Rapport om JO:s verksamhet har granskats (KU11)

Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2 Öppet sammanträde den 24 november 2022

Riksdagen lägger redogörelsen Justitieombudsmännens ämbets­berättelse till handlingarna.

Riksdagen valde den 14 juni 2021 justitierådet Erik Nymansson till ny chefs­justitieombudsman. Han tillträdde sitt uppdrag den 1 oktober 2021.

Riksdagen valde om justitieombudsman Thomas Norling den 22 februari 2022 för tiden fr.o.m. den 1 april 2022 till dess att ett nytt val genomförts under det fjärde året därefter.

Ställföreträdande justitieombudsmännen Cecilia Nordenfelt, Lilian Wik­lund och Lars Lindström har i viss omfattning tjänstgjort med handläggning och avgörande av tillsynsärenden.

Lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän ändrades inte under verksamhetsåret. JO:s arbetsordning ändrades vid två tillfällen, den 29 september 2021 och den 17 mars 2022. Nämnas kan att den första ändringen föranleddes av att en ny chefsjustitieombudsman tillträdde den 1 oktober 2021, att en kommunikatör anställts och att tjänsten som administrativ föredragande permanentats.

Av de statistiska uppgifterna framgår bl.a. följande. Under verksamhetsåret 2021/22 nyregistrerades 10 747 ärenden (klagomål, initiativ, inspektioner och lagstiftningsremisser), vilket innebär en ökning med drygt 480 ärenden i förhållande till verksamhetsåret 2020/21. Antalet inkomna klagomål uppgick till 10 567. De områden som ökade mest i absoluta tal under året var ärenden som rörde hälso- och sjukvård, kriminalvård samt polis. Antalet nyregistrerade inspektionsärenden ökade jämfört med förra året, men är fortfarande färre än före pandemin (se vidare bilaga 2 i redogörelsen). Under verksamhetsåret avslutades drygt 11 000 klagomålsärenden, förra verksamhetsåret var mo­tsvarande siffra 10 272. Den utgående balansen vid verksamhetsårets slut var 932, att jämföra med 1 388 vid förra verksamhetsårets slut.

Ärenden som rör bl.a. offentlighet och sekretess redovisas numera under det sakområde som de tillhör. Under verksamhetsåret nyregistrerades 527 ärenden som rör offentlighet och sekretess m.m.; motsvarande siffra för verksamhetsåret 2020/21 var 615.

Riksdagens ombudsmän besvarade totalt 136 remisser, flertalet från olika departement inom Regeringskansliet. Vidare överlämnade Riksdagens ombudsmän 3 beslut till regeringen med framställningar om lagändringar och 32 beslut till departement inom Regeringskansliet eller myndigheter för att fästa deras uppmärksamhet på förhållanden som framkommit under ärendets utredning eller för kännedom. Inga ärenden avslutades under året genom att åtal väcktes. JO Katarina Påhlsson beslutade att göra 1 anmälan till Statens ansvarsnämnd för prövning av om en rådman ska meddelas en disciplin­påföljd. 17 inspektioner och myndighetsbesök genomfördes, Opcat-enheten avslutade 7 inpektionsärenden.

Beträffande det internationella samarbetet kan nämnas att chefsJO Erik Nymansson och JO:s internationella samordnare i maj deltog i det inter­nationella ombudsmannainstitutets (International Ombudsman Institute, IOI) regionala konferens och generalförsamling, där en fråga som behandlades var hur ombudsmännen ska kunna nå ut till svaga grupper i samhället. I april deltog JO Thomas Norling och JO:s internationella samordnare i Europeiska ombudsmannanätverkets konferens som anordnades av Europaombuds­mannen. Tidigare under året deltog JO:s internationella samordnare samt enhetschefen för Opcat-enheten och en föredragande i olika digitala konferenser och möten.

ChefsJO framhåller i en betraktelse över verksamheten att myndigheten är väl fungerande, och att det även i år har meddelats ett stort antal beslut av hög kvalitet. Men som alla andra myndigheter står även JO inför utmaningar. Den största av dem är det ständigt ökande antalet klagomål. De sakområden där ökningarna varit störst under senare år har framför allt varit kriminalvården, polisen och hälso- och sjukvården. Klagomålstillströmningen har lett till att JO under senare år inte har utrett lika många ärenden som tidigare och att handläggningstiderna blivit längre. När det gäller de äldsta ärendena, dvs. de som är äldre än 18 månader, har antalet minskat från 62 till 29, och för de ärenden där handläggningstiden är 12–18 månader har antalet i princip halverats, från närmare 140 till strax under 70. Utvecklingen förklaras till en del av att flera ombudsmän medvetet har låtit utreda färre ärenden än under föregående år för att kunna prioritera de äldsta ärendena. Det sammanlagda antalet beslut i utredda ärenden uppgick till ca 500.

Under 2022 har JO i ökad utsträckning delegerat till byråcheferna att fatta beslut i avskrivningsärenden. Denna ökade delegering kan skapa utrymme för ombudsmännen att få mer tid över för de ärenden som utreds. Ett nytt modernt och lättillgängligt statistikverktyg skapar bättre förutsättningar för styrning och uppföljning.

När det gäller JO:s tillsyn noterar chefsJO att det inom viktiga områden som kriminalvård, polis, utlänningsärenden och socialförsäkring inte finns någon ordinär tillsyn. I dag står sakområden utan ordinär tillsyn för ca 40 procent av klagomålen. Det är inom många av dessa områden som antalet klagomål har ökat mest. ChefsJO ser det som mycket angeläget att JO:s roll som extraordinärt tillsynsorgan förstärks.

