 2005 som basår, från cirka 3,7 till 4,3 miljoner ton. Ökningen är en konsekvens av att den minsta reduktionen av utsläpp i etappmålet, 50 procent minskade utsläpp jämfört med 2005 års utsläpp, harmoniseras med Sveriges åtagande till 2030 enligt EU:s ESR-förordning.

Beredningen bedömer att nivåerna i den ändrade konstruktionen är så pass lika dagens nivåer att det går att ändra målet till 60 procents minskning jämfört med 2005 samtidigt som ambitionen i klimatmålet hålls intakt.

Utsläppen bör följa en målbana

Miljömålsberedningen menar att utsläppen fram till 2030 bör följa en målbana som följer av en linjär minskning från 2015 års utsläpp till 60 procent minskade utsläpp 2030 jämfört med 2005 års nivå.

Förslaget innebär en förändring jämfört med nuvarande konstruktion där två indikativa utsläppsbanor används, en med och en utan användning av kompletterande åtgärder, som stöd för uppföljningen av utvecklingen i ESR-sektorn. Genom att endast ha en målbana menar beredningen att det blir tydligare vilken samlad utveckling utsläpp och kompletterande åtgärder bör ha fram till 2030. För att bättre följa upp utvecklingen mot att nå etappmålet till 2030 och målbanan dit föreslår Miljömålsberedningen genom en ändring i klimatlagen att regeringen i klimatredovisningen ska följa upp utsläppsutvecklingen och utvecklingen av kompletterande åtgärder i förhållande till etappmål och målbana.

Bokföringsregler för kompletterande åtgärder

För att kompensera för utsläpp som kan vara svåra att undvika år 2045 finns enligt klimatpolitiska ramverket en möjlighet att använda kompletterande åtgärder. De kompletterande åtgärderna ska också möjliggöra att Sverige efter 2045 har negativa utsläpp. De kompletterande åtgärderna kan även användas som en flexibilitet i hur etappmålet till 2030 kan nås. Det har ännu inte beslutats om bokföringsregler för hur de kompletterande åtgärderna ska tillgodoräknas gentemot etappmålen. Miljömålsberedningen anser att det är hög tid att besluta om sådana bokföringsregler och föreslår därför bokföringsregler för bio-CCS, för ökade upptag i markanvändningssektorn och för tre typer av verifierade utsläppsminskningar utanför Sveriges gränser.

Miljömålsberedningen föreslår även att relevanta myndigheter får i uppdrag att lägga förslag på bokföringsregler för ytterligare kompletterande åtgärder som kan ske inom Sveriges gränser.

Bokföringsregler för bio-CCS

Miljömålsberedningen föreslår att den biogena koldioxid som under 2030 avskiljs i Sverige och därefter lagras permanent får tillgodoräknas som en kompletterande åtgärd för avräkning mot målet för 2030. Förslaget överensstämmer i allt väsentligt med det förslag om Naturvårdsverket med flera myndigheter lämnade till regeringen år 2023 1 . Det ska enligt beredningens mening inte spela någon roll om avskiljningen åstadkommits med offentlig eller privat finansiering, utan avgörande bör vara att avskiljningen har skett vid en anläggning på svenskt territorium.

Bokföringsregler för ökade upptag i markanvändningssektorn

Miljömålsberedningen föreslår att det rapporterade nettoupptag som överstiger Sveriges åtagande enligt LULUCF-förordningen kan tillgodoräknas som en kompletterande åtgärd fram till och med 2030.

LULUCF-förordningen ställer krav på Sverige att öka nettoupptaget med 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030 jämfört med perioden 2016–2018. Därutöver ska nettoupptaget under perioden 2026–2029 rymmas inom en upptagsbudget. En överprestation gentemot EU-åtagandet säkerställer att ökade upptag som kompletterande åtgärd ger additionell klimatnytta jämfört med det Sverige enligt EU-lagstiftning redan behöver göra.

Verifierade utsläppsminskningar utomlands

Miljömålsberedningen föreslår bokföringsregler för tre typer av kompletterande åtgärder som kan räknas in under verifierade utsläppsminskningar utomlands.

