Långtidsutredningen 2023 Finanspolitisk konjunkturstabilisering

Stabiliseringspolitiken de senaste decennierna

Syftet med stabiliseringspolitiken är att jämna ut fluktuationer i produktion, sysselsättning och inflation över konjunkturcykeln för att minska de välfärdsförluster som dessa ger upphov till. En längre period med hög arbetslöshet kan t.ex. få långvarigt negativa effekter på sysselsättningen. Det är dock inte bara lågkonjunkturer som behöver motverkas. Även överhettningsperioder kan vara kostsamma i termer av felallokerade resurser i ekonomin och uppbyggda obalanser som senare kan bidra till en ogynnsam ekonomisk utveckling.

Kännetecknande för en ändamålsenlig stabiliseringspolitik är att den är snabb, effektiv och tillfällig. Det innebär att stabiliseringspolitiska instrument bör verka under samma period som de störningar de är avsedda att motverka, att instrumenten bör anpassas till störningarnas art och omfattning och att de bör dras tillbaka när de inte längre behövs.

I en regim med rörlig växelkurs brukar penningpolitik anses vara mer effektiv än finanspolitik att stabilisera ekonomin. Många avancerade ekonomier, inklusive Sverige, har numera en rörlig växelkurs. De senaste decennierna har oberoende centralbanker i dessa ekonomier, inklusive Riksbanken i Sverige, därför fått det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken. Centralbanker har använt de penningpolitiska instrument som de har haft till sitt förfogande för att axla detta ansvar. Samtidigt har finanspolitikens roll ansetts vara att dels förbättra ekonomins funktionssätt via strukturella reformer, dels att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna. Finanspolitikens stabiliseringspolitiska roll har i huvudsak begränsats till att främst bidra via de automatiska stabilisatorerna, dvs. genom att skatter och offentliga utgifter naturligt varierar med aktiviteten i ekonomin och därmed ”automatiskt” anpassas till konjunkturutvecklingen på ett sådant sätt att konjunkturen stabiliseras.

De makroekonomiska förutsättningarna har förändrats de senaste decennierna

Skillnaden mellan nivån på den neutrala räntan och den ekonomiska tillväxten, den s.k. ränte-tillväxt-differensen, har fallit kraftigt de senaste dryga 20 åren. Den trendmässiga nedgången beror till stor del på en nedgång i den neutrala realräntan (dvs. den ränta som varken har en expansiv eller kontraktiv effekt på ekonomin). Räntetillväxt-differensen förväntas i genomsnitt förbli negativ till 2040. Därefter förväntas differensen dock bli positiv.

Det finns två huvudskäl till varför utvecklingen av ränte-tillväxtdifferensen är viktig för den ekonomiska politiken. För det första har ränte-tillväxt-differensen en inverkan på de offentliga finansernas hållbarhet. Detta eftersom en permanent låg eller negativ räntetillväxt-differens innebär att en stabil offentlig skuld som andel av BNP är förenlig med ett lägre finansiellt sparande. Exempelvis innebär en permanent negativ ränte-tillväxt-differens att ett lägre överskottsmål är förenligt med hållbara finanser, vilket skapar ett utrymme för lägre skatter och/eller högre utgifter.

För det andra kan ränte-tillväxt-differensen påverka stabiliseringspolitiken. Ju lägre den neutrala realräntan är, desto lägre måste centralbankerna sätta sin styrränta för att stimulera ekonomin. Detta visade sig tydligt under den globala finanskrisen och i samband med pandemin då många centralbankers styrräntor slog i den s.k. nedre effektiva gränsen, vilket innebar att de inte kunde sänka sina styrräntor så mycket som de hade önskat i syfte att stimulera ekonomin.

Den globala finanskrisen och pandemin visade på penningpolitikens begränsningar, samtidigt som en del påstådda brister förknippade med finanspolitiken visade sig vara mindre än man tidigare trott. Den stora mängd beslut om finanspolitiska stabiliseringsåtgärder som togs visade t.ex. på att beslutsprocessen kan vara kort. Även om finanspolitiken i många länder tog ett stort stabiliseringspolitiskt ansvar i samband med den globala finanskrisen var det först efter pandemin som den skarpa uppdelningen mellan det finans- och penningpolitiska ansvaret för stabiliseringspolitiken började ifrågasättas på allvar.

