Riksbankens verksamhet och förvaltning 2023 (FiU23)

Utskottet behandlar i betänkandet framställning 2023/24:RB1 Årsredovisning för Sveriges riksbank 2023. I framställningen föreslår Riksbankens direktion att riksdagen fastställer resultaträkningen och balansräkningen för räkenskaps­året 2023 enligt förslaget i årsredovisningen. I betänkandet behandlas också framställning 2023/24:RB2 Riksbanksfullmäktiges beslut om resultat­disposition 2023 samt fullmäktiges verksamhetsberättelse. Vidare behandlas i betänkandet redogörelse 2023/24:RR2 Riksrevisionens redogörelse över Sveriges riksbanks årsredovisning 2023.

• godkännande av riksbanksfullmäktiges beslut om hur Riksbankens resultat för verksamhetsåret 2023 ska disponeras

• ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen för verksamhetsåret.

Direktionens förslag och fullmäktiges beslut återges i bilaga 1. Riksbankens resultat- och balansräkning finns i bilaga 2 och i bilaga 3 redovisas riksbanks­fullmäktiges beslut om resultatdisposition. I bilaga 4 redovisas uppteckningar från det offentliga sammanträde med utfrågning av direktionen om Riks­bankens årsredovisning 2023 som hölls den 12 mars 2024.

Den 8 februari 2024 informerade riksbankschef Erik Thedéen utskottet om Riksbankens balansräkning och resultat för 2023.

Den 5 mars 2024 informerade fullmäktiges ordförande Bo Broman och vice ordförande Thomas Eneroth utskottet om Riksbankens årsredovisning 2023 och fullmäktiges verksamhet 2022.

Den 12 mars höll utskottet ett offentligt sammanträde med utfrågning av Riksbankens direktion om Riksbankens verksamhet 2023.

Den 21 mars 2024 informerade Riksrevisionen utskottet om revisions­berättelsen över Riksbankens årsredovisning 2023.

Utskottet har som ett led i beredningen av ärendet följt upp fullmäktige­ledamöternas och direktionsledamöternas innehav av finansiella instrument samt fullmäktigeledamöternas bisysslor.

Enligt 7 kap. 9 § 4 riksdagsordningen ska finansutskottet följa upp och ut­värdera Riksbankens verksamhet. Granskningen ska enligt lagens förarbeten avse måluppfyllelse och effektivitet och omfatta Riksbankens hela verksam­het. Förutom penningpolitiken, som granskas årligen i ett särskilt betänkande, avser utskottet att fr.o.m. innevarande riksmöte följa upp och utvärdera de övriga delarna av Riksbankens verksamhet i ett särskilt avsnitt i detta betänkande, som i övrigt behandlar Riksbankens årsredovisning och förvalt­ning. Utskottets uppföljning och utvärdering avser denna gång Riksbankens verksamhet på betalningsområdet. Underlag för utskottets uppföljning och utvärdering av betalningsområdet är dels Riksbankens betalningsrapport 2024, dels en särskild redogörelse om betalningsinfrastrukturen som utskottet begärt från Riksbanken enligt 11 kap. 2 § riksbankslagen (dnr FIU-1.8.5-1163-2023/24).

Finansutskottets uppföljning och utvärdering av Riksbankens penning­politik 2023 redovisas i betänkande 2023/24:FiU24.

Den 21 mars 2024 informerade vice riksbankschef Aino Bunge utskottet om Riksbankens betalningsrapport 2024 och den särskilda redogörelse om betalningsinfrastrukturen som utskottet begärt från Riksbanken.

Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2 Riksbankens balansräkning och resultaträkning

Bilaga 3 Beräkning av Riksbankens vinstdisposition

Bilaga 4 Offentligt sammanträde med utfrågning av Riksbankens direktion

Riksdagen fastställer Riksbankens resultaträkning och balans­räkning för 2023 enligt direktionens förslag. Riksdagen godkänner också riksbanksfullmäktiges beslut om disposition av Riksbankens resultat på 16,2 miljarder kronor. Beslutet innebär att ingen vinst levereras till statskassan och att Riksbankens eget kapital efter resultatdispositionen uppgår till –2 miljarder kronor.

Riksdagen beviljar riksbanksfullmäktige ansvarsfrihet för dess verksamhet och beviljar Riksbankens direktion ansvarsfrihet för förvaltningen av Riksbanken 2023.

Riksdagen lägger Riksrevisionens redogörelse om revisions­berättelsen över Sveriges riksbanks årsredovisning 2023 till handlingarna.

Riksbanken lämnade den 14 februari 2024 framställningen 2023/24:RB1 Årsredovisning för Sveriges riksbank 2023 till riksdagen. Årsredovisningen innehåller en förvaltningsberättelse, en resultat- och balansräkning och en bedömning av den interna styrningen och kontrollen.

Den strategiska plan som direktionen fattade beslut om i december 2018 avslutades 2023. Planen var tänkt att styra Riksbankens verksamhet i ett föränderligt och osäkert landskap, men ingen kunde förutse så ingripande händelser som en global pandemin och krig i vårt närområde. Visionen och prioriteringarna för perioden var enligt Riksbanken fortsatt relevanta, men behövde omarbetas utifrån de nya förutsättningarna. Pandemin innebar självklara nedprioriteringar av resor och fysiska möten, medan beredskaps- och informationssäkerhetsfrågor fick ökad prioritet efter Rysslands invasion av Ukraina. Under 2023 togs en ny strategisk plan fram. Den tar sin utgångspunkt i den stora osäkerheten och snabba förändringstakten samt i de komplexa förutsättningarna för Riksbankens uppdrag. Enligt Riksbanken fokuserar strategin därför framför allt på att bygga en organisation som klarar av att följa med sin tid, uttolka hur förändrade förutsättningar påverkar bankens uppdrag och snabbt svara upp med ändamålsenlig analys och välriktade åtgärder. Den nya visionen är att Riksbanken ska vara en öppen och stabil centralbank i framkant.

Riksbanken konstaterar att inflationen under 2022 snabbt steg till den högsta nivån på över 30 år. Prisökningarna spred sig fort i ekonomin, både i Sverige och i omvärlden. Riksbanken höjde styrräntan i snabb takt för att hindra inflationen från att bita sig fast i pris- och lönebildningen. Styrräntan höjdes även under 2023, men i mer gradvisa steg jämfört med 2022. Den höjdes med sammanlagt 1,5 procentenheter, från 2,5 procent till 4 procent.

Enligt Riksbanken har åtstramningen haft effekt, och under 2023 föll inflationen tillbaka. Under det första halvåret var det särskilt ökningstakten i energi- och livsmedelspriserna som dämpades påtagligt. Nedgången i tjänste­och varupriser har däremot gått långsammare. Riksbanken har haft fokus på att skapa en bred nedgång i prisökningstakten för att nå en varaktigt låg och stabil inflation inom ett rimligt tidsperspektiv. Under 2023 föll inflationen tillbaka relativt snabbt, från en topp i december 2022 på 10,2 procent till 2,3 procent i december 2023. Enligt Riksbanken innebär det att måluppfyllelsen var god i slutet av året även om avvikelsen från målet i genomsnitt var stor under 2023.

Sammanlagt höll Riksbankens direktion fem penningpolitiska möten under 2023. I anslutning till varje penningpolitiskt beslut publicerades en penning­politisk rapport med prognoser för styrräntan, inflationen och andra ekonomiska variabler.

Riksbankens samlade bedömning var att det svenska finansiella systemet överlag fungerade väl under 2023, trots att det under våren var oroligt på de globala finansiella marknaderna. Riskerna bedömdes dock som högre än normalt. Orsakerna var de sårbarheter som länge präglat svensk ekonomi och som innebar utmaningar när räntorna steg. Det gällde inte minst bankernas exponeringar mot den kommersiella fastighetssektorn. Även hushållen bedömdes vara känsliga för störningar till följd av deras höga skuldsättning och korta räntebindningstider. Den finansiella oron i omvärlden bidrog till att Riksbanken framför allt fördjupade analysen av stabiliteten i de svenska bankernas inlåning för att bättre kunna bedöma riskerna för uttags­anstormningar motsvarande de som skedde i USA under våren. Även den likviditetskris som uppstod i brittiska pensionsfonder under hösten 2022 analyserades närmare, bl.a. för att kunna bedöma hur motsvarande risker såg ut i Sverige.

Under året utvecklade och använde Riksbanken nya mått och metoder för att förbättra möjligheterna att bedöma riskerna i det finansiella systemet. Vidare fördjupade Riksbanken sin övervakning av verksamhet med betydelse för den finansiella infrastrukturen. I syfte att säkerställa en god förmåga att hantera finansiella kriser valde Riksbanken bl.a. att gå igenom sina planer och rutiner för krishantering, uppdatera beräkningarna för beredskapsbehovet i utländsk valuta och delta i flera krisövningar

Riksbanken bedömer att betalningar i Sverige är säkra och effektiva men att tillgängligheten kan förbättras. Det beror på att möjligheterna att använda kontanter för att betala för varor och tjänster har minskat, och på att en stor grupp människor lever med ett digitalt utanförskap. Att vissa har svårt att få tillgång till betalkonto bidrar också till en försämrad tillgänglighet.[1]

Riksbankens system för stora betalningar i svenska kronor mellan banker och andra aktörer (RIX-RTGS) hanterade under 2023 i genomsnitt 33 359 transaktioner per dag och den genomsnittliga dagliga omsättningen var 585 miljarder kronor. Den tekniska tillgängligheten var enligt Riksbanken hög. Riksbankens avvecklingstjänst för omedelbara betalningar, RIX-INST, hade vid slutet av året 11 anslutna deltagare men ännu inga flöden. Swishflödet beräknades flytta till RIX-INST i början av 2024.[2]

Under året påbörjade Riksbanken en fördjupad analys av Eurosystemets avvecklingssystem för stora betalningar (T2) och system för hantering av säkerheter och värdepappersavveckling (T2S). Riksbanken arbetade även med förberedelser för att byta meddelandeformat i RIX-RTGS och relaterade stöd­system till ISO 20022. Vidare fortsatte Riksbanken att utreda förutsättningarna för att det ska vara möjligt att genomföra omedelbara betalningar mellan olika valutor på TIPS-plattformen.

Under 2023 publicerades en kostnadsstudie som analyserar de olika samhällsekonomiska kostnaderna för olika typer av betalningar. Studien visar bl.a. att under 2021 var kostnaderna för betalningar i Sverige ca 0,93 procent av BNP, vilket är jämförbart med kostnaderna i våra grannländer.

Riksbanken framhåller att det alltjämt behövs ett intensivt arbete från privata aktörer för att säkra en moderniserad betalningsinfrastruktur i Sverige. Det gäller såväl Bankgirot och dess ägare som andra betaltjänstleverantörer.

