16 miljarder till migrationsområdet (SfU4)

I betänkandet behandlar utskottet regeringens budgetproposition 2022/23:1 i de delar som gäller utgiftsområde 8 Migration och ett antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2022/23. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Motionsförslagen finns också i bilaga 1.

I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag för 2023 samt de avvikelser från dessa som Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Centerpartiet och Miljöpartiet föreslår i sina respektive budgetmotioner.

Finansutskottet har föreslagit att riksdagen ska ställa sig bakom den utgifts­ram för utgiftsområde 8 Migration för 2023 som regeringen föreslagit (bet. 2022/23:FiU1). Regeringen har föreslagit att utgiftsramen ska bestämmas till 16 019 745 000 kronor (prop. 2022/23:1). Riksdagen väntas den 13 december 2022, efter att detta betänkande justerats, fatta beslut med anledning av finans­utskottets förslag. Socialförsäkringsutskottets ställningstagande i detta betän­kande till hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesra­men bygger på förutsättningen att riksdagen fastställer ramen för utgiftsom­råde 8 i enlighet med finansutskottets förslag.

Under beredningen av ärendet har Migrationsverkets generaldirektör Mikael Ribbenvik informerat utskottet om myndighetens arbete.

Budgetprocessen innebär bl.a. att riksdagen i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen).

Riksdagens ställningstagande till anslag och bemyndiganden om ekono­miska åtaganden för utgiftsområdet ska göras genom ett enda beslut (11 kap. 18 § fjärde stycket riksdagsord­ningen).

Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budget­proposi­tionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat.

I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Riksdagen har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resul­tatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333˗335).

Utskottet har mot den bakgrunden gått igenom regeringens resultatredovis­ning för utgiftsområde 8 i budgetpropositionen. Genomgången är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen.

Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och de motionsförslag som gäller statens budget inom utgiftsområde 8. I detta avsnitt behandlas även regeringens förslag till bemyndigande.

Efter ett val som inneburit ett regeringsskifte ska budgetpropositionen över­lämnas till riksdagen inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt. Det har inte varit möjligt för regeringen att föreslå nya mål för utgiftsområden eller ge den redovisning av resultat som enligt budgetlagen ska ingå i budget­propositionen ett innehåll som fullt ut återspeglar regeringens politik.

Målet delas upp i fyra delar för att säkerställa en lång­siktigt hållbar migrationspolitik som

• inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över grän­ser och främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring

• fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1 utg.omr. 8, bet. 2009/10:SfU2, rskr. 2009/10:132).

Det finns ett antal centrala resultatindikatorer för bedömning av del 1 om att värna asylrätten och del 2 om att inom ramen för den reglerade invandringen underlätta rörlighet över gränser och främja en behovsstyrd arbetskraftsin­vandring.

Regeringen anger att det inte finns några indikatorer som mäter hur migra­tionspolitiken har tillvaratagit och beaktat migrationens utvecklingseffekter eller fördjupat det europeiska och internationella samarbetet. Regeringen gör därför en kvalitativ bedömning av måluppfyllelsen inom dessa områden.

Redovisningen av resultaten avser 2021 och omfattar därför inte enligt rege­ringen den utveckling som skett under 2022, inklusive mottagandet av personer som har flytt till Sverige från kriget i Ukraina.

Av propositionen framgår att covid-19-pandemin och de åtgärder som vid­togs för att förhindra smittspridningen fortsatte att påverka såväl Migrations­verkets som migrationsdomstolarnas verksamhet under delar av 2021. Resere­striktioner bidrog till att antalet asylsökande var ännu lägre än 2020 och bidrog också till att försvåra återvändandearbetet. Antalet som återvände självmant minskade 2021 jämfört med 2020 och antalet tillgängliga förvarsplatser var fortfarande begränsa­de av åtgärder för att minska smittspridningen. Inom vissa områden återgick verksamheten dock gradvis under året till ett mer normalt läge. Exem­pelvis ökade antalet arbetsmarknadsärenden och studerandeären­den till de nivåer som rådde före pandemin. Under hösten präglades Migra­tionsverkets verksamhet också av att myndigheten medverkade i evakuerings­insatsen efter talibanernas maktövertagande i Afghanistan. Mottagandet från Afghanistan stod för en absolut majoritet av dem som vidarebosattes under hösten.