Penningpolitikens handlingsutrymme kan utökas

De låga neutrala räntorna har, tillsammans med den nedre effektiva gränsen för styrräntor, begränsat penningpolitikens möjligheter att bedriva stabiliseringspolitik. För att stabilisera ekonomin har Riksbanken bl.a. vidtagit omfattande kvantitativa lättnader vilka har skapat stora kostnader för Riksbanken, och i förlängningen, den offentliga sektorns finanser. En viktig insikt har varit att den konventionella penningpolitikens handlingsutrymme kan behöva utökas. Det kan därför finnas behov av olika förändringar av den penningpolitiska strategin för att dels undvika en alltför frekvent användning av kvantitativa lättnader, dels säkerställa att penningpolitiken ändå kan ta det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringen av ekonomin.

En höjning av inflationsmålet från 2 till 3 procent skulle öka penningpolitikens handlingsutrymme, men inte lösa problemet med att den effektiva nedre gränsen för styrräntan alltjämt kan komma att begränsa penningpolitiken. Men en höjning av inflationsmålet bör göras tillsammans med andra centralbanker, bl.a. för att det sannolikt snabbare skulle ge trovärdighet för det nya målet. Ett annat viktigt skäl är att svenska löneförhandlingar kan underlättas av ett inflationsmål i linje med övriga Europa.

En förändring som är enklare att genomföra i det kortare perspektiv är en övergång till ett genomsnittligt inflationsmål. Detta är en förändring som den amerikanska centralbanken redan genomfört. Denna ändring skulle kunna göra penningpolitiken flexiblare och mer ändamålsenlig, men inte heller detta skulle lösa problemet med att handlingsutrymmet för penningpolitiken då och då kan komma att begränsas.

Makrotillsynsregleringar kan spela en stabiliseringspolitisk roll

En av lärdomarna från finanskrisen är att finansiell stabilitet är en förutsättning för att penningpolitikens transmissionsmekanismer ska fungera som avsett. Samtidigt visar den långa perioden med mycket låga styrräntor under 2010-talet att en expansiv penningpolitik också kan blåsa upp tillgångsvärden och leda till en uppbyggnad av stora skulder i hushåll och företag, något som ökar risken för framtida finansiell instabilitet. För att öka motståndskraften hos banker, hushåll och företag har ett nytt område inom den ekonomiska politiken etablerats – makrotillsyn – i syfte att analysera, övervaka och vidta åtgärder för att motverka sårbarheter som riskerar att hindra det finansiella systemets förmåga att upprätthålla sina funktioner. Detta ska uppnås genom lämpliga regleringar av banker och andra finansinstitut samt deras låntagare (hushåll och icke-finansiella företag). Makrotillsynsregleringar har en viktig förebyggande roll genom dess uttalade syfte att göra den privata sektorn och bankerna tillräckligt motståndskraftiga.

En ofta förbisedd roll för makrotillsynsregleringar är att de kan bidra positivt till konjunkturstabilisering i en krissituation eller djup lågkonjunktur när behovet av att stärka den aggregerade efterfrågan är stort. I en sådan situation kan lättnader av dessa regleringar få betydande effekt på BNP, sysselsättning och inflation.

Ett sätt att tydliggöra makrotillsynsens stabiliseringspolitiska roll kan vara att ändra målformuleringen för detta politikområde. Det överordnade målet för makrotillsynen kan då bli att värna stabiliteten i det finansiella systemet som helhet, med beaktande av de sidoeffekter som politiken kan ha på finansmarknadernas funktion och svängningarna i den reala ekonomin och inflationen.

Ett annat sätt kan vara att se över beslutsformerna. Exempelvis kan Finansinspektionens beslutsprocess som rör makrotillsynsregleringar (vilka har ett systemperspektiv), särskiljas från de beslut som myndigheten fattar inom ramen för sitt huvudsakliga ansvar för mikrotillsynen (som har ett företagsperspektiv). En sådan åtskillnad mellan systemperspektivet å den ena sidan, och företagsperspektivet

å den andra, kan göras genom att en nämnd med Finansinspektionen som värdmyndighet får ansvaret för besluten gällande makrotillsynen.

