Extra ändringsbudget: Stöd till Ukraina samt åtgärder riktade till företag och hushåll till följd av höga energipriser (FiU31)

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2022/23:52 Extra ändringsbudget för 2023 – Stöd till Ukraina samt åtgärder riktade till företag och hushåll till följd av höga energipriser. I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i statens budget som en följd av det försämrade säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och de höga energipriserna, med anledning av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina.

Regeringen föreslår vissa ändringar i lagen (2009:99) om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall; bl.a. föreslås att anstånd med inbetalning av dels avdragen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter, dels mervärdesskatt vars redovisningsperiod är kalendermånad får beviljas för högst tolv redovisningsperioder vardera. För mervärdesskatt vars redovisningsperiod är ett kalenderkvartal får anstånd beviljas för högst fyra redovisningsperioder. Vidare föreslår regeringen att anstånd för dessa skatter och avgifter får beviljas även för redovisningsperioder som infallit april–juni 2022. Den bortre tidsgränsen för den ursprungliga anståndstiden för dessa skatter och avgifter föreslås senareläggas till den 12 september 2023. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 13 februari 2023.

Regeringen föreslår vidare att den bemyndigas att skänka försvarsmateriel till Ukraina, som kan avvaras av Försvarsmakten under en begränsad tid, och att medel tillförs för återanskaffning av materiel. Regeringen föreslår även att medel tillförs för ett tillfälligt ekonomiskt stöd till hushåll till följd av höga gaspriser.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition.

En följdmotion har lämnats med anledning av propositionen.

Utskottet har till följd av den korta beredningstiden inte gett andra utskott tillfälle att yttra sig.

I bilaga 1 finns en förteckning över behandlade förslag. I bilaga 2 redovisas regeringens och motionärernas förslag till ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade och nya anslag för 2023. I bilaga 3 redovisas regeringens förslag till ändrad inkomstberäkning för 2023. I bilaga 4 redovisas regeringens förslag till ändrade beställningsbemyndiganden för 2023 och i bilaga 5 finns regeringens lagförslag.

Enligt riksdagsordningen får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid andra tillfällen om regeringen anser att det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket).

Regeringen anför att Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina påtagligt har ändrat förutsättningarna för den europeiska energimarknaden. I syfte att dämpa de likviditetsproblem som kan uppkomma för svenska företag på grund av höga energipriser, och osäkerheten på energimarknaden i övrigt, föreslår regeringen utökade möjligheter att få tillfälliga anstånd med betalning av skatter och avgifter.

Vidare anför regeringen att Ukraina har efterfrågat stöd i form av försvarsmateriel. Regeringen bedömer att Försvarsmakten under en begränsad tid kan avvara viss sådan materiel och att Sverige har ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att skyndsamt tillhandahålla den efterfrågade materielen till Ukraina.

Regeringen anför också att sedan hösten 2021 har priserna på gas snabbt ökat till mycket höga nivåer, vilket har medfört att många svenska hushåll fått kraftigt höjda kostnader för sin energiförsörjning. Regeringen har tidigare presenterat ett elstöd för hushåll som förväntas att kunna betalas ut i februari 2023. För att även mildra konsekvenserna för hushåll i södra Sverige med gas som energikälla bedömer regeringen att ett tillfälligt ekonomiskt stöd bör införas också för dessa hushåll så snart som möjligt.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns särskilda skäl för att lämna förslag till ändringar i statens budget för 2023.

Regeringen anser vidare mot bakgrund av vad som ovan anförts att det finns synnerliga skäl för riksdagen att besluta om förkortad motionstid. Regeringen föreslår att motionstiden förkortas till fem dagar.

Propositionen överlämnades till riksdagen den 26 januari 2023. Vid bordläggningen av propositionen samma dag beslutade riksdagen, i enlighet med regeringens förslag, att förkorta motionstiden till fem dagar. Motionstiden löpte således ut den 31 januari 2023. Propositionen hänvisades till finansutskottet den 27 januari 2023.