Insatser under Parisavtalets artikel 6 som kompletterande åtgärd

Miljömålsberedningen föreslår att utsläppsenheter genom Parisavtalets artikel 6 kan användas som kompletterande åtgärd för att täcka maximalt en fjärdedel av de kompletterande åtgärder som 2030 tillgodoräknas för att nå etappmålet. Beredningen föreslår vidare att Energimyndighetens instruktion ändras så att det tydliggörs att de internationella insatserna under Parisavtalets artikel 6 ska genomföras med hög miljöintegritet, minska utsläppen av växthusgaser och bidra till långsiktig hållbar utveckling, för att kunna tillgodoräknas som kompletterande åtgärd. Beredningen anser att det är angeläget att säkerställa att användningen av internationellt överförbara utsläppsenheter sker genom riktiga utsläppsminskningar samtidigt som dubbelräkning undviks. Beredningen anser också att det är angeläget att regeringen styr vilka länder som Energimyndigheten ska samarbeta med och vilka typer av projekt som ska utgöra artikel 6-aktiviteter.

Köp av ESR-enheter som kompletterande åtgärd

Även utsläppsminskningar i andra EU-länder som förvärvas genom köp av länders utsläppsutrymme, så kallade Annual Emission Allowance (AEA), bör enligt beredningen kunna användas som kompletterande åtgärd. En förutsättning är att ESR-enheterna inte också används för att leva upp till Sveriges åtagande enligt ESR-förordningen och att enheterna annulleras efter avräkning som kompletterande åtgärder. Utsläppsminskningar inom EU-länders ESR-sektorer rapporteras enligt EU:s regler och bedöms ha en hög grad av trovärdighet och vara additionella, men tillgången, efterfrågan och därmed priset på ESR-enheterna är osäker.

Annullering av utsläppsrätter i ETS som kompletterande åtgärd

Miljömålsberedningen föreslår att det ska vara möjligt att som kompletterande åtgärd tillgodoräkna utsläppsminskningar som har uppstått genom annullerade utsläppsrätter i ETS. Annulleringen kan ske på två sätt:

1. Genom den automatiska annullering som sker i ETS-flexibiliteten i ESR, förutsatt att det utrymme som uppstår genom flexibiliteten inte också används för avräkning mot Sveriges ESR- åtagande.

2. Genom inköp och annullering av ytterligare utsläppsrätter. Om en regering väljer att använda denna åtgärd bör Energimyndigheten få i uppdrag att genomföra inköpet, och att annullera utsläppsrätterna vid lämplig tidpunkt. För att säkerställa att åtgärden blir additionell bör en annullering inte ske förrän marknadsöverskottet av utsläppsrätter understiger den tröskelnivå som triggar en automatisk inmatning till marknadsstabilitetsreserven.

Ytterligare kompletterande åtgärder bör kunna tillgodoräknas

Som kompletterande åtgärder till 2030 bör enligt beredningen även ytterligare åtgärder kunna användas. Miljömålsberedningen föreslår därför att relevanta myndigheter får i uppdrag att lägga förslag på bokföringsregler för ytterligare kompletterande åtgärder som kan ske inom Sveriges gränser. Det inkluderar biokol, direktinfångning och lagring av koldioxid (DACCS) och andra åtgärder som enligt verifierade metoder bidrar till att minska utsläpp eller öka upptag av växthusgaser.

Ökad uppföljning av kompletterande åtgärder

Beredningens bedömer att det inte finns skäl till ett särskilt mål för kompletterande åtgärder för 2030. Nuvarande målkonstruktion där kompletterande åtgärder är en integrerad del av etappmålen visar tydligt att fokus för klimatpolitiken ska vara att minska Sveriges territoriella utsläpp av växthusgaser men att kompletterande åtgärder kan utgöra just ett komplement till utsläppsreduktioner. Samtidigt konstaterar beredningen att det kommer att behövas kompletterande åtgärder för att leva upp till målet om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2045 och negativa utsläpp därefter, och att uppbyggnaden gått långsamt under 2020-talet.