Finanspolitiken behöver ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar

Det finns fem centrala anledningar till att finanspolitiken bör ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar framöver, och därmed stödja penningpolitiken att stabilisera ekonomin. Den första anledningen är att Riksbankens styrränta även framöver kan förväntas att emellanåt slå i den nedre effektiva gränsen, vilket begränsar penningpolitikens förmåga att stabilisera konjunkturen.

Den andra anledningen är att kvantitativa lättnader är mindre attraktiva som stabiliseringsverktyg eftersom de dels riskerar att skapa förluster för Riksbanken, och i förlängningen för de offentliga finanserna, dels anses vara mindre effektiva än konventionell penningpolitik.

Den tredje anledningen är att synen på penning- och finanspolitikens transmissionsmekanismer har ändrats. Penningpolitikens möjligheter att påverka hushållens omfördelning av konsumtion över tid anses inte längre ha en lika central roll för att penningpolitiken ska få avsedd effekt. Samtidigt anses omfördelning av inkomster mellan hushåll med olika marginell konsumtionsbenägenhet spela relativt stor roll för penningpolitikens effekt på ekonomin. Det betyder att penning- och finanspolitikens transmissionsmekanismer är mer lika än vad som tidigare trotts. Samtidigt visar senare års forskning att storleken på de finanspolitiska multiplikatorerna, det vill säga hur mycket finanspolitiska åtgärder påverkar efterfrågan i ekonomin, är större än tidigare uppskattningar visat. Detta gäller i synnerhet när penningpolitiken begränsas av sin nedre effektiva gräns.

Den fjärde anledningen är att de automatiska stabilisatorerna har blivit mindre under 2000-talet. Detta talar för att ett större inslag av aktiv finanspolitik behövs eftersom de automatiska stabilisatorerna inte stödjer stabiliseringen av ekonomi i samma utsträckning som tidigare. Dessutom kan finanspolitikens stödjande roll förstärkas genom att försöka förstärka de automatiska stabilisatorerna.

Den femte anledningen är att beslut om finanspolitiska åtgärder tycks kunna ske snabbare än vad man tidigare trott. Under pandemin vidtogs exempelvis en rad åtgärder om stabiliserande åtgärder på kort tid.

Komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering

Det nuvarande finanspolitiska ramverket har tjänat svensk ekonomi väl. Det har skapat stabilitet i ekonomin, vilket varit till stor nytta, inte minst i samband med den globala finanskrisen och under pandemin. Det har också, tillsammans med de strukturreformer som vidtogs på 1990-talet, bidragit till en god BNP-tillväxt och hållbara offentliga finanser.

Det nuvarande ramverket är i huvudsak ett budgetpolitiskt ramverk som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Ramverket innehåller budgetpolitiska mål och restriktioner (överskottsmål och skuldankare för offentliga sektorn, utgiftstak m.m.), regler och praxis för den statliga budgetprocessen, extern uppföljning samt bestämmelser om öppenhet och tydlighet (se figur 1).

När det nuvarande finanspolitiska ramverket utvecklades på 1990-talet var den gängse bedömningen att det i första hand skulle vara penningpolitiken och finanspolitikens automatiska stabilisatorer som skulle ta hand om konjunkturstabiliseringen. Mot bakgrund av detta är det kanske inte så förvånande att ramverket för finanspolitik saknar ett kompletterande ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering av ekonomin.

Frånvaron av ramverk för den finanspolitiska stabiliseringspolitiken har inte hindrat finanspolitiken från att vidta stabiliseringspolitiska åtgärder under vissa perioder t.ex. under pandemin. Detta kan felaktigt tolkas som ett tecken på att ett ramverk inte behövs. Det är dock viktigt att skilja på stabiliseringspolitik som förts under djupa ekonomiska kriser såsom pandemin och den som förs i låg- eller högkonjunkturer. I nuvarande finanspolitiska ramverk saknas mål, strategi m.m. för att på ett ändamålsenligt sätt bedriva finanspolitisk konjunkturstabilisering under dessa perioder.