• Ändringar i statens budget för 2022 – Försvarsmateriel till Ukraina (utskottsinitiativ, bet. 2022/23:FiU27, rskr. 2022/23:14)

• Höständringsbudget för 2022 (prop. 2022/23:2, bet. 2022/23:FiU11, rskr. 2022/23:38).

Riksdagen ställer sig bakom regeringens förslag till extra ändringsbudget. Därmed antar riksdagen regeringens lagförslag om att utöka möjligheten att kunna få tillfälliga anstånd med inbetalning av skatter och avgifter, godkänner ändrad beräkning av statens inkomster, godkänner ändrade utgiftsramar och anvisar ändrade och nya anslag, bemyndigar regeringen att under 2023 besluta om att skänka materiel till Ukraina, som kan avvaras av Försvarsmakten under begränsad tid, till ett värde om högst 4 349 miljoner kronor samt bemyndigar regeringen att under 2023 ingå ekonomiska åtaganden, som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag, för återanskaffning av materiel.

Statens inkomster beräknas minska med ca 16,2 miljarder kronor och statens utgifter beräknas öka med ca 1,8 miljarder kronor 2023. Statens finansiella sparande försvagas med ca 1,6 miljarder kronor och statens lånebehov ökar med ca 18 miljarder kronor 2023.

Jämför särskilt yttrande 1 (S), 2 (V) och 3 (MP).

De förslag som lämnas i propositionen beräknas sammantaget försämra statens finansiella sparande med 1,6 miljarder kronor 2023, 2,7 miljarder kronor 2024, 1,9 miljarder kronor 2025, 0,8 miljarder kronor 2026 och 0,7 miljarder kronor 2027.

Statens lånebehov beräknas sammantaget öka med 18,2 miljarder kronor 2023, och minska med 5,6 miljarder kronor 2024, 2,3 miljarder kronor 2025, 1,4 miljarder kronor 2026 och 1,3 miljarder kronor 2027.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner ändrad beräkning av inkomster i statens budget för 2023 enligt tabell 2 i bilaga 3 i detta betänkande. Förslaget om att utöka möjligheterna för tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt beräknas minska statens inkomster med 16,4 miljarder kronor 2023. För åren därefter beräknas inkomsterna i stället öka med 8,2 miljarder kronor 2024, 4,1 miljarder kronor 2025, 2,1 miljarder kronor 2026 och 2,0 miljarder kronor 2027. Statens lånebehov beräknas öka 2023 och minska under åren 2024–2027 med motsvarande belopp.

Statens finansiella sparande förstärks med 0,2 miljarder kronor 2023 och försämras med 0,1 miljarder kronor per år 2024–2027. Detta som en följd av att det i redovisningen av det finansiella sparandet hänförs skatter till det året för den underliggande ekonomiska aktiviteten, medan lånebehovet mäter inbetalningen av skatt. Effekten på lånebehovet skiljer sig därför från effekten på det finansiella sparandet.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner ändrade ramar för utgiftsområden och ändrade och nya anslag för 2023 enligt tabell 1 i bilaga 2 i detta betänkande. Regeringens förslag innebär att anvisade medel sammantaget ökar med 1,8 miljarder kronor 2023. De ökade utgifterna beräknas försämra statens finansiella sparande med 1,8 miljarder kronor och öka statens lånebehov med motsvarande belopp 2023.

Regeringen föreslår också förändringar av beställningsbemyndiganden på försvarsområdet som beräknas medföra ökade utgifter om totalt 5,7 miljarder kronor 2024–2027. De ökade utgifterna beräknas försämra statens finansiella sparande med 2,6 miljarder kronor 2024, 1,8 miljarder kronor 2025, 0,7 miljarder kronor 2026 och 0,7 miljarder kronor 2027. Statens lånebehov beräknas öka med motsvarande belopp.