Migrationsverkets resultat utvecklades i både positiv och negativ riktning under 2021. Positivt var att myndigheten i princip uppnådde den författnings­styrda handläggningstiden inom förstagångsärenden inom asyl. Färre äldre asylärenden bid­rog till kortare handläggningstider, vilket i sin tur ledde till kortare vistelseti­der i mottagningssystemet. Generellt präglades dock Migrations­verkets pröv­ningsverksamhet av underbemanning inom flera områ­den till följd av förse­nade rekryteringar, vilket resulterade i ett överskott inom förvaltningsanslaget. Underbemanningen ledde bl.a. till att myndigheten prio­riterade förstagångs­ärenden inom asyl framför förlängningsärenden där resul­taten försämrades. Underbemanningen påverkade även prövningen av till­ståndsärenden och det var en bidragande orsak till längre handläggningstider inom framför allt anknyt­ningsärenden och förlängningsansökningar för arbets­tillstånd och stu­dier. De längre handläggningstiderna för arbetstillstånd har också enligt rege­ringen haft en negativ inverkan på Sveriges attraktionskraft inte minst när det gäller högkvalificerad arbetskraftsinvandring. Migrations­verket har till följd av underbemanningen också reviderat sin prognos för när myndigheten kommer att nå de författningsstyrda handläggningstiderna för olika ärendeslag. Tidigare antog Migrationsverket att dessa författnings­styrda handläggningstider skulle uppnås inom alla ärendeslag 2023, men nu antas Migrationsverket uppfylla kraven först 2024.

Vid migrationsdomstolarna ökade den genomsnittliga handläggningstiden för asylmål trots färre inkomna mål.

Vad gäller den rättsliga kvaliteten ger den nuvarande indikatorn ingen väg­ledning i fråga om kvaliteten i asylprövningen i ärenden där uppehållstillstånd beviljas. Riksrevisionen riktade under 2021 kritik mot Migrationsverkets handläggning av anknytningsärenden. De påtalade även brister i fråga om hur Migrationsverket kommer fram till att den rättsliga kvaliteten är hög i anknyt­ningsärenden och i andra delar av verksamheten.

Utifrån resultaten gör regeringen bedömningen att den tidigare migrations­politiken inte har varit framgångsrik och att det finns stora utmaningar att ta itu med. För att uppnå en långsiktigt hållbar och ansvarsfull migrationspolitik finns fortsatt stora behov av att minska migrationen till Sverige. För att Sverige ska vara ett attraktivt land för högkvalificerad arbetskraft och kompetens behö­ver också handläggningstiderna i migrationsärenden förkortas. Vidare anger regeringen att återvändandet av människor som fått avslag på sin asylansökan måste öka för att målet om en långsiktigt hållbar migrationspolitik ska kunna nås.

Utskottet konstaterar att det sedan flera år pågår en dialog mellan riksdagen och regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen. Utskottet anser att det är viktigt att utvecklingsarbetet kring den ekonomiska styrningen fortsätter. Resultatredovisningen är ett viktigt underlag för utskottets bered­ning av budgetpropositionen. Regeringens redovisning och bedömning av de resultat som har uppnåtts ska ha en klar och tydlig struktur, eftersom detta bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om. Det ska således vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser, resul­tat och regeringens budgetförslag.

Utskottet anser i likhet med regeringen att den nuvarande indikatorn för rättslig kvalitet i form av ändringsfrekvens i migrationsdomstol inte ger någon vägledning när det gäller ärenden där uppehållstillstånd beviljas. Utskottet ser dock positivt på redovisningen av den nya centrala resultatindikatorn om antalet asylsökande som deltar i samhällsintroduktion samt den nya tabellen om inskrivna i mottagningssystemet.

