Riksrevisorns årliga rapport har granskats (FiU9)

Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2 Uppteckningar från offentligt sammanträde med utfrågning av riksrevisorn

Riksdagen lägger redogörelsen Riksrevisorns årliga rapport 2024 till handlingarna.

Riksrevisorns årliga rapport 2024 samlar de viktigaste iakttagelserna i Riksrevisionens granskning under det gångna året. Underlaget till den årliga rapporten utgörs av 26 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som publicerats sedan den förra rapporten, myndighetens förebyggande arbete under 2023 och granskningen av 226 årsredovisningar för räkenskapsåret 2023.

Den årliga rapporten är strukturerad i tre kapitel utifrån de risker som anger granskningens huvudsakliga inriktning och som presenteras i gransknings­planen:

• organisering, ansvar och samordning.

I den årliga rapporten uppmärksammas brister i beslutsunderlag till riksdagen, behov av förbättrade redovisningar av tillgångar och hur myndigheter hanterar ekonomiska risker vid stora lokalprojekt. Även hanteringen av överskott i avgiftsfinansierad verksamhet och beställningsbemyndiganden uppmärk­sammas. Under året har myndigheten också sett att den historiskt låga räntan påverkar beräkningarna av statens låneförluster i fråga om studiemedel. I den årliga rapporten tas även Riksrevisionens granskning av Riksbanken upp.

En iakttagelse i granskningen av den nationella planen för transport­infrastrukturen 2022–2033 (RiR 2023:25) var att det saknades samband mellan den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten och de åtgärder som valdes ut till den nationella planen för infrastrukturen. Riksrevisionen bedömde därför att den nationella planen från 2022 inte bidragit effektivt till de transportpolitiska målen. Även i granskningen av statens åtgärder för utveckling av elsystemet (RiR 2023:15) konstateras att regeringen hade gjort otillräckliga konsekvensanalyser inför beslut om åtgärder som påverkat elsystemet. I det här fallet är konsekvensanalyserna enligt Riksrevisionen otillräckliga framför allt i fråga om konsekvenser för försörjningstryggheten och konkurrensförhållandena mellan olika kraftslag på elmarknaden. Även granskningen av de mest väsentliga förändringarna av skatteregler för förvärvsinkomster (RiR 2023:10) uppmärksammas i den årliga rapporten. Samtidigt som reformerna omfattar stora summor har regeringen enligt Riksrevisionen gett en ofullständig och delvis förskönad bild av hur föreslagna ändringar av inkomstbeskattningen skapar förutsättningar för en hög sysselsättning, fler arbetade timmar och ett rättvist fördelat välstånd, dvs. riksdagens önskade avvägning. Avslutningsvis nämns också granskningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket (RiR 2023:31) och de iakttagelser som görs där när det gäller bl.a. transparensen i fråga om den ändrade metoden för beräkning av det strukturella sparandet.

Ett återkommande tema i de årliga rapporterna, som uppmärksammas även i årets rapport, är brister i redovisningen av tillgångar. Under det gångna året aktualiserades redovisning av beredskapstillgångar för fler myndigheter än tidigare, vilket bl.a. beror på den nya förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap som trädde i kraft den 1 oktober 2022. En konkret fråga som Riksrevisionen hanterat i sitt förebyggande arbete under året är hur en beredskapsmyndighet ska redovisa beredskapstillgångar när samma tillgångar också används i den ordinarie verksamheten medan andra är nya för myndigheten. Det gäller exempelvis drivmedel och livsmedel som behöver förbrukas och fyllas på löpande för att inte förstöras.

Hur myndigheter hanterar stora risker vid stora lokalprojekt uppmärk­sammas också i den årliga rapporten. I årets granskning av Lunds universitet och dess lokalkostnader framkom att universitetet redovisat ett avtal som ett hyresavtal tillsammans med en övrig ansvarsförbindelse på drygt 2 miljarder kronor i restvärde som universitetet ska betala om avtalet avslutas innan avtalstiden löper ut. Riksrevisionen bedömde att avtalet är konstruerat som ett finansiellt leasingavtal och därför i stället ska redovisas som en anläggningstillgång. Därmed ska det också rymmas inom myndighetens låneram, vilket det inte gjorde. I den årliga rapporten konstateras att det är vanligt att den här typen av avtal är komplexa, vilket ökar risken för felaktig redovisning och ger en högre ekonomisk risk för staten och för framtida utgifter.