Även detta år har verksamheten präglats av coronapandemin, om än i avtagande grad. Inspektioner har genomförts på distans eller under anpassade former, men har sedan mars månad kunnat utföras på sedvanligt sätt. JO:s Opcat-verksamhet har påverkats mer av pandemin än den övriga verksamheten.

Inte endast själva verksamheten, utan även många av de ärenden som JO har prövat har sin upprinnelse i den smittsamma sjukdomen covid-19.

Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde

ChefsJO Erik Nymanssons ansvarsområde omfattar bl.a. de allmänna förvaltningsdomstolarna, försvaret, hälso- och sjukvården, utbildning och forskning samt skatt och folkbokföring. Till området hör också offentlig upp­handling samt ett antal olika centrala myndigheter, t.ex. Finansinspektionen, Bolagsverket och Tillväxtverket.

Pandemin har på många sätt präglat det år som varit, och detta gäller särskilt chefsJO:s ansvarsområde hälso- och sjukvård. Antalet klagomål ökade med mer än en fjärdedel jämfört med föregående verksamhetsår. Om man jämför med åren före pandemin har en dryg fördubbling skett. En utmaning för JO var de ca 12 000 anmälningar om vaccinationsbevis som kom in i slutet av 2021. Klagomålen avsåg nästan undantagslöst att införandet av vaccinations­bevis stred mot grundläggande fri- och rättigheter. För att effektivisera hanteringen av de många anmälningarna diariefördes dessa i ett drygt tiotal s.k. samlingsärenden. I statistiken har dessa anmälningar således resulterat i endast cirka tio klagomålsärenden. ChefsJO beslutade att inte utreda klago­målen, bl.a. mot bakgrund av att JO är förhindrad att granska regeringen. Det ställdes stora krav på organisationen att registrera alla dessa anmälningar och gå igenom dem innan beslut kunde fattas. ChefsJO påminner om att JO ägnar sig åt en juridisk granskning. För denna granskning är det oväsentligt om det kommer in 1 eller 10 000 klagomål beträffande samma fråga. Det beslut som det enskilda klagomålet eller det stora antalet klagomål resulterar i blir detsamma.

Många av de beslut som chefsJO har valt att redovisa i denna ämbets­berättelse har, anför han, en generell giltighet bortom pandemin och kan tjäna som vägledning även på andra områden, och kanske i synnerhet i andra kriser. Som exempel nämner han ett beslut där tidigare chefsJO Elisabeth Rynning uttalade att det saknas rättsligt stöd för att besluta om ett generellt besöks­förbud inom den frivilliga hälso- och sjukvården. I ett annat beslut konstaterade chefsJO att en region, genom att ta bort möjligheten till digital bokning av vaccination mot covid-19, hade prioriterat sina egna invånare framför patienter från andra regioner och därigenom inte levt upp till sin skyldighet enligt lagstiftningen att erbjuda öppen hälso- och sjukvård även till patienter från andra regioner.

Genom att uppmärksamma och ta ställning till pandemirelaterade klagomål ges vägledning inför kommande sådana prövningar. ChefsJO har i sina beslut ofta kommit fram till att lagstiftningen inte har tagit höjd för de utmaningar som följer av en pandemi. Detta har föranlett honom att skicka kopior av ett antal beslut till utredningen Författningsberedskap inför framtida pandemier. Ett sådant exempel är ett beslut där frågan var om det fanns rättsligt stöd för ett regemente att isolera värnpliktiga med hänsyn till risk för smittspridning av covid-19. I ett annat beslut handlade det om en regions hantering av vaccinationer mot covid-19 av persongruppen 65 år eller äldre. I dessa beslut har chefsJO kritiserat myndigheter för att inte ha följt de regler som gällde, men samtidigt väckt frågan om inte lagstiftningen borde ses över och framhållit att ett grundläggande fel ligger i att regelverken inte är anpassade till en pandemi. Genom den överblick som JO:s klagomålshantering ger av de problem som människor möter och som myndigheter inte alltid kan svara upp mot, kan JO förse lagstiftaren med konkreta exempel på fall som lagstiftningen inte har tagit höjd för.

Det har kommit in ett stort antal klagomål som avser Tillväxtverkets hantering av stöd vid korttidsarbete. ChefsJO meddelade ett kritikbeslut i fråga om hanteringen som han sedan hänvisade till i efterföljande avskrivnings­beslut när klagomålen avsåg liknande brister. I beslutet fick Tillväxtverket allvarlig kritik för dröjsmål med att överlämna överklaganden till förvaltnings­rätten. I beslutet hänvisade chefsJO bl.a. till ett yttrande över promemorian Tillfälliga nedstängningar och förbud för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19, där JO framhöll vikten av att de myndigheter som får i uppdrag att handlägga olika stödåtgärder har kunskap, systemlösningar och bemanning för att kunna hantera ärendena på ett skyndsamt och rättssäkert sätt.

