Skydd av arter - vårt gemensamma ansvar - Del 1

Principiell riktning för övervägandena

Vi ser, i likhet med 1990 års skogspolitiska kommitté 1 , skäl att dela in marken efter behovet av hänsyn. Det handlar då om vardagslandskapet, känsliga områden och områden med behov av säkerställande. 2

1. Områden med behov av säkerställande

För områden med behov av säkerställande, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Här måste skyddet säkerställas och lämpligt är att bilda naturreservat. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten.

2. Känsliga områden

Finns det inte någon möjlighet att bedriva verksamhet inom ett område och samtidigt följa fridlysningsreglerna ska det övervägas att inrätta ett sådant biotopskyddsområde som vi har föreslagit ska kunna antas i syfte att skydda arter. Ett sådant biotopskydd ska omfatta minst 5 ha för att vara effektivt ur artskyddssynpunkt. I sådana fall kan ersättning utgå enligt 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.

3. Vardagslandskapet

I övriga fall anser vi att huvudregeln ska vara att miljömålet och produktionsmålet ska vara likställda och att principen om frihet under ansvar ska tillämpas. Med ägande följer just ansvar och med de jämställda målen följer att natur och biologisk mångfald behöver förvaltas som ett normalt inslag i verksamheten. Det förutsätter i sin tur ett stort mått av kunskap, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta. Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt dominerande, bör alltså ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. 3 I den mån de krav som behöver ställas övergår vad som är rimlig allmän hänsyn (se nedan om gråzonen) ska i första hand naturvårdsavtal övervägas. Aktivitet i vardagslandskapet bör alltså präglas av samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet. En sådan samexistens är såväl möjlig som önskvärd och bör följa av att miljömålet och produktionsmålet ska betraktas som likställda.

4. Gråzonen mellan vardagslandskap och känsliga områden

Det finns dock en gråzon. I fall där det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta ett biotopskydd och där förekomsten av arter innebär att det inte är möjligt att vidta åtgärder, inte ens om brukningsmetoden anpassas, kan situationen uppstå att det i praktiken handlar om ett områdesskydd trots att det inte är lämpligt att ett sådant inrättas. I sådana fall ska det vara möjligt för markägaren eller innehavaren av särskild rätt att få ersättning. En sådan möjlighet finns redan i dag genom hänvisningen i 31 kap. 4 § 7 när vissa beslut fattats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken men vi har också föreslagit en ny bestämmelse i 31 kap. 4 § 8 som ger rätt till ersättning om en nekad artskyddsdispens, eller dispens med villkor, innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Enligt våra överväganden ska ett sådant förbud anses gå längre än vad rimlig hänsyn enligt miljöbalken kräver, det ska också anses utgöra ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.

Fridlysningsregler

Vilka är då dessa arter som befinner sig i vardagslandskapet, i de känsliga områdena eller i områden med behov av säkerställande? Vilka behov av skydd har de och hur ska skyddet, i praktiken, kunna utgå från deras skyddsbehov? Vad innebär det att ta hänsyn till arterna? Vi fokuserar här på det skyddsbehov som är känt och som på olika sätt har kommit till uttryck i form av normgivning.

Enkelt kan det uttryckas som att en arts skyddsbehov är synliggjort i lagstiftning, till exempel genom fridlysningsregler. Detta har skett på den internationella nivån genom internationella avtal (konventioner), på EU-nivån genom direktiv och förordningar och på nationell nivå genom lagstiftning om fridlysning. Arters skyddsbehov kan också tillgodoses genom skydd av områden för arterna att leva ostört. Då är områdesskydd en metod för att åstadkomma det behövliga skyddet. Det kan också handla om behov av skydd från dem som vill handla med arterna, i levande eller dött eller bearbetat tillstånd.

Medan områdesskydd skyddar ett visst geografiskt område följer fridlysningsreglerna arten. Om man med stöd av ett områdesskydd skyddar en viss växt kan man i områdesskyddets föreskrifter föreskriva att växten inte får plockas och då är detta förbjudet inom området. Skulle emellertid växtens växtplats förflytta sig något, från år till år, så att den en dag dyker upp utanför gränsen för områdesskyddet, då är det fritt fram att plocka den där, även om den skulle vara precis lika hotad som innan. Om fridlysning används, träffar fredningen växten, oavsett var den växer. De olika sätten att skydda kan kombineras.

De svenska fridlysningsreglerna har olika grund. Vissa av dem krävs för att Sverige ska uppfylla sina internationella eller EU-rättsliga förpliktelser, andra finns för att Sverige självt har beslutat om dem. Gemensamt är att de syftar till att bevara den biologiska mångfalden och att skydda en viss art samt, i många fall, även artindividerna. Vi skiljer i framställningen mellan fridlysningsregler med EU-rättslig bakgrund och nationella fridlysningsregler. Nationella fridlysningsregler kan därmed bero på internationella (andra än EU-rättsliga) förpliktelser, som Sverige är internationellrättsligt skyldigt att efterleva, eller på att Sverige ansett att det finns ett sådant skyddsbehov.