Även om vistelsetiden för personer som fått avslag på sin asylansökan minskade på grund av kortare handläggningstider under 2021 ser utskottet med oro på utvecklingen generellt. Migrationsverket anger att de författningsstyrda handläggningstiderna kommer att nås för de olika ärendeslagen först 2024. Utskottet utgår från att regeringen noga följer utvecklingen och vid behov vidtar åtgärder.

Avslutningsvis vill utskottet återigen påpeka att det skulle öka förståelsen om regeringen i avsnittet om regeringens budgetförslag på ett mer specificerat sätt redovisar beslutade, föreslagna och aviserade reformer som anges påverka anslagen för 2023.

Riksdagen anvisar anslagen för 2023 inom utgiftsområde 8 Migra­tion enligt regeringens förslag och lämnar det bemyndigande som regeringen har begärt. Motionärernas alternativa förslag till statens budget för 2023 inom utgiftsområde 8 avslås.

Jämför särskilt yttrande 1 (S), 2 (V), 3 (C) och 4 (MP).

Regeringen föreslår att anslaget 1:1 Migrationsverket bestäms till 4 718 546 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för Migrationsverkets förvaltningsutgifter. Anslaget får även användas för utgifter för förvarslokaler samt resor som möjliggör för asylsökande och övriga kategorier som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. att delta i tidiga insat­ser.

Regeringen föreslår att anslaget ökas med 535 miljoner kronor 2023 med anledning av situationen i Ukraina. Regeringen anger att det kraftigt ökade antalet skyddssökande till följd av kriget i Ukraina innebär att Migrationsver­ket behöver tillföras medel för att kunna hantera den höga belastningen fram­för allt inom verksamheterna för prövning och mottagande, inklusive pröv­ningen av tillståndsärenden som t.ex. arbetsmarknadsärenden. Eftersom Migra­tionsverket kan behålla en högre personalstyrka kommande år bedöms tillskottet bidra till att underlätta arbetssituationen för Migrationsverkets per­sonal och korta handläggningstiderna.

Regeringen föreslår att anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader bestäms till 9 060 000 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för utgifter för boende och stöd till asylsökande och övriga kategorier som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och för statsbidrag till kommuner och regioner. Regeringen föreslår att anslaget ökas med ca 5 180 miljoner kro­nor på grund av ökade volymer skyddsbehövande från Ukraina i förhållande till anvisade medel för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 8).

Regeringen föreslår att anslaget 1:3 Migrationspolitiska åtgärder bestäms till 143 013 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för utgifter för migra­tions­politiska projekt och analyser, statsbidrag till internationella organisa­tioner inom migrationsområdet, statsbidrag till Svenska Röda Korset för efter­forskning och familjeåterförening under fredstid, förberedelser för återvand­ring eller tillfälligt återvändande för deltagande i återuppbyggnad och utveck­ling av ursprungslandet, återvandringsprojekt och bidrag i samband med åter­vandring samt anhörigresor. Regeringen föreslår att anslaget ökas med 20 mil­joner kronor 2023 för insatser för att möjliggöra för personer att återvända och återvandra till sina hemländer.

Regeringen föreslår att anslaget 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål bestäms till 779 576 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för migra­tionsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens förvaltningsutgifter för prövning av utlännings- och medborgarskapsmål, utgifter för Högsta förvalt­ningsdomstolens handläggning av resningsansökningar av utlännings- och medborgarskapsmål samt Domstolsverkets förvaltningsutgifter för de aktuella domstolarnas verksamhet med utlännings- och medborgarskapsmål. Rege­ringen föreslår att anslaget ökas med 38 miljoner kronor 2023, eftersom migra­tionsdomstolarna har haft långa handläggningstider sedan flyktingkrisen 2015 och antalet nya migrationsmål väntas öka under kommande år till följd av att fler personer från Ukraina väntas söka asyl när deras tillfälliga skydd upphör.