Riksbankens arbete med en möjlig e-krona gick under 2023 in i en ny fas. Det tekniska pilotprojektet avslutades, och fokus för arbetet skiftade till att analysera legala och policyrelaterade frågor kopplade till en e-krona. Riksbanken fortsatte att samarbeta internationellt inom olika områden relaterade till en e-krona.

Under året tillhandahöll Riksbanken sedlar och mynt till bankerna och följde värdet av kontanter i cirkulation. Tre av depåerna för lagring och ut- och inlämning av sedlar är sedan den 1 januari 2023 i drift, och ytterligare två är under planering för driftsättning senast den 1 januari 2026.

I samband med krigsutbrottet i Ukraina såg Riksbanken en ökad efterfrågan på kontanter, och därmed ökade kontantmängden totalt sett under 2022. Under 2023 minskade dock mängden kontanter i cirkulation igen. Värdet på sedlar och mynt i cirkulation uppgick i genomsnitt till 62 miljarder kronor 2023. Vid slutet av året uppgick kontantmängden till 58 miljarder kronor. Enligt Riksbanken är kontanthanteringen i Sverige sårbar på ett sätt som innebär att till synes små förändringar på marknaden för kontanthantering kan få stora konsekvenser för kontanternas roll som betalsätt. Enligt Riksbanken under­stryker utvecklingen av kontanthanteringen under 2023 behovet av att stärka kontanterna som betalmedel i Sverige.

Under 2023 gjorde Riksbanken bl.a. förändringar i organisationen och styrningen för att få ett mer effektivt och sammanhållet arbete med civil bered­skap. Därutöver planerade och förberedde Riksbankens olika avdelningar för att kunna upprätthålla den samhällsviktiga verksamheten inom sina respektive ansvarsområden. Riksbanken bedömer att de aktiviteter som genomfördes under 2023 har förbättrat förutsättningarna för Riksbankens arbete med civil beredskap. Arbetet stärkte även Riksbankens förmåga att upprätthålla sin egen verksamhet under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Med den nya riksbankslagen utökades Riksbankens ansvar till ett bredare samhälls­perspektiv. Riksbankens nya uppgifter infördes till stor del under 2023. Riksbanken har beslutat om föreskrifter och allmänna råd (RBFS 2023:3) om företag av särskild betydelse för genomförandet av betalningar under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Föreskrifterna trädde i kraft den 1 februari 2024. Under 2024 avser Riksbanken att införa den sista delen av uppgifterna, som rör övervakning.

Vidare deltar Riksbanken på frivillig basis i beredskapssektorn Finansiella tjänster, inom ramen för det nya civila beredskapssystemet. Riksbanken är även ordförande i det frivilliga samverkansforumet Finansiella sektorns privat-offentliga samverkan (FSPOS). Under 2023 omfattade verksamheten bl.a. en sektorsövning, seminarier och utbildning.

Riksbanken har ett brett internationellt samarbete, huvudsakligen inom ramen för olika internationella organisationer. Totalt deltog Riksbanken under 2023 i över 200 internationella samverkans- och samarbetsgrupper. Riksbanken bedömer att det breda deltagandet i internationella organ bidrog till att nå målen inom olika verksamhetsområden och att det var av särskild vikt för att nå målet om att bidra till ett finansiellt system som är stabilt och effektivt.

När det gäller Riksbankens arbete med Internationella valutafonden (IMF) infördes vid årsskiftet 2022/23 en ny ordning för hantering av IMF-transaktioner där Riksbanken, i egenskap av finansiell motpart till IMF, genomför transaktionerna medan all utlåning till IMF sker genom upplåning från Riksgäldskontoret. Denna ordning är en följd av den nya riksbankslagens bestämmelse om att all ny utlåning till IMF ska finansieras genom upplåning från Riksgäldskontoret. Vidare gjorde Riksbanken i oktober 2023 en framställ­ning till riksdagen för att begära ersättning inklusive ränta för sitt deltagande i en avskrivning av Somalias skuld till IMF under 2020.[3] Under året avslutades översynen av IMF:s totala kapital och medlems­ländernas andelar (kvoter). Översynen ledde till ett beslut om att höja medlemsländernas insatskapital med 50 procent, samtidigt som de bilaterala lånen till IMF ska avslutas och de temporära finansieringslösningarna ska minska. Sammantaget ska de samlade resurserna förbli oförändrade, och ländernas kvotandelar ska behållas oförändrade. Sveriges samlade IMF-åtagande kommer att minska eftersom Riksbankens åtaganden vad gäller bilaterala lån och temporära finansierings­lösningar tillsammans är större än Sveriges andel av ökningen av IMF:s insatskapital. De nya bestämmelserna beräknas införas 2024.

Riksbanken deltar i ca 45 kommittéer och arbetsgrupper inom Banken för internationell betalningsutjämning (BIS). I januari 2023 blev riksbankschefen invald i BIS styrelse, som består av cheferna för 17 av världens viktigaste centralbanker. Under året arbetade fyra medarbetare från Riksbanken på BIS nordiska innovationscenter i Stockholm med innovativ teknik i frågor av betydelse för centralbanker. Riksbanken deltar bl.a. i internationellt samarbete om banker inom ramen för Baselkommittén och om finansiell infrastruktur och internationella betalningar inom ramen för BIS. Dessutom deltar Riksbanken i internationellt samarbete på klimatområdet, exempelvis genom Baselkommitténs arbetsgrupp för klimatrelaterade finansiella risker och i Network for Greening the Financial System (NFGS), ett globalt nätverk för centralbanker och tillsynsmyndigheter med fokus på klimataspekter i dessa myndigheters arbete. Riksbanken ger också s.k. teknisk assistans till centralbanker i länder som klassas som mottagarländer för bistånd enligt OECD:s biståndskommitté. Kunskapsutbytet med Ukrainas centralbank fortsatte att präglas av det pågående kriget och handlade därför till stor del om finansiella frågor och betalningssystem i händelse av kris och krig.

Informationsförsörjning och insamling av statistik är grundläggande uppgifter i Riksbankens löpande arbete. Statistiken produceras och publiceras av Statistiska centralbyrån (SCB) på Riksbankens uppdrag. Under 2023 beslutade Riksbanken att börja publicera växelkurser fastställda av ECB i stället för som tidigare, valutakurser fastställda av Nasdaq. Under året publicerade Riksbanken även en ny statistikprodukt, internationell bankstatistik, som innehåller uppgifter om den svenska banksektorns utlandsrelaterade verksamhet. Riksbankens forskning är framför allt inriktad på områden som har direkt betydelse för bankens verksamhet, med syftet att tillhandahålla goda underlag för verksamheten. Forskningsenheten på Riksbanken har också i uppdrag att vara en länk mellan banken och den akademiska världen.

Under 2023 fortsatte inflationen och höjningarna av styrräntan att dominera Riksbankens kommunikationsarbete. Riksbanken var under året en av Sveriges synligaste och mest omskrivna myndigheter i medierna. Nyhets­rapporteringen om Riksbanken dominerades av inflationen, räntan, bostads­marknaden och kronkursen. En ovanligt stor andel av rapporteringen utgjordes av privatekonomiska aspekter och Kantar Publics mätningar visar att en allt större del av allmänheten uppfattade Riksbankens publicitet som negativ.

Under 2023 fortsatte Riksbanken arbetet med att öka digitaliseringen på banken genom nytt it-stöd och innovation. It-verksamheten utökades med ny kompetens bl.a. med fokus på cybersäkerhet, it-arkitektur och dataanalys. Riksbanken fortsatte även att förbättra sin förmåga att göra snabba och korrekta analyser baserade på stora mängder data. En ny teknisk lösning för att hantera information och genomföra analyser håller gradvis på att byggas upp.

Riksbankens arbete med att främja långsiktig hållbarhet har under senare år blivit en alltmer integrerad del i bankens policyarbete. Det är särskilt klimatförändringarna som varit i fokus. Under 2023 publicerades en ny utgåva av Riksbankens klimatrapport som beskriver bankens roll i arbetet för att motverka klimatrelaterade risker.

Riksbanken fortsatte att rekrytera ny personal och sysselsatte 536 medarbetare (457 årsarbetskrafter) vid utgången av 2023.[4] Andelen kvinnor var 46 procent och andelen män 54 procent. Av cheferna var 49 procent kvinnor och 51 procent män. Personalomsättningen var 11 procent. Riksbankens medarbetar­undersökning visade att medarbetarna överlag är nöjda med sin arbetssituation även om totalindex minskade något från 75 till 73. Vidare införde Riksbanken permanenta möjligheter till distansarbete under en del av arbetsveckan när verksamheten tillåter det.

Riksbanken förvaltar finansiella tillgångar för att banken ska kunna uppfylla sitt lagstadgade mål och utföra sina uppdrag. Merparten av tillgångarna utgörs av värdepapper i svenska kronor som Riksbanken köpt i penningpolitiskt syfte. Andra stora delar av tillgångarna utgörs av guld- och valutareserven respektive fordringar på IMF. Riksbankens finansiella skulder består till största delen av inlåning i svenska kronor, dvs. banksystemets likviditetsöverskott i svenska kronor gentemot Riksbanken. Under 2023 hade Riksbanken även finansiella skulder i utländsk valuta som Riksbanken tidigare lånat upp via Riksgälds­kontoret för att finansiera delar av valutareserven. Dessa skulder bestod av två valutalån på 3 miljarder amerikanska dollar och 4 miljarder euro som förföll och återbetalades till Riksgäldskontoret i februari respektive april 2023. Riksbankens tillgångar och skulder framgår av tabell 1 Riksbankens balans­räkning i sammandrag nedan.

Under 2015 började Riksbanken köpa svenska statsobligationer för att motverka den låga inflationen. Efter coronapandemins utbrott köpte Riks­banken även andra svenska värdepapper för att stötta ekonomin och motverka problem på de finansiella marknaderna. Under 2023 beslutade direktionen att minska Riksbankens innehav av svenska värdepapper i snabbare takt än enbart genom förfall. Riksbanken började därför sälja svenska nominella och reala statsobligationer i april 2023.Vid slutet av året uppgick det sammanlagda marknadsvärdet på Riksbankens innehav av svenska värdepapper till 629,9 miljarder kronor. Innehavet bestod till största delen av säkerställda obligationer. En annan stor del av innehavet utgjordes av statsobligationer.