Ramen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets beredskap föreslås öka med ca 1,7 miljarder kronor 2023 enligt regeringens förslag. Överföring av materiel till Ukraina bedöms medföra bl.a. kostnader för transport av materielen och säkerhetsskyddsåtgärder. Anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap föreslås därför öka med 349,5 miljoner kronor.

Med hänsyn till Försvarsmaktens behov och det säkerhetspolitiska läget bedömer regeringen att det är av stor betydelse att återanskaffning av materiel, motsvarande det som nu föreslås skänkas och det som tidigare har skänkts till Ukraina, kan ske skyndsamt. Anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningstillgångar föreslås därför öka med ca 1,3 miljarder kronor 2023.

Riksdagen har tidigare bemyndigat regeringen att besluta om att skänka försvarsmateriel till Ukraina (bet. 2022/23:FiU27, rskr. 2022/23:14). För att kunna återanskaffa motsvarande materiel bedömer regeringen att beställningar behöver göras som medför ekonomiska åtaganden kommande år. Dessa beställningar bedöms inte rymmas inom det befintliga beställningsbemyndigandet för anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap, varför det föreslås öka med 160 miljoner kronor.

Ukraina har efterfrågat stöd i form av försvarsmateriel. Landet bedöms vara i behov av bl.a. pansarvärnsvapen och bepansrade fordon. Regeringen bedömer att denna materiel även behövs fortsättningsvis för Försvarsmaktens verksamhet, men att den under en begränsad tid kan avvaras som stöd till Ukraina. Enligt regeringen har Sverige ett utrikes- och säkerhetspolitiskt intresse av att tillhandahålla den efterfrågade materielen till Ukraina.

Enligt 8 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) får regeringen besluta om överlåtelse av lös egendom, om egendomen inte längre behövs för statens verksamhet eller blivit obrukbar eller om den inte anskaffats med statens medel. För att regeringen ska kunna skänka den ovannämnda materielen till Ukraina krävs därför riksdagens bemyndigande. Regeringen föreslår därför att den bemyndigas att besluta att till Ukraina skänka försvarsmateriel i form av granatgevär med ammunition, pansarskott, pansarvärnsrobot 57, automatgevär, minröjningsutrustning och stridsfordon 90 med ammunition, som kan avvaras av Försvarsmakten under en begränsad tid, till ett värde om högst ca 4,3 miljarder kronor.

För att kunna återanskaffa materiel motsvarande det som nu föreslås skänkas och det som tidigare har skänkts till Ukraina, behöver även beställningar som medför ekonomiska åtaganden för kommande år göras. Bemyndigandet för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningstillgångar föreslås därför öka med ca 5,6 miljarder kronor.

Ramen för utgiftsområde 21 Energi föreslås öka med 150 miljoner kronor. Sedan hösten 2021 har priserna på gas snabbt ökat till mycket höga nivåer, vilket har medfört att många hushåll som använder gas fått kraftigt höjda kostnader. Regeringen har tidigare presenterat ett förslag om elstöd för hushåll som förväntas kunna betalas ut fr.o.m. februari 2023. Regeringen bedömer att ett tillfälligt ekonomiskt stöd också bör införas för hushåll i södra Sverige med gas som energikälla. Stödet kommer att betalas ut i efterhand under 2023, och innebär att hushållen får en ersättning på högst 79 öre per uppmätt kilowattimme. För hushåll som inte har förbrukningsmätning kommer stödet att beräknas utifrån den genomsnittliga förbrukningen för dessa hushåll. Gasprisstödet ska enligt förslaget handläggas av Statens energimyndighet. Myndigheten kommer att betala ut stödet till gasnätsföretagen, för vidarebefordran till hushållen. Myndigheten kommer att behöva upprätta nya rutiner och vidta andra åtgärder för en snabb handläggning. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att ett nytt anslag, 1:12 Gasprisstöd, förs upp på statens budget med 150 miljoner kronor. Anslaget bör få användas för stöd till hushåll till följd av höga gaspriser under perioden oktober 2021–september 2022. Anslaget bör även få användas för ersättning till gasnätsföretagen för administrativa kostnader för att överföra stödet till hushållen och för Energimyndighetens administration av stödet. Finansiering sker delvis genom att anslaget 1:2 Verket för innovationssystem: Forskning och utveckling inom utgiftsområde 24 Näringsliv minskas med 50 miljoner kronor.