Därför menar beredningen att det behövs en tydligare inriktning av politiken för att bygga upp de kompletterande åtgärderna med sikte på 2030 och 2045 och föreslår att uppföljningen av kompletterande åtgärder skärps. Utöver förslaget att regeringen i klimatredovisningen ska redovisa kompletterande åtgärder, föreslår beredningen genom ett tillägg i klimatlagen att regeringen i kommande klimathandlingsplaner presenterar en inriktning för hur regeringen avser att bygga upp kompletterande åtgärder i tillräcklig mängd för att nå etappmålen för 2030 och 2040 samt det långsiktiga målet att senast 2045 nå nettonollutsläpp av växthusgaser och negativa utsläpp därefter.

Den svenska målkonstruktionen behöver ses över när EU:s klimatramverk för perioden efter 2030 är beslutat

Miljömålsberedningen har fått i uppdrag att se över Sveriges klimatmål till 2030 och lämnar förslag som bidrar till att Sveriges etappmål för 2030 bättre överensstämmer med Sveriges åtagande inom EU. Givet att det väntas potentiellt systembärande förändringar i EU:s klimatramverk för perioden efter 2030 bedömer Miljömålsberedningen att det kommer att behövas en mer genomgående översyn av Sveriges målkonstruktion och etappmål för 2040 när EU-ramverket finns på plats och föreslår att Miljömålsberedningen då får i uppdrag att göra en sådan översyn.

Beredningen ser i dagsläget att en sådan översyn bland annat kommer gälla etappmålet för ESR-sektorn till 2040, bokföring av kompletterande åtgärder samt om det finns skäl att införa ett mer budgetliknande mål för perioden efter 2030.

Behovet av nationellt sektorsmål för inrikes transporter

Miljömålsberedningen bedömer att en omställning av transportsektorn är central för att nå Sveriges åtaganden inom EU och nationellt och att det nationella målet för inrikes transporter till 2030 har bidragit med en tydlig styrsignal till aktörer inom transportsektorn Miljömålsberedningen bedömer att det fortsatt finns ett behov av tydliga politiska signaler efter 2030 för att ställa om transportsektorn, och att det därför behövs mål eller indikatorer efter 2030. Sådana mål skulle t.ex. kunna omfatta elektrifiering av fordonsflottan eller utfasning av fossila bränslen.

Beredningen föreslår att ett uppdrag läggs till relevanta myndigheter att föreslå mål eller indikatorer för utfasning av fossila bränslen och elektrifiering av fordonsflottan som kompletterar EU-lagstiftning. Beredningen bedömer att sådana mål skulle kunna bidra till en påskyndad omställning av transportsektorns klimatpåverkan.

I detta bör även beaktas de osäkerheter som finns i EU-lagstiftningens utveckling, vilka redogörs för i ett senare avsnitt.

En valberedning ska utse det klimatpolitiska rådet

Miljömålsberedningen menar att det klimatpolitiska rådet har en ändamålsenlig instruktion med ett brett uppdrag som ger utrymme för att utvärdera regeringens politik.

För att värna myndighetens bredd och kompetens föreslår Miljömålsberedningen att Klimatpolitiska rådets ledamöter utses av en valberedning bestående av generaldirektörer för centrala myndigheter såsom Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Formas, Konjunkturinstitutet och Skogsstyrelsen. För att säkerställa att valberedningen har kännedom om och expertis inom klimatpolitiska rådets breda uppdrag föreslår beredningen att rådets ordförande ingår i valberedningen. Beredningen föreslår också att två representanter från riksdagens miljö- och jordbruksutskott ingår i valberedningen.

Beredningen föreslår också att förordnandetiden för ledamöterna förlängs till tre plus tre år för att ge bättre möjligheter till successiv förnyelse och kontinuitet i rådets arbete.

Vidare anser Miljömålsberedningen att det är angeläget att rådet har tillräckliga resurser för att kunna göra vetenskapligt underbyggda analyser och utifrån sin instruktion. För att kunna utföra ett arbete som ytterligare kan bidra till en samhällsekonomiskt effektiv klimatpolitik bedömer beredningen att en förstärkning av rådets resurser behövs.