Valutareserven består huvudsakligen av tillgångar i sådana valutor som efterfrågas av bankerna när de behöver få likviditetsstöd och sådana tillgångar som snabbt kan omvandlas till likvida medel, främst statsobligationer i amerikanska dollar och euro. Vid mitten av 2023 valde Riksbanken att öka räntekänsligheten något i valutareserven eftersom det bedömdes vara bra för avkastningen på sikt. För att upprätthålla en sund riskhantering bedömde Riksbanken under 2023 att det var lämpligt att minska valutarisken genom att valutasäkra en del av valutareserven. Detta ansågs lämpligt mot bakgrund av att Riksbanken bedömde att kronan skulle stärkas framöver. I september beslutade direktionen därför att Riksbanken skulle sälja 8 miljarder amerikanska dollar och 2 miljarder euro mot svenska kronor. Valutasäkringen inleddes den 25 september 2023 med målet att vara helt genomförd inom fyra till sex månader. Åtgärden syftade till att begränsa Riksbankens förluster om kronan stärks och hade inte något penningpolitiskt syfte.[5]

Riksbankens kapital består av eget kapital, orealiserade vinster på värderegleringskonton och medel som tidigare avsatts för finansiella risker, s.k. finansiella riskavsättningar. Riksbankens kapital för 2023 uppgår till 109,4 miljarder kronor. Eget kapital bidrar med –18,1 miljarder kronor men väntas efter resultatdispositionen stiga till –2 miljarder kronor. Värdereglerings­kontona uppgår till 111,4 miljarder kronor, varav orealiserade guldvinster motsvarar 72,1 miljarder kronor. Riksbanken beslutade att inte göra några finansiella riskavsättningar för 2023 eftersom Riksbanken såg ett behov av att använda vinsten till att öka det egna kapitalet i stället för att göra risk­avsättningar.

Riksbanken konstaterar att syftet med det egna kapitalet är att det tillsammans med sedlar och mynt ska utgöra en räntefri finansiering som förbättrar Riksbankens räntenetto. Ett annat syfte med kapitalet är att vara en buffert mot framtida förluster. På kort sikt påverkas inte Riksbankens förmåga att utföra sina uppdrag av att kapitalet minskar och det egna kapitalet blivit negativt. På längre sikt behöver dock Riksbankens kapital öka för att bankens finansiella oberoende ska säkerställas. Efter förlusten under 2022 är Riksbankens eget kapital enligt årsredovisningen för 2023 lägre än en tredjedel av den lagstadgade målnivån för det egna kapitalet.[6] Därmed ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om en återställning av det egna kapitalet. Framställningen lämnas till riksdagen efter det att Riksbanken överlämnat årsredovisningen till riksdagen och riksbanksfullmäktige tagit beslut om resultatdisposition för räkenskapsåret 2023.

Riksbankens seignorage är den del av bankens redovisade resultat som kommer från rätten att ge ut sedlar och mynt. Eftersom kontantmängden i Sverige minskar krymper också Riksbankens möjligheter att via seignoraget finansiera sin verksamhet och vara finansiellt oberoende. Riksbanken fram­håller att banken i dag, tillsammans med Norges centralbank, är ganska ensam om att möta en sådan situation. I de flesta avancerade ekonomier ökar fortfarande efterfrågan på kontanter, vilket skapar ett stigande seignorage som kan kompensera för förluster och bidra till att återuppbygga det egna kapitalet.

I tabell 1 presenteras i sammandrag Riksbankens balansräkning och hur den har förändrats jämfört med föregående år.

1 Posten Valutareserv består av banktillgodohavanden, lån och värdepapper som i balansräkningen redovisas under rubriken Fodringar i utländsk valuta på hemmahörande utanför Sverige. 2 Skulden till Riksgäldskontoret redovisas i balansräkningen under posten Skulder i utländsk valuta hemmahörande i Sverige.

Källa: Riksbankens årsredovisning 2023.

Under 2023 minskade Riksbankens balansomslutning med 244,3 miljarder kronor. Minskningen beror främst på att Riksbankens värdepappersinnehav minskade med 193,8 miljarder kronor till följd av försäljning och förfall. Valutareserven minskade med 63,4 miljarder kronor, främst beroende på återbetalning av skulden i utländsk valuta till Riksgäldskontoret som var förtidsinlånad redan vid utgången av 2022. Posten Eget kapital minskade med 80,7 miljarder kronor, vilket är en följd av den förlust Riksbanken redovisade 2022. Av balansräkningen framgår också fordringar på respektive skulder till IMF. Värdet på Riksbankens fordringar på IMF var vid årets slut 116 miljarder kronor, och värdet på bankens skulder till IMF var 88,2 miljarder kronor. Anledningen till att skulderna till IMF minskat jämfört med 2022 var att kronan stärktes mot den valutakorg som värderingen av särskilda dragnings­rätter (SDR) baseras på.

Källa: Riksbankens årsredovisning 2023.

Som framgår av tabell 2 uppgick Riksbankens resultat för 2023 till 16,2 miljarder kronor. Resultatförbättringen jämfört med 2022 förklaras enligt Riksbanken av flera faktorer. En faktor är att marknadsvärdet på innehavet av räntebärande värdepapper steg när marknadsräntorna i Sverige och omvärlden sjönk under slutet av året. Det medförde att nedskrivningarna på det svenska och utländska värdepappersinnehavet blev lägre än förväntat. En annan faktor är att 10,3 miljarder kronor av tidigare orealiserade vinster i utländsk valuta realiserades när Riksbanken valutasäkrade en del av valutareserven.

Räntekostnaderna ökade med 32,3 miljarder kronor, vilket främst förklaras av att den högre styrräntan medförde högre räntekostnader för Riksbankens skulder till bankerna i form av emitterade skuldcertifikat och inlåningsfacilitet. Personal- och administrations­kostnaderna uppgick till 1,2 miljarder kronor, vilket var något högre än 2022.

De återstående åtaganden som Riksbanken har gentemot IMF, och som redovisas utanför balansräkningen, framgår av tabell 3.

Källa: Riksbankens årsredovisning 2023.

Direktionen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs i enlighet med riksbankslagen. Direktionen ska också se till att det finns en process för intern styrning och kontroll som fungerar betryggande. I denna process ska momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation ingå.

Direktionen har utvärderat om den interna styrningen och kontrollen under 2023 uppfyllde de krav som ställs i riksbankslagen och har gjort bedömningen att den var betryggande under den period som årsredovisningen avser.

Under 2023 riktades fokus mot att identifiera och hantera operativa risker kopplade till den pågående renoveringen av riksbankshuset och färdig­ställandet av en ersättningslokal. De finansiella riskerna bedöms ha minskat under året, vilket bl.a. beror på att Riksbankens nominella innehav av svenska värdepapper har krympt samtidigt som den återstående löptiden blev kortare och på att Riksbanken började valutasäkra delar av valutareserven. Data­skyddsarbetet bedrevs under året med fokus på förebyggande insatser.

Fullmäktige lämnade den 16 februari 2024 framställning 2023/24:RB2 Riksbanksfullmäktiges beslut om resultatdisposition 2023 samt fullmäktiges verksamhetsberättelse till riksdagen.

För räkenskapsåret 2023 tillämpade fullmäktige för första gången bestämmelserna i riksbankslagen för beslut om och beräkning av disposition av Riksbankens resultat. Fullmäktige beslutade den 16 februari 2024 om disposition av Riksbankens resultat för 2023. Enligt beslutet ska Riksbankens resultat för 2023 disponeras så att vinsten på 16 191 miljoner kronor överförs till Riksbankens grundfond.

För att vinst ska få delas ut till staten ska Riksbanken redovisa en vinst som överstiger det belopp som behöver överföras till Riksbankens eget kapital för att det ska uppgå till den lagstadgade målnivån. Målnivån för Riksbankens eget kapital ska årligen räknas upp med den förändring av konsumentprisindex (KPI) som SCB publicerar och hela det belopp som överstiger den inflations­justerade målnivån ska delas ut. Årets vinst uppgår till 16 191 miljoner kronor. Enligt årsredovisningen för räkenskapsåret 2023 uppgår grundfonden till noll kronor. Eftersom Riksbankens eget kapital efter överföringen av årets vinst till grundfonden kommer att vara lägre än målnivån för det egna kapitalet som efter årets KPI-uppräkning uppgår till 62 600 miljoner kronor delas ingen vinst ut för 2023.

Fullmäktige består av elva ledamöter och lika många suppleanter. Under 2023 bestod fullmäktige av följande ledamöter: Bo Broman (ordförande), Tomas Eneroth (vice ordförande), Susanne Ackum, Martin Kinnunen, Annelie Karlsson, Hans Birger Ekström, Hans Hoff, Mattias Karlsson, Jonas Jacobsson Gjörtler, Emma Lennartsson och Mats Odell. Suppleanter under samma period var Andrea Kronvall, Mathias Tegnér, Malin Löfsjögård, Linda Lindberg, Ulla Andersson, Maria Plass, Peter Helander, Erik Kristow (t.o.m. den 20 december), Martin Selander (fr.o.m. den 21 december), Katarina Brännström, Rasmus Ling (t.o.m. den 12 januari), Ulf Holm (fr.o.m. den 13 januari) och Hanne Clivemo.

Fullmäktige sammanträdde vid nio tillfällen under året.

Enligt den nya riksbankslagen är det inte längre fullmäktiges uppgift att besluta om Riksbankens arbetsordning. Vissa frågor inom fullmäktiges ansvarsområde regleras i stället i ett nytt styrdokument, fullmäktiges verksamhetsordning. Fullmäktiges verksamhet har under året präglats av genomförandet av den nya lagen på så sätt att nya ställningstaganden har behövt göras och nya arbetsprocesser tagits fram.

I april beslutade fullmäktige att antalet direktionsledamöter skulle uppgå till fem personer fr.o.m. den 1 juli 2023, då direktionsledamot Henry Ohlsson slutade. Enligt övergångsbestämmelserna för den nya riksbankslagen kunde direktionen uppgå till sex ledamöter fram till utgången av 2028. I november beslutade fullmäktige att inleda rekryteringen av en ny direktionsledamot då Martin Flodéns mandatperiod löper ut den 21 maj 2024. Ledamöterna i direktionen ska enligt den nya riksbankslagen utses efter ett ansöknings­förfarande. Det innebär att de rekryteras i ett öppet anställningsförfarande och direktionen gick därför ut med en rekryterings­annons.

Fullmäktige har utfört en del av sin funktion genom att dess ordförande och vice ordförande följt direktionens arbete under året, bl.a. genom att utnyttja sin rätt att närvara vid samtliga av direktionens sammanträden. Fullmäktige har även granskat direktionens arbete genom sin revisorsfunktion, där KPMG AB som haft uppdraget sedan 2019 fick ett förnyat tvåårigt avtal. En ny granskningsmodell för fullmäktiges revisionsfunktion har tagits fram som omfattar en granskning av direktionsledamöternas tjänsteutövning och direktionens arbete. Under året har KPMG rapporterat sina granskningar på dessa två områden. KPMG har inte funnit några väsentliga brister vid någon av dessa granskningar. KPMG har även i en rapport följt upp de granskningar som genomfördes 2022 av direktionens process för hantering av de förändringar som den nya riksbankslagen innebar.

