Riksrevisorns årliga rapport har granskats (FiU9)

Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2 Uppteckningar från offentligt sammanträde med utfrågning av riksrevisorn

Tabell 1 De 22 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som varit föremål för uppföljning i uppföljningsrapporten 2023

Riksdagen lägger redogörelsen Riksrevisorns årliga rapport 2023 till handlingarna.

Riksrevisorns årliga rapport 2023 samlar de viktigaste iakttagelserna i Riks­revisionens granskning under det gångna året. Dessa baserar sig dels på de 29 granskningar inom effektivitetsrevisionen som publicerats sedan den förra årliga rapporten, dels på den årliga revisionens granskning av 221 myndigheters och övriga organisationers årsredovisningar för räkenskapsåret 2022.

I den årliga rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna utifrån de risker som har varit utgångspunkten för granskningens huvudsakliga inriktning. Det gäller risk för brister i

• organisering, ansvar och samordning.

Finanspolitikens effektivitet, tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och kvaliteten i planerings- och beslutsunderlag står i fokus för Riks­revisionens granskning när det gäller risk för brister i de offentliga finanserna. För att säkerställa korrekta beslutsunderlag för regering och riksdag är det också viktigt med en rättvisande redovisning i de statliga myndigheternas årsredovisningar.

I den årliga rapporten uppmärksammas att Riksrevisionens granskningar visar att det finns flera viktiga aspekter av finanspolitiken som är oklara i de ekonomiska propositionerna under 2022 (RiR 2023:3). Metoden för att beräkna det strukturella sparandet har enligt Riksrevisionen förändrats på ett väsentligt sätt utan att vare sig ändringen i sig eller konsekvenserna av den framgår av regeringens ekonomiska propositioner. Beräknat med den nya metoden är det strukturella sparandet 55 miljoner kronor lägre än vad resultatet skulle ha varit med den tidigare vedertagna metoden. I den årliga rapporten konstateras att det redan tidigare var svårt att förstå skillnaden mellan de olika bedömningar av det strukturella sparandet som gjordes av regeringen, Konjunkturinstitutet respektive Ekonomistyrningsverket. Metodbytet för in ytterligare en dimension som försvårar möjligheterna att jämföra regeringens prognos med andra bedömares eller med regeringens bedömningar tidigare år.

I den årliga rapporten uppmärksammas vidare att majoriteten av de största reformer som infördes i Sverige under 2000–2017 är baserade på underlag med väsentliga brister (RiR 2022:15). Det gäller beskrivningar av kostnader, vilka samhällsproblem som ska åtgärdas, vilka mål och effekter som eftersträvas samt vilka konsekvenserna förväntas bli. Många stora reformer följs inte heller upp i efterhand. Att stora reformer utvärderas i relation till deras mål är enligt Riksrevisionen nödvändigt för att det ska vara möjligt att bedöma om staten använder sina resurser ändamålsenligt eller om något behöver förändras för att nå de mål och effekter som är avsedda.

Granskningen inom området styrning, uppföljning och rapportering avser främst effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisionen inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktion och andra regeringsbeslut. Brister på området kan leda till fel i myndigheternas årsredovisningar.

Kontrollen behöver förbättras inom flera områden för att hindra brott, oegentligheter och fel som drabbar staten och undergräver förtroendet för staten. Det gäller bl.a. läkemedelshandeln, bidrag till studieförbunden och inom migrationspolitiken.

