Riksrevisorns årliga rapport har granskats (FiU9)

Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag

Bilaga 2 Öppen utfrågning av riksrevisorn

Tabell 1 De 22 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som varit föremål för uppföljning i uppföljningsrapporten 2022

Riksdagen lägger redogörelsen Riksrevisorns årliga rapport 2022 till handlingarna.

Riksrevisorns årliga rapport 2022 samlar de viktigaste iakttagelserna i Riksrevisionens granskning under det gångna året. Dessa baserar sig dels på de 33 granskningar inom effektivitetsrevisionen som publicerats sedan den förra årliga rapporten, dels på den årliga revisionens granskning av 226 myndigheters och övriga organisationers årsredovisningar för räkenskapsåret 2021.

De viktigaste iakttagelserna redovisas i den årliga rapporten utifrån de risker som varit utgångspunkten för granskningens huvudsakliga inriktning. Det gäller risk för brister i

• organisering, ansvar och samordning.

I två bilagor redovisas sedan dels en förteckning över publicerade gransk­ningsrapporter inom effektivitetsrevisionen det senaste året, dels en förteck­ning över modifieringar och upplysningar i revisionsberättelser för 2021.

Finanspolitikens effektivitet, tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och kvaliteten i planerings- och beslutsunderlag står i fokus för Riksrevi­sionens granskning när det gäller risk för brister i de offentliga finanserna. För att säkerställa korrekta beslutsunderlag för regering och riksdag är det också viktigt med en rättvisande redovisning i de statliga myndigheternas årsredo­visningar.

I den årliga rapporten uppmärksammas iakttagelser om tydligheten i regeringens redovisningar i de ekonomiska propositionerna (RiR 2021:31). Regeringen bör enligt Riksrevisionen vara tydligare i de ekonomiska proposi­tionerna med hur stort utrymme som finns för ytterligare reformer på budgetens utgiftssida de kommande åren. Riksrevisionen konstaterar att budgetpropositionen för 2022 inte lämnar något utrymme för ytterligare utgiftsökningar under utgiftstaket 2023. För att det ska vara möjligt att bedöma hur regeringens nya förslag påverkar det strukturella sparandet behöver det också framgå tydligare vilka åtgärder som är tänkta att vara permanenta och vilka som ska dras tillbaka efter pandemikrisen, anser Riksrevisionen. Ytterligare skäl för ökad tydlighet är att också utomstående ska kunna bedöma rimligheten i regeringens prognoser. I den årliga rapporten uppmärksammas vidare iakttagelser från granskningen av den statliga pris- och löneomräkningsmodellen (RiR 2022:2). Kontinuerliga sparkrav på myndigheterna har gett resultat utan betydande negativa effekter konstateras det i granskningen, och regeringen borde överväga att införa liknande incitament även för avgiftsfinansierade myndigheter eftersom de inte har ett motsvarande effektiviseringstryck.

Utifrån effektivitetsrevisionens granskningar av beslutsunderlag vid stora infrastrukturinvesteringar konstateras det i den årliga rapporten att underlagen och kostnadskontrollen vid stora infrastrukturbeslut uppvisar väsentliga brister. I granskningen av kostnadskontrollen i infrastrukturinvesteringar görs iakttagelsen att Trafikverket systematiskt underskattar kostnaderna och att stora kostnadsökningar är ett återkommande problem, vilket visats även i flera tidigare granskningar (RiR 2021:22). I granskningen av statens medfi­nansiering av regional kollektivtrafik (Sverigeförhandlingens storstadsavtal) visade det sig att i stället för att undersöka vilka projekt som var mest samhällsekonomiskt lönsamma prioriterades dyra projekt i utbyte mot nya bostäder (RiR 2021:15). Risken är att de projekt som valts trängt undan investeringar som skulle gett mer kollektivtrafik för pengarna menar Riksrevisionen. Staten investerar varje år 30 miljarder kronor i vägar och järnvägar. Stora infrastrukturinvesteringar är väsentliga både för att de omfattar stora kostnader och för att de ofta innebär vägval som påverkar samhället under lång tid framöver. Riksrevisionen konstaterar att besluts­underlagen därför behöver förbättras, särskilt de underlag som ligger till grund för beslut om stora anslag i statens budget.