Direktionens ledamöter har vanligtvis deltagit i fullmäktiges sammanträden och riksbankschefen har vid varje möte redogjort för aktuella frågor för Riksbanken. Direktionen har även löpande gett fullmäktige information om viktigare beslut och händelser i Riksbankens verksamhet, som aktuell penningpolitik och arbetet med att övervaka stabiliteten i det finansiella systemet. Fullmäktige har också fått information om riksdagens utvärdering av penningpolitiken. Vidare har fullmäktige under året fått löpande upp­dateringar om inflationsbekämpningen, Riksbankens eget kapital, risk­enhetens bedömningar, oron på den utländska bankmarknaden samt Riks­bankens arbete med e-kronan.

Riksrevisionen lämnade den 29 februari 2024 en redogörelse om revisions­berättelsen över Sveriges riksbanks årsredovisning 2023 till riksdagen (2023/24:RR2). Enligt Riksrevisionen har Riksbanken upprättat års­redovisningen enligt lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank samt i enlighet med de regler för bokföring och årsredovisning som fastställs av direktionen. Vidare bedöms Riksbanken i alla väsentliga avseenden ha gett en rättvisande bild av bankens ekonomiska resultat, finansiering och finansiella ställning per den 31 december 2023. Dessutom bedöms Riksbanken ha lämnat en förvaltningsberättelse och information i övrigt som är förenlig med och stödjer en rättvisande bild i årsredovisningen som helhet. Riksrevisionen tillstyrker därför att riksdagen fastställer balansräkningen och resultaträkningen.

Enligt Riksrevisionen har fullmäktige beslutat om disposition av årets resultat i enlighet med lagen om Sveriges riksbank. Riksrevisionen tillstyrker därför att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut om disposition av årets resultat.

Riksrevisionen uttalar sig även om fullmäktiges och direktionens förvalt­ning av Riksbanken 2023. Enligt revisionen har Riksbanken i sin förvaltning i allt väsentligt följt tillämpliga föreskrifter, dvs. riksbankslagen. På basis av genomförda revisionsåtgärder tillstyrker Riksrevisionen att riksdagen beviljar ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen för 2023.

Det är Riksbankens direktion som i enlighet med kraven i riksbankslagen har ansvar för att lämna ett uttalande om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten. Enligt Riksrevisionen har det i revisionen inte framkommit något som skulle tyda på att ledningen i sin bedömning av den interna styrningen och kontrollen inte har följt lagen om Sveriges riksbank.

Den 2 april 2024 lämnade Riksbanken en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet (framst. 2023/24:RB4). Framställningen kommer att behandlas av finansutskottet under våren 2024 i betänkande 2023/24:FiU28.

Mot bakgrund av ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2018/19:FiU44, rskr. 2018/19:293) beslutade regeringen i december 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över statens roll på betalningsmarknaden (dir. 2020:133). I mars 2023 överlämnade Betalningsutredningen sitt slut­betänkande Staten och betalningarna (SOU 2023:16) till regeringen. I utredningen lämnades bl.a. en rekommendation om att senast 2025 göra en översyn av kontanternas ställning och tillgången till kontanttjänster.

Mot bakgrund av detta beslutade regeringen i januari 2024 att ge en utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag på insatser som kan stödja privatpersoners, företags och föreningars möjligheter att betala med kontanter där dessa bedöms ha en särskild roll som betalningsmedel samt stödja tillgång till kontanttjänster. Utredaren ska

• belysa de nuvarande möjligheterna att betala med kontanter för livsnödvändiga varor och tillgången till kontanttjänster i städer och tätorter samt i gles- och landsbygd

• analysera effekterna av redan genomförda lagstiftningsåtgärder inom kontantområdet och hur de samverkar med den tekniska utvecklingen och förändrade betalmönster

• kartlägga för vilka tjänster och produkter och geografiska områden som kontanter spelar en särskild roll, inbegripet vid fredstida krissituationer, höjd beredskap och ytterst krig

• vid behov överväga åtgärder för att stärka möjligheten till kontantbetalning och hantering av livsnödvändiga varor (bl.a. dagligvaror och drivmedel)

• vid behov lämna nödvändiga författningsförslag eller förslag till andra åtgärder.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2024.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har granskat Riksbankens årsredovisning 2023 och förvaltningen av Riksbanken samma år. Utskottet tillstyrker, i likhet med Riksrevisionen, att fullmäktige beviljas ansvarsfrihet för sin verksamhet och att direktionen beviljas ansvarsfrihet för förvaltningen av Riksbanken under 2023. Vidare konstaterar utskottet att Riksbanken enligt Riksrevisionen bedöms ha gett en rättvisande bild av bankens ekonomiska resultat, finansiering och finansiella ställning per den 31 december 2023. Dessutom bedöms Riksbanken enligt Riksrevisionen ha lämnat en förvaltningsberättelse och information i övrigt som är förenlig med och stödjer en rättvisande bild i årsredovisningen som helhet. Därmed tillstyrker utskottet att Riksbankens resultaträkning och balansräkning för 2023 fastställs enligt direktionens förslag. Utskottet föreslår också att riksdagen godkänner fullmäktiges beslut om disposition av Riks­bankens resultat 2023. Beslutet innebär att Riksbankens vinst på 16,2 miljarder kronor 2023 överförs till Riksbankens grundfond och att ingen vinst delas ut till statskassan. Riksbankens eget kapital uppgår efter resultatdispositionen till –2 miljarder kronor. Utskottet föreslår även att riksdagen lägger Riks­revisionens redogörelse om revisionsberättelsen över Sveriges riksbanks årsredovisning 2023 till handlingarna.

Utskottet konstaterar att Riksbanken för 2023 gör en vinst, men att det egna kapitalet efter resultatdispositionen understiger en tredjedel av målnivån för det egna kapitalet. Riksbanken har därför lämnat en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet. Utskottet behandlar framställningen under våren 2024 i betänkande 2023/24:FiU28. Vidare noterar utskottet att Riksbanken under 2023 beslutade att valutasäkra delar av valutareserven. Utskottet konstaterar att åtgärden genomfördes med hänvisning till 9 kap. 1 § riksbankslagen om att upprätthålla en sund risk­hantering.

Utskottet konstaterar att 2023 var det första året med verksamhet under den nya riksbanks­lag som trädde ikraft den 1 januari 2023. Den nya lagen har inneburit förändringar för Riksbanken. Bland annat har mål, uppgifter och befogenheter förtydligats för banken när det gäller penningpolitiken, det finansiella systemet, betalningsmedel, fredstida krissituationer och höjd beredskap samt internationell verksamhet. Genom den nya lagen har Riksbankens oberoende till viss del stärkts, och dess ställning som en oberoende centralbank och förvaltningsmyndighet har tydliggjorts. Samtidigt har förutsättningarna för granskning av Riksbankens verksamhet och insyn och öppenhet i dess verksamhet stärkts. Utskottet noterar att Riksbanken i förvaltningsberättelsen på ett tydligare sätt än tidigare redovisar sin bedömning av måluppfyllelsen för de olika delarna av verksamheten. Det underlättar utskottets uppföljning och utvärdering av Riksbankens verksam­het. Det kan även konstateras att ändringen i riksdagsordningen som för­tydligat att finansutskottets granskning omfattar Riksbankens hela verksamhet även inneburit vissa förändringar för utskottet. Det förstärkta gransknings­uppdraget som detta inneburit tar sig bl.a. uttryck i den uppföljning och utvärdering av Riksbankens verksamhet på betalningsområdet som redogörs för i nästa avsnitt i betänkandet. Utskottet har även fått mer resurser för att genomföra granskningsarbetet.

Det var under våren 2023 oroligt på de globala finansiella marknaderna. Utskottet noterar att Riksbanken fördjupade en del av sina analyser med anledning av den finansiella oron och även utvecklade nya mått och metoder för att förbättra möjligheterna att bedöma riskerna i det finansiella systemet. Utskottet konstaterar att det svenska finansiella systemet enligt Riksbanken överlag fungerade väl, även om riskerna var förhöjda. Orsakerna var framför allt bankernas exponeringar mot den kommersiella fastighetssektorn och hushållens skuldsättning.

När det gäller betalningsområdet noterar utskottet här att Riksbanken i förvaltningsberättelsen särskilt redogör för hanteringen av kontanter i Sverige, bl.a. mot bakgrund av Riksbankens utökade ansvar för kontanthanteringen. Utskottet kan konstatera att mängden kontanter i cirkulationen minskade under 2023 efter den ökning som skedde i samband med krigsutbrottet i Ukraina 2022. Såväl nivån för användningen av kontanter i Sverige som mängden kontanter i cirkulation hör till de lägsta i världen. Utskottet vill i samman­hanget framhålla att regeringen i januari 2024 gav en utredare i uppdrag att utreda och lämna förslag på insatser som kan stödja privat­personers, företags och föreningars möjligheter att betala med kontanter där dessa bedöms ha en särskild roll som betalmedel, samt stödja tillgången till kontanttjänster. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2024.

Under året genomförde Riksbanken bl.a. förändringar i organisationen och styrningen för att få ett mer effektivt och sammanhållet arbete med civil beredskap. Med den nya riksbankslagen utökades Riksbankens ansvar till ett bredare samhällsperspektiv och utskottet noterar att banken beslutat om före­skrifter och allmänna råd om företag av särskild betydelse för genom­förandet av betalningar under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Utskottet noterar vidare att Riksbanken under 2024 avser att införa den sista delen av de nya uppgifter som det utökade ansvaret innebär och som rör övervakning.

Avslutningsvis konstaterar utskottet att Riksbanken fortsatte att stegvis höja räntan under 2023 för att hindra inflationen från att bita sig fast, och att banken gör bedömningen att den åtstramande penningpolitiken har haft effekt då inflationen föll tillbaka under 2023. Utskottet kommer under våren 2024 att återkomma med sin årliga uppföljning och utvärdering av penningpolitiken i betänkande 2023/24:FiU24. Utskottet noterar även att Riksbankens kommunikationsarbete under året har dominerats av inflationen och höj­ningarna av styrräntan, samt att en allt större del av allmänheten uppfattade Riksbankens publicitet som negativ. Utskottet konstaterar att det kan vara en naturlig följd av en åtstramande penningpolitik.

Som ett led i beredningen av årsredovisningen höll utskottet den 12 mars ett offentligt sammanträde med utfrågning av Riksbankens direktion. Uppteckningar från utfrågningen redovisas i bilaga 4 i betänkandet.

Riksdagen godkänner det som utskottet anför om Riksbankens verksamhet inom betalningsområdet 2023. Utskottet konstaterar att Riksbanken i sin betalningsrapport 2024 gör bedömningen att betalningar i Sverige överlag är säkra och effektiva men att det finns brister när det gäller tillgängligheten till betalningssystemet för delar av allmänheten.