De nationella fridlysningsreglerna har enligt utredningens förslag mer eller mindre oförändrade förts in i 8 kap. miljöbalken. Där finns också ett bemyndigande för regeringen att besluta om vilka arter som ska finnas på den nationella fridlysningslistan. Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. I samband med översynen kan regeringen, för den enskilda arten, låta skyddet omfatta artens livsmiljö.

När det gäller fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s båda naturvårdsdirektiv, livsmiljödirektivet 4 och fågeldirektivet 5 , är Sverige EU-rättsligt förpliktigat att implementera det skydd som följer av dem. Direktivens fridlysningsbestämmelser är i dag implementerade i gällande artskyddsförordning. 6 Därmed uppfylls också, i princip, de rättsliga krav som ställs enligt direktiven. Det som saknas i nuvarande artskyddsförordning är förbud mot att inneha fågelägg. Möjligheterna till undantag (dispens) enligt artskyddsförordningen är också mer generösa när det gäller vilda fåglar än vad fågeldirektivet medger. Samtidigt ger artskyddsförordningen ett något mer omfattande skydd för fåglar än fågeldirektivets fridlysningsregler fordrar.

Det är här viktigt att notera att fridlysningsbestämmelserna som omfattar vilda fåglar och arter enligt livsmiljödirektivet gäller fullt ut enligt den nuvarande artskyddsförordningen och kan tillämpas i enlighet med EU-domstolens praxis. För en direktivskonform tillämpning fordras inga ändringar i lag utan ändringar i praxis, och den nödvändiga praxisförändring som följer av avgörandet i Skydda skogen 7 har redan påbörjats 8 . Att artskyddsbestämmelserna, så som de följer av direktiven och EU-domstolens praxis, ska tillämpas är alltså inte en konsekvens av våra förslag. Eftersom utredningsdirektiven tydligt anger att våra förslag måste vara förenliga med Sveriges unionsrättsliga åtaganden har vi, sedan EU-domstolens dom i Skydda skogen meddelades den 4 mars 2021, inte sett något större utrymme att förändra reglerna. Vi har justerat och förtydligat reglerna men inte förändrat dem i någon nämnvärd omfattning.

Vi har valt att lägga förslagen som rör fridlysningsregler så nära direktivens ordalydelse som möjligt, dock med beaktande av hur begreppen har tolkats i EU-domstolens praxis. Vi har också delat upp bestämmelserna så att fågel- respektive livsmiljödirektiven regleras i separata bestämmelser. Syftet är att tydliggöra reglerna och göra det enklare att tolka och bedöma hur praxis från EU-domstolen ska påverka tillämpningen av enskilda regler. I vårt förslag kommer bestämmelserna om fridlysning att flyttas från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Att vi lyfter dem från förordningsnivå till lagnivå beror på reglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten.

God information och vägledning från behöriga myndigheter verkar, enligt kommissionen, vara ett lämpligt sätt att genomföra fridlysningsbestämmelserna. 9 I Skydda skogen påpekar EU-domstolen också att det ankommer på den nationella domstolen (som var prövningsmyndighet i fallet) att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom de som var aktuella i målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter fridlysningsreglerna. 10 Det är tydligt att myndigheterna ska tillämpa fridlysningsreglerna i sitt arbete med såväl tillsyn som tillståndsgivning samt genom vägledning och information. Fridlysningsbestämmelserna gäller alla, precis som miljöbalkens hänsynsregler, men tydliggörs och får rättslig effekt genom myndigheternas tillsyns-, väglednings- och prövningsverksamhet.

De straffrättsliga förbuden, som kriminaliserar samma typ av handlingar som är förbjudna enligt fridlysningsreglerna, hanteras enligt våra förslag helt och hållet i 29 kap. miljöbalken, med i princip samtliga gärningsrekvisit utskrivna i straffbestämmelsen (rörande vilka arter som avses finns emellertid hänvisningar). Den direkta kopplingen mellan 29 kap. miljöbalken och fridlysningsbestämmelserna är således borttagen.

Bemyndigande om generella föreskrifter samt om att upphäva gamla fridlysningsbestämmelser

Ett sätt att genomföra fridlysningsreglerna är att använda generella föreskrifter. Det förutsätter att man känner till hoten mot arterna och hur dessa kan avvärjas. Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksamheter eller åtgärder är av likartade slag, och där påverkan på arterna är väl dokumenterad. En föreskrift gäller då som ett generellt minimikrav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av fridlysta djur, vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12. Vi föreslår att regeringen ska få bemyndigande att meddela sådana generella föreskrifter. Om regeringen väljer att använda bemyndigandet bör den beakta att sådana föreskrifter bryter tillstånds rättskraft, vilket fordrar särskild omsorg i utformningen av föreskrifterna.