Om finanspolitiken ska kunna axla ett större ansvar för stabiliseringen av ekonomin så finns det stora fördelar med att den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen, precis som penningpolitiken, får ett ramverk. Detta kan göras genom att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering, samtidigt som de budgetpolitiska målen, budgetprocessen och den oberoende granskningen anpassas till de nya förutsättningarna (se figur 1).

Ett stabiliseringspolitiskt ramverk för finanspolitiken skulle inte bara utgöra ett beslutsstöd för regering och riksdag, det skulle också minska osäkerheten om den framtida stabiliseringspolitiken. Denna minskade osäkerhet underlättar planeringsförutsättningarna för hushåll, företag och kommuner, vilket i sin tur kan bidra till en ökad stabiliseringspolitisk effektivitet. Ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering minskar också risken att tillfälliga finanspolitiska åtgärder som vidtas av stabiliseringspolitiskt skäl permanentas. Att utveckla nuvarande finanspolitiska ramverk för att hantera nya ekonomiska förutsättningar är ett sätt att säkerställa att den trovärdighet som upparbetats för svensk ekonomisk politik och för de offentliga finanserna bibehålls även i framtiden.

Figur 1 Det finanspolitiska ramverket kompletterat med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering

Centrala delar i ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering

Från ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering bör det tydligt framgå vad det är som finanspolitiken förväntas stabilisera, när det ska stabiliseras och vilka finanspolitiska instrument som ska kunna användas för att uppnå det uppsatta målet.

Stabiliseringspolitiska mål brukar vanligtvis definieras i termer av resursutnyttjandet i ekonomin och inflationens avvikelse från inflationsmålet. När det gäller finanspolitiska mål tillkommer även hållbarheten i de offentliga finanserna som en viktig parameter. Målet för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen bör därför vara att minska konjunkturella obalanser i produktion och sysselsättning och att upprätthålla varaktigt låg och stabil inflation utan att äventyra hållbarheten i de offentliga finanserna. Ett mål där ingen rangordning görs mellan olika variabler möjliggör flexibilitet i hanteringen av olika chocker som kan drabba ekonomin.

Utöver att ha ett tydligt mål är det en fördel att konkretisera hur finanspolitiken bör agera när ekonomin utsätts för olika chocker och hamnar i olika konjunkturlägen. Detta är inte bara en fördel för beslutsfattare, utan även för ekonomins aktörer som är hjälpta av att kunna bilda sig en informerad uppfattning om hur finanspolitiken kan komma att agera.

När konjunkturläget förändras som en följd av efterfrågestörningar är det alltjämt viktigt att penningpolitiken tar det huvudsakliga ansvaret för stabiliseringspolitiken i normala konjunkturlägen. I dessa lägen bidrar finanspolitik genom de automatiska stabilisatorerna. I lågkonjunktur, högkonjunktur eller när Riksbankens styrränta begränsas av den effektiva nedre gränsen kan finanspolitiken aktivt stödja penningpolitiken med främst s.k. semiautomatiska åtgärder, dvs. automatiska stabilisatorer som aktiveras när en konjunkturindikator över- eller understiger en viss nivå. I djup lågkonjunktur eller vid överhettning kan de semiautomatiska åtgärderna kompletteras med diskretionära finanspolitiska åtgärder, dvs. en politik som innebär att man i stabiliserande syfte aktivt ändrar skattesatser och offentliga utgifter.

När konjunkturläget förändras som en följd av utbudsstörningar kan den finanspolitiska stabiliseringspolitiken riktas till särskilt utsatta grupper, utan att den sammantagna finanspolitiken blir expansiv.