Som en del i den statliga verksamheten ingår regeringen och myndigheterna åtaganden som binder upp statliga medel kommande budgetår. I år har den årliga revisionen iakttagit två situationer där den information som finns i myndigheternas årsredovisningar inte fullt ut speglar de åtaganden eller förpliktelser som Sverige har. Det handlar om åtaganden att köpa covid-19-vaccin samt exportkreditgarantier till Ryssland, Ukraina och Belarus.

Regeringen har inte utsett någon myndighet som är ansvarig för att redovisa åtaganden och utgifter för covid-19-vaccin som inte behövs. Folkhälsomyn­digheten (FHM) ansvarar för lagerhållning, distribution till regionerna och ekonomisk administration för vaccinerna, men är inte avtalspart och redovisar därför inte i sin årsredovisning Sveriges åtaganden att köpa ytterligare vaccin kommande budgetår. I den årliga rapporten konstaterar riksrevisorn att det är otydligt vem som ska redovisa internationella åtaganden när avtalsparten inte är den myndighet som disponerar anslaget och har ansvar för att redovisa utgifterna. Detta medför en risk för att sådana åtaganden inte redovisas i någon myndighets årsredovisning och därmed inte heller i årsredo­visningen för staten. Vidare konstateras det i den årliga rapporten att i slutet av 2021 ökade risken kraftigt för att de vaccindoser som Sverige förbundit sig att köpa inte kommer att kunna användas, vilket enligt Riksrevisionens bedömning innebär att Sverige sannolikt har en förpliktelse som borde redovisas som en avsättning eller en ansvarsförbindelse. Eftersom FHM inte är avtalspart finns det inte någon förpliktelse redovisad i FHM:s årsredovisning. Efter påpekanden från Riksrevisionen finns det dock redovisat en ansvarsförbindelse (utan belopp) i årsredovisningen för staten.

Rysslands invasion av Ukraina har lett till osäkerhet i värderingen av svenska exportkreditgarantier. I revisionsberättelsen för Exportkreditnämnden (EKN) har Riksrevisionen lämnat en upplysning av särskild betydelse där det anges att det finns en osäkerhet i värderingen. En sådan upplysning är inte någon kritik av myndigheten, utan ska ses som information till läsaren av årsredovisningen. I den årliga rapporten nämns att det inte är vanligt att Riksrevisionen lämnar upplysningar i revisionsberättelserna och särskilt inte denna typ av upplysning. Sverige har genom EKN utestående exportkredit­garantier till Ryssland, Ukraina och Belarus på 4,5 miljarder kronor, varav merparten till Ryssland. Sedan Rysslands invasion av Ukraina har EKN stoppat all garantigivning till Ryssland, Ukraina och Belarus. EKN har också höjt landrisken för Ryssland från fyra till sju på en sjugradig skala.

Granskningen inom området styrning, uppföljning och rapportering avser främst effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisio­nen inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktioner och andra regeringsbeslut.

Den statliga styrningen sätts på prov när förutsättningarna förändras och verksamheter, ofta på kort tid, behöver skalas upp eller ned. I den årliga rapporten konstateras att otydlighet, ryckighet, bristande planering och prioritering både från regeringen och inom myndigheter har lett till försämrad effektivitet i flera av de verksamheter Riksrevisionen har granskat. Vid snabba anpassningar till nya förhållanden krävs god överblick över utgångsläget och tydliga riktlinjer för vad som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska gälla. I granskningen av neddragningarna vid Migrationsverket 2017–2020 dras slutsatsen att de genomfördes ineffektivt i flera delar (RiR 2021:24). På fyra år minskade antalet anställda med en tredjedel och i den processen uppstod svåra kompe­tensförsörjningsproblem som t.ex. ledde till onödigt långa vistelsetider i mottagningssystemet med ökade kostnader för boende och stöd som följd. Arbetet med att avveckla boenden och kontor som inte längre behövdes fungerade dock i huvudsak effektivt enligt Riksrevisionens bedömning. Det uppstod ändå problem med avvecklingen av tillgångar som innebar risker för både oegentligheter och otillbörlig spridning av känslig information. Riksrevisionens granskning av statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23) visar att arbetet med att öka försvarets operativa förmåga går långsammare än planerat och att regeringens styrning inte har varit tillräckligt tydlig. Det gäller såväl materielförsörjning och lagerhållning som transporter och övningsverksamhet.