Pandemin har tydliggjort vilka möjligheter digitala tjänster kan erbjuda men också hur de som befinner sig i ett digitalt utanförskap drabbas. Vid kontakter med ombudsmän i andra europeiska länder har chefsJO insett att detta är en fråga som diskuteras flitigt i dessa dagar. På många håll uppfattas det som att dessa problem har ökat i och med och efter pandemin som ett resultat av en mer tilltagande digitalisering. ChefsJO ser också i sin egen granskning att detta är problem som vi har även i Sverige. Som exempel nämner han hanteringen av provtagning för covid-19 där vissa regioner krävde mobilt bank-id för att över huvud taget kunna boka tid för provtagning. Ett annat exempel är ett ärende där E-hälsomyndigheten prioriterade en digital lösning för utfärdande av vaccinationsbevis, vilket förutsatte att den enskilde hade e-legitimation. ChefsJO framhöll att långt ifrån alla enskilda är vana vid, eller hyser förtroende för, digitala verktyg och tjänster samt att vissa enskilda också saknar möjlighet att använda sig av exempelvis e-legitimation. Myndigheterna måste dock vara tillgängliga och erbjuda lämpliga kommunikationsvägar även för dessa människor. I ett annat beslut kritiserade chefsJO Bolagsverket för vägran att ta emot kontant betalning vid utlämnande av kopior av allmänna handlingar.

När det gäller de allmänna förvaltningsdomstolarna konstaterar chefsJO att de på många håll fortfarande har problem med alltför långa handläggnings­tider. Flera ärenden under senare år visar att domstolarna visserligen har lagt ned ett stort arbete för att komma till rätta med målbalanserna och förkorta sina handläggningstider men att problemen kvarstår och i vissa fall har förvärrats. Detta är, anför chefsJO, en mycket bekymmersam utveckling. Han anser sig därför ha anledning att särskilt uppmärksamma förvaltnings­domstolarnas handläggningstider bl.a. i det kommande årets inspektions­verksamhet.

JO Katarina Påhlssons ansvarsområde omfattar de allmänna domstolarna, arrende- och hyresnämnderna, kriminalvården, plan- och byggområdet, ärenden rörande miljö- och hälsoskydd samt överförmyndarväsendet. Till området hör flera centrala myndigheter, såsom Kronofogdemyndigheten, Domstolsverket, Brottsoffermyndigheten, Jordbruksverket och Naturvårds­verket. Den klart största ärendegruppen inom ansvarsområdet rör kriminal­vården.

Katarina Påhlsson har det gångna året haft visst fokus på den grundlags­skyddade rättigheten att en rättegång ska genomföras inom skälig tid. Redan i samband med den förra ämbetsberättelsen konstaterade hon att klagomålen som rör långa handläggningstider i de allmänna domstolarna hade blivit fler; den trenden har hållit i sig. De allmänna domstolarna har visserligen trots allt lyckats avgöra många mål. Samtidigt som t.ex. antalet inkomna brottmål följt en tidigare trend med stadig ökning har fler sådana mål avgjorts än tidigare. Det finns emellertid uppgifter som tyder på att det framför allt har varit enklare eller mindre resurskrävande mål som avgjorts i större omfattning, medan prövningen av de mer komplexa målen i viss utsträckning ska ha skjutits fram under pandemin på grund av inställda förhandlingar.

Till följd av bl.a. den ökade måltillströmningen har omloppstiderna på sina håll i de allmänna domstolarna blivit längre. Det gäller främst för hovrätterna.

För den enskilde och rättssäkerheten är det inte godtagbart med utdragna handläggningstider. I de uttalanden som Katarina Påhlsson gjort efter en tingsrättsinspektion under våren och i ett större principiellt beslut har hon särskilt framhållit domstolschefens ansvar för att se till att domstolen är organiserad på ett sätt som skapar förutsättningar för en effektiv handläggning samt för att det finns tydliga rutiner och prioriteringar i verksamheten.

Pandemin fortsatte under verksamhetsåret att påverka förhållandena för de frihetsberövade inom kriminalvården. Intagna i häkten och anstalter har små möjligheter att själva påverka sin livssituation och är beroende av att Kriminalvården i en krissituation med bibehållen rättssäkerhet vidtar ändamålsenliga och proportionerliga åtgärder. Detta har Katarina Påhlsson i tidigare beslut uttalat sig mer generellt om. Nu har hon även slutfört en fördjupad granskning av de rättsliga förutsättningarna för beslut om avskildhet på grund av befarad respektive konstaterad smitta av covid-19 hos intagna. I besluten resonerade hon dessutom bl.a. kring Kriminalvårdens möjlighet att förlita sig på smittskyddslagens bestämmelser om frivilliga åtgärder för att hindra smittspridning av en allmänfarlig sjukdom i häkten och anstalter.

I några avseenden hade hon samma uppfattning som Kriminalvården, men hon riktade allvarlig kritik mot en anstalt. På det verksamhetsstället tvingas intagna dela cell på grund av platsbristen, och när anstalten drabbades av smittspridning separerade inte Kriminalvården dem som var smittade från dem som testade negativt. Det resulterade alltså i att intagna som inte var smittade blev inlåsta i celler tillsammans med intagna som var sjuka. Detta bedömde Katarina Påhlsson vara inhumant. Och förfarandet kunde inte heller anses förenligt med bestämmelserna i vare sig fängelselagen, smittskyddslagen eller de europeiska fängelsereglerna.

Beläggningssituationen inom Kriminalvården var ansträngd redan före virusutbrottet och den är alltjämt pressad. Katarina Påhlsson har sedan förra årets ämbetsberättelse uppmärksammat att Kriminalvården inte fullt ut förmår upprätthålla i lag föreskrivna frister som rör frihetsberövade. Enligt strafftids­lagen får tiden för anstaltsplacering av den som är intagen i häkte med ett verkställbart fängelsestraff inte vara längre än nödvändigt och inte längre än sju dagar, om det inte finns särskilda skäl. Även om sådana skäl föreligger får tiden inte överskrida 30 dagar. Trots denna absoluta frist förekommer vänte­tider om två till tre månader innan en intagen överförs till anstalt. Katarina Påhlsson riktade i ett sådant fall allvarlig kritik mot myndigheten.