Som ett led i finansutskottets uppföljning och utvärdering av betalningsområdet har utskottet begärt en redogörelse från Riksbanken om TIPS-samarbetets centrala delar och Riksbankens avvecklingstjänst för omedelbara betalningar. Riksbankens betal­ningsavvecklingssystem är inte bara navet i betalningssystemet i vid mening, dvs. en central del av den finansiella infrastrukturen, utan också av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Mot bakgrund av det betonar utskottet vikten av att kontinuitetskrav och driftssäkerhet alltid upprätthålls.

Finansutskottet ska enligt 7 kap. 9 § riksdagsordningen p 1 följa upp och utvärdera Riksbankens verksamhet. Finansutskottet har länge granskat den penningpolitik som Riksbanken bedriver genom regelbundna öppna utfrågningar med Riksbankens direktion, en årlig utvärdering och externa expertutvärderingar av penningpolitiken ur ett längre tidsperspektiv vart fjärde eller femte år. Därutöver anordnar finansutskottet också slutna utfrågningar om olika sakområden som t.ex. kontantförsörjning och kontanthantering. Genom den ändring i riksdagsordningen som trädde i kraft den 1 januari 2023 förtydligades det att finansutskottets granskning ska omfatta Riksbankens hela verksamhet, måluppfyllelse och effektivitet.

Enligt 3 kap. 1 § lag (2022:1568) om Sveriges riksbank ska Riksbanken utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, bidra till att det finansiella systemet är stabilt och effektivt, inbegripet att allmänheten ska kunna göra betalningar. Som ett led i att fullgöra den uppgiften ska Riksbanken enligt 3 kap. 2 § tillhandahålla system för avveckling av betalningar. Riksbanken får enligt 3 kap. 5 § medverka i andra avvecklings-, betalnings- och clearingsystem inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet än sådana som avses i 2 §. Vidare ska Riksbanken enligt 3 kap. 8 § 1 övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem. För att detta ska kunna ske krävs att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner på ett stabilt och effektivt sätt samt är tillräckligt motståndskraftigt för att fortsätta att göra det (prop. 2021/22:41 s. 216). Tillhandahållandet av avvecklingssystem och avvecklingstillgångar (centralbankspengar) samt övervakning av aktörer och system i betalningsinfrastrukturen beskrivs i Betalningsutredningen som centralbankens – och därmed statens – mest betydelsefulla uppgift (SOU 2023:16 s. 463). Det finns såväl stabilitets- som effektivitetsskäl till att centralbankerna har dessa uppgifter. Finansutskottet har därför valt att i år särskilt granska betalningsområdet. Underlag för utskottets uppföljning och utvärdering av betalningsområdet är dels Riksbankens betalningsrapport 2024, dels en särskild redogörelse som utskottet begärt från Riksbanken om betalningsinfrastrukturen.

Riksbanken ska enligt 11 kap. 2 § riksbankslagen regelbundet eller på begäran lämna en redogörelse till finansutskottet för hanteringen av kontanter i Sverige och för sin övriga verksamhet.

Finansutskottet beslutade den 5 december 2023 med stöd av 11 kap. 2 § riksbankslagen att Riksbanken skulle lämna en redogörelse för TIPS-samarbetets centrala delar och Riksbankens avvecklingstjänst för omedelbara betalningar. Den övergripande frågeställningen till Riksbanken var hur Riksbankens anslutning till Target Instant Payment Settlement (TIPS) påverkade Riksbankens möjligheter att övervaka betalningsinfrastrukturen. Följande delfrågor användes för att belysa den övergripande frågeställningen:

Hur fungerar samordning och samarbete mellan de olika centralbankerna inom ramen för TIPS?

Hur säkerställer Riksbanken ett effektivt ansvarsutkrävande av de formellt ansvariga för avvecklingssystemet?

Hur tillgodoser Riksbanken att myndigheten har tillräcklig insyn för att effektivt kunna övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem?

Vilka instrument används för att säkerställa att samarbetet följer svenska rättsregler?

Riksbanken lämnade den 28 februari 2024 in en promemoria till riksdagen som redogör för det arbete som Riksbanken bedriver inom betalningsområdet (dnr FIU-1.8.5-1163-2023/24). Promemorian syftar till att ge en helhetsbild av de centrala delarna av Riksbankens samarbete med Eurosystemet i fråga om TIPS. Områden som behandlas är samarbetets uppkomst och hur det har utvecklats över tid, beskrivning av centrala funktioner i avvecklingstjänsten, dagens samarbete med Eurosystemet, styrningen, rättsläget och övervakningen samt vad som förväntas hända framöver på området.

Riksbanken publicerar sedan 2019 årligen en rapport om utvecklingen på betalningsmarknaden, betalningsrapporten. I rapporten redogör Riksbanken för sina bedömningar och policyståndpunkter inom betalningsområdet. Rapporten syftar även till att vara ett underlag för utvärdering av Riksbankens arbete med betalningar. Betalningsrapport 2024 publicerades den 14 mars i år.

Riksbanken har tre målsättningar för sitt arbete med betalningar ­– att de är säkra, effektiva och tillgängliga. Med säkra betalningar avses att betalningssystemet ska vara stabilt och motståndskraftigt mot störningar i normala tider samt fungera i fredstida kriser och vid höjd beredskap. Skyddet mot bedrägerier ska vara högt. Med effektiva betalningar avser Riksbanken ett betalningssystem som innebär låga samhällsekonomiska kostnader inklusive att energiåtgången för olika betalsätt ska vara låg. Avgifter ska vara transparenta och betalningarna ska vara snabba och smidiga. Slutligen definierar Riksbanken tillgängligheten för betalningar så att det ska vara möjligt för alla i Sverige att betala till rimliga kostnader. Användarna ska ha god tillgång till betaltjänster och det ska finnas olika betalsätt att välja mellan beroende på situation och förutsättningar.

Är betalningar i Sverige säkra?

Enligt Riksbanken är betalningar i Sverige överlag säkra. I april 2023 skedde dock en incident i Riksbankens betalningssystem RIX, som innebar att målet om systemets tillgänglighet inte kunde uppnås under året. Tillgängligheten blev då 99,82 i stället för 99,85 procent. Utöver incidenten i RIX hade systemen som möjliggör swishbetalningar (Bankgirot, Getswish AB och Bank-id) flera kortare störningar. Sammantaget bedömer Riksbanken att incidenterna endast hade en mindre påverkan på möjligheterna att betala digitalt.

Riksbanken belyser i Betalningsrapport 2024 flera brister i det svenska betalningssystemet som bör åtgärdas för att betalningarna i Sverige ska fortsätta att vara säkra. Riksbanken lyfter i synnerhet fram Bankgirots arbete med att säkerställa en modern och säker betalinfrastruktur. När det gäller kontanta betalningar och robustheten i kontanthanteringskedjan konstaterar Riksbanken att endast två företag är verksamma i kontanthanteringen, med i det närmaste monopol på sina respektive delar av marknaden. Det innebär att kontanthanteringskedjan är mycket känslig för störningar i deras respektive verksamhet. Om ett av företagen inte kan utföra sina uppgifter är det svårt för någon annan att snabbt träda in i dess ställe. När det gäller bedrägerier i samband med betalningar konstaterar Riksbanken att antalet kortbedrägerier ökade 2023. Även antalet rapporterade bedrägerier genom s.k. social manipulation ökade.

Är betalningar i Sverige effektiva?

Enligt Riksbanken har digitaliseringen inneburit att betalningar i Sverige överlag är effektiva. År 2021 uppskattades de samhällsekonomiska kostnaderna för betalningar till knappt en procent av BNP. Detta är en nedgång sedan 2009, då den senaste uppskattningen gjordes, och i linje med kostnaderna i närliggande länder, t.ex. Norge. Kort- och swishbetalningar har lägst kostnad, följt av gireringar. Kontanta betalningar är de med högst enhetskostnad till följd av att kontanthantering medför höga fasta kostnader och att antalet betalningar som görs kontant minskar.

Riksbanken lyfter fram ett flertal områden där utveckling skulle bidra till en ännu mer effektiv betalningsmarknad i Sverige. Det rör områden som omedelbara betalningar, där RIX-INST kan möjliggöra nya tjänster, och förutsättningarna för konkurrens genom reglering på EU-nivå och tillgång till central infrastruktur. Slutligen poängterar Riksbanken att gränsöverskridande betalningar ofta är långsammare, dyrare och inte lika transparenta som inhemska betalningar. Riksbanken arbetar tillsammans med bl.a. Europeiska centralbanken (ECB) för att utveckla den infrastruktur som behövs för snabba och säkra betalningar mellan svenska kronor och andra europeiska valutor.

Är betalningar i Sverige tillgängliga?

Alla i Sverige ska ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser enligt den målsättning som riksdagen har fattat beslut om (prop. 2006/07:55 utg.omr. 22, bet. 2006/07:TU1, rskr. 2006/07:205). Riksbanken bedömer dock att tillgången till dessa tjänster har försämrats de senaste åren och i dag uppfylls inte målet. Det beror till del på att tillgången till manuella betaltjänster, inklusive kontanttjänster, har minskat hos såväl banker som andra betaltjänstleverantörer. Riksbanken lyfter emellertid upp två andra områden som negativt påverkar den generella tillgängligheten av betaltjänster i samhället. Det första gäller problemen att öppna och behålla betalkonton för konsumenter. Riksbanken hänvisar här till en rapport från Finansinspektionen där det påpekas att antalet konsumenter som fick sina betalkonton avslutade ökade med 30 procent mellan 2020 och 2022. Enligt lag (2010:751) om betaltjänster har konsumenter bosatta i det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) rätt att öppna ett betalkonto med grundläggande funktioner i samtliga länder i EES, såvida det inte finns särskilda skäl att neka dem ett konto eller skulle strida mot penningtvättslagen. Oftast uppger bankerna penningtvättsregler, särskilt bristande kundkännedom, som skäl för att neka konsumenter och företag konton eller säga upp dem.

Det andra problemområdet som försämrar tillgängligheten av betaltjänster är tillgången till Bank-id. Enligt Riksbanken saknar ungefär en tiondel av den vuxna befolkningen Bank-id. Avsaknad av Bank-id, vilket är särskilt vanligt bland den äldre delen av befolkningen, bidrar till att minska betaltjänsternas tillgänglighet eftersom digitala betaltjänster ofta kräver att betalaren kan identifiera sig och bekräfta betalningen med en e-legitimation.

Riksbanken anser att det finns ett behov av lagändringar för att stärka kontanternas ställning som betalningsmedel och kontanthanteringskedjan. Riksbanken välkomnar i Betalningsrapport 2024 tillsättningen av utredningen om möjligheten att betala livsnödvändiga varor med kontanter. Riksbanken framhåller också att bankernas skyldighet att ta emot insättningar av kontanter från organisationer och företag bör utökas till att även inbegripa insättningar från konsumenter. Även frågan hur värdetransporter av kontanter ska upprätthållas och finansieras i framtiden behöver utredas.