I den årliga rapporten konstateras att en vanlig orsak till effektivitetsbrister är att uppföljning, rapportering och beslutsunderlag inte är tillförlitliga eller träffsäkra. Detta kan innebära att väsentliga problem i den granskade verksamheten inte identifieras eller åtgärdas. I granskningen av Pisaundersökningen 2018 konstaterar Riksrevisionen att regeringen och Skolverket inte tillräckligt väl följde upp hur undersökningen genomfördes (RiR 2021:12). Tillförlitligheten i resultaten riskerades genom att ett stort antal elever på felaktiga grunder undantogs från att delta. När i stället själva uppföljningen är den granskade verksamheten kan det vara så att det samlas in och rapporteras för mycket information; bara en del av den kommer till användning. I systemet med öppna jämförelser i socialtjänsten visar sig detta vara fallet (RiR 2021:17). Enligt Riksrevisionen innebär detta att delar av det omfattande inrapporteringsarbete som kommunerna utför inte tjänar något tydligt syfte och inte är en god hushållning med offentliga medel utan tvärtom kan undergräva tilltron till värdet av uppföljning.

En tydlig finansiell styrning borgar för en god uppföljning av hur statliga medel används och bidrar till en transparens i redovisningen av dem. De senaste åren har Riksrevisionen rapporterat om att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Riks­revisionen har ofta lämnat både modifierade revisionsberättelser och revi­sionsrapporter till följd av sina iakttagelser. För 2021 finns det inga modi­fierade revisionsberättelser eller revisionsrapporter som handlar om beställ­ningsbemyndiganden, vilket Riksrevisionen anser är positivt. Riksrevisionen bedömer att det arbete som påbörjats hos myndigheter för att stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden behöver fortsätta. Förutom brister i myndigheternas interna styrning och kontroll konstateras även att regeringen kan vara otydlig i sin styrning av beställningsbemyn­diganden. Riksrevisionen anser att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den finansiella styrningen genom bemyndiganderamar bättre speglar åtaganden som redan är gjorda.

I den årliga rapporten återupprepar riksrevisorn sin iakttagelse om att det saknas regler för hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras och redovisas. Man konstaterar att det är svårt att tillämpa anslagsförord­ningens bestämmelser på de åtaganden som skuldavskrivningsinitiativet inne­bär eftersom anslagsförordningen reglerar hur myndigheter får binda upp anslag, inte regeringen. Eftersom anslagsförordningen sannolikt inte är avsedd att reglera denna typ av åtaganden uppmanas regeringen att tydliggöra hur skuldavskrivningarna ska hanteras och redovisas.

Avslutningsvis konstateras i den årliga rapporten att det i praktiken inte är möjligt för affärsverken (Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät) att lämna en årsredovisning som är granskad av Riksrevisionen till regeringen senast den 22 februari i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Kravet är inte förenligt med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. där det framgår att Riksrevisionen avslutar sin granskning med att lämna en revisionsberättelse senast fyra veckor efter att årsredovisningen är avläm­nad. Riksrevisionen anser att kravet i förordningen bör tas bort.

Det är en viktig uppgift för Riksrevisionen att granska om statens organisering, ansvarsfördelning och samordning är utformad så att den bidrar till hög effektivitet.