Att den s.k. objektivitetsprincipen upprätthålls i den offentliga verksam­heten är centralt för medborgarnas förtroende för myndigheterna. Principen är även av avgörande betydelse för att den enskilde ska komma i åtnjutande av sin rätt och den återfinns på annat håll i lagstiftningen. Jävsreglerna i t.ex. förvaltningslagen (2017:900) medverkar till att objektivitetsprincipen får genomslag i praktiken. Årets ämbetsberättelse innehåller flera beslut från olika delar av Katarina Påhlssons tillsynsområde som på ett eller annat sätt rör objektivitetsprincipen. Katarina Påhlsson understryker att hon inte har sett något som tyder på att det finns generella brister i tillämpningen. Besluten återges i stället bl.a. för att illustrera att denna grundläggande princip kan aktualiseras i de mest skilda frågeställningar och rättsliga sammanhang. Dessutom visar ärendena att principen inte bara omfattar hur en sak rent faktiskt har handlagts eller vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut. Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas eller att ett förfarande är ägnat att påverka den enskildes förtroende i det särskilda fallet kan vara tillräckligt för att ett handlande bedöms oförenligt med de aktuella kraven.

JO Thomas Norlings ansvarsområde rör socialförsäkringen och social­tjänsten, inklusive tvångsvården av missbrukare och unga. Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även de ärenden som gäller tillämpningen av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, samt arbetsmarknadsärenden.

I förra årets ämbetsberättelse konstaterade Thomas Norling att problem riskerar att bli allvarliga när regelverk sätts på undantag och mer praktiska lösningar eftersträvas. I årets ämbetsberättelse har han tagit med beslut som på olika sätt understryker vikten av att den enskilde får klart för sig att en myndighet har fattat ett beslut och vad det innebär för honom eller henne. Många av de åtgärder som myndigheter fattar beslut om är starkt ingripande för den enskilde. Det är därför viktigt att myndigheterna på olika sätt under­lättar för enskilda att ta till vara sina intressen och driva sina ärenden. I det ligger att det ska vara tydligt för den enskilde att myndigheten fattat ett beslut.

I förarbetena till förvaltningslagen är utgångspunkten att förvaltningen ska präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service. Oberoende av om ett ärende avser myndighetsutövning mot någon enskild eller inte är samtliga förfaranderegler i lagen tillämpliga vid all ärendehandläggning. När ett beslut fattats som kan överklagas ska den enskilde även underrättas om hur det går till. En myndighet kan inte själv välja vilka krav i lagen som den vid varje tidpunkt anser sig kunna uppfylla eller i vilken grad myndigheten i varje enskilt fall anser sig behöva leva upp till kraven.

I ett flertal JO-ärenden under verksamhetsåret har frågan varit om den granskade myndigheten över huvud taget fattat ett beslut eller om den t.ex. endast vidtagit en administrativ åtgärd av något slag. Från ett rättssäkerhets­perspektiv är skillnaden viktig att förstå för den enskilde men även för myndigheten.

I ett ärende som tagits med i årets ämbetsberättelse kritiserade Thomas Norling Försäkringskassan för att inte ha underrättat en mamma om åtgärden att reducera antalet föräldrapenningdagar efter barnets fyraårsdag när reduceringen berott på att dagar återförts efter ett återkrav mot pappan. Thomas Norling konstaterade att en ändring av en förälders dagar med föräldrapenning i och för sig saknar självständig rättsverkan men kan påverka förälderns planering av sin ledighet för att ta hand om barnet och hans eller hennes ledighet enligt föräldraledighetslagen (1995:584). Han ansåg därför att en sådan ändring utgör ett beslut i ett ärende. Försäkringskassan borde därför ha underrättat mamman om ändringen.

Det finns även annat som kan göra det svårt för den enskilde att förstå om myndigheten faktiskt fattat eller avser att fatta ett beslut i ett ärende. Problemet kan då bero på att den enskilde inte har underrättats om innehållet i ett kommande beslut och fått tillfälle att yttra sig över det. Men det kan också ha att göra med hur beslutet utformats, t.ex. att det saknar en klargörande beslutsmotivering. Har en myndighet under kort tid fattat flera beslut som rör olika tidsperioder måste det anges på ett tydligt sätt vad som omfattas av ett beslut. Det är vidare viktigt att en myndighet är klar över skillnaden mellan att avslå och att avvisa en ansökan och att en ansökan avvisas först när det inte är möjligt att pröva den i sak.

En annan svårighet gäller myndigheternas interimistiska beslut, dvs. beslut som fattas under handläggningen av ett ärende i avvaktan på att myndigheten fattar ett slutligt beslut. I ett ärende som handlade om rätten till sjukpenning hade Försäkringskassan fattat interimistiska beslut vid elva tillfällen. Endast vid två av dessa tillfällen fick den enskilde information om att besluten var interimistiska. Det stora antalet beslut i ärendet vittnade om att hand­läggningen inte hade bedrivits med den skyndsamhet som krävs och att den enskilde under en längre tid än vad som var nödvändigt levt i ovisshet om myndighetens slutliga bedömning.

Thomas Norling har även kritiserat myndigheter för att handläggningen drar ut på tiden och att den enskilde inte får besked om när ett beslut förväntas. Thomas Norling lyfter bl.a. ett beslut som rör Pensionsmyndigheten där han var kritisk mot myndighetens handläggningstider i ärenden om bostadstillägg, och ett annat ärende där han kritiserade Pensionsmyndigheten för bristande tillgänglighet och service. Han uttalade i det sistnämnda beslutet att en central del av de krav som ställs på god förvaltning är att en enskild som vänder sig till en myndighet inte bara får ett beslut inom en rimlig tid utan att han eller hon också kan komma i kontakt med myndigheten i anledning av beslutet.