I granskningen av hur statens bidrag till studieförbundens folkbildnings­verksamhet hanteras konstaterar Riksrevisionen att kontrollen och upp­följningen brister i alla led (RiR 2022:20). I en betydande andel av de utbetalningar som granskats har studieförbunden betalat ut kostnadsersättning utan att det funnits tillräckliga underlag. Folkbildningsrådets uppföljning är inte heller utformad på ett sådant sätt att den i sin tur säkerställer att studieförbunden har utfört sina kontroller så att felaktigheter förebyggs eller upptäcks och rättas till. Systemet för spårbyte – från asyl- till arbets­kraftsinvandring – i migrationsprocessen har också brister när det gäller kontroller och uppföljning (RiR 2022:21). Trots regeringens ökade fokus på kontroller har inte systemet för spårbyten följts upp. Möjligheterna till spårbyte kan utnyttjas som ett sätt att kringgå lagstiftningen som gäller för övrig arbetskraftsinvandring. Alla spårbytare uppfyller inte villkoren för arbetstillstånd, och Migrationsverkets rutiner och kontroll brister i flera delar. Riksrevisionens granskning av hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden visar att det i huvudsak fungerar bra när förvaltnings­myndigheter och domstolar förordnar biträden i migrationsärenden (RiR 2022:14). Det finns dock undantag som kan leda till att personer tilldelas biträden som saknar tillräcklig juridisk kompetens eller som av andra skäl är olämpliga för uppdraget. Att olämpliga biträden kan fortsätta att förordnas beror bl.a. på att det är oklart vilka uppgifter om misskötsamhet som förvaltningsmyndigheter och domstolar får sammanställa och dela med varandra.

Möjligheterna för myndigheterna att dela information med varandra på­verkar effektiviteten inom många områden. I granskningen av statens tillsyn över apotek och partihandel med läkemedel konstateras att den viktigaste orsaken till att tillsynen inte är effektiv är att tillsynsmyndigheterna inte får dela viktig information med varandra (RiR 2022:11). Det saknas även till­räckliga sanktionsmöjligheter i delar av tillsynen.

Att styrmedel utformas så att de fungerar effektivt är grundläggande för att statens insatser ska ge avsedd effekt. Granskningen av statens insatser för att motverka tågförseningar visar att antalet förseningar inte har minskat totalt sett och att det bl.a. beror på bister i hur styrmedlen är konstruerade (RiR 2022:27).

Problematik med styrmedel som inte fungerar effektivt har även uppmärk­sammats i Riksrevisionens granskning av skolpengen (RiR 2022:17).

En tydlig finansiell styrning borgar för en god uppföljning och bidrar till transparens i redovisningen av hur statliga medel används.. I år har Riksrevisionen i den årliga revisionen iakttagit att det finns brister i myndigheternas redovisning av hyreskostnader (när hyresavtal är utformade som finansiella leasingavtal) och att myndigheter överskridit sina befogen­heter (när myndigheter överskrider ramar för beställningsbemyndiganden).

I den årliga rapporten konstateras vidare att det fortfarande finns otydligheter kring vad som avses med full kostnadstäckning inom den avgifts­finansierade verksamheten och hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras.

Det är en viktig uppgift för Riksrevisionen att granska om statens organisering, ansvarsfördelning och samordning är utformad så att den bidrar till hög effektivitet.

I den årliga rapporten uppmärksammas att samordningen mellan olika sakområden behöver förbättras för att statens insatser ska bli effektiva. Det gäller särskilt frågor som väsentligt påverkar utvecklingen inom flera områden samtidigt, t.ex. inom energi- och näringspolitiken. Granskningen av statliga insatser för att stimulera investeringar i datacenter visar att insatserna behöver samordnas bättre för att öka samhällsnyttan och motverka negativa sido­effekter (RiR 2022:18). Trots att det var väl känt att datacenter är stora energikonsumenter och skulle utsätta elsystemet för betydande ansträngningar begränsades målsättningen med satsningen till det näringspolitiska området, och hänsynen till de energipolitiska målen var bristfälliga.

Brister i samordning och samverkan lyfts även fram inom andra områden, t.ex. inom skolområdet och krishantering.

Även inom olika sakområden och myndigheter framhålls samordningen vara viktig för att verksamheterna ska fungera effektivt och som avsett.