Regeringen föreslår att anslaget 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolspröv­ning i utlänningsmål bestäms till 200 800 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens direkta utgifter för nämndemän, sakkunniga och vittnen i utlännings- och medborgar­skapsmål, utgifter för ersättning till offentligt biträde och tredje man enligt 4 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde i mål enligt utlänningslagen (2005:716), utgifter för ersättning till tolkar enligt 52 § förvaltningsprocessla­gen (1971:291) och ersättning till part och parts ställföreträdare enligt 15 § förvaltningsprocesslagen i mål enligt utlänningslagen och lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. I kostnaderna för tolkar får även kostnader för tolk­förmedlings administrativa avgifter ingå.

Regeringen föreslår att anslaget 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden bestäms till 291 158 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för utgifter för offentligt biträde och tolk i ärenden enligt utlänningslagen eller enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Regeringen föreslår att anslaget ökas med 26 miljoner kronor 2023 för att förbättra tillgången till offent­liga biträden.

Regeringen föreslår att anslaget 1:7 Utresor för avvisade och utvisade bestäms till 326 202 000 kronor för 2023. Anslaget får användas för utgifter för resor ut ur landet och andra åtgärder för utlänningar som avvisats eller utvisats med stöd av utlänningslagen eller lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Anslaget får vidare användas för kostnader för resor ut ur Sverige för de asyl­sökande som återkallat sin ansökan, samt för kostnader för Migrationsverkets personal vid övervakning av tvångsvisa resor.

Regeringen föreslår att anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar bestäms till 500 450 000 kronor för 2023. Ansla­get får användas för utgifter för projekt som beviljas medel inom ramen för Europeiska flyktingfonden III, Europeiska återvändandefonden och Asyl- migrations- och integrationsfonden, motsvarande EU:s finansiering av dessa program. Vidare får anslaget användas för statlig medfinansiering för projekt inom dessa fonders områden och administration av fonderna.

I kommittémotion 2022/23:2056 yrkande 1 föreslår Anders Ygeman m.fl. (S) att riksdagen anvisar 20 000 000 kronor mindre än regeringen till utgiftsom­råde 8. I yrkande 10 avvisar motionärerna regeringens före­slagna utgiftsök­ning med 20 miljoner kronor för att öka återvändande och åter­vandring, efter­som detta skulle vara en ineffektiv åtgärd.

I partimotion 2022/23:1237 föreslår Nooshi Dadgostar m.fl. (V) att riksda­gen anvisar 140 000 000 kronor mer än regeringen till utgiftsområde 8. Motio­närerna föreslår en ökning av anslaget 1:1 Migrationsverket med 40 miljoner kronor för en amnesti genom vilken ensamkommande barn och unga som varit i Sverige i över ett år beviljas permanent uppehållstillstånd. Av samma skäl minskas anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader med 290 miljoner kro­nor. Samtidigt tillförs anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 440 mil­joner kronor med anledning av förslag om höjd dagersättning. Sammantaget föreslår motionärerna att anslaget 1:2 ökas med 150 miljoner kronor. Anslaget 1:3 Migrationspolitiska åtgärder föreslås minskas med 20 miljoner kronor. Motionärerna avvisar regeringens förslag om insatser för att öka återvändandet och återvandringen. Anslaget 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden kan minskas med 30 miljoner kronor, eftersom amnestin innebär minskade kost­nader för rättsliga prövningar. Förslag om en amnesti finns även i kommitté­motion 2022/23:1230 av Tony Haddou m.fl. (V) yrkande 3 om en amnesti för unga. I yrkande 23 finns också ett förslag om att höja dagersättningen till nivån på riksnormen i försörjningsstödet.

I kommittémotion 2022/23:2213 föreslår Jonny Cato m.fl. (C) att riksdagen anvisar 41 574 000 kronor mindre än regeringen till utgiftsområde 8. Med anled­ning av att Centerpartiet föreslår en sänkning av pris- och löneomräk­ningen föreslår motionärerna att anslaget 1:1 Migrationsverket minskas med ca 18,5 miljoner kronor och att anslaget 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål minskas med ca 3,1 miljoner kronor. Anslaget 1:3 Migrationspolitiska åtgär­der minskas med 20 miljoner kronor för att finansiera andra prioriterade refor­mer. Regeringens förslag till ettårig förstärkning för ökat återvändande avvi­sas.

