Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket

Under det senaste årtiondet har den statliga budgetprocessen i Sverige präglats av återkommande konflikter mellan riksdagen och regeringen. Riksdagen har vid flera tillfällen beslutat om ändringar i statens budget med metoder som regeringspartierna har ansett strida mot intentionerna med 1990-talets budgetreform, och partierna i riksdagen har använt okonventionella parlamentariska metoder för att påverka innehållet i budgetpropositionen. Regeringen har också vid tre tillfällen förlorat den avgörande budgetomröstningen i kammaren, vilket vid åtminstone ett tillfälle väckte frågan om en regering bör sitta kvar, i ett parlamentariskt system som det svenska, om dess budgetförslag har fallit. Syftet med denna bilaga till 2023 års Långtidsutredning är att redogöra för bakgrunden till de återkommande konflikterna om statens budget och budgetreglerna sedan 2010 och att diskutera och föreslå reformer som är ägnade att undvika en upprepning av de budgetpolitiska och författningsmässiga konflikter som präglade 2010-talet och början av 2020-talet.

Riksdagens finansmakt, dess rätt att besluta om statens inkomster och utgifter, är i grunden mycket omfattande. Det hänger bland annat samman med att Sverige i jämförelse med de flesta andra länder sällan styrs av majoritetsregeringar. Genom 1990-talets budgetreform ålade riksdagen emellertid sig själv betydande restriktioner på finansmaktens område. Det normala har sedan dess varit att regeringens budgetproposition har röstats igenom i riksdagen utan ändringar. Under de första femton åren efter budgetreformen var denna ordning ganska okontroversiell, eftersom alla regeringar mellan mitten av 1990-talet och slutet av 2000-talet gjorde upp om budgeten på förhand med en grupp partier som tillsammans utgjorde en riksdagsmajoritet. Efter valet 2010 visade det sig emellertid snart att riksdagen har svårt att fördra att en regering som inte utgår från en majoritet av ledamöterna kan få igenom politiska förslag som inte har riksdagens stöd – och avstå från att lägga fram andra förslag som faktiskt har stöd av en majoritet.

I Danmark och Norge fungerar budgetprocessen annorlunda. Jämförelsen är av stort intresse eftersom Danmark, Norge och Sverige tillhör de europeiska länder som har haft allra flest minoritetsregeringar i modern tid. I Danmark och Norge är det normala när en minoritetsregering sitter vid makten att regeringen kompromissar med något eller några av de andra politiska partierna om ändringar i regeringens budgetförslag efter att budgetpropositionen har lämnats till Folketinget och Stortinget, Danmarks och Norges motsvarigheter till den svenska riksdagen. Målet med dessa förhandlingar är att en majoritet av ledamöterna ska kunna ställa sig bakom regeringens förslag i den avgörande budgetomröstningen.

Det finns åtminstone tre möjliga sätt att hantera de budgetpolitiska och författningspolitiska problem som har präglat svensk politik under 2010-talet och i början av 2020-talet. Det första alternativet är att bevara den nuvarande ordningen och fortsätta leva med återkommande budgetpolitiska och författningspolitiska konflikter, eventuellt i kombination med ytterligare skärpningar av budgetreglerna som i ännu högre grad än i dag underlättar för minoritetsregeringar att få igenom sin ekonomiska politik utan ändringar i riksdagen. Det andra alternativet är att med danska Folketinget och norska Stortinget som förebild ändra regler och praxis för budgetprocessen i syfte att stärka de politiska partiernas incitament att nå överenskommelser som en majoritet av riksdagens ledamöter kan ställa sig bakom. Det tredje alternativet är att ändra reglerna för regeringsbildningen i syfte att öka sannolikheten för majoritetsregeringar eller åtminstone för regeringar som utgår från ett fast samarbete inom en grupp partier som tillsammans företräder en riksdagsmajoritet. Bilagan diskuterar för- och nackdelar med dessa tre handlingsalternativ och vilka förändringar av regler och praxis som skulle fordras för att genomföra dem.