Trots stora anslagsökningar, fler anställda och en genomgripande om­organisation fungerar Polismyndighetens organisering av arbetet inte effektivt. Det innebär att mängdbrott inte utreds effektivt (RiR 2023:2) och att åtgärden särskilda händelser inte sätts in utifrån kunskap om när den är effektiv mot grov brottslighet (RiR 2023:5).

Avslutningsvis konstateras i den årliga rapporten att statens insatser i flera fall inte främjar likvärdighet över landet eller mellan enheter, och i rapporten framhålls bl.a. revisionens granskningar av skolpengen (RiR 2022:17), statens insatser för likvärdig betygsättning (RiR 2022:22), de statliga service­kontoren (RiR 2022:28) och statens insatser för klimatanpassning av den byggda miljön (RiR 2022:29).

Riksrevisionen har enligt bilaga 1 Riksrevisorns årliga rapport 2023 publicerat 29 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen sedan den förra årliga rapporten 2022. Riksdagen har hittills behandlat och fattat beslut om 22 av de skrivelser från regeringen som kommit in till riksdagen med anledning av granskningsrapporterna. Riksdagen har beslutat om att lägga skrivelserna till handlingarna och att avslå de följdmotioner som väckts.

Varje år följer Riksrevisionen upp vad som hänt med anledning av revisionens granskningar. I sin uppföljningsrapport fokuserar Riksrevisionen på om de granskade verksamheterna har förbättrats och om staten har fått ett mer effektivt utbyte av sina resurser som en följd av granskningen. Riksrevisionens oberoende och det långtgående granskningsmandatet ställer särskilda krav på planeringen och uppföljningen av granskningsverksamheten. Riksrevisionens granskning ska vara relevant och transparent, och det ska vara möjligt att se vad den bidrar till. Uppföljningsrapporten ska ge riksdagen underlag för att bedöma resultatet av Riksrevisionens granskning, och rapporten ska lämnas till finansutskottet som har till uppgift att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i Riksrevisionens verksamhet. Uppföljningsrapporten är inte något formellt riksdagsärende. Riksrevisionen gör rapporten tillgänglig för allmänheten genom att publicera den på sin webbplats.

Uppföljningsrapporten 2023 innehåller uppföljningar av gransknings­rapporter från effektivitetsrevisionen som publicerades mellan april 2018 och mars 2019 och av den årliga revisionens modifierade revisionsberättelser och rekommendationer i revisionsrapporter för räkenskapsåret 2021.

En nyhet i årets uppföljning är en fördjupad analys av modifierade revisionsberättelser under tidsperioden 2014–2021. I uppföljningsrapporten redovisas dessutom en uppföljning av Riksrevisionens synlighet i medier och uppgifter från enkäter som visar granskningsobjektens syn på granskningen som genomförts. Riksrevisionens sammanfattande bedömning av granskningens resultat är att den i de flesta fall har medfört någon form av åtgärd från regeringen eller andra granskade verksamheter och att åtgärderna ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

När det gäller resultatet av den årliga revisionens granskning konstateras i uppföljningsrapporten att en stor del av den årliga revisionen sker löpande under året, innan myndigheterna har upprättat sina årsredovisningar, genom s.k. tidigarelagd granskning. När all granskning är avslutad lämnar den årliga revisionen en revisionsberättelse för varje granskad årsredovisning, och om årsredovisningen innehåller väsentliga fel lämnar Riksrevisionen en modifierad revisionsberättelse. I den modifierade revisionsberättelsen bedömer revisionen hur felet påverkar olika delar av årsredovisningen och beskriver varför det bedöms vara ett väsentligt fel.