Vi föreslår också ett begränsat bemyndigande som ger möjlighet för länsstyrelserna att upphäva inaktuella regionala fridlysningsbeslut. Under närmare 100 år har fridlysningsbesluten varit uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nuvarande artskyddsförordningen trädde i kraft 2008 samlades alla beslut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen. Flera länsstyrelser har förklarat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med gällande artlistor, men som heller inte kan upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts.

Dispens

Det är möjligt att få dispens från fridlysningsreglerna. Även här följer våra förslag i princip vad som följer av EU:s båda naturvårdsdirektiv. Det har därmed blivit något olika förutsättningar för dispens, beroende på om det handlar om vilda fåglar eller andra skyddade arter. Vad gäller dispensbestämmelserna från nationella fridlysningar har inga ändringar gjorts.

Det har dock tydliggjorts att om dispens meddelas ska kompensationsåtgärder övervägas. Kompensationsåtgärder får emellertid inte påverka möjligheten att få dispens. Först om det står klart att en dispens är möjlig ska kompensationsåtgärder övervägas.

Beslut som innefattar tillämpning av fridlysningsregler

Artskyddsbestämmelserna aktualiseras framför allt i tillsynsbeslut, tillståndsbeslut och dispensbeslut, men kan också påverka i beslut enligt andra lagar än miljöbalken, till exempel plan- och bygglagen. Att påverka en fridlyst art i strid med fridlysningsbestämmelserna måste i sig anses innebära att naturmiljön påverkas väsentligt. Vi har därför föreslagit en ändring i samrådsförordningen, som innebär att en åtgärd som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, i strid med bestämmelserna i 8 kap och som inte ska prövas i någon annan ordning (tillstånd eller dispens enligt miljöbalken), alltid ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Dispensbeslut tillsammans med andra beslut

Dispenser från fridlysningsbestämmelserna ska enligt vårt förslag prövas av den myndighet som är ansvarig för tillsynen enligt miljötillsynsförordningen 11 . Vi har föreslagit att det ska förtydligas i förordningen att Skogsstyrelsen har tillsyn över fridlysta arter enligt 8 kap. miljöbalken när det gäller skogsbruksåtgärder i skogen. Det betyder att Skogsstyrelsen prövar dispenser som gäller skogsbruksåtgärder i skogen och länsstyrelsen prövar dispenser i övrigt.

Syftet är att underlätta för den enskilde och att denne ska slippa ha kontakt med fler myndigheter än nödvändigt. Länsstyrelsens parallella ansvar för fridlysta arter ligger kvar, vilket innebär att även länsstyrelsen kan komma att hantera dispensärenden i skogen, i sådana fall dispensen inte är kopplad till skogsbruksåtgärder. Eftersom miljötillsynsförordningen förutsätter att myndigheter som har tillsynsansvaret för ett och samma tillsynsobjekt ska samarbeta och komma överens ser vi det inte som ett problem att artskyddet har två tillsynsmyndigheter i skogen.

Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett tillståndsärende ska tillståndsmyndigheten pröva dispensfrågan. 12 Underlag för prövningen får då ges in i målet. Vet man på förhand att försiktighetsmått inte räcker utan att en åtgärd fordrar dispens är det inte lämpligt att anmäla för 12:6-samråd, då är det dispens som ska sökas.

Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett samråd enligt

12 kap. 6 § miljöbalken ska dispensfrågan prövas på myndighetens eget initiativ, om förbud ska meddelas som en följd av 12:6-samrådet. I ett första skede räcker det då att den myndighet som handlägger ett 12:6-samråd prövar om dispensskäl kan föreligga. Detsamma gäller den myndighet som prövar en självständig dispensansökan. Om dispensskäl inte föreligger, kan beslut om nekad dispens meddelas utan egentlig prövning, eftersom en dispens aldrig kan meddelas utan dispensskäl. Först om dispensskäl kan antas föreligga bör myndigheten förelägga sökanden om att ge in en fullständig dispensansökan.

Enligt etablerad praxis 13 är fridlysningsreglerna att se som en precisering av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. En del i prövningen av en dispens blir då att, med tillämpning av fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten eller åtgärden.

• Om villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder resulterar i att verksamheten eller åtgärden inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna kan den tillåtas.

• Om verksamheten eller åtgärd, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna är den i grunden förbjuden.

• Om en verksamhet eller åtgärd är förbjuden ska förutsättningar för dispens prövas.

• Om förutsättningar för dispens finns ska dispens meddelas och kompensationsåtgärder övervägas.

• Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en tillståndsprövning är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig.

• Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska beslut meddelas om att verksamheten eller åtgärden är förbjuden och att dispens inte kan meddelas.

Det ovan beskrivna är i enlighet med väl etablerad praxis när det gäller tillståndsprövning. Våra förslag i den här delen syftar till att göra det enklare för den som anmäler en åtgärd för samråd enligt 12 kap. 6 §, exempelvis när det gäller skogsbruksåtgärder. På så sätt behöver denne inte först invänta ett beslut från Skogsstyrelsen för att sedan söka dispens hos länsstyrelsen. Alla beslut fattas, enligt våra förslag, av samma myndighet.

Proportionalitetsprincip

Vi har föreslagit en allmän proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken, som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Bestämmelsen svarar mot bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken och är tänkt att tillämpas på motsvarande sätt. Proportionalitetsavvägningen kan inte förändra fridlysningsreglernas innebörd, syftet är heller inte att införa ytterligare en dispensgrund. Det handlar om att införa en rimlighetsventil, en slutlig kontroll där samtliga omständigheter i det enskilda fallet får beaktas.

Klagorätt för miljöorganisationer

I syfte att kodifiera befintlig praxis från Mark- och miljööverdomstolen, där miljöbalkens regler om klagorätt har tolkats i enlighet med Aarhuskonventionen, tydliggörs genom vårt förslag att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet, får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestämmelsen.

Finland, Danmark och Tyskland

I enlighet med utredningsdirektiven har vi undersökt hur Finland, Danmark och Tyskland har implementerat naturvårdsdirektivens fridlysningsbestämmelser.

Ett effektivt artskydd fordrar kunskap

För att kunna ge arterna det skydd som följer av fridlysningsreglerna, oavsett om skyddet tillgodoses inom ramen för myndigheternas prövning eller tillsyn, eller genom generella föreskrifter utfärdade av regeringen, behövs kunskap om arterna: var de finns, vad de behöver och vad som hotar dem. Om det ska vara möjligt att tala om ett effektivt artskydd ökar kraven på kunskap än mer. Eftersom försiktighetsprincipen ska tillämpas ökar risken för alltför långtgående försiktighetsmått och inskränkningar med bristen på kunskapsunderlag. Kunskap är enligt miljöbalken en grundförutsättning för att någon ska få vidta åtgärder eller bedriva verksamheter.

En utgångspunkt och grundpremiss för våra fortsatta överväganden är därför att kunskap är centralt för att uppnå det effektiva skydd av arterna som vi, enligt utredningsdirektiven, ska åstadkomma.

Ägarens (verksamhetsutövarens) ansvar att inhämta kunskap om hur åtgärder eller verksamhet påverkar arter

En del av det första utredningsuppdraget har gått ut på att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, varvid hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning.

Vår slutsats i den här delen är att det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som har ansvar för att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.

Motsvarande slutsats drogs, vad gäller skogliga verksamheter, av riksdagens jordbruksutskott i 1992/93 års betänkande. I det konstaterades att skogsägaren förvisso gavs större frihet i valet av skogsbruksåtgärder, men att denne samtidigt fick ett större ansvar för att naturvårdsintressena tillgodoses samt att det ansvaret kräver goda kunskaper om skogens ekologi. Jordbruksutskottet förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården samt att den nya skogspolitiken skulle kräva stora insatser, inte minst vidareutbildning, av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk. Utskottet framhöll vidare vikten av rådgivningsinsatser, vilka i ökad utsträckning skulle finansieras av skogsägaren. 14

Utredningsansvaret följer alltså dels av miljöbalken, dels av principen om frihet under ansvar.

Samma slutsats har också dragits i närtid, av Skogsutredningen, som konstaterar att skogsägare har ett ansvar för kunskap, både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. 15 Kunskapsansvaret går ut på att det åligger verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, att ta fram den kunskap och det underlag som behövs. Ansvaret inkluderar underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.

Mycket information om biologisk mångfald finns emellertid redan framtagen och är tillgänglig hos myndigheter. Myndigheterna ska också vid behov hjälpa verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet. När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön är det verksamhetsutövaren, eller den som vidtar åtgärden, som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som behövs beror av omständigheterna i det enskilda fallet, vad det är man vill göra och hur detta kan påverka arterna.

Placeringen av kunskapsansvaret är inte ett förslag från Artskyddsutredningen, utan en slutsats om vad som följer av nu gällande lagstiftning.