I kommittémotion 2022/23:2099 föreslår Annika Hirvonen m.fl. (MP) att riksdagen anvisar 388 000 000 kronor mer än regeringen till utgiftsområde 8. Motionärerna anvisar 100 miljoner kronor mer än regeringen till anslaget 1:1 Migrationsverket för att korta handläggningstiderna. När det gäller anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader anvisar motionärerna 288 miljoner kro­nor mer än regeringen för att höja dagersättningen.

Utskottets ställningstagande

Finansutskottet har föreslagit att riksdagen ska ställa sig bakom den ram för utgiftsområde 8 Migration för 2023 som regeringen föreslår (bet. 2022/23:FiU1). Regeringen föreslår att utgiftsramen ska bestämmas till 16 019 745 000 kronor (prop. 2022/23:1). Socialförsäkringsutskottets ställ­ningstagande till hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsom­rådesramen bygger på förutsättningen att riksdagen fastställer ramen för ut­giftsområde 8 i enlighet med finansutskottets förslag.

Det senaste året har i stor utsträckning präglats av Rysslands invasion av Ukraina. Kriget har drivit miljontals på flykt och föranlett den största flykting­krisen i Europa sedan andra världskriget. Europeiska rådet beslutade den 4 mars 2022 att aktivera det s.k. massflyktsdirektivet (2001/55/EG) som innebär att personer på flykt från Ukraina ges tillfälligt skydd. Enligt statistik från Migra­tionsverkets webbplats har myndigheten t.o.m. november 2022 tagit emot ca 49 000 ansökningar från skyddssökande från Ukraina. Under samma period har Migrationsverket fått in ca 15 400 asylansökningar som inte rör mass­flyktsdirektivet (samtliga länder). Det är svårt att bedöma hur kriget kommer att utvecklas, vilket är avgörande för hur flyktingsituationen i Europa och Sve­rige påverkas och för hur länge massflyktsdirektivet kommer att vara aktiverat. Detta har i sin tur betydelse för omfattningen av Migrationsverkets prövnings- och mottagningsverksamhet. Utskottet delar regeringens bedömning att medel måste tillföras för att hantera en hög belastning inom verksamheterna för pröv­ning och mottagande med anledning av ett kraftigt ökat antal skyddssökande till följd av kriget i Ukraina. Tillskottet bidrar till att korta handläggningsti­derna och att äldre ärenden kan arbetas av och författningsstyrda handläggningstider uppnås under prognosperioden. Även domstolsprövningen och anslaget för offentligt biträde bör tillföras medel.

Vidare anser utskottet att en viktig del i en långsiktigt hållbar migrations­politik är att de som fått avslag på sin asylansökan lämnar Sverige. För att möjliggöra för personer att återvända och återvandra till sina hemländer till­förs medel.

Mot bakgrund av en omfattande invandring till Sverige under en längre tid och betydande utmaningar med integrationen behöver förtroendet för den reg­le­rade invandringen återupprättas. Det kräver en ansvarsfull, stram och lång­siktigt hållbar migrationspolitik. Asylrätten ska upprätthållas, men utgångs­punkten ska samtidigt vara att skydd för den som flyr en konflikt eller kris ska erbjudas tillfälligt och för den som flyr från Sveriges närområde. Utskottet note­rar att regeringen i budgetpropositionen aviserar att snarast möjligt åter­komma med förslag till reviderat mål och delmål inom utgiftsområde 8 Migra­tion.

Med det anförda tillstyrker utskottet budgetpropositionens förslag till anslags­fördelning för 2023 och avstyrker motioner med en annan anslagsför­delning.

Utskottet tillstyrker därmed proposition 2022/23:1 utgiftsområde 8 punkt 1 och avstyrker motionerna 2022/23:2056 (S) yrkandena 1 och 10, 2022/23:1230 (V) yrkandena 3 och 23, 2022/23:1237 (V), 2022/23:2213 (C) och 2022/23:2099 (MP).

Utskottet har inget att invända mot regeringens förslag om bemyndigande om ekonomiskt åtagande. Utskottet tillstyrker därför proposition 2022/23:1 utgiftsområde 8 punkt 2.