Det finns alltid ett visst mått av finanspolitisk konjunkturstabilisering genom de automatiska stabilisatorerna. Ett exempel på en sådan automatisk stabilisator är arbetslöshetsförsäkringen. När arbetslösheten ökar dämpar den efterfrågefallet i ekonomin genom att upprätthålla konsumtionen för de som blir arbetslösa. Det finns flera möjligheter att förstärka befintliga automatiska stabilisatorer. Ett sätt kan vara att utforma reglerna för statsbidragen till kommunerna på ett sådant vis att dessa automatiskt kompenserar för konjunkturella variationer i kommunernas inkomster. Ett annat sätt kan vara att ge bolag möjligheten att göra förlustutjämning bakåt i tiden i bolagsbeskattningen.

Ytterligare ett sätt att bedriva finanspolitisk konjunkturstabilisering är att ta aktiva beslut, antingen diskretionärt eller semiautomatiskt. Finanspolitiska handlingsregler kan användas som stöd vid fastställandet av utrymmet för aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering med beaktande av storleken på de automatiska stabilisatorerna. Vilka finanspolitiska instrument som kan komma i fråga kan bedömas utifrån ett antal kriterier såsom snabbhet och effektivitet.

En semiautomatisk stabilisator som kan övervägas är kontantstöd eller temporär skattereduktion i inkomstbeskattningen i lågkonjunktur, eller motsvarande höjd inkomstskatt i högkonjunktur. Andra semiautomatiska stabilisatorer som kan övervägas är konjunkturberoende arbetslöshetsersättning, stöd till korttidsarbete, omsättnings- och/eller omställningsstöd, arbetsmarknadspolitiska program, och statsbidrag till kommunerna.

Vid ytterligare behov av finanspolitisk konjunkturstabilisering i en djup lågkonjunktur kan främst följande diskretionära stabiliseringsåtgärder övervägas: förändrat budgetanslag till statlig konsumtion eller investeringar, justerade skatter och transfereringar och/eller förändrat ROT-avdrag. I det fall de statliga bidragen till kommunerna varken ändras automatiskt eller semiautomatiskt skulle de kunna varieras diskretionärt för att kommunerna ska kunna upprätthålla sin konsumtion.

I en framtid där finanspolitiken får en större stabiliseringspolitisk roll kommer behovet av gedigna analyser och kvalificerade beslutsunderlag inom området att öka. För att öka transparensen i finanspolitiken finns det ett särskilt värde i att sådana analyser presenteras öppet innan beslut om åtgärder tas. Detta kan åstadkommas genom att inrätta en ny nämnd, med Konjunkturinstitutet som värdmyndighet, med uppdrag att löpande ta fram beslutsunderlag och fördjupande rapporter samt lämnar rekommendationer till regeringen om inriktningen på de finanspolitiska stabiliseringsåtgärderna. Det är viktigt att understryka att denna nämnd endast skulle bidra med analys och rekommendationer. Det står regering och riksdag fritt att fatta de beslut som de bedömer som lämpliga. Riksdagens makt över finanspolitiken skulle således förbli oförändrad.

Det är inte lämpligt att låta Finanspolitiska rådet lämna rekommendationer om inriktningen för den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen eftersom deras huvudsakliga mandat är att granska finanspolitiken. Ett sätt att säkerställa den nya nämndens oberoende ställning är att reglera oberoendet i särskild lag. Ett annat sätt är att nämndens instruktion och regleringsbrev hålls på en mycket generell nivå så att nämnden själv får utforma sina arbetsformer.

Hållbara offentliga finanser är ett nödvändigt villkor för stabiliseringspolitiken

Långsiktigt hållbara offentliga finanser är ett nödvändigt villkor för att den aktiva finans- och penningpolitiken ska vara verkningsfull. För att understryka vikten av långsiktigt hållbara finanser bör saldomålet för den kommande ramverksperioden förankras i en bedömning av en lämplig långsiktig nivå på bruttoskulden som andel av BNP (långsiktigt ankare för Maastrichtskulden). Denna bedömning bör beakta behovet av statlig finansiering av klimatrelaterade investeringar, samt vilken buffert som kan behövas för att kunna bedriva en effektiv finanspolitisk konjunkturstabilisering. Det finns goda skäl att lånefinansiera sådana temporära investeringar. Dels för att det är samhällsekonomiskt ineffektivt med varierande skattesatser, dels för att det inte är motiverat att temporärt minska det offentliga åtagandet givet Sveriges mycket goda offentliga finanser.