När det gäller uppföljningen av resultatet av den årliga revisionens granskning för räkenskapsåret 2021 framkommer det i uppföljningsrapporten att totalt 10 av de 226 granskade myndigheterna fick en modifierad revisions­berättelse. I samtliga 10 fall uttalade sig Riksrevisionen med reservation. Anledningarna var t.ex. att myndigheterna lämnade sina årsredovisningar för sent, att det saknades uppgifter om ersättning till ledande befattningshavare i redovisningen, att anslag belastats felaktigt, att anslagsvillkor inte följts eller att beviljade anslagskrediter överskridits. En myndighet fick en modifierad revisionsberättelse för att den under flera år gjort ett överskott i avgifts­finansierad verksamhet med krav på full kostnadstäckning. En annan myndighet överskred räntekontokrediten under ett stort antal dagar under året och fick därför ett modifierat uttalande.

Riksrevisionens uppföljning visar att de flesta myndigheter har vidtagit åtgärder efter ett år. Till exempel har de tagit fram planer för att kunna följa krav på full kostnadstäckning eller sett över processer och rutiner för att ta fram och kvalitetssäkra årsredovisningen. Exempel på åtgärder som regeringen har vidtagit är att utöka tilldelade anslag eller att inleda en dialog med myndigheten för att komma till rätta med orsaken till modifieringen.

Den fördjupade analysen av de modifierade revisionsberättelserna, som är ny för i år och som sträcker sig över de senaste åtta åren, visar att Riksrevisionen under perioden sammanlagt har lämnat 110 modifierade revisionsberättelse. Det motsvarar ca 6 procent av alla revisionsberättelser, dvs. få årsredovisningar innehåller väsentliga fel. Antalet modifierade revisionsberättelser varierar mellan 10 och 21 per räkenskapsår. Vanligtvis lämnar Riksrevisionen mellan 10 och 16 modifierade revisionsberättelser. Vidare visar den fördjupade analysen att det är ovanligt med väsentliga, genomgripande fel. Endast vid fyra tillfällen sedan 2014 har Riksrevisionen bedömt att de väsentliga felen är genomgripande. Två gånger har myndigheten lämnat ett uttalande med avvikande mening, dvs. de väsentliga felen är genomgripande, och årsredovisningen ger därför inte en rättvisande bild. Två gånger har Riksrevisionen också avstått från att uttala sig i revisions­berättelsen. Det är ovanligt med fler än ett väsentligt fel, och sedan 2014 har Riksrevisionen bedömt att sammantaget sex årsredovisningar innehållit fler än ett väsentligt fel.

De uttalanden som Riksrevisionen har modifierat flest gånger är uttalandet om ledningens efterlevnad av tillämpliga föreskrifter och uttalandet om att årsredovisningen är upprättad enligt gällande regelverk. När det gäller ut­talandet om ledningens efterlevnad av tillämpliga föreskrifter konstateras i uppföljningsrapporten att det finns fyra huvudsakliga orsaker till modifier­ingarna:

• Myndigheten har överskridit sin bemyndiganderam eller ingått framtida åtaganden utan tilldelad bemyndiganderam.

• Myndigheten har ett väsentligt ackumulerat under- eller överskott i avgiftsbelagd verksamhet med det ekonomiska målet full kostnads­täckning.

• Myndigheten har överskridit sin anslagskredit.

• Myndigheten har inte följt anslagsförordningen (2011:223) eller finansiella villkor i regleringsbrevet och har därför använt anslaget på felaktigt sätt.

Uppföljningen av 22 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen (se tabell 1) visar att det skett förbättringar inom de granskade verksamheterna. Riksrevisionen bedömer att fel och brister kvarstår i många fall, även om det är svårbedömt. Uppföljningen visar också att regeringen och övriga granskade verksamheter ofta anger att de haft nytta av Riksrevisionens granskning. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att 19 av de 22 granskningarna som ingår i uppföljningen medfört att regeringen och övriga granskade organisationer har vidtagit åtgärder.