Ramen för utgiftsområdet 24 Näringsliv och anslaget 1:2 Verket för innovationssystem: Forskning och utveckling föreslås således minska med 50 miljoner kronor, för att bidra till finansieringen av det nya anslaget 1:12 Gasprisstöd inom utgiftsområde 21. Minskningen bedöms påverka verksamheten som finansieras från anslaget genom att vissa insatser inte kan genomföras i samma utsträckning som tidigare planerats. Anslaget används bl.a. för utgifter för behovsmotiverad forsknings- och utvecklingsverksamhet samt utveckling av innovationssystem.

Regeringen föreslår att det högsta antalet redovisningsperioder som kan beviljas för anstånd med inbetalning av avdragen preliminär skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt ska utökas. Det innebär att anstånd ska få beviljas för tolv respektive fyra redovisningsperioder i stället för de nio respektive tre redovisningsperioder som gäller i dag. Regeringen föreslår också att de perioder som är möjliga att få anstånd för ska utökas till att även omfatta perioden april–juni 2022. De perioder som i dag är möjliga att få anstånd för är januari 2020–januari 2021 och oktober–december 2022. Vidare föreslår regeringen att den bortre tidsgränsen för anstånd senareläggs, från den 12 februari 2023 till den 12 september 2023. Det innebär att ansökan om nya anstånd kan göras t.o.m. den 11 september 2023.

Den 30 mars 2020 återinfördes möjligheten att få anstånd med inbetalning av skatter och avgifter för att dämpa tillfälliga likviditetsproblem i företag som i grunden är sunda och livskraftiga, som en följd av spridningen av covid-19 och de åtgärder som vidtogs för att begränsa smittspridningen.

Enligt regeringen har Rysslands invasion av Ukraina och agerande på energimarknaden kraftigt ändrat förutsättningarna för den europeiska energimarknaden. Svenska företag står inför mycket högre energipriser än tidigare, vilket bedöms ge ökade produktionskostnader av en omfattning som är svår för många företag att hantera. Regeringen anser därför att det finns ett behov av åtgärder för att dämpa de likviditetsproblem som kan uppkomma för företagen på grund av de höga energipriserna och osäkerheten på energimarknaden i övrigt. Mot den bakgrunden lämnar regeringen förslag om att anstånd ska kunna beviljas för fler redovisningsperioder.

Flertalet remissinstanser tillstyrker förslagen. Skatteverket tillstyrker men menar samtidigt att förslagen medför en uppenbar risk för utökat missbruk av möjligheten till tillfälligt anstånd. Branschorganisationen Visita tillstyrker förslagen men anser att perioden för avbetalning ska utökas till fem år. Konjunkturinstitutet (KI) avstyrker förslagen. KI anser att träffsäkerheten i dessa kan ifrågasättas och att nödvändig strukturomvandling riskerar att förskjutas, vilket bedöms kunna påverka den långsiktiga tillväxten negativt. En tydligare motivering till och konsekvensanalys av att staten i viss mån konkurrerar med privata aktörer på lånemarknaden efterfrågas också och det bedöms som problematiskt att reglerna om tillfälliga anstånd frekvent ändras.

När det gäller Skatteverkets invändning anser också regeringen att det är angeläget att risken för missbruk av tillfälliga anstånd begränsas. Regeringen framhåller att det befintliga regelverket innehåller verktyg för att motverka att reglerna missbrukas, bl.a. är beviljandet av anstånd inte helt villkorslöst.