Riksbankens redogörelse för TIPS-samarbetets centrala delar och Riksbankens avvecklingstjänst för omedelbara betalningar

Riksbanken beskriver i sin redogörelse till finansutskottet att ECB och Eurosystemet har en familj av avvecklingssystem[7] som ofta benämns Target-systemen; T2 för avveckling av stora betalningar, Target2-Securities (T2S) för avveckling av värdepapperstransaktioner i centralbankspengar och Target Instant Payment Settlement (TIPS) för avveckling av omedelbara betalningar (sekundsnabba överföringar mellan bankkonton i realtid).

TIPS togs i drift den 30 november 2018 och utvecklades och drivs av Italiens centralbank Banca d’Italia. Anledningen till att Eurosystemet valde att utveckla TIPS var att det bedömdes finnas en risk för fragmentering inom euroområdet vad gäller avveckling av omedelbara betalningar. Nationella lösningar hade redan till viss del etablerats, vilket riskerade att leda till en ytterligare fragmentering av betalningsprocesser och tillhörande likviditetshantering. Ett annat skäl var att underlätta gränsöverskridande betalningar i euro. Det fanns också inom eurozonen och EU en drivkraft att verka för lösningar som möjliggjorde konkurrenskraftiga betalningsalternativ till utomeuropeiska betalningslösningar, t.ex. kortbetalningar där infrastrukturen utgörs av icke-europeiska aktörer. För att det skulle vara enkelt och kostnadseffektivt att avveckla omedelbara betalningar krävdes en harmonisering och standardisering av processer samt stora volymer. Att göra på samma sätt är en förutsättning för att många ska kunna dela på de fasta kostnader som är förknippade med en tjänst som TIPS. Avveckling av betalningar på TIPS sker enligt principen transaktion-för-transaktion och i realtid. Det innebär att finalitet, dvs. slutlig äganderättsövergång, uppstår i samband med avvecklingen, för varje betalning. Target-systemen (T2, T2S och TIPS) är utformade för att kunna hantera fler valutor än euron, dock hanterar de inte betalningar mellan valutor, dvs. det sker ingen växling mellan olika valutor på plattformarna. Avvecklingstjänsten på TIPS, liksom övriga Target-tjänster, tillhandahålls av respektive nationell centralbank till dess

betalningssystemsdeltagare, dvs. banker och finansiella infrastrukturer.

Riksbanken beskriver hur myndigheten under 2017 började undersöka omedelbara betalningar. Tidigt fick Riksbanken en bild av att omedelbara betalningar ökade i både antal och värde vilket skulle leda till större krav på avvecklingen av dessa betalningar. Riksbankens slutsats blev därför att avvecklingen borde ske i centralbankspengar och att Riksbanken borde tillhandahålla en avvecklingstjänst för omedelbara betalningar efter en utredning av olika alternativ. Riksbanken genomförde därför i juni 2018 en konsultation med deltagarna i RIX-RTGS och andra intressenter. Av svaren framgick att TIPS kunde vara en intressant lösning för den svenska marknaden. Riksbanken startade därför en förstudie som avslutades 2019, där slutsatsen drogs att Riksbanken borde erbjuda avveckling av omedelbara betalningar och att plattformsdelning med Eurosystemet var det effektivaste medlet. I april 2020 beslutade Riksbanken, efter förhandlingar med Eurosystemet, att ingå avtal om att ansluta en ny avvecklingstjänst, RIX-INST, till Eurosystemets plattform TIPS. Riksbankens krav på säkerhetsskydd omhändertogs genom en särskild avtalsreglering. I avtalet med Eurosystemet ingick att en säkerhetsinstruktion skulle tas fram och beslutas som beskrev hur säkerhetskrav i avtalet skulle realiseras. I maj 2022 var implementeringsprojektet klart och RIX-INST lanserades den 23 maj 2022.

RIX-INST möjliggör omedelbar avveckling av omedelbara betalningar i centralbankspengar dygnet runt och använder den tekniska plattformen TIPS. TIPS följer regelboken för avveckling av eurobetalningar, dvs. SEPA Instant Credit Transfer (SCT Inst). Regelboken för euro-betalningar fastställs av European Payment Council. RIXINST i sin tur stödjer den nordiska regelboken NPC Instant Credit Transfer (NCT Inst) som fastställs av Nordic Payment Council (NPC).

För att delta i någon av avvecklingstjänsterna RIX-INST eller RIX-RTGS behöver ett institut först bli deltagare i RIX och sedan bli certifierat för avvecklingstjänsten. En RIX-deltagare kan välja att delta i båda tjänsterna alternativt i en av tjänsterna. Ett institut som endast deltar i RIX-INST behöver avtala med en RIX-RTGS-deltagare om att denne åtar sig att betala avgifter och ränta som uppstår på grund av institutets deltagande i RIX-INST samt om överföringar av likviditet till dess konto i RIX-INST. Det är även möjligt att delta indirekt i RIX-INST via en RIX-INST-deltagare. En indirekt deltagare har inget förhållande till Riksbanken utan behöver förlita sig till tjänster från en RIX-INST deltagare.

Likviditetsmässigt finns det kopplingar mellan RIX-RTGS och RIX-INST då likviditet enbart kan skapas i RIX-RTGS. RIX-RTGS är tillgängligt för likviditetsöverföringar till/från RIX-INST dygnet runt alla dagar, med undantag av cirka en timme efter stängning av RIX-RTGS. Deltagarna i RIX-INST ansvarar för att hantera likviditeten på sina konton.

I RIX-INST avvecklas betalningstransaktioner under förutsättning att transaktionerna uppfyller kraven på format och att det finns tillräcklig likviditet för betalningen. Avvecklingen sker genom bokföring på deltagarnas avvecklingskonton i RIX-INST.

RIX-INST erbjuder två olika modeller för avveckling, standardmodellen för avveckling och avvecklingsmodellen för samma instruerande part.

Avvecklingsmodellen för samma instruerande part innebär att både mottagande och avsändande bank använder samma instruerande part, dvs. en tredje part som sköter kommunikationen till och från RIX-INST. För Swish­betalningarna är Getswish AB samma instruerande part för bankernas räkning och avveckling sker omedelbart efter att betalningstransaktionen är mottagen av RIX-INST.

Vilka instrument används för att säkerställa att samarbetet följer svenska rättsregler?

Enligt 1988 års lag fick Riksbanken tillhandahålla system för avveckling av betalningar och på annat sätt medverka i betalningsavveckling. I och med 2022 års riksbankslag är det numera obligatoriskt för Riksbanken att tillhandahålla betalningsavvecklingssystem. Riksbankens betalningsavvecklingssystem är inte bara navet i betalningssystemet i vid mening, dvs. den finansiella infrastrukturen, utan också av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Grundläggande bestämmelser om Riksbankens betalningsavvecklingssystem finns i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden.

I lagmotiven anges att höga krav på driftssäkerhet bör ställas på systemet. Det gäller inte minst motståndskraft mot yttre störningar såsom cyberattacker, andra slags intrång i it-systemen, strömavbrott, terrorattentat, naturkatastrofer och bränder. Riksbanken bör beakta samma internationellt vedertagna principer, t.ex. CPMI Iosco Principles for Financial Market Infrastructures (PFMI), som utländska centralbanker gör (prop. 2021/22:41 s. 100.).

Riksbanken ska organisera bankens betalningsavvecklingssystem och besluta om eventuellt samråd med marknadsaktörer. Detta gällde redan under den äldre riksbankslagen och har enligt Riksbanken inte lett till några tillämpningsproblem. Riksbanken har rätt att ta ut avgifter från deltagare i betalningsavvecklingssystemet. Riksbanken har även rätt att medverka i andra avvecklings- och betalningssystem inom EES.

Eftersom Sverige inte är med i eurosamarbetet finns inga särskilda krav på Riksbanken när det gäller betalningsavvecklingssystemets utformning. Dock är Sverige bundet av EUF-fördragets och regeringsformens bestämmelser om instruktionsförbud.

I beredningen av ärendet och vid avtalsförhandlingarna med ECB inför en eventuell anslutning till TIPS bedömde Riksbanken att vissa svenska rättsregler riskerade att sättas ur spel genom utkontrakteringen. Avtalet måste sålunda uppfylla säkerhetsskyddslagstiftningens krav. Avtalet fick inte heller innebära en inskränkning av Riksrevisionens möjligheter att revidera Riksbanken. Vidare måste avtalet respektera principer för svensk offentlighet och sekretess. Vad gäller säkerhetsskyddslagstiftningens krav bedömdes att TIPS-samarbetet initialt inte skulle utgöra säkerhetskänslig verksamhet i Riksbanken. Eftersom TIPS-samarbetet och omfattningen skulle kunna ändras över tid träffade Riksbanken och Eurosystemets centralbanker ändå ett säkerhetsskyddsavtal, något som förordades av Säkerhetspolisen.

För att tillgodose revisorernas möjligheter att granska Riksbankens verksamhet har det i avtalet införts långtgående rättigheter för Riksrevisionen att utföra sitt uppdrag. Avtalsvillkoren i dessa avseenden har godkänts av Riksrevisionen.

ECB har tagit fram ett avtal om användning av TIPS-tjänsten som är avsett att användas om en centralbank som inte tillhör Eurosystemet vill använda TIPS-plattformen (s.k. Currency Participation Agreement, CPA). Avtalet avser delandet av en plattform med en myndighetsgruppering och skiljer sig i åtskilliga avseenden från vad som gäller vid ett avtal med en kommersiell leverantör. Riksbanken och Eurosystemets centralbanker har ingått ett anslutningsavtal benämnt Agreement on the Use of TIPS Service, nedan kallat TIPS-avtalet. Avtalsparter i detta avtal är Riksbanken, Europeiska centralbanken (ECB) och Eurosystemet. Eurosystemet är ett samlingsnamn för centralbanker med euron som valuta och som deltar på TIPS-plattformen. Syftet med avtalet är att fastställa villkoren för att en centralbank som ger ut en annan valuta än euron får utkontraktera driften av TIPS-konton till den delade plattformen.

Hur fungerar samordningen och samarbetet mellan de olika centralbankerna inom ramen för TIPS?

Eftersom Target-systemen ägs och drivs av Eurosystemet så krävs det att alla euroländer kommer överens om hur systemen ska drivas och utvecklas, både i det dagliga arbetet och på längre sikt. Då Eurosystemet också välkomnar icke-eurovalutor att ingå i samtliga Target-systems tjänster så är det viktigt att dessa centralbanker ges möjlighet att påverka utvecklingen. Detta ställer stora krav på samarbete kring styrningen av systemen, organiserat genom multilaterala forum där varje gruppering har ansvar för ett särskilt område. Styrningen för Target-tjänsterna delas in i följande hierarkiska nivåer.