Uppföljningen av Riksrevisionens synlighet i medier visar att Riksrevisionen omnämndes i knappt 4 600 artiklar 2022 (drygt 4 000 artiklar 2021). Störst intresse har medierna för effektivitetsgranskningarna, framför allt i samband med publicering av nya rapporter. En liten andel artiklar handlar om den årliga revisionens granskning, och de rör oftast enstaka myndigheter som fått en revisionsrapport eller en modifierad revisionsberättelse på grund av betydande brister i myndighetens interna styrning och kontroll eller på grund av väsentliga fel i årsredovisningen. Utöver det utgör olika typer av opinions­texter en stor andel av de artiklar som nämner Riksrevisionens arbete.

Den bild av Riksrevisionens granskning som framkommer i medier är för det mesta neutral, alltså varken negativ eller positiv i sin syn på Riks­revisionen. Myndigheten ges för det mesta en expertroll i frågor där det finns flera olika åsikter. Vidare fortsätter granskningsrapporterna att vara relevanta och intressanta för medier under lång tid. De granskningar som regelbundet nämns i medier, år efter år, handlar ofta om politikområden som är präglade av starka åsikter och ideologiska skillnader, t.ex. vårdens utveckling, skolan eller vissa infrastrukturfrågor. Riksdagsvalet 2022 bidrog till medial uppmärk­samhet för granskningar på områden som lyftes fram i valrörelsen, t.ex. kulturpolitik, höghastighetsjärnväg och suicidprevention.

Tabell 1 De 22 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som varit föremål för uppföljning i uppföljningsrapporten 2023

Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar

Räkenskapssammandraget – är resultat- och balans­räkningen tillförlitlig?

A-kassorna, IAF och arbetslöshetsförsäkringen – mer kan göras för att främja likvärdigheten

Fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfra­struktur – tillämpas den på avsett sätt?

Otillåten spridning av nationella prov – vad gör Skolverket och Skolinspektionen?

Att planera för framtiden – statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport- och bostadspolitiken

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att riksrevisorns årliga rapport fyller en viktig funktion och ger goda förutsättningar för riksdagen att diskutera de viktigaste iakttagelserna från revisionen under det senaste året. De generella slutsatser som riksrevisorn drar utifrån de mer specifika iakttagelserna från den årliga revisionen av de statliga myndigheterna är särskilt värdefulla, eftersom den typen av rapportering inte presenteras för riksdagen annat än i den årliga rapporten. Det offentliga sammanträdet med utfrågning av riksrevisorn som utskottet anordnat varje år sedan 2018 med anledning av både den årliga rapporten och Riksrevisionens uppföljningsrapport bidrar till öppenhet och transparens kring effekter av den statliga verksamheten.

Utskottet noterar att vissa iakttagelser som riksrevisorn gjort i årliga rapporter tidigare år, som utskottet då också har kommenterat, återkommer även i år. Fortfarande förekommer brister och otydligheter i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet liksom att myndigheter överskrider sina ramar för beställningsbemyndiganden. När det gäller regeringens styrning av avgiftsfinansierad verksamhet konstaterar utskottet liksom tidigare att det finns lika goda skäl för regeringen att noga styra och följa upp den verksamheten som det finns för styrning av de anslagsfinansierade verksamheterna (se t.ex. bet. 2018/19:FiU9). Vidare vill utskottet betona vikten av att regeringen säkerställer att riksdagens beslut om beställnings­bemyndiganden inte överskrids. Att myndigheter ingår förpliktelser om större åtaganden än de fått bemyndigande att göra är inte tillfredsställande. Utskottet välkomnar därför det arbete regeringen redovisar i budgetpropositionen för 2024 (prop. 2023/24:1, vol. 1, avsnitt 10.4) som syftar till att förbättra budgetering och redovisning av beställningsbemyndiganden.

Avslutningsvis konstaterar utskottet att det inte finns något hinder för regeringen att kommentera den årliga rapporten även om någon formell svarsskrivelse inte behöver lämnas. Återkommande iakttagelser från revisionen som redovisas i den årliga rapporten skulle därför med fördel kunna redovisas av regeringen i Årsredovisningen för staten.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger redogörelsen till handlingarna.