Utredningens analyser indikerar att ett långsiktigt ankare för Maastrichtskulden på 40–50 procent av BNP vore lämpligt givet dessa kriterier. Denna skuldnivå är högre än dagens, men Sverige skulle alltjämt vara ett land med hållbara offentliga finanser och med en låg skuld i ett internationellt perspektiv.

På medellång sikt skulle detta kunna göras genom en sänkning av saldomålet för det finansiella sparandet över en konjunkturcykel till -0,5 procent av BNP. En sådan förändring leder till att Maastrichtskulden ökar från 30 procent av BNP 2027 till något över 35 procent av BNP 2035, vilket skulle kunna väljas som ett riktmärke för Maastrichtskulden under nästa ramverksperiod.

En permanent sänkning av saldomålet till -0,5 procent av BNP är förenligt med den föreslagna nivån på det långsiktiga ankaret för Maastrichtskulden. Om ett sådant mål sätts bör målet för det strukturella sparandet i sin tur sättas något högre eftersom konjunkturcyklerna tenderar att vara asymmetriska.

Det är centralt att budgetdisciplinen upprätthålls genom att det ökade budgetutrymmet öronmärks för just temporära samhällsnyttiga investeringar. Det är också viktigt med en bred parlamentarisk överenskommelse om behovet av olika samhällsnyttiga investeringar, baserat på gedigna analyser och jämförelser av olika investeringars samhällsnytta i förhållande till deras kostnader. Det är viktigt att nyordningen med samhällsnyttiga investeringar som finansieras med lån också utsätts för strikt utvärdering av deras samhällsekonomiska lönsamhet.

Ändrade budgetregler underlättar finanspolitisk konjunktursstabilisering

Ett större fokus på finanspolitisk konjunkturstabilisering innebär att vissa budgetregler kan behöva justeras och kompletteras.

För att en aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering ska vara praktiskt möjlig i en låg- eller högkonjunktur måste det strukturella sparandet tillåtas avvika från den nivå som bör gälla vid konjunkturell balans. Aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering i en lågkonjunktur innebär därför att det strukturella sparandet kommer få understiga det strukturella sparande som bör gälla vid konjunkturell balans, medan det omvända kommer att gälla i en högkonjunktur.

Aktiva stabiliseringspolitiska utgiftsförändringar kan läggas inom ett nytt utgiftsområde utanför utgiftstaket så att det blir tydligt vilka utgifter i budgeten som är stabiliseringspolitiskt motiverade och vilka som vidtagits av andra skäl. Nyttan av att denna distinktion tydliggörs är att det minskar risken för att en mer frekvent användning av aktiv stabiliseringspolitik leder till högre permanenta utgifter. Det senare skulle kunna bli fallet om utgiftstaket ändras vid upprepade tillfällen, eller om utgiftstaket sätts så högt att dess ursprungliga syfte kringgås. Dessutom kan detta snabba upp aktiveringen av stabiliseringsåtgärder på budgetens utgiftssida.

Viktigt att aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitik inte blir kostnadsdrivande

Det går inte att komma ifrån att en ökad användning av aktiv finanspolitisk stabilisering innebär en risk för att åtgärder som vidtas av andra skäl än stabiliseringspolitiska kategoriseras som sådana för att undkomma krav på finansiering, eller att finanspolitiken på annat sätt blir kostnadsdrivande. Det finns flera sätt att minska risken för att detta ska ske.

Ett sätt är att införa en maxgräns på storleken på den aktiva finanspolitiska konjunkturstabiliseringen (dvs. storleken på de semiautomatiska och diskretionära finanspolitiska åtgärderna), förslagsvis att den inte ska överskrida den storlek på stabiliseringen av ekonomin som sker via de automatiska stabilisatorerna, om det inte finns särskilda skäl som talar för att storleken bör vara större.

Ett annat sätt är att införa ett informationskrav på att stabiliseringspolitiska förslag till riksdagen ska innehålla bedömningar av konjunkturläget, åtgärdernas förväntade effekter och en plan för när de temporära åtgärderna ska dras tillbaka.