Under det gångna året har Riksrevisionen gjort iakttagelser som rör avgiftsfinansierad verksamhet hos flera myndigheter. Myndigheten har lämnat modifierade revisionsberättelser som rör frågor om att balansera under- och överskott till fyra myndigheter. Iakttagelserna rör överskott inom uppdrags­utbildning, tillsyn och försäljning av statistik. I ett fall har överskottet också överförts utanför myndigheten utan regeringens medgivande. I årets granskning av Karlstads universitet framkom att universitetet har flyttat medel från sin avgiftsfinansierade uppdragsutbildning till ett helägt dotterbolag. Överskottet uppgick till över 80 procent (60 miljoner kronor) av omsättningen i avgiftskategorin uppdragsutbildning. Universitetet har inte följt regeln om att en myndighet som efter några års tid inte har balans i sin avgiftsverksamhet och som har ett överskott som överstiger 10 procent av omsättningen ska lämna ett förslag till regeringen om hur det ska disponeras. Långvariga överskott i avgiftsfinansierad verksamhet har renderat ytterligare tre myndigheter modifierade revisionsberättelser: Spelinspektionen, Högskolan Kristianstad och Statistiska centralbyrån.

Överskridna beställningsbemyndiganden är en återkommande iakttagelse i revisionen. I årets granskning har Riksrevisionen lämnat modifierade revisionsberättelser till Boverket, Jämställdhetsmyndigheten, Linköpings universitet och Skolverket med anledning av detta.

I den årliga rapporten uppmärksammas också iakttagelser som avser problem med effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten.

Riksrevisionen har i två granskningar under året iakttagit brister i tillsyn som riskerar patientsäkerheten. I den årliga rapporten konstateras att det tyvärr inte är en ny problematik. I granskningen av statens och SOS Alarms hantering av nödnumret 112 (RiR 2023:22) bedömer Riksrevisionen att tillsynen av SOS larmbehandling inte är effektiv och att det till stor del beror på att det inte finns en särskild författningsreglering av alarmeringstjänsten. I granskningen om läkemedelsförskrivningen (RiR 2023:23) har Riksrevisionen iakttagit att Inspektionen för vård och omsorgs (Ivo) långa handläggningstider för ärenden som rör felaktig förskrivning inte uppfyller kravet i förvaltningslagen om skyndsam handläggning. Ivo har inte heller författningsmässiga förutsättningar att genomföra en riskbaserad egeninitierad tillsyn. Riksrevisionen bedömde därför att tillsynen av felaktiga förskrivningar inte är effektiv.

Myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid en myndighet och för att processen fungerar på ett betryggande sätt. Om det finns brister i den interna styrningen och kontrollen ökar risken för att den finansiella rapporteringen och uppföljningen blir felaktig, att styrningen blir ineffektiv och att tillämpliga regelverk inte följs. I den årliga rapporten uppmärksammas Statens institutionsstyrelse (Sis) där man bl.a. iakttagit brister i myndighetens styrdokument och att det i vissa fall saknas styrdokument.

I den årliga rapportens sista kapitel är de iakttagelser samlade som handlar om hur det statliga åtagandet påverkas av hur verksamheten är organiserad.

I rapporten konstateras att det är mycket viktigt att staten tar till vara de möjligheter som den tekniska utvecklingen ger. I sin granskning har Riksrevisionen sett problem som tyder på att både myndigheter och regeringen har arbete kvar att göra för att kunna nyttja tekniken fullt ut eller på att riskerna med teknikutvecklingen inte tas på tillräckligt stort allvar. Det handlar om iakttagelser i fråga om myndigheters problem med att dela information med varandra, bristande informations- och cybersäkerhet, otydliga regler om elektroniska underskrifter av årsredovisningar och förbättring av dataflöden inom staten.