När det gäller Visitas invändning konstaterar regeringen att även om de tillfälliga anstånden ska underlätta för företagen måste det samtidigt beaktas att uppbördsförlusterna och kostnaderna för skattebetalarna bedöms bli större ju längre anstånd som ges. Regeringen bedömer att de gällande reglerna för längden på förlängningsperioden är väl avvägda.

När det gäller KI, som alltså avstyrker förslagen, är regeringens bedömning att de företag som förslagen avser att stötta kommer att omfattas i mycket hög grad. Oavsett om anstånden ersätter eller utgör ett komplement till kommersiella lån bedömer regeringen att de är motiverade och att ett viktigt skäl för detta är behovet av snabba och effektiva åtgärder i en akut situation. Den negativa sidan av anstånden är enligt regeringen att det kan förekomma att mindre kreditvärdiga företag får skattekrediter till villkor som innebär att företagsavvecklingar som på sikt är oundvikliga fördröjs. Utifrån en samlad avvägning mellan å ena sidan värdet av att på ett effektivt sätt stödja livskraftiga företag och å andra sidan i någon grad fördröja den pågående strukturomvandlingen bedömer regeringen att värdet av den föreslagna utökningen av anstånden medför ett långsiktigt värde som överväger de eventuella negativa konsekvenserna.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 13 februari 2023 och det bedöms inte behövas några övergångsbestämmelser.

Beräkningen av den offentligfinansiella effekten avser enbart utökningen av antalet redovisningsperioder då möjligheten att söka anstånd för andra perioder än tidigare bedöms medföra en marginell effekt jämfört med effekten av utökningen av antalet redovisningsperioder.

Utökningen av anståndsutrymmet påverkar de offentliga finanserna genom tre komponenter: kapitalkostnad, kreditrisk och intäkter från räntor och avgifter. Statens kapitalkostnad uppstår genom den förskjutning av skattebetalning som följer av att anstånden måste täckas genom ökad upplåning. Statens kreditrisk uppstår genom en ökad risk för uppbördsförluster. Slutligen får staten en kompensation för den ökade kreditrisken genom kostnadsräntan och den anståndsavgift som företagen får betala för anstånden.

Den samlade offentligfinansiella effekten av förslaget beräknas till –0,13 miljarder kronor 2023, –0,36 miljarder kronor 2024, –0,26 miljarder kronor 2025, –0,13 miljarder kronor 2026 och till –0,07 miljarder kronor 2027.

Anstånden avser skatter som är fastställda, men inte betalda. De fastställda skatterna, och därmed det finansiella sparandet, påverkas inte av den förskjutna betalningen. Däremot påverkas statens lånebehov och därmed även budgetsaldot.

Förslaget om att öka utrymmet för tillfälliga anstånd medför att betalningar om totalt ca 16,4 miljarder kronor kommer att förskjutas från 2023 till efterföljande år. Med regeringens antagande om uppbyggnads- och avbetalningstakt beräknas effekten på statens lånebehov och statens budgetsaldo till –16,4 miljarder kronor 2023, +8,2 miljarder kronor 2024, +4,1 miljarder kronor 2025, +2,1 miljarder kronor 2026 och +2,0 miljarder kronor 2027.

Regeringen antar att ca 12 000 företag kommer att utnyttja det utökade anståndsutrymmet. Antagandet bygger på det antal företag som tillkom när anståndsutrymmet utökades i februari 2022.

För att beviljas anstånd måste en ansökan lämnas till Skatteverket. Den totala administrativa kostnaden för dessa 12 000 företag uppskattas till 2,8 miljoner kronor eller 230 kronor per företag, i enlighet med hur Tillväxtverket beräknar företagens kostnader.

Regeringen delar Regelrådets uppfattning att det finns en viss risk för att konkurser som är oundvikliga kan fördröjas i vissa fall, men bedömer dock att anstånden har en liten påverkan på företagens konkurrensförhållanden samt att anstånden endast är en temporär åtgärd som på längre sikt inte bör ha någon märkbar betydelse för strukturomvandlingen i näringslivet.