Myndigheternas tillgängliggörande av befintlig information

Som framgått ovan lägger befintlig lagstiftning ett tungt ansvar på markägare och verksamhetsutövare när det gäller kunskapsunderlag. Det har inte ingått i vårt uppdrag att ändra utredningsansvarets placering. Vårt uppdrag omfattar emellertid att särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd. Mycket av den grundläggande information som markägare och verksamhetsutövare behöver ha tillgång till, för att kunna ta sitt kunskapsansvar, finns tillgänglig hos myndigheter. Informationen är dock utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas till exempel tydlig, samlad information om något så grundläggande som vilka arter som omfattas av olika formella skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta den hänsyn som lagen kräver till fridlysta arter och deras behov, samt ha en möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov. Vi har därför föreslagit följande.

• Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande:

– Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige.

– Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i Sverige.

– Vilka arter som är nationellt fridlysta i Sverige.

– Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdatabankens rödlista 2020.

– Skäl för fridlysning för respektive art.

– Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot.

– Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande paragrafer.

– Information om fiske: hänvisning till information om fredning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiskebestämmelserna.

• Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna, samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

• Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.

• Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas.

• Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.

• Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvalitativ och kvantitativ analys av effekterna.

• Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.

Samtliga dessa förslag syftar till att göra det möjligt att på ett relativt enkelt sätt få del av den information och den kunskap som i dag finns samlad. Om informationen blir mer lättillgänglig kommer det att innebära en lättnad i markägarens/verksamhetsutövarens börda att inhämta nödvändig kunskap. God kännedom om arter och biologisk mångfald på den egna fastigheten bör också medföra att det är enklare att ta hänsyn på ett relevant sätt, till exempel vid avverkning eller andra åtgärder i skogen. Att det finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns hos myndigheterna innebär att fokus kan läggas på konsekvenserna av den egna verksamheten och hur den påverkar arterna. Konsekvensen bör bli att ett bättre underlag kan tas fram till en lägre kostnad för markägaren/verksamhetsutövaren än om var och en av dessa också behöver söka efter den övergripande och grundläggande informationen.

Det har stått klart för oss att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av Sveriges myndigheter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Det finns alternativ som motsvarar eller inkluderar Artportalens fynddatabas, men som främst vänder sig till forskare. De allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och använder i stället Artportalen. En grundläggande förutsättning för att nå satta mål om biologisk mångfald är att information om arter finns tillgänglig. Vi har dragit slutsatsen att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan gällande kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgängliga som underlag för planering och ärendehandläggning.

Vi har därför föreslagit att Statskontoret ska få i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.

Livsmiljöunderlag kopplar samman myndigheternas kunskap och verksamhetsutövarens kunskap

Det finns alltså en hel del befintlig kunskap och information om biologisk mångfald både hos markägare och myndigheter. Kunskap och information finns även hos många miljöorganisationer.

Många beslut som rör de fridlysta arterna fattas i dag utan tillgång till ett sådant underlag om landskapsekologiska förhållanden som skulle behövas för att göra en fullgod bedömning av åtgärdens påverkan. Det finns olika typer av kunskapsunderlag om landskap och biologisk mångfald, som i kombination med data om geologi, historisk markanvändning, marktäckedata, miljöövervakning, fågeltaxering, specifika artfynd, med mera, skulle kunna utgöra en bas för bedömning av ärenden gällande fridlysta arter. Merparten av dessa kunskapsunderlag finns redan sammanställda i länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur, inklusive bristanalyser av spridningssamband, etc. Dessa handlingsplaner för grön infrastruktur bör dock kunna utvecklas ytterligare med information om identifierade livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter, antingen befintliga förekomster eller områden som har potential att vara livsmiljöer för sådana arter.

För att få ett sådant kunskapsunderlag som behövs som stöd i beslut och planering har vi föreslagit att ett livsmiljöunderlag ska tas fram av varje länsstyrelse, och uppdateras vart femte år. Livsmiljöunderlaget ska omfatta livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter.

Genom livsmiljöunderlaget skapas en länk mellan den kunskap som myndigheterna har och ska tillgängliggöra (och genom livsmiljöunderlagen också analysera) och det utredningsansvar som i det enskilda fallet åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd. Genom att livsmiljöunderlagen ska vara föremål för samråd finns också en möjlighet för markägare/verksamhetsutövare eller miljöorganisationer att på ett tidigt stadium komplettera myndigheternas underlag med sin kunskap om de specifika förhållandena. Beslut om att anta livsmiljöunderlag ska fattas av länsstyrelsen och underlagen ska avse länet. Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet.

De livsmiljöunderlag som vi föreslår kan därmed ses som en brygga mellan den information som finns hos myndigheter och den utredning som markägare eller verksamhetsutövare är skyldiga att ta fram. I det enskilda fallet kan underlagen ligga till grund för att, i ett initialskede, bedöma vilket utredningsbehov – eller snarare utredningskrav som kan förutses, och som åligger markägaren eller verksamhetsutövaren. Visar livsmiljöunderlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Genom förslaget klargörs statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd.