Under våren 2022 drev Thomas Norling ett omfattande projekt som gällt frågan om hur socialtjänsten i sex större kommuner handlägger ärenden om umgängesbegränsning enligt 14 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. Ett beslut om att begränsa ett barns umgänge med sin vårdnadshavare eller förälder måste övervägas noga och vara nödvändigt med hänsyn till ändamålet med LVU-vården. Vad som är bäst för barnet ska vara avgörande. Thomas Norling var kritisk bl.a. mot att kommunernas beslut inte alltid var tillräckligt tydliga i fråga om hur umgänget faktiskt hade begränsats. Det framgick t.ex. inte om beslutet skulle gälla tills vidare eller vara tidsbegränsat. I vissa fall svarade beslutet inte heller på centrala frågor om när och hur ofta umgänge fick ske, hur länge det skulle få pågå vid varje tillfälle eller om det var villkorat t.ex. genom krav på att en stödperson skulle närvara vid umgängestillfällena.

I några av de granskade besluten upptäckte Thomas Norling att de var otydliga också på andra sätt. I beslutsmeningen blandades regelrätta begränsningar med olika slags förhållningsregler, t.ex. att det under varje umgänge skulle ske en viss aktivitet eller att en vårdnadshavare eller förälder inte fick tala illa om familjehemmet eller ta upp frågor med barnet om hemflytt. Thomas Norling var kritisk till att nämnderna inte gjorde skillnad på detta. När det förs in andra regler som vårdnadshavaren eller föräldern måste förhålla sig till vid själva umgänget, kan han eller hon få den felaktiga uppfattningen att även dessa regler är en del av den umgängesbegränsning som det beslutats om. Att nämnderna bidrar till osäkerhet på det sättet är inte acceptabelt och bör undvikas inte minst av rättssäkerhetsskäl.

JO Per Lennerbrants ansvarsområde omfattar bl.a. allmänna åklagare, polis- respektive tullväsendet, utlänningsärenden vid Migrationsverket, utlandsmyndigheterna, kommunikationsväsendet och kommunal förvaltning som inte är specialreglerad.

Per Lennerbrant har i sin tillsynsverksamhet det gångna året kunnat se effekter av coronapandemin och händelser i samhället. Det handlade exempel­vis om anmälningar om vaccinationsbevis och hur Migrationsverket hanterade smittspridning i sina förvar. Under våren 2022 gick pandemin in i ett nytt skede och många restriktioner som påverkat människors vardagsliv hävdes. Även detta avspeglades i de klagomål som kom in, t.ex. anmälningarna med anledning av Polismyndighetens svårigheter att klara av den ökade efterfrågan på pass. En särskild händelse i samhället som lett till klagomål till JO var de s.k. påskupploppen på flera platser i Sverige som ledde till ett stort antal anmälningar mot Polismyndigheten. Vidare har det förändrade säkerhetsläget i Afghanistan och kriget i Ukraina varit händelser i omvärlden som av olika anledningar medfört klagomål till JO.

Andra frågor som förekommit i klagomålen har varit återkommande från tidigare år. En sådan fråga gäller långa handläggningstider. JO tog under verksamhetsåret emot många klagomål mot Polismyndigheten med anledning av handläggningstiderna i bl.a. vapenärenden och passärenden. En granskning gällde handläggningen av vapenärenden. Med utgångspunkt i sina iakttagelser från granskningen och i vad som fördes fram i klagomålen förklarar Per Lennerbrant att han är bekymrad över Polismyndighetens förmåga att klara av uppgifter av detta slag. Detsamma gäller förundersökningar om framför allt ekonomisk brottslighet, där handläggningstiderna ofta är oacceptabelt långa och brotten i många fall riskerar att preskriberas innan utredningen är avslutad. Långa handläggningstider har även kunnat iakttas hos Migrationsverket.

Det är en viktig uppgift för berörda myndigheter, men också för regeringen och riksdagen, att handläggningstiderna hålls på en rimlig nivå, anför Per Lennerbrant samt tillägger att regeln att ärenden ska handläggas så snabbt och effektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts är en av hörnstenarna i förvaltningslagen.

Alltför långa handläggningstider hos myndigheterna förekom också vid handlingsutlämnanden. Per Lennerbrant framhåller här att rätten att ta del av allmänna handlingar har en fundamental betydelse i vårt samhälle bl.a. för den fria demokratiska åsiktsbildningen, och tillägger att den också syftar till att främja rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen. Utgångspunkten är att en handling ska lämnas ut i direkt anslutning till att en begäran har gjorts. I de ärenden Per Lennerbrant hanterat under året har myndigheterna inte alltid levt upp till detta, och kunskapen överlag om vad som gäller verkar inte vara tillräcklig, detta gäller inte minst bland kommuner. En sådan kunskapsbrist kan i praktiken innebära en begränsning av offentlighetsprincipen.

Regeringsformens bestämmelse om att offentliga tjänstemän ska iaktta saklighet och opartiskhet aktualiserades i ett antal klagomål. I ett par ärenden har Per Lennerbrant fört fram kritik mot brister. Han har också sett fall där det saknats en grundläggande förståelse för innebörden av bestämmelsen. Ämbetsberättelsen innehåller ett belysande exempel. Det kan säkert finnas anledning för flera myndigheter att vidareutbilda sina medarbetare i vad det innebär att vara saklig och opartisk.