Svårigheter för myndigheter att dela information inom och mellan sig är även fortsättningsvis ett problem enligt flera av Riksrevisionens granskningar. Det hindrar effektivitet i handläggningen och medför risk för fel, oegentligheter och fusk. Orsakerna är ofta kombinationer av flera utmaningar konstateras det i den årliga rapporten. Det kan vara regelverken i sig eller bristande kunskap om vad som faktiskt gäller liksom myndigheters outvecklade it-system som gör det svårt att arbeta effektivt och säkert. Bristande kontroll och skydd mot oegentligheter är också en återkommande iakttagelse i Riksrevisionens granskningar.

Den statliga lönegarantin är ett bra exempel på att myndigheters möjligheter att dela information skulle behöva förbättras. Riksrevisionens granskning visar att utformningen av systemet innebär att nuvarande sekretessregler begränsar möjligheterna för konkursförvaltare, länsstyrelser och Kronofogdemyndigheten att arbeta effektivt (RiR 2022:4). Myndig­heterna kan inte kontrollera de anställdas rätt till lönegaranti i register och på det sättet skydda lönegarantisystemet mot missbruk. Trots återkommande varningar om missbruk har regeringen inte ändrat huvuddragen i systemet sedan 1992. Riksrevisionens bedömning är att felaktiga utbetalningar inom lönegarantisystemet motsvarar 100–150 miljoner kronor per år. Under 2020 var utgifterna för lönegarantin 3 miljarder kronor. I granskningen av Ekobrottsmyndighetens (EBM) arbete mot den organiserade ekonomiska brottsligheten uppmärksammas ett antal brister, t.ex. i it-miljön som innebär risk för brister i informationssäkerhet och osäkerhet om det är EBM eller Polismyndigheten som ska uppfattas som behörig att inhämta underrättelseinformation för EBM:s behov (RiR 2021:30). Sekretessbestäm­melser och begränsad tillgång till relevanta databaser vid andra myndigheter gör det svårt för Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) att följa upp och skaffa sig nödvändiga underlag för att t.ex. följa upp förmånsbegräns­ningar och hantera nyansökningar om subvention (RiR 2021:14).

Att myndigheterna blir bättre på att utnyttja digitaliseringens möjligheter är viktigt för att öka effektiviteten, men också mot bakgrund av ökade risker för brottslighet eller antagonistiska hot och angrepp konstateras det i den årliga rapporten. Statliga myndigheters tillgänglighet har blivit sämre i kanaler som inte är digitala visar Riksrevisionens granskning av myndigheters service till enskilda som inte kan eller vill använda digital teknik (RiR 2021:8). Digitalisering av myndigheternas service- och tjänsteutbud är en god hushållning med statens resurser, men möjligheten att få kontakt med myndigheter via telefon och kontor är fortfarande viktig för en viss del av befolkningen. De icke-digitala behöver beaktas i det fortsatta arbetet med digitaliseringen konstateras det i den årliga rapporten.

Utkontraktering av verksamheter syftar ofta till att skapa nya incitament för effektivisering. I den årliga rapporten konstateras att det är viktigt att tillsyn och kontroll också fungerar effektivt för att säkerställa ett fortsatt högt förtroende för statligt finansierade verksamheter. I granskningen av digitala läkarbesök och hyrläkare i sjukskrivningsprocessen visar det sig att läkarintyg som utfärdats efter digitala läkarbesök håller sämre kvalitet än de som utfärdats efter ett fysiskt läkarbesök (RiR 2022:6). I Riksrevisionens granskning av omregleringen av besiktningsmarknaden för fordon konstateras bl.a. att den statliga tillsynen av besiktningsstationerna i praktiken närmast är obefintlig och att priserna inte har utvecklats så som riksdagen avsåg när den fattade beslut om reformen ­(RiR2021:11). Mellan 2010 och 2019 ökade priset för kontrollbesiktning med 56 procent samtidigt som konsumentprisindex under samma period ökade med 10 procent. Även den förväntade ökningen av entreprenörskap uteblev konstateras det i granskningen.