Förslagen medför tillkommande kostnader för Skatteverket och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kostnaderna bedöms kunna hanteras inom befintliga ramar.

Eftersom män är överrepresenterade som företagare indikerar det enligt regeringen att förslagen kan komma att gynna män i högre utsträckning än kvinnor. Eftersom förslaget är tillfälligt bedöms dock inte effekterna för den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och mån som långtgående.

Förslagen bedöms vara förenliga med EU-rätten.

I kommittémotion 2022/23:2320 av Janine Alm Ericson och Ulf Holm m.fl. (båda MP) välkomnar motionärerna att företag och hushåll får stöd för att kunna klara sig i det svåra ekonomiska läge som vi befinner oss i. Motionärerna är däremot kritiska till den nedskärning som regeringen föreslår på anslaget för Forskning och Utveckling för Verket för innovationssystem (Vinnova). Motionärerna anser att Vinnova fyller en viktig funktion för att främja en hållbar ekonomisk utveckling inom det svenska näringslivet och för att främja innovation och menar att nedskärningen är ytterligare ett tecken på att regeringen inte förstår vikten av att Sverige behåller sin position i täten när det kommer till ett hållbart och innovativt näringsliv. Motionärerna anser också att regeringens motivering till varför man väljer att skära ned på just detta område inte heller är tillfredsställande och att det är otydligt vilka effekter regeringen tror att detta kommer att få på Vinnovas verksamhet. Mot den bakgrunden avisar motionärerna regeringens förslag om att minska anslaget 1:2 Verket för innovationssystem: Forskning och utveckling inom utgiftsområde 24 med 50 miljoner kronor.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att riksdagen av de skäl som regeringen anför i propositionen bör anta regeringens lagförslag om utökade möjligheter att kunna få tillfälliga anstånd med betalning av skatter och avgifter och därmed också godkänna den ändrade beräkningen av statens inkomster för 2023. Riksdagen bör också bemyndiga regeringen att under 2023 få skänka försvarsmateriel till Ukraina, som kan avvaras av Försvarsmakten under en begränsad tid, till ett värde om högst 4 349 miljoner kronor, ingå ekonomiska åtaganden samt tillföra medel för återanskaffning av materiel enligt regeringens förslag.

För att mildra konsekvenserna för hushåll i södra Sverige med gas som energikälla anser också utskottet att ett tillfälligt ekonomiskt gasprisstöd bör införas. Utskottet noterar följdmotionens yrkande om att avslå förslaget till finansiering av gasprisstödet. Utskottet anser dock att regeringens förslag är rimligt och väl avvägt och att riksdagen därför bör godkänna ändrade utgiftsramar för utgiftsområden och anvisa ändrade och nya anslag enligt regeringens förslag.

Sammantaget innebär regeringens förslag att statens inkomster beräknas minska med ca 16,2 miljarder kronor och att statens utgifter beräknas öka med ca 1,8 miljarder kronor 2023. Statens finansiella sparande försvagas med ca 1,6 miljarder kronor och statens lånebehov ökar med ca 18 miljarder kronor 2023. Anstånd med inbetalning av skatter och avgifter innebär en förskjutning i tiden av när betalningen görs och påverkar inte det finansiella sparandet, vilket förklarar skillnaden mellan lånebehovet och det finansiella sparandet.

För åren därefter innebär regeringens förslag att statens finansiella sparande försämras med 2,7 miljarder kronor 2024, 1,9 miljarder kronor 2025, 0,8 miljarder kronor 2026 och 0,7 miljarder kronor 2027. Statens lånebehov beräknas minska med 5,6 miljarder kronor 2024, 2,3 miljarder kronor 2025, 1,4 miljarder kronor 2026 och 1,3 miljarder kronor 2027.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motionsyrkandet.