Nivå 1, den beslutande nivån, består ytterst av ECB-rådet (Governing Council) som enbart är öppet för länder med euro som valuta. ECB-rådet har också möjlighet, men inte skyldighet, att ta in synpunkter och förslag från Allmänna rådet (General Council) och ECB:s Governor’s Forum, där Riksbanken är representerad genom riksbankschefen.

På nivå 2, deltar samtliga centralbanker som använder Target-tjänsterna.

Nivå 3, den tillhandahållande nivån, är den del av styrningen där de centralbanker som driver och utvecklar plattformarna (nedan benämnda 4CB, dvs. de nationella centralbankerna i Tyskland, Frankrike, Italien och Spanien) samordnar sig med ECB.

Riksbanken beskriver hur myndigheten för att driva Sveriges prioriterade frågor deltar i de forum som ingår i ECB:s styrningsorganisation (t.ex. olika kommittéer, forum och expertgrupper). Genom att delta i dessa forum får Riksbanken möjlighet att granska och följa det kontinuerliga arbetet, bidra till samarbetets inriktning och driva Riksbankens prioriterade frågor samt att samverka med experter från andra länder för att utbyta kunskap och erfarenheter.

I Allmänna rådet samlas representanterna från samtliga EU:s medlemsländer, oavsett valuta, tillsammans med ECB:s högste samt biträdande chef. Forumet syftar till att i ett bredare perspektiv ta vara på medlemsländernas bidrag och synpunkter för att därefter ge förslag i relevanta frågor till ECB-rådet som är det organ som har möjlighet att fatta beslut i de respektive frågorna.

ECB:s Governors’ Forum ska hantera sådana omständigheter och konflikter som rör icke-euroländers användande av plattformarna som inte kan lösas i andra forum. Forumets enda uppgift är att medla och lösa sådana situationer, varför mandatet inte innehåller krav på mötesintervall eller liknande.

Riksbanken deltar i Allmänna rådet och ECB:s Governors’ Forum genom riksbankschefen.

ECB:s MIB (Market Infrastructure Board) ansvarar för den operativa driften av den infrastruktur som ägs och drivs av Eurosystemet, samt för projekt för att förbättra servicen och funktionaliteten. MIB rapporterar löpande till ECB-rådet samt bereder och lämnar förslag på åtgärder och utveckling av plattformarna för ECB-rådet att ta ställning till. MIB kan, och har, etablerat specifika arbetsgrupper inom respektive område för olika frågor relaterade till drift, utveckling och underhåll av plattformarna. Riksbanken deltar med en ledamot i MIB (chefen för avdelningen för betalningar) i rollen som centralbank i ett land som inte deltar i eurosamarbetet.

I samband med driftsättningen av RIX-INST etablerades TIPS Non-euro Currencies Steering Group (NECSG) i syfte att koordinera åsikterna från centralbankerna i länder som inte har infört euron som valuta men som har ingått avtal för användandet av TIPS. Det övergripande syftet med forumet är att stötta i beslut om TIPS genom att förse MIB med gemensamma förslag från centralbankerna utanför eurosamarbetet på, för TIPS, relevanta områden. Riksbanken deltar i detta forum genom att chefen för avdelningen för betalningar är ordförande och att enhetschefen vid RIX är Riksbankens representant.

RMCG (Risk Management Coordination Group) är etablerad av MIB med syfte att förse MIB med gruppens självständiga syn på de risker som finns med Target-tjänsterna. Representanterna i gruppen tillhör den andra försvarslinjen inom respektive organisation och ska inte vara direkt involverade i det dagliga arbetet avseende Target-tjänsterna. Riksbanken deltar inte i detta forum som enbart bemannas av 4CB och ECB.

TSRC (Target Services Risk Committee) utarbetar förslag och ger råd och rekommendationer till MIB genom granskning och godkännande av andra linjens resultat och rapportering. Det kan bl.a. handla om RMCG:s arbetsprogram, riskrapportering, riskbedömningar och uppdateringar inom riskramverket med tillhörande policyer. Riksbanken deltar idag i detta forum genom gruppchefen för operativa risker vid riskenheten, avdelningen för intern styrning och verksamhetsstöd.

TIPS-WG (TIPS Working Group) ansvarar för att hantera alla betalningsrelaterade frågor ur ett centralbanksperspektiv vid användandet och utvecklandet av TIPS. Gruppen ansvarar för relevant dokumentation samt för att förse MIB med rekommendationer för uppdaterandet av dokumentationen. Gruppen ansvarar även för att koordinera och förbereda nya releaser på plattformen, för tester samt för rekommendationer till ledningsorgan i fråga om ändringar eller tillägg. Från Riksbanken deltar enhetschefen vid RIX, avdelningen för betalningar.

TIPS-CG (TIPS Consultative Group) är aktiv inom processen för systemförändringar som ger råd om framtida utveckling av TIPS. Gruppen utvärderar även vilka förbättringar i TIPS som kan leda till ett ökat användarvärde och bidrar i utvärderingar av möjliga systemförändringar. I TIPS-CG deltar centralbanker, banker och clearinghus. Från Riksbanken deltar verksamhetsutvecklare vid RIX-enheten samt en representant från den svenska marknaden (utsedd av Bankföreningen).

SMSG (Settlement Managers Sub-Group) ansvarar för att följa och säkerställa den operationella driften av plattformarna i fråga om den dagliga verksamheten och relaterade frågor. Riksbanken deltar genom systemförvaltare vid RIX-enheten.

Hur säkerställer Riksbanken ett effektivt ansvarsutkrävande av de formellt ansvariga för avvecklingssystemet?

Riksbanken uppger att det i användarmanualen för Target-systemen beskrivs hur vissa legalt bindande dokument och tekniska och/eller funktionella dokument omsätts till operativa förfaranden. Manualen är inte juridiskt bindande utan verkar som ett stödjande dokument för respektive ansluten centralbank samt för 4CB. En grundprincip för hanteringen av incidenter är att Eurosystemets styrning kortas ned och hålls närmare den operativa verksamheten. Varje ansluten centralbank ansvarar för att ha en National Service Desk vars uppgift är att agera kontaktyta mot ECB för sin hemmarknad och hantera ärenden och frågor från de nationella bankerna. Hos Riksbanken benämns denna funktion RIX Helpdesk.

Hur tillgodoser Riksbanken att myndigheten har tillräcklig insyn för att effektivt kunna övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem?

Riksbanken beskriver i sin redogörelse hur övervakningen av den finansiella infrastrukturen syftar till att Riksbanken ska kunna bidra till ett säkert och effektivt finansiellt system. I övervakningen identifierar och analyserar Riksbanken källor till risker och effektivitetsförluster i den finansiella infrastrukturen och verkar för att på olika sätt reducera dessa.

Om det uppstår störningar i den finansiella infrastrukturen kan det få allvarliga konsekvenser för det finansiella systemets funktionssätt med potentiellt stora samhällsekonomiska kostnader som följd. För stabiliteten i det finansiella systemet är det därför viktigt att den finansiella infrastrukturen, och verksamhet som är av särskild betydelse för den, fungerar. Övervakningen och Riksbankens analys av finansiell infrastruktur, inklusive RIX-INST, utgår från CPMI-Ioscos internationella principer för finansiell infrastruktur (PFMI). PFMI består av 24 principer som centralbanker och tillsynsmyndigheter har utarbetat tillsammans och som de ser som väsentliga för att motverka risker i den finansiella infrastrukturen och stärka dess motståndskraft mot störningar.

I sitt övervakningsarbete använder sig Riksbanken av ett riskbaserat arbetssätt. Det innebär att för varje infrastruktursystem bedöms riskerna utifrån hur stor sannolikhet det är att de materialiseras samt hur stora konsekvenserna i så fall skulle bli för den finansiella stabiliteten i Sverige. För RIX-INST sker bedömningen och analysen tillsammans med RIX-RTGS. Att denna övervakning hålls samman beror på att det är samma huvudman som tillhandahåller systemen. Riksbanken kan bl.a. kommunicera sin riskbedömning i fråga om den finansiella infrastrukturen i rapporten Finansiell stabilitet, vilken publiceras två gånger per år. I Riksbankens årsredovisning avrapporteras årets verksamhet.

I övervakningen samlar Riksbanken löpande in kvalitativ och kvantitativ information. Det sker regelbundna möten bl.a. mellan övervakningsfunktionen och Riksbankens ledningsgrupp för RIX (ledningsgrupp för RIX-RTGS och RIX-INST). Utöver att Riksbanken regelbundet samlar in information har övervakningsfunktionen på Riksbanken ett etablerat samarbete med ECB:s övervakningsfunktion som bevakar TIPS. Därmed har Riksbankens övervakningsfunktion möjlighet att få information direkt från ECB om den tekniska plattformen utöver den information som övervakningsfunktionen får från Riksbanken.

Danmarks Nationalbank kommer enligt Riksbanken att anslutas till TIPS under våren 2025. Det innebär att TIPS-avtalet har anpassats i vissa avseenden. Riksbanken fick under hösten 2023 del av de justeringar som ECB föreslog och kunde konstatera att det inte har skett några legala förändringar med materiella negativa effekter. Majoriteten av ändringarna motiverades av nya definitioner eller språkliga ändringar av befintliga definitioner. I mars 2024 undertecknade Riksbanken det uppdaterade TIPS-avtalet.

Sedan slutet av februari 2024 avvecklas alla Swishbetalningar mellan bankerna genom RIX-INST. Migreringen inleddes i början av februari och Swishbetalningarna har successivt förts över från Bankgirots system till RIX INST. Övergången till RIX-INST innebär att all avveckling sker i centralbankspengar mellan bankernas konton i Riksbanken.

Standardmodellen i TIPS är att likställa med införandet av det regelverk (NCT INST) som Nordic Payment Council tagit fram för omedelbara betalningar på den nordiska marknaden. Riksbanken har som krav att alla deltagare i RIX-INST ska ha anslutit sig till NCT INST i november 2024. Detta möjliggör att bankerna kan utveckla ytterligare tjänster för omedelbara betalningar. TIPS Cross Currency Riksbanken arbetar sedan hösten 2020 tillsammans med ECB och Banca d’Italia för att ta fram en lösning för avveckling av omedelbara betalningar mellan svenska kronor och euro. Initiativet sker mot bakgrund av pågående internationellt arbete för att lösa bristen på snabba och effektiva valutaöverskridande betalningar till rimliga priser.

Utskottets ställningstagande

Utskottets uppföljning och utvärdering av Riksbankens verksamhet inom betalningsområdet för 2023 utgår från betalningsrapporten 2024 och den särskilda redogörelse för TIPS-samarbetet som Riksbanken lämnade till finansutskottet i februari 2024 (dnr FIU-1.8.5-1163-2023/24), på begäran av utskottet.