I granskningen av stöd till civilsamhället (RiR 2023:7) iakttog Riksrevisionen att flera myndigheter saknar tillgång till lättillgänglig information om vilka bidrag andra myndigheter betalar ut och till vilka organisationer bidragen går. Uppgifter som sökande organisationer lämnar till bidragsgivande myndigheter och till Skatteverket är inte alltid fullständiga eller tillförlitliga. Riksrevisionen bedömer att det finns risk för att vissa organisationer medvetet utnyttjar den tillit som bidragsgivningen bygger på. En iakttagelse i granskningen av systemet för återkallelser av uppehålls­tillstånd (RiR 2023:19) var att Migrationsverket inte alltid får ta del av viktig information som finns på andra myndigheter om att personer inte uppfyller villkoren för sina uppehållstillstånd. Anledningen till att informationen inte delas mellan myndigheterna är att de ofta saknar underrättelseskyldighet gentemot varandra. I granskningen om Samhalls samhällsuppdrag (RiR 2023:14) konstaterar Riksrevisionen att Arbetsförmedlingen och Samhall brister i fråga om att dela viktig information med varandra i samband med att Arbetsförmedlingen anvisar arbetssökande till Samhall, vilket minskar möjligheterna att åstadkomma en god matchning.

I den årliga rapporten uppmärksammas att informations- och cybersäkerhet är ett område som kräver samlad styrning och som i kombination med den svenska förvaltningsmodellen ställer stora krav på bl.a. Regeringskansliets beredningsförmåga. I granskningen av regeringens styrning av samhällets informations- och cybersäkerhet (RiR 2023:8) konstateras att den centrala bristen är avsaknaden av strategiska avvägningar och prioriteringar som anger informations- och cybersäkerhetsarbetets inriktning. Under året har Riksrevisionen granskat om universitet och högskolor bedriver ett effektivt informationssäkerhetsarbete för att hantera skyddsvärda forskningsdata (RiR 2023:20). Riksrevisionen konstaterar i granskningen att det fortfarande saknas väsentliga delar i lärosätenas arbete med informationssäkerhet. Till exempel är det få forskare som klassar sina forskningsdata enligt lärosätenas beslutade modeller. Att rutinerna för inventering och klassificering brister kan enligt Riksrevisionen leda till att skyddsvärda data inte identifieras. En annan konsekvens är att lärosätenas underlag för att införa säkerhetsåtgärder blir bristfälliga.

Kapitlet avslutas med iakttagelser om brister i utformningen av åtgärder som regeringen vidtagit som gör det svårt att nå avsedda mål och att göra det på ett effektivt sätt. Granskningarna om rotavdragets kostnader och effekter (RiR 2023:26), Arbetsförmedlingens kontroll av stödet till subventionerade anställningar (RiR 2023:17) respektive systemet för ersättning för höga sjuklönekostnader (RiR 2023:16) tas upp som exempel.

Varje år följer Riksrevisionen upp vad som hänt med anledning av revisionens granskningar. I sin uppföljningsrapport fokuserar Riksrevisionen på om de granskade verksamheterna har förbättrats och om staten har fått ett mer effektivt utbyte av sina resurser som en följd av granskningen. Riksrevisionens oberoende och det långtgående granskningsmandatet ställer särskilda krav på planeringen och uppföljningen av granskningsverksamheten. Riksrevisionens granskning ska vara relevant och transparent, och det ska vara möjligt att se vad den bidrar till. Uppföljningsrapporten ska ge riksdagen underlag för att bedöma resultatet av Riksrevisionens granskning, och rapporten ska lämnas till finansutskottet, som har till uppgift att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i Riksrevisionens verksamhet. Ett annat syfte med uppföljningen är, enligt Riksrevisionen, att stärka det interna lärandet i myndigheten. Uppföljningsrapporten är inte något formellt riksdagsärende. Riksrevisionen gör rapporten tillgänglig för allmänheten genom att publicera den på sin webbplats.

I uppföljningsrapporten konstateras att Riksrevisionen strävar efter att så långt som möjligt mäta genomslaget av sin granskning. Eftersom Riksrevisionen i många fall granskar problem som redan är kända går det, enligt myndigheten, inte att utesluta att regeringen eller verksamheterna skulle ha agerat på problemen även utan granskningen. I uppföljningsrapporten beskrivs därför hur myndigheten har organiserat uppföljningen för att kunna bedöma om det är sannolikt att det är Riksrevisionens granskning som har bidragit till förändring hos regeringen och de granskade myndigheterna, på egen hand eller tillsammans med andra faktorer.