Avslutningsvis konstateras det i den årliga rapporten att flera av Riksrevi­sionens granskningar under året visar att samarbete, samordning och samver­kan behöver utvecklas inom olika statliga verksamheter för att resultatet ska bli som avsett. I granskningen av om bosättningslagen levt upp till intentio­nerna visar det sig att lagen i huvudsak har fungerat som det var tänkt, men att vissa förbättringar fortfarande kan göras för en snabbare etablering av nyanlända på arbetsmarknaden och för att stärka barnperspektivet (RiR 2021:29).

Riksrevisionen har enligt bilaga 1 i Riksrevisorns årliga rapport 2022 publicerat 33 granskningsrapporter sedan Riksrevisorns årliga rapport 2021. Riksdagen har hittills behandlat och fattat beslut om 27 av de skrivelser från regeringen som kommit in till riksdagen med anledning av granskningsrapporterna. Riksdagen har, med helt eller delvis bifall till följdmotioner, beslutat om sammanlagt 24 tillkännagivanden till regeringen. Det gäller granskningarna

• Projektbidrag från anslag 2:4 Krisberedskap – ett styrmedel med utma­ningar (RiR 2021:7)

• Att komma till Sverige som anhörig – rättssäkerheten i anknytnings­ärenden (RiR 2021:9)

• Pisa-undersökningen 2018 – arbetet med att säkerställa ett tillförlitligt elevdeltagande (RiR 2021:12)

• Mesta möjliga hälsa för skattepengarna – statens subventionering av läkemedel (RiR 2021:14)

• Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivning – ett otydligt uppdrag (RiR 2021:19)

• Effektiviteten i Polismyndighetens arbete med information till brotts­utsatta (RiR 2021:20)

• Internetrelaterade sexuella övergrepp mot barn – stora utmaningar för polis och åklagare (RiR 2021:25)

• Ersättning till rättsliga biträden i brottmål – allvarliga brister i uppföljning och kontroll (RiR 2021:27)

• Ekobrottsmyndigheten – arbetet mot den organiserade brottsligheten (RiR 2021:30).

Varje år följer Riksrevisionen upp vad som hänt med anledning av gransk­ningarna. Primärt syftar uppföljningen till att ge riksdagen underlag för att bedöma resultatet av Riksrevisionens granskningsverksamhet, dvs. om granskningen bidragit till en bättre statlig verksamhet. Uppföljningsrapporten lämnas till finansutskottet som i riksdagen har ansvar för att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i Riksrevisionens verksamhet. Uppfölj­ningsrapporten är inte något formellt riksdagsärende. Riksrevisionen gör rapporten tillgänglig för allmänheten genom att publicera den på sin webb­plats.

Uppföljningsrapporten innehåller uppföljningar av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och av den årliga revisionens modifierade revi­sionsberättelser och rekommendationer i revisionsrapporter. En nyhet i årets uppföljningsrapport är att Riksrevisionen också redovisar sin interna uppfölj­ning av myndighetens genomslag i medier. I rapporten redovisas vidare uppgifter från de myndighetsenkäter som man skickar ut efter sin granskning.

Uppföljningen av effektivitetsrevisionens granskning omfattar 22 av de totalt 39 granskningsrapporter som publicerades under perioden april 2017–2018 (se tabell 1). Syftet med uppföljningen är att ge belysande exempel på resultatet av granskningen genom att visa hur rapporterna tas emot och vad de leder till. Uppföljningen genomförs en tid efter publicering så att det funnits tid att hantera rekommendationerna och att det ska vara möjligt att följa upp granskningarna i ett längre perspektiv.

Tabell 1 De 22 granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen som varit föremål för uppföljning i uppföljningsrapporten 2022

Pensionssystemets årsredovisning – tydlig, tillräcklig och transparent?

Avskaffandet av revisionsplikten för små aktiebolag – en reform som kostar mer än den smakar

Sida-finansierad myndighetssamverkan – goda förutsättningar för biståndseffektivitet?