Problem hos en myndighet får inte sällan återverkningar hos andra myndigheter, vilket i sin tur kan medföra negativa konsekvenser för enskilda. Ett exempel är den höga beläggningsgraden inom kriminalvården som i vissa fall begränsat Migrationsverkets möjligheter att säkerhetsplacera personer som är tagna i förvar. I ett fall som Per Lennerbrant granskat fann han att det lett till att en förvarstagen utlänning tvingades vistas i en polisarrest oacceptabelt länge.

Per Lennerbrant har även iakttagit problem när myndigheter samverkar med varandra. Det är inte ovanligt med samverkan på brottsbekämpningens område mellan t.ex. Polismyndigheten, Tullverket och Skattemyndigheten. I flera fall har han kunnat konstatera att de involverade tjänstemännen inte haft klart för sig ramarna för den egna myndighetens befogenheter, vilket bl.a. lett till att tvångsåtgärder använts utan stöd i lag. Samverkan mellan myndigheter kan vara effektivt och ha flera fördelar men måste naturligtvis alltid ske på ett lagenligt sätt.

Under verksamhetsåret inledde eller slutförde Per Lennerbrant flera granskningar rörande barn och tillämpningen av barnkonventionen. Inom ramen för en inspektion vid arresten i Malmö granskade han hur Polis­myndigheten tillämpar de regler som gäller sedan den 1 juli 2021 om hur barn som är gripna eller anhållna kan hållas i förvar. Han avser att fortsätta att granska samhällets åtgärder som rör barn.

Klagomål på de brottsutredande myndigheternas användning av tvångs­åtgärder är vanliga hos JO, anför Per Lennerbrant. JO har ett särskilt ansvar för att vaka över enskildas fri- och rättigheter. Många klagomål har handlat om att polisen med tillämpning av bestämmelser i polislagen (1984:387) kroppsvisiterat enskilda eller gjort husrannsakan i fordon i brottsförebyggande syfte, för att söka efter vapen eller andra farliga föremål. Sådana tvångs­åtgärder vidtas alltså utan att det finns någon konkret misstanke om brott. Anmälningarna har ofta innehållit påståenden om att polisens åtgärder varit obefogade och vidtagits utifrån en profilering av den enskilde, med utgångs­punkt i t.ex. etniskt ursprung.

I en tidigare granskning har Per Lennerbrant konstaterat att de aktuella bestämmelserna har brister och kan vara svåra att tillämpa, vilket riskerar att urholka regeringsformens skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan. Han gjorde därför en framställan till regeringen om en översyn av regleringen. Som en uppföljning av den tidigare granskningen inledde Per Lennerbrant i början av sommaren en bred granskning av de angelägna rättssäkerhetsfrågor som är kopplade till polisens användning av kroppsvisitation och husrannsakan i fordon i brottsförebyggande syfte. Han anför att hans ambition är att kunna redovisa slutsatserna av granskningen under det innevarande verksamhetsåret.

Aktuella utredningsarbeten m.m.

Tjänstemannaansvar m.m.

I betänkande 2017/18:KU37 föreslog konstitutionsutskottet ett tillkänna­givande till regeringen om ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2017/18:229 och 230).

Regeringen beslutade den 14 maj 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. (dir. 2020:54)

– överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas samt

– överväga och ta ställning till om straffskalan för brott mot tystnadsplikten bör skärpas.

Utredningen redovisade sitt arbete i betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2).

När det gäller frågan om huruvida det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas gjorde utredningen sammanfattningsvis bedömningen att den nu­varande utformningen av straffbestämmelsen om tjänstefel inte medför några större tillämpningssvårigheter. De principiella skäl som kan anföras för ett utvidgat tjänstefelsansvar väger enligt utredningens mening inte upp riskerna med en sådan utvidgning.

När det gäller uppdraget att göra en översyn av straffskalan för brott mot tystnadsplikt, föreslog utredningen bl.a.

– att straffskalan för brott mot tystnadsplikt skärps och ska vara böter eller fängelse i högst två år. Utredningen uttalade att den nuvarande straffskalan för brott mot tystnadsplikt – som varit densamma de senaste 50 åren – inte speglar allvaret i den brottslighet som träffas av straffbestämmelsen.

– att det införs ett särskilt brott – grovt brott mot tystnadsplikt – med en straffskala på fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Betänkandet har remitterats och bereds inom Regeringskansliet.

En särskild utredare har haft i uppdrag att bl.a. analysera under vilka förutsättningar någon som är statligt anställd bör kunna stängas av från arbetet och om det behövs bestämmelser som reglerar detta. Utredningen om vissa frågor om statligt anställdas rättsställning föreslog i sitt betänkande Rätt och rimligt för statligt anställda (SOU 2022:8) bl.a. att det ska införas ytterligare möjligheter till avstängning av statligt anställda vid en myndighet under regeringen. Det är endast vid allvarliga situationer som avstängning föreslås få komma i fråga och bara om det verkligen är befogat. För att endast allvarliga situationer ska kunna leda till avstängning föreslår utredningen en bestämmelse med flera led som måste vara uppfyllda för att en avstängning ska vara möjlig. Dels ska det vara fråga om en situation som kan föranleda skiljande från anställningen, dels ska myndighetens förtroende, den fortsatta utredningen eller verksamhetens behöriga gång påverkas av situationen till den grad att det inte är lämpligt att arbetstagaren fortsätter att arbeta. När sådana förutsättningar föreligger får en arbetstagare stängas av från arbetet även efter att ett förfarande om skiljande från anställningen har inletts, om avstängning inte är förbjuden enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS. Utredningsförslagen har varit ute på remiss, med sista dag för remissvar den 23 september 2022.