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att den samlade granskningen genom årlig revision och effektivitetsrevision har haft genomslag och har bidragit till förbättringar i den granskade verksamheten. I uppföljningsrapporten konstateras att i de flesta fall har revisionsberättelser och revisionsrapporter från den årliga revisionen, och granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen, medfört någon form av åtgärd från regeringen eller andra granskade verksamheter. Åtgärderna ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

Som konstateras i uppföljningsrapporten sker en stor del av Riksrevisionens granskning inom årlig revision löpande under året innan myndigheterna har upprättat sina årsredovisningar. När all granskning är avslutad lämnar den årliga revisionen en revisionsberättelse för varje granskad årsredovisning. Riksrevisionen kan också lämna en skriftlig revisionsrapport när den ansvariga revisorn bedömer att det finns betydande brister i myndighetens interna styrning och kontroll och när det finns väsentliga fel i årsredovisningen som behöver utvecklas mer än vad som framgår av den modifierade revisionsberättelsen. Löpande under året kan Riksrevisionen också muntligt rapportera fel och brister till myndigheten. Riksrevisionen konstaterar i uppföljningsrapporten att den muntliga rapporteringen är lika viktig som de skriftliga revisionsrapporterna.

Riksrevisionens uppföljning av resultatet av den årliga revisionens granskning för räkenskapsåret 2022 visar att totalt 13 av de 226 granskade årsredovisningarna fick en modifierad revisionsberättelse. När Riksrevisionen följer upp dem ser de att de flesta myndigheterna har vidtagit åtgärder efter ett år. Uppföljningen visar att sju av de modifierade revisionsberättelserna gällde myndigheter som hade överskridit bemyndiganderamar till belopp eller slutår eller både belopp och slutår. En myndighet hade ingått framtida åtaganden utan ett beställningsbemyndigande och en annan myndighet hade redovisat för låga utestående åtaganden. Uppföljningen av de rekommendationer som den årliga revisionen lämnat till tolv myndigheter i samband med revisionen visar att myndigheterna har vidtagit åtgärder i linje med rekommendationerna. Uppföljningen visar att myndigheterna helt eller delvis har omhändertagit samtliga rekommendationer. Tre av revisionsrapporterna handlade om myndigheter som har hyresavtal med otydliga villkor som kan innebära finansiella leasingavtal. En myndighets årsredovisning saknade bedömningar och analyser av myndighetens resultat och dess utveckling i väsentliga delar, och två myndigheter saknade styrande dokument i sina rutiner och processer för att säkerställa en fungerande intern styrning och kontroll. När myndigheterna inte har vidtagit åtgärder kan det t.ex. bero på att de ännu inte hunnit. Det kan också bero på att de inte håller med om rekommendationerna eller att det inte ligger inom myndighetens mandat att åtgärda orsaken till problemet.

I årets uppföljningsrapport fortsätter Riksrevisionen att redovisa analyser av modifierade revisionsberättelser som sträcker sig över en längre period. I årets rapport sträcker det sig över de senaste nio åren, 2014–2022. Det uttalande som Riksrevisionen har modifierat flest gånger är det om ledningens efterlevnad av tillämpliga föreskrifter. Det finns fyra huvudsakliga orsaker till detta:

• Myndigheten har överskridit sin bemyndiganderam eller ingått framtida åtaganden utan tilldelad bemyndiganderam.

• Myndigheten har ett väsentligt ackumulerat underskott eller överskott i avgiftsbelagd verksamhet med det ekonomiska målet full kostnadstäckning.

• Myndigheten har överskridit sin anslagskredit.

• Myndigheten har inte följt anslagsförordningen (2011:223) eller finansiella villkor i regleringsbrevet och har därför använt anslaget på ett felaktigt sätt.

Till skillnad från tidigare år avser uppföljningen inom effektivitetsrevisionen samtliga 39 granskningsrapporter som beslutades under perioden april 2019 till mars 2020. Uppföljningen visar att det skett förbättringar inom de granskade verksamheterna. Det är ändå vanligt, anges det i uppföljnings­rapporten, att någon typ av problem som motiverade granskningen kvarstår vid tiden för uppföljning (i 30 av de 39 uppföljda granskningarna). Det kan finnas flera skäl till att problemen kvarstår, inte minst att det i vissa fall är stora och svårlösta problem som ligger till grund för Riksrevisionens granskningar. Granskningsrapporterna leder ofta till resultat. Det är vanligast att granskningarna är en av flera faktorer som påverkar de granskades agerande i de frågor som granskningsrapporten berör. Regeringen och övriga granskade verksamheter anger vidare ofta att de har haft nytta av Riksrevisionens granskning.