Värdet av livsmiljöunderlagens kunskap

Samlad och tillgängliggjord kunskap kan betraktas som ett slags service till aktörerna, oavsett om det handlar om tillsynsmyndigheter, tillståndsmyndigheter, verksamhetsutövare eller markägare. Genom livsmiljöunderlagen finns grundläggande kunskap att utgå ifrån när en verksamhetsutövare eller markägare ska ta fram kunskap om hur verksamheten eller åtgärder kan komma att påverka arterna och deras livsmiljö, vilka försiktighetsmått som kan vidtas och vad som är tillräckligt och rimligt. Kunskapsunderlag representerar ett ekonomiskt värde. I den mån det allmänna inte tillgängliggör kunskap om landskapet och om markerna, kommer enskilda verksamhetsutövare eller den som vill vidta en åtgärd att själva behöva inhämta det underlag som behövs för att de ska kunna följa fridlysningsreglerna.

I samtliga beslutssituationer kan livsmiljöunderlagen tjäna som ett grundläggande underlag.

Hänsyn till arterna eller inskränkning i förfoganderätten

Kunskap om artförekomster bör leda till att åtgärder och verksamheter anpassas efter arterna så att fridlysningsreglerna kan följas. En sådan anpassning kan betraktas som en begränsning i förfoganderätten. Begränsningen är av sådant slag att den är möjlig enligt såväl Europakonventionen för de mänskliga fri- och rättigheterna samt den svenska regeringsformen. Artförekomster är ytterligare en faktor att beakta när metod eller teknik för en åtgärd eller verksamhet ska väljas.

Biotopskyddsområde i känsliga områden

Om ett ärende inkommer till en myndighet och fridlysta arter berörs ska påverkan på arterna bedömas. Om det handlar om pågående markanvändning och ett förbud mot att vidta en åtgärd meddelas med stöd av fridlysningsbestämmelserna, tillsammans med beslut om nekad dispens, är det relevant att myndigheten ställer sig frågan om förbudet gäller åtgärden ifråga med just den metoden, eller om förbudet skulle aktualiseras oaktat alla möjliga rimliga anpassningsåtgärder och hänsynsmått.

Ett förbud kan indikera att det handlar om ett känsligt område. Om så är fallet bör ett biotopskydd inrättas. I syfte att skydda de livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter har vi föreslagit att en ny grund ska införas för inrättande av biotopskydd. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta minst 5 hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. Ersättning ska då utgå enligt de bestämmelser som gäller vid inrättande av sådant områdesskydd.

Naturvårdsavtal vid gråzon

Om det inom pågående markanvändning beslutas om förbud med stöd av fridlysningsreglerna, om det inte finns möjlighet till dispens, och om det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta biotopskydd, kan det vara så att man befinner sig i gråzonen mellan vardagslandskap och känsligt område. I sådana fall bör länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa en uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning, enligt den bestämmelse vi föreslår ska införas i artskyddsförordningen, med förebild i förordningen om områdesskydd 16 . Sådana uppgörelser kan vara aktuella även om det inte handlar om förbud. De försiktighetsmått som krävs kan vara av det slaget att de är lämpliga som skötselkrav i kombination med andra naturvårdande åtgärder.

Naturvårdsavtal bör eftersträvas som den lämpligaste skyddsfor- men, särskilt om det behövs en skyddszon eller utvecklingsmark för att den biologiska mångfalden ska bevaras. Naturvårdsavtal kan förenas med skötselplaner, medan biotopskyddsområden inte ska omfattas av sådana. Det innebär att områden som behöver skyddas, och dessutom kräver viss skötsel, inte lämpar sig som biotopskyddsområden. Olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete, och var det kan vara möjligt att skapa olika nyttor, kan framgå av livsmiljöunderlagen.

Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Viktigt här är att när ersättningen bestäms i avtalet så får ersättning inte utgå för sådant som följer av lag. I och med avtalsparternas möjlighet att påverka utformningen av ett naturvårdsavtal och att det kan löpa på viss tid (upp till 50 år) kan avtalet vara en attraktiv och förutsebar lösning för alla parter.

Ersättningsförhandlingar om naturvårdsavtal inte är möjligt

Om det inte är lämpligt att inrätta ett biotopskyddsområde, och parterna inte kan enas om ett naturvårdsavtal, ska de i uppgörelsen i stället fokusera på att enas om vilken ersättning som ska utgå. Inte heller här ska ersättning utgå för att markägaren eller innehavaren av särskild rätt följer lagen. I och med förhandlingsmöjligheten kan emellertid andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark.