Utskottet vill inledningsvis understryka att det är av stor vikt att det finansiella systemet kan upprätthålla sina grundläggande funktioner på ett stabilt och effektivt sätt, inbegripet att allmänheten ska kunna göra betalningar. Det är också av stort vikt att systemet är tillräckligt motståndskraftigt för att kunna fortsätta att göra det under fredstida krissituationer och vid höjd beredskap. Det primära ansvaret för att säkerställa att dessa funktioner kan upprätthållas ligger enligt riksbankslagen på Riksbanken, som också ska övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem.

Utskottet konstaterar att Riksbanken i betalningsrapporten gör bedömningen att betalningar i Sverige överlag är säkra och effektiva men att det finns brister när det gäller tillgängligheten till betalningssystemet för delar av allmänheten. Bristande tillgång till betalningssystemet är enligt utskottet ett angeläget samhällsproblem. Avsaknad av tillgång till grundläggande betaltjänster är en stor utmaning för drabbade individer och kan även utgöra ett hinder för svensk konkurrenskraft om det innebär en begränsning för t. ex. företagande eller utländska forskare vid svenska lärosäten.

Vidare konstaterar utskottet att Riksbanken har ett särskilt ansvar för att följa, analysera och vid behov samordna hanteringen av kontanter i Sverige. Utskottet noterar att Riksbanken framhåller att det faktum att endast ett företag erbjuder värdetransporter i dag gör kontantkedjan sårbar. Riksbanken anser att regeringens utredare (Fi2024/00068) bör klargöra ansvarsfördelningen mellan banker och offentlig sektor, inbegripet hur värdetransporter till och från butiker ska upprätthållas och finansieras. Utskottet delar Riksbankens oro över robustheten i kontanthanteringskedjan. Samtidigt kan utskottet dock konstatera att riksbankslagen ger Riksbanken särskilda skyldigheter och befogenheter att agera utifrån förändrade förutsättningar som en eventuell avveckling av värdetransportföretagets verksamhet skulle kunna innebära för tillgången till kontanter i Sverige. Riksbankens samordnande roll på området medför ett ansvar för att brister i kontanthanteringen hanteras. Om ett företag som bedriver verksamhet som påverkar tillgången till kontanter i Sverige avser att upphöra med sin verksamhet ska företaget underrätta Riksbanken i sådan tid att Riksbanken har möjlighet att agera utifrån de förändrade förutsättningar som avvecklingen av verksamheten innebär för tillgången till kontanter (prop. 2021/22:41 s 225). Riksbanken bör i ett sådant läge peka på behov av olika former av åtgärder, t.ex. genom att göra en framställning till riksdagen.

Riksbanken ingick den 3 april 2020 avtal om att ansluta en ny tjänst, RIX-INST, till Eurosystemets plattform Target Instant Payment Settlement (TIPS). Det innebar att betalningar mellan banker nu kan göras i realtid dygnet runt och året om i centralbankspengar. Genom anslutningen till TIPS som ägs av Eurosystemet minskade Riksbankens direkta kontroll över exempelvis vilka systemleverantörer som ska kontrakteras. Riksbanken utövar istället inflytande genom att delta i gemensamma arbetsgrupper, kommittéer och beslutande organ med ECB och de nationella centralbankerna inom Eurosystemet.

Som ett led i finansutskottets uppföljning och utvärdering av Riksbanken har utskottet begärt att Riksbanken enligt 11 kap. 2 § riksbankslagen ska lämna en redogörelse för TIPS-samarbetets centrala delar och Riksbankens avvecklingstjänst för omedelbara betalningar. Redogörelsen från Riksbanken skulle enligt finansutskottets beslut den 5 december 2023 innehålla svar på följande frågeställningar:

Hur fungerar samordning och samarbete mellan de olika centralbankerna inom ramen för TIPS?

Hur säkerställer Riksbanken ett effektivt ansvarsutkrävande av de formellt ansvariga för avvecklingssystemet?

Hur tillgodoser Riksbanken att myndigheten har tillräcklig insyn för att effektivt kunna övervaka avvecklings-, betalnings- och clearingsystem?

Vilka instrument används för att säkerställa att samarbetet följer svenska rättsregler?

de ovan angivna frågeställningarna (dnr FIU-1.8.5-1163-2023/24). Utskottet har ovan redogjort för det huvudsakliga innehållet i den redogörelsen. Betalningsinfrastruktur präglas av höga fasta kostnader för att utveckla, bygga och driva systemen medan marginalkostnaden för att processa en ytterligare betalning eller att släppa in en ytterligare deltagare är låg. Genom att flera centralbanker delar på de fasta kostnaderna för att utveckla och driva den tekniska plattform som utgör själva avvecklingssystemet blir genomsnitts­kostnaden per betalning eller aktör lägre. Förutom att central­bankerna kan dela på de fasta kostnaderna, underlättar plattformsdelning poolning av resurser för t.ex. cybersäkerhetsarbete. En förutsättning för plattformsdelning är att standarder och processer harmoniseras mellan länder. Sådan harmonisering minskar dessutom kostnaderna för deltagare som har verksamhet i olika länder (valutaområden) och stimulerar ekonomisk integration.

Betalningsinfrastrukturen i Sverige, liksom i stora delar av världen, genomgår stora förändringar. Förändringarna har drivits fram av framförallt tre faktorer:

Det finns ett behov av att uppgradera ålderstigen infrastruktur och göra den mer anpassad till konsumenternas och företagens förändrade behov.

Betalningsinfrastrukturen är fragmenterad, vilket inte minst försvårar gränsöverskridande betalningar.

Det sker ett ökat europeiskt och nordiskt samarbete för att gemensamt bära de betydande kostnader som uppkommer när infrastrukturen ska uppgraderas och integreras.

Tillhandahållandet av avvecklingssystem och avvecklingstillgångar (centralbankspengar) samt övervakning av aktörer och system i betalnings­infrastrukturen beskrivs av Betalningsutredningen som centralbankens – och därmed statens – mest betydelsefulla uppgift. Riksbanken har som rikets centralbank enligt utskottet en helt avgörande roll i detta arbete.

Av Riksbankens redogörelse framgår att det finns etablerade samarbetsformer och funktioner som Riksbanken deltar i tillsammans med övriga deltagande centralbanker. Att Eurosystemet också välkomnar att icke-eurovalutor som Sveriges att ingå i samtliga Target-systemtjänster gör det centralt att Riksbanken samtidigt ges möjlighet att påverka den fortsatta utvecklingen. Som Riksbanken konstaterar i redogörelsen ställer detta stora krav på samarbete kring styrningen av systemen, organiserat genom multilaterala forum där varje gruppering har ansvar för ett särskilt område. Riksbanken deltar i de forum som ingår i ECB:s styrningsorganisation (t.ex. olika kommittéer och expertgrupper). Utskottet konstaterar att Riksbanken genom att delta i dessa forum får möjlighet att granska och följa det kontinuerliga arbetet, bidra till samarbetets inriktning och driva på Riksbankens prioriterade frågor samt att samverka med experter från andra länder för att utbyta kunskap och erfarenheter. Genom att delta i TIPS-samarbete kan Riksbanken uppnå effektivitetsvinster och dela på kostnaderna. Dock kan inte Riksbanken som representant för ett icke-euroanslutet land fullt ut delta i alla beslutsfattande forum. Avsaknaden av formellt inflytande är enligt utskottets mening inte oproblematiskt.

Även om samarbetet kan komma att innebära effektivitetsvinster vill utskottet i detta sammanhang också betona betydelsen av att Riksbankens kontinuitetskrav kan uppfyllas samtidigt som driften av den gemensamma plattformen uppfyller svensk säkerhetsskyddslagstiftning. Riksbankens betalningsavvecklingssystem är inte bara navet i betalningssystemet i vid mening, dvs. en central del av den finansiella infrastrukturen utan också av stor betydelse för det penningpolitiska styrsystemet. Mot bakgrund av det betonar utskottet vikten av att kontinuitetskrav och driftssäkerhet alltid upprätthålls. Detta gäller oavsett vilka former för betalningsavveckling som används.

Utskottet anser vidare att effektivitetshänsyn inte får innebära en begränsning av möjligheterna att säkerställa driftssäkerhet och inflytande över policybeslut. Det är enligt utskottet viktigt att Riksbanken säkerställer att Sveriges intressen fortsatt och fullt ut tillgodoses inom ramen för TIPS-samarbetet, trots att banken inte har möjlighet att delta i samtliga forum. Med hänsyn till de omfattande belopp som avvecklingssystemen hanterar dagligen och systemens avgörande betydelse för en välfungerande ekonomi bör i avvägningen mellan driftskostnader och driftssäkerhet det senare ges företräde.

Riksbanken har vidtagit åtgärder för att avtalet med ECB och övriga centralbanker ska uppfylla säkerhetsskyddslagstiftningens krav och för att avtalet inte ska innebära en inskränkning av Riksrevisionens möjligheter att revidera Riksbanken samt att avtalet tillgodoser grundläggande principer för svensk offentlighet och sekretess. Utskottet vill särskilt betona vikten av att Riksbanken i sitt arbete säkerställer att betalningssystemet uppfyller de höga och berättigade krav som ställs på driftskontinuitet och effektivitet. Vidare måste Riksbanken enligt utskottet fortlöpande övervaka att regler följs och att systemet fungerar särskilt i de fall då Sverige inte utövar omedelbar styrning och kontroll av systemet.

Enligt 3 kap. 8 § riksbankslagen ska Riksbanken övervaka följande finansiella infrastrukturer för att värna ett stabilt och effektivt finansiellt system:

annan verksamhet som är av särskild betydelse för den finansiella infrastrukturen i Sverige.

Riksbanken tillhandahåller system för avveckling av betalningar, RIX RTGS och RIX-INST. Båda dessa system ingår i punkt 1. Riksbanken övervakar således dessa system på samma sätt som andra finansiella infrastruktursystem som övervakas och blir därmed i sammanhanget övervakare av sin egen verksamhet. Detta ställer enligt utskottet särskilda krav på hur arbetet är organiserat. Den fördelning mellan operationell verksamhet och övervakande verksamhet som Riksbanken redovisat framstår för utskottet som väl avvägd och motiverad. Samtidigt ställer den snabba teknologiska utvecklingen och integreringen av olika länders ekonomier och betalningssystem höga krav på både den operationella och den övervakande verksamheten. Det är därför enligt utskottet viktigt att Riksbanken i förebyggande syfte följer och utvärderar vilka organisatoriska och resursmässiga behov som finns för att tillgodose att den operationella respektive den övervakande verksamheten fungerar ändamålsenligt i förhållande till varandra.

Avslutningsvis anser utskottet att betalningsrapporten för 2024, utskottets öppna utfrågningar och Riksbankens redogörelse för TIPS-samarbetet bidrar till den viktiga offentliga diskussionen om betalningsområdets utformning,

Utskottet föreslår att riksdagen godkänner det som utskottet anför om Riksbankens verksamhet inom betalningsområdet 2023.