Efter ett initiativ av konstitutionsutskottet riktade riksdagen ett tillkänna­givande till regeringen om att införa en introduktionsutbildning för stats­anställda (bet. 2017/18:KU37, rskr. 2017/18:230). Tillitsdelegationen fick i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera de introduktions­utbildningar som de statliga myndigheterna tillhandahåller sina anställda samt lämna förslag till hur och när en gemensam, obligatorisk introduktions­utbildning för statsanställda kan införas (dir. 2019:6 och dir. 2020:49). Tillitsdelegationen lämnade i sitt slutbetänkande En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40) förslag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen som även skulle omfatta de myndigheter som lyder under riksdagen.

Regeringen gav därefter den 10 februari 2022 Statskontoret i uppdrag att ta fram och tillhandahålla en webbaserad introduktionsutbildning för statligt anställda. Utbildningen ska kunna tillhandahållas fr.o.m. den 1 juli 2023 (Fi2018/01688, Fi2020/02978, Fi2022/00504). Utbildningen ska rikta sig till anställda i statsförvaltningen, målgruppen för utbildningen ska primärt vara nyanställda vid myndigheter under regeringen. Nivån på utbildningen ska vara grundläggande. Utbildningen ska omfatta frågor som är centrala för statsanställda, t.ex. den statliga värdegrunden, en god förvaltningskultur, risker för korruption och regelverk som gäller i statsförvaltningen, som den konstitutionella ordningen och bestämmelser om offentlighet och sekretess. Syftet med utbildningen ska vara att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som statsanställda har. Riksdagens tillkännagivande ska vara vägledande vid utförandet av uppdraget. Konstitutionsutskottet framhöll vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, t.ex. bestämmelser om offentlighet och sekretess. Statskontoret ska bl.a. beakta de analyser och slutsatser i Tillitsdelegationens betänkande En gemensam utbildning inom statsförvaltningen (SOU 2020:40) som myndigheten bedömer vara relevanta.

Statskontoret har i promemorian Introduktionsutbildning för statligt anställda, Delredovisning, daterad den 24 november 2022 (dnr 2022/56-6) redogjort för hur myndigheten tänker utforma utbildningen.

2020 års JO-utredning presenterade sitt betänkande Översyn av JO-ämbetet (2021/22:URF2) för riksdagsstyrelsen vid dess sammanträde i juni 2022. Kommittén har genomfört en bred översyn av JO-ämbetet. Kommitténs förslag syftar till att få till stånd ett ändamålsenligt regelverk för att säkerställa att JO-ämbetet även framöver ges goda förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Utredningsbetänkandet har remissbehandlats, och den 14 december 2022 beslutade riksdagsstyrelsen framställningen 2022/23:RS2 som har hänvisats till konstitutionsutskottet. Framställningen planeras att behandlas i utskottets betänkande 2022/232:KU32.

Utskottet har vid flera tillfällen framhållit att den ordinarie tillsynen är en förutsättning för att JO ska kunna utföra sin extraordinära tillsyn på ett tillfredsställande sätt (bet. 2016/17:KU11 s. 19, 2017/18:KU11 s. 21, 2018/19:KU11 s. 23 och 2019/20:KU11 s. 23, 2020/21:KU11, 2021/22:KU11). I betänkande 2019/20:KU11 uttalade utskottet att det är en grundläggande utgångspunkt att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Den ska alltså inte ersätta den ordinarie tillsynsverksamhet som finns internt hos vissa myndigheter eller hos särskilda tillsynsmyndigheter. I likhet med vad utskottet tidigare hade uttalat om den ordinarie tillsynsverksamheten betonade utskottet på nytt att en tydlig, effektiv och väl fungerande ordinarie tillsyn är nödvändig för den offentliga verksamhetens legitimitet. Den ger också bättre förutsättningar för JO att utföra sin extraordinära tillsyn, uttalade utskottet bland annat.

Utskottet har tidigare även uttalat sig om långa häktningstider och restriktioner (bet. 2015/16:KU7 s. 17) samt påmint om att det är en central fråga i en rättsstat att ingen sitter frihetsberövad utan laglig grund och framhållit respekten för individens värdighet i den offentliga verksamheten (bet. 2017/18:KU11 s. 20 och 2019/20:KU11 s. 24, 2020/21:KU11, 2021/22:KU11). Mot bakgrund av det som även tidigare framkommit om allvarliga brister hänförliga till myndigheternas bemötande av enskilda, bl.a. vid frihetsberövanden och när myndigheter vidtar andra tvångsåtgärder mot enskilda, har utskottet funnit anledning att framhålla respekten för individens värdighet i den offentliga verksamheten samt understryka vikten av att myndigheterna kontinuerligt arbetar med frågor om bemötande och grundläggande rättsliga principer (bet. 2017/18:KU11 s. 21 och 2018/19:KU11 s. 23).

Vidare har utskottet vid flera tillfällen uttalat att det är mycket värdefullt att ombudsmännen informerar om sina iakttagelser och påtalar de behov av författningsändringar eller andra åtgärder som har identifierats genom ombudsmännens tillsynsarbete (se t.ex. bet. 2014/15:KU11 s. 15, 2016/17:KU11 s. 18 och 2018/19:KU11 s. 23, 2020/21:KU11, 2021/22:KU11). Utskottet har även anfört att det ser särskilt allvarligt på brister i lagstiftning och rutiner som rör grundlagsskyddade fri- och rättigheter när det gäller den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten (bet. 2016/17:KU11 s. 18 och 2020/21:KU11 s. 25, 2021/22:KU11). Utskottet har också uttryckt att det förutsätter att regeringen och myndigheterna vidtar de åtgärder som krävs för att komma till rätta med de fel och brister som ombudsmännen konstaterat (bet. 2017/18:KU11 s. 20).