Finansiell stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt?

För säkerhets skull – utbytet av underrättelseinformation mellan Polismyndigheten och Säkerhetspolisen

Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser – är kostnadsmåtten tillförlitliga?

Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt?

Uppföljningen av resultatet av den årliga revisionens granskning för räken­skapsåret 2021 omfattar 226 årsredovisningar. I uppföljningsrapporten redovi­sas uppföljningen av modifierade revisionsberättelser och de revisionsrap­porter med rekommendationer som lämnats till de granskade myndigheterna. Syftet med uppföljningen är att bedöma genomslaget av den årliga revisionens granskning. I uppföljningsrapporten konstateras också att en stor del av Riksrevisionens granskning sker löpande under året innan myndigheterna har upprättat sina årsredovisningar, genom s.k. tidigarelagd granskning.

Trots de utmaningar som finns när det gäller att mäta resultatet av Riksrevi­sionens granskning är myndighetens sammanfattande bedömning att den samlade granskningen genom årlig revision och effektivitetsrevision har haft genomslag och har bidragit till förbättringar i den granskade verksamheten. I de flesta fall har revisionsberättelser och revisionsrapporter från den årliga revisionen och granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen medfört någon form av åtgärd från regeringen, myndigheter eller andra granskade organisationer. Åtgärderna ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer.

Nytt för årets rapport är att Riksrevisionen kompletterar uppföljningen med information om genomslaget i medier av myndighetens granskning. Enligt uppföljningen omnämndes Riksrevisionen i drygt 4 000 artiklar 2021. Störst intresse har medierna för effektivitetsgranskningarna, framför allt i samband med publiceringen av nya rapporter. En stor andel av de artiklar som handlar om Riksrevisionen är renodlade nyhetsartiklar om nyligen publicerade granskningsrapporter samt om pågående granskningar. En liten andel artiklar handlar om den årliga revisionens granskning och rör oftast enstaka myndigheter som fått anmärkningar på grund av betydande brister i myndighetens interna styrning och kontroll eller på grund av väsentliga fel i årsredovisningen. Utöver det utgör olika typer av opinionstexter en stor andel av de artiklar som nämner Riksrevisionens arbete: ledartexter, debattartiklar och insändare. Granskningarna används ofta som argument i olika typer av samhällsdebatter. I uppföljningsrapporten konstateras att Riksrevisionen för det mesta ges en expertroll där det finns flera olika åsikter. Uppföljningen visar vidare att granskningsrapporterna i stor utsträckning fortsätter att vara relevanta och intressanta för medier under lång tid. Under 2021 rapporterade medier om 153 effektivitetsgranskningar där de äldsta publicerades 2004 och 95 granskningar publicerades före 2021. Avslutnings­vis konstateras att de granskningar som regelbundet nämns i medier, år efter år, ofta handlar om politikområden präglade av starka åsikter och ideologiska skillnader, t.ex. vårdens utveckling eller vissa infrastrukturfrågor.

Utskottets ställningstagande

Riksrevisorns årliga rapport fyller en viktig funktion för riksdagen, genom att riksrevisorn där presenterar de viktigaste iakttagelserna från den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen under det gångna året. För att förbättra förutsättningarna att belysa revisionens samlade iakttagelser och resultat i riksdagen anordnar utskottet varje år sedan 2018 en öppen utfrågning med riksrevisorn. Till grund för utfrågningen ligger både den årliga rapporten och Riksrevisionens uppföljningsrapport. För utskottet är det värdefullt att en gång om året, vid den öppna utfrågningen med riksrevisorn, få möjlighet att lyfta blicken och bidra till öppenhet och transparens kring den statliga verksamheten. Den öppna utfrågningen är också ett led i utskottets ansvar att säkerställa relevans, kvalitet och produktivitet i Riksrevisionens verksamhet.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger redogörelsen Riksrevisorns årliga rapport 2022 till handlingarna.