Förslagen om att öka nettoupptaget av växthusgaser i skogsmark uppskattas medföra ett tillfälligt minskat virkesuttag perioden 2026–2030 motsvarande 1–3,5 procent av den totala årliga avverkningen i Sverige. Förslagen ger samtidigt möjligheter till större avverkningsvolymer efter 2030 eftersom flera av dem syftar till att öka skogstillväxten och därmed virkesförrådet.

Här redovisas huvuddragen i Miljömålsberedningens förslag.

Förslag om etappmål

Etappmål om biologisk mångfald

Miljömålsberedningen föreslår nya etappmål om förvaltning av skyddade områden, restaurering av natur samt minimal förlust av biologisk mångfald.

Förslag om information och rådgivning

Miljömålsberedningen lämnar förslag om informations- och rådgivningsinsatser om åtgärder för ökad kolinlagring och gynnsam biologisk mångfald. Miljömålsberedningen bedömer att en satsning på riktad information och rådgivning till fastighetsägare och brukare är avgörande för att de åtgärder som Miljömålsberedningen föreslår ska ge önskat resultat.

Förslag om ersättningar till markägare som bidrar till att öka nettoupptaget av växthusgaser i markanvändningssektorn

Strategin innehåller förslag om ersättningar för markägare som vidtar åtgärder för att öka nettoupptaget på sina marker. Staten ersätter därmed markägare för att de tillhandahåller ekosystemtjänsten kolinlagring, genom att ersätta markägare för skogsgödsling, förlängda omloppstider, återvätning och odling av mellangrödor.

Förslag om utfasning av torvutvinning

Miljömålsberedningen föreslår att möjligheten att kunna söka nytt, eller förlängt, tillstånd till torvtäkt från och med 1 januari 2026 begränsas till de fall det bedöms nödvändigt för totalförsvarets behov av energitorv som beredskapsbränsle.

Förslag om omprövning eller avveckling av markavvattningsföretag

Miljömålsberedningen föreslår att det i väntan på en långsiktig lösning på frågan om omprövning och avveckling av markavvattningsföretag skyndsamt införs ett undantag på krav på omprövning eller avveckling av markavvattningsföretag då en återvätning genomförs för att minska utsläppen av växthusgaser fram till 2030 och därmed bidra till att Sverige lever upp till LULUCF-förordningens åtagande.

Förslag om skydd, förvaltning och restaurering av biologisk mångfald

Miljömålsberedningen föreslår skydd av natur inklusive skydd av urskog och gammal skog, förvaltning av formellt skyddade områden, restaurering av natur och minimal förlust av biologisk mångfald.

I naturvårdsarbetet till 2030 föreslår Miljömålsberedningen att områden med naturtyp enligt restaureringsförordningen ska prioriteras.

Miljömålsberedningen föreslår hur Sverige ska utveckla sin tilllämpning av ”andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder”, OECM, och därigenom rapportera fler områden som skyddade till Europeiska miljöbyrån än som rapporteras i dag.

Förslagen om formellt skydd bygger på frivillighet och att de privata markägarna ersätts för intrånget.

Miljömålsberedningen lämnar förslag om hur formellt skyddade områden ska förvaltas så att områdena inte förlorar de naturvärden de syftar till att bevara.

Miljömålsberedningens lämnar förslag som bidrar till ökad restaurering av natur och stadsgrönska, genom att skapa förutsättningar för det restaureringsarbete som behöver göras till 2030.

Synergier mellan biologisk mångfald och LULUCF

Flera av Miljömålsberedningens förslag, särskilt förslagen om hållbart brukande av jordbruksmark och skogsmark samt återvätning av våtmarker, skapar synergieffekter mellan bevarande av biologisk mångfald och ökad kolinlagring.

Förslagens bidrag till måluppfyllelse

Miljömålsberedningens förslag bidrar till att Sverige i viss utsträckning kan uppnå Sveriges åtaganden inom EU och internationellt för naturvård och biologisk mångfald i landbaserade ekosystem. Förslagen gör det möjligt att Sverige når närmare 30 procent skydd.

Miljömålsberedningens förslag för ökat nettoupptag av växthusgaser uppskattas kunna resultera i ett ökat årligt nettoupptag 2030 på cirka 7 miljoner ton, vilket bidrar till Sveriges åtagande enligt LULUCF-förordningen.