Allmän hänsyn i vardagslandskapet

Om det inte handlar om förbud utan om försiktighetsmått och det av någon anledning inte är möjligt att ingå naturvårdsavtal är det sannolikt att det handlar om vardagslandskapet. Här ska allmän hänsyn iakttas enligt miljöbalken, och grundförutsättningen bör var att mänsklig aktivitet och arter ska kunna samexistera. Samexistensen bygger emellertid på att den mänskliga aktiviteten anpassas till arternas behov genom att allmän hänsyn visas. Sådan hänsyn kan vara omfattande, och går ut på att man också ska använda de anpassade metoder som är lämpliga i området, inte bara med hänsyn till geografi, trädslag med mera utan också lämpliga med hänsyn till de arter som finns i området. Här blir kunskap centralt, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta som en del av det ansvar som följer med ägandet. Inom vardagslandskapet ligger ett stort ansvar på näringsutövaren och det är för aktiviteter i vardagslandskapet som de likställda målen inom skogsbruket, miljömålet och produktionsmålet, blir som mest påtagliga.

Stämma staten som sista utväg

Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotopskyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårdsavtal eller om ersättning, eller om markägaren eller innehavaren av särskild rätt anser att ställda hänsynskrav går utöver vad som är rimligt enligt en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, och att ersättning ska utgå trots att det inte är fråga om förbud, återstår för markägaren att stämma staten. Regler för hur detta ska ske finns i 31 kap. 13 § miljöbalken och det ska göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.

I syfte att förstärka markägarens/innehavarens av särskild rätt möjlighet till rättslig prövning har vi här föreslagit att bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken, som ger domstolen möjlighet att frångå rättegångsbalkens huvudregel om att tappande part ska ersätta motparten för dennes rättegångskostnader, ska ändras så att domstolen alltid ska använda miljöbalkens särreglering i sådana mål, förutsatt att markägaren eller innehavararen av särskild rätt haft skälig anledning att få sin sak prövad.

Avvägt och effektivt skydd med tydlig fördelning av kostnadsansvaret

Att endast använda områdesskydd eller områdesskyddsliknande instrument, som i princip enda åtgärd för att genomföra fridlysningsregler, är enligt vår bedömning inte ett effektivt artskydd. För att vara effektivt måste det vara tydligt vem som ansvarar för det (och för kostnaderna för det) och i vilka situationer.

I syfte att åstadkomma ett levande skogsbruk, där de skogspolitiska målen om produktion och miljö faktiskt jämställs, behöver mänskliga aktiviteter och fridlysta arter kunna existera inom samma område i vardagslandskapet. En effekt av utredningens förslag är att det tydliggörs i vilken utsträckning biotopskyddsområde bör bildas till skydd för arter i känsliga miljöer, när naturvårdsavtal kan vara lämpligare samt i vilka situationer markägaren eller innehavaren av särskild rätt behöver tillämpa sina kunskaper och använda rätt metod i rätt område, också med hänsyn till arterna.

Ersättningsmodellen ökar på så sätt chansen för ett avvägt skydd för fridlysta arter, som inte blir mer långtgående än vad som krävs för att uppnå miljömålen, och med bibehållen balans mellan när staten bör ha kostnadsansvaret (för områden med behov av säkerställande och viss utsträckning för känsliga miljöer) och när ansvaret bör ligga på markägaren eller innehavare av särskild rätt (vardagslandskapet). Vi bedömer det också som gynnsamt för samhällsekonomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning.

System för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande

Ett utredningsuppdrag som följer av att naturvårdsdirektivens fridlysningsbestämmelser ska implementeras är att utreda och föreslå system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande. Enligt artikel 12.4 i livsmiljödirektivet ska ett sådant system finnas för djur som omfattas av bilaga IV a till direktivet.

Enligt gällande 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket med biträde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Naturvårdsverket har emellertid inte tagit fram något sådant system för rapportering. Orsaken är att Naturvårdsverket inte kan styra hur länsstyrelser, domstolar med flera dokumenterar uppgifter på ett sätt som möjliggör ett rationellt nationellt system för detta. När det gäller fiske och övervakning av bifångster är Havs- och vattenmyndigheten huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning. EU-kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot Sverige gällande oavsiktliga bifångster av tumlare. 17 Om Sverige inte vidtar åtgärder för att inrätta ett sådant system som krävs riskerar svenska staten höga böter.

Utredningen har föreslagit att Naturvårdsverket med biträde av Naturhistoriska riksmuseet ska ta fram ett system för övervakning och rapportering. Vi har också föreslagit att bemyndigandet om föreskriftsrätt ska omfatta möjligheter för regeringen att genom generella föreskrifter reglera vad som ska gälla ifråga om sådan övervakning. Vi föreslår också att det införs regler om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att, i rimlig utsträckning, övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådana arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. Med jaktförordningens regler om vilt som tillfaller staten (statens vilt) som förlaga har vi föreslagit att markägare, arrendatorer, befälhavare med flera ska vara skyldiga att anmäla om de hittar döda eller fångade djur av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a på sin mark eller på sitt fartyg. Vi har också föreslagit att om en verksamhet med krav på miljökonsekvensbeskrivning kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska övervakas.