Utskottet har också understrukit betydelsen av att myndigheter och kommuner fullgör sina skyldigheter enligt offentlighetsprincipen på ett korrekt sätt och i överensstämmelse med gällande regelverk (bet. 2016/17:KU11 s. 19, 2017/18:KU11 s. 21 och 2019/20:KU11 s. 24, 2020/21:KU11, 2021/22:KU11).

Utskottet har även framhållit vikten av att den ärendehantering som förekommer i den offentliga förvaltningen håller en god förvaltningsrättslig standard. För att detta ska kunna säkerställas krävs bl.a. att tjänstemän i den offentliga förvaltningen har den kompetens som krävs. Myndigheter, kommuner och regioner har i sin roll som arbetsgivare ett ansvar för att de anställda ges den kompetensutveckling och det stöd i övrigt som kan behövas för att utföra sina arbetsuppgifter på ett alltigenom korrekt sätt. Utskottet har tidigare pekat på vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrunden och om de grundläggande principer och regelverk som gäller för statsförvaltningen (bet. 2019/20:KU11 s. 24 och 2020/21:KU11 s. 25, 2021/22:KU11).

Vidare har utskottet framhållit att den grundlagsreglerade skyldighet som åligger dem som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet är del av grunderna för vårt statsskick. Utskottet uttalade att det ser mycket allvarligt på brister i detta avseende (bet. 2020/21:KU11 s. 25, 2021/22:KU11).

Utskottets ställningstagande

En grundläggande förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt är att det finns en välfungerande ordinär offentlig tillsyn och ett adekvat klagomålssystem. Utskottet noterar att 2020 års JO-utredning gör bedömningen att det bör tillsättas en utredning med uppdrag att göra en bred översyn av den offentliga tillsynen för att identifiera behov av reformer och föreslå de ändringar som bedöms vara påkallade i den ordinära tillsynen och klagomålssystemet inom respektive verksamhets­område. Utskottet kommer att ta ställning till frågan vid beredningen av fram­ställningen Översyn av JO-ämbetet (2022/23:RS2) som nyligen hänvisats till utskottet.

Även i år vill utskottet framhålla värdet av att ombudsmännen informerar om sina iakttagelser och påtalar de behov av författningsändringar eller andra åtgärder som har identifierats genom ombudsmännens granskningar. Utskottet ser särskilt allvarligt på brister i lagstiftning och rutiner som rör grundlags­skyddade fri- och rättigheter när det gäller den kroppsliga integriteten och rörelsefriheten.

Den grundlagsreglerade skyldighet som de som utför offentliga förvaltningsuppgifter har att iaktta saklighet och opartiskhet uppmärksammas i flera ärenden. Förtroendet för myndigheter och domstolar hänger starkt samman med denna grundläggande princip. Besluten i ämbetsberättelsen illustrerar bl.a. att objektivitetsprincipen kan aktualiseras i de mest skilda frågeställningar och rättsliga sammanhang, liksom att principen inte bara omfattar hur en sak rent faktiskt har handlagts eller vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut: Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas eller att ett förfarande är ägnat att påverka den enskildes förtroende i det särskilda fallet kan vara tillräckligt för att ett handlande bedöms oförenligt med de aktuella kraven.

Utskottet noterar vidare ärenden som bl.a. rör om handlingar hanterats i strid med tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt ett fall om överträdelse av repressalieförbudet. Offentlighets­principens betydelse för vårt fria öppna samhälle kan inte nog framhållas; den är central i den svenska rättsordningen. Utskottet vill återigen understryka vikten av att myndigheter och kommuner fullgör sina skyldigheter enligt offentlighets­principen.

Utskottet vill också återkomma till betydelsen av att den ärendehantering som förekommer i den offentliga förvaltningen håller en god förvaltnings­standard, t.ex. när det gäller dokumentation och avgörande av ärenden i rimlig tid. I sammanhanget vill utskottet även betona vikten av att myndigheter är tydliga med om de har fattat ett beslut eller t.ex. endast vidtagit en administrativ åtgärd av något slag, liksom om innebörden av och skälen för ett beslut och om vad som gäller i fråga om överklagande. För att sådana rättssäkerhets- och kvalitetskrav ska kunna uppfyllas krävs bl.a. att tjänstemän i hela den offentliga förvaltningen har den kompetens som krävs. Utskottet noterar Statskontorets uppdrag att ta fram och fr.o.m. den 1 juli 2023 tillhanda­hålla en webbaserad introduktionsutbildning för statligt anställda.

Slutligen vill utskottet uppmärksamma att olika aspekter på digitalisering varit aktuella i årets ämbetsberättelse, t.ex. krav på e-legitimation för tillgång till samhällstjänster som att boka provtagning för covid-19 och möjlighet att betala kontant för kopior av allmänna handlingar. Utskottet påminner om sitt uttalande att regeringen bör säkerställa att myndigheterna är tillgängliga och erbjuder fullgoda alternativ till digital service, så att också de som inte kan eller vill vara digitala kan ta till vara sina intressen i kontakter med myndigheter; utskottet framhöll att frågan är viktig för att upprätthålla med­borgarnas förtroende för de statliga myndigheterna (se bet. 2021/22:KU7 Riksrevisionens rapport om myndigheternas service till enskilda som inte kan eller vill vara digitala).