Ett tredje sätt är att inrätta en stabiliseringspolitisk nämnd med uppdrag att ta fram beslutsunderlag och lämna framåtblickande rekommendationer om lämplig finanspolitisk konjunkturstabilisering (se tidigare avsnitt).

Ett fjärde sätt är att stärk granskningen av finanspolitiken (se vidare nästa avsnitt).

Stärk den oberoende granskningen av finanspolitiken genom att lägga denna under riksdagen

Om finanspolitiken får ta ett större stabiliseringspolitiskt ansvar blir det samtidigt angeläget att stärka riksdagens granskning av den samlade finanspolitiken. Detta för att säkerställa att den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen uppfyller de uppsatta målen för politiken. Denna granskning är en viktig funktion för att skapa ett högt förtroende för den förda finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Granskningen kan förstärkas genom att utöka Finanspolitiska rådets mandat till att även omfatta granskning av den förda finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. För att ytterligare stärka granskningen kan Finanspolitiska rådet förläggas som en funktion under riksdagen och tillföras ytterligare resurser för detta utökade ansvar.

Ett ytterligare sätt att underlätta riksdagens granskning av den samlade finanspolitiken kan vara att utöka betydelsen av regeringens skrivelse till riksdagen om ramverket för finanspolitiken. Detta kan exempelvis göras genom att det från budgetlagen framgår att regeringen ska presentera en skrivelse om ramverket för finanspolitiken som innehåller mål och principer för budgetpolitiken och den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. För att säkerställa att det finns en bred parlamentarisk överenskommelse om den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen kan uppgifterna för den parlamentariska kommittén som ser över överskottsmålet utökas till att även omfatta en översyn av mål och principer för detta politikområde.

Ändrad budgetprocess för att stabiliserings- och strukturpolitiska propositioner ska kunna få brett stöd i riksdagen

Statens budgetprocess kretsar kring de propositioner som regeringen lämnar till riksdagen (ekonomisk vårproposition, budgetproposition och ändringsbudgetar). Erfarenheterna från minoritetsparlamentarismen 2010–2022 pekar på behov av förändringar för att säkerställa att grundtanken bakom inrättandet av nuvarande budgetprocess förblir intakt. En ny budgetprocess bör resultera i att regeringen i ordnade former får majoritet för sin budget, samtidigt som riksdagens majoritet kan få genomslag genom ökat inflytande i budgetprocessen. Genom att undvika återkommande konflikter av den typ som rått sedan 2010 kan budgetprocessens legitimitet vidmakthållas.

För att underlätta den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen är det viktigt att se över budgetprocessen så att de ekonomiska propositionerna ska kunna få brett stöd i riksdagen. Ett tänkbart sätt att öka sannolikheten för detta är att underlätta budgetprocessen genom att skapa en ny ordning för politiska förhandlingar mellan regeringen och riksdagspartierna i riksdagens finansutskott. För att ytterligare underlätta sådana förhandlingar kan budgetpropositionen inriktas tydligare mot strukturella reformer samtidigt som extra ändringsbudgetar huvudsakligen används för att bedriva den finanspolitiska konjunkturstabiliseringen. Detta dels eftersom ledtiderna för ändringsbudget är betydligt kortare än för budget- och vårpropositionen, dels för att åtgärder kan behöva sättas in i perioder mellan ordinarie budgetar.

Nödvändigt att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering

Sammanfattningsvis kan det konstateras att de ekonomiska förutsättningarna för stabiliseringspolitiken har ändrats sedan nuvarande finanspolitiska ramverk sjösattes på 1990-talet. Mycket talar för att finanspolitiken behöver ta en större stabiliseringspolitisk roll framöver. Genom att komplettera nuvarande finanspolitiska ramverk med ett ramverk för finanspolitisk konjunkturstabilisering säkerställs att en ökad användning av aktiv finanspolitik sker på ett ändamålsenligt sätt, vilket säkerställer en bibehållen trovärdighet för de offentliga finanserna.