I uppföljningsrapporten konstateras att genomslaget i medierna kan bidra till revisionens genomslag. Hur medierna tar emot granskningen säger inget om revisionens kvalitet och behöver inte innebära att granskningen leder till åtgärder av regeringen eller myndigheterna, men kan ändå spela roll för genomslaget. Synlighet i medierna kan bidra till förståelse, acceptans och genomslag för revisionens iakttagelser, slutsatser och rekommendationer. Det kan också, som anges i uppföljningsrapporten, öka allmänhetens insyn i den statliga verksamheten.

Enligt den uppföljning som gjorts omnämndes Riksrevisionen i knappt 6 100 artiklar 2023, vilket kan jämföras med 4 600 artiklar 2022. Störst intresse har medierna för effektivitetsgranskningarna, framför allt i samband med publicering av nya rapporter. Enstaka granskningsrapporter kan få mycket stor uppmärksamhet. Den bild av Riksrevisionens granskning som framkommer i medierna är för det mesta neutral, alltså varken negativ eller positiv i sin syn på Riksrevisionen. Myndigheten ges för det mesta en expertroll i frågor där det finns flera olika åsikter. Uppföljningen visar vidare att granskningsrapporterna i stor utsträckning fortsätter att vara relevanta och intressanta för medierna under lång tid, och så har det också sett ut tidigare år.

Sedan den förra årliga rapporten 2023 har Riksrevisionen publicerat 26 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen. Riksdagen har hittills behandlat och fattat beslut om 21 av de skrivelser från regeringen som kommit in till riksdagen med anledning av granskningsrapporterna. Riksdagen har beslutat om att lägga skrivelserna till handlingarna och avslå de följdmotioner som väckts.

Utskottet har vid sin behandling av riksrevisorns årliga rapporter ofta lyft fram att de fyller en viktig funktion och ger goda förutsättningar för riksdagen att diskutera de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det senaste året (t.ex. bet. 2023/24:FiU9). Utskottet har vid dessa tillfällen också understrukit vikten av det offentliga sammanträde som utskottet anordnat med anledning av den årliga rapporten och uppföljningsrapporten som bidrar till öppenhet och transparens om effekterna av den statliga verksamheten. Utskottet har i betänkandena över den årliga rapporten under åren uppmärksammat att vissa iakttagelser återkommer år från år. I förra årets betänkande noterade utskottet att det fortfarande förekommer brister och otydligheter i styrningen av avgifts­finansierad verksamhet och att myndigheter överskrider sina ramar för beställningsbemyndiganden (bet. 2023/24:FiU9). När det gällde avgiftsfinansierad verksamhet konstaterade utskottet att det finns lika goda skäl för regeringen att noga styra och följa upp den verksamheten som det finns för styrning av de anslagsfinansierade verksamheterna. Utskottet betonade vidare vikten av att regeringen säkerställer att riksdagens beslut om beställnings­bemyndiganden inte överskrids och att det inte är tillfredsställande att myndigheter ingår förpliktelser om större åtaganden än de fått bemyndiganden att göra. Avslutningsvis konstaterade utskottet att det inte finns något hinder för regeringen att kommentera den årliga rapporten även den inte behöver lämna någon formell svarsskrivelse och att återkommande iakttagelser från revisionen med fördel skulle kunna redovisas av regeringen i årsredovisningen för staten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet hänvisar till sina tidigare uttalanden och vill särskilt uppmärksamma det offentliga sammanträdet med riksrevisorn med anledning av den årliga rapporten och uppföljningsrapporten som bidrar till öppenhet och transparens om effekterna av den statliga verksamheten.

I riksdagen har finansutskottet och konstitutionsutskottet tillsammans ansvar för Riksrevisionen. Finansutskottet ansvarar för att säkerställa relevans, produktivitet och kvalitet i myndighetens granskningsverksamhet. Med grund i detta ansvar har finansutskottet möjlighet att fatta beslut om oberoende utvärdering av granskningsverksamheten (framst. 2018/19:RS5, bet. 2018/19:KU14, rskr. 2018/19:126–128). Mot bakgrund av detta har utskottet för avsikt att inleda ett arbete för att utveckla strukturerade och periodiskt återkommande oberoende utvärderingar av Riksrevisionens gransknings­verksamhet.

Med detta föreslår utskottet att riksdagen lägger redogörelsen till handlingarna.