Det är i grunden myndigheterna som ansvarar för att den som söker tillstånd, eller som blir föremål för tillsyn, medvetandegörs om övervakningsansvaret. Det är också myndigheterna som ska försäkra sig om att verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Myndigheten får härvid, i samband med tillståndsprövning, föreskriva om villkor eller, i samband med tillsyn eller efter anmälan, förelägga om sådan övervakning samt inrapportering av övervakningens resultat.

Det andra utredningsuppdraget: förebygga artskyddsrelaterad brottslighet

I det andra utredningsuppdraget har vi fått i uppdrag att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Det finns även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.

Arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i verksamheten för att bevara hotade arter, efter- som hotade djur och växter är föremål för omfattande insamling, och den illegala handeln med produkter av hotade arter är utbredd. Det finns också ett behov av att komplettera fridlysningsbestämmelsernas förbud mot att samla in fågelägg med ett förbud mot att inneha äggsamlingar, något som också bör kriminaliseras. Enligt utredningsdirektiven finns alltså ett behov av att se över de regler som gäller för handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige, i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt.

Artskyddsbrott

Artskyddsbrott är komplexa. Bakom varje artskyddsbrott finns i de allra flesta fall ett jaktbrott eller ytterligare ett artskyddsbrott, genom att djuret eller växten har fångats, dödats, störts eller grävts upp. Djuret eller växten kan sedan hanteras på ett sätt som innebär att en annan gärningsperson gör sig skyldig till jakthäleri eller häleri. Transporteras sedan exemplaret över gränsen mellan olika länder är fråga om smugglingsbrott. Hanteringen är illegal i alla led. Exemplaren eller produkterna säljs emellertid ofta inom ramen för lagliga strukturer, eftersom det är på den legala marknaden som den bredare efterfrågan finns, och därmed större vinster. Det normala är därför att slutanvändarna är helt vanliga, laglydiga privatpersoner, som intet ont anandes köpt bantningspiller, en jacka eller ett husdjur. Ofta har den illegala verksamheten kontakter med den legala ekonomin för att kunna ”tvätta” eller förädla olagliga exemplar eller genom att förfalska intyg som behövs för laglig handel.

Kännetecknande för artskyddsbrotten är att de kan betraktas som offerlösa, de drabbar främst vilda djur och växter som inte har någon utpekad ägare, vilket bland annat medför ett stort mörkertal och en liten upptäcktsrisk. Artskyddsbrott räknas därför som spaningsbrott, som kräver aktiva insatser för att upptäckas och utredas, vilket i sin tur fordrar att brott misstänks. Det är emellertid sällan som brott misstänks, eftersom de ofta begås inom legala strukturer.

Ett problem som bidrar till att artskyddsrelaterade brott begås, men även till att brott inte misstänks och anmäls, är svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. Det finns gärningspersoner som varit helt omedvetna om att det alls finns regler kring handeln med vissa arter, men också personer som försökt ta reda på vad som gäller, men som missuppfattat bestämmelserna eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Problemet finns även inom och mellan ansvariga myndigheter och inom polisväsendet. Det förekommer att myndigheterna ger olika svar. Det händer också att handläggningen dröjt på grund av att myndigheten inte vet hur ett ärende ska hanteras.

I syfte att tydliggöra vad som utgör brott enligt gällande lagstiftning har vi delat upp de olika artskyddsbrotten i egna paragrafer och gett dem nya och egna brottsrubriceringar. Av en (1) paragraf har nu blivit elva paragrafer. Eftersom ingen brottsrubricering är just artskyddsbrott kan det begreppet användas som samlingsbegrepp för samtliga. Nya brottsrubriceringar som införts är bland annat fridlysningsbrott, olovlig utsättning av art, olovlig hantering av kräftor, CITES-brott, och otillåten handel med fridlyst art. Vi har också försökt att i möjligaste mån arbeta bort blankettstraffkaraktären i brottsbeskrivningarna.

Resultatet har blivit omfattande och långa paragrafer. Syftet har varit tydlighet och att man redan genom brottsrubriceringarna ska kunna få en uppfattning om vad som är kriminaliserat. Tydligare lagstiftning bör bidra till en ökad medvetenhet och ökade möjligheter att lagföra överträdelser. Det i sin tur kan lyfta den allmänna kunskapen om vad som utgör en brottslig gärning. I slutänden kan det bidra till att de artskyddsrelaterade brotten kan minska och i bästa fall upphöra.

När det gäller handel med skyddade arter handlar mycket om efterfrågan. Om efterfrågan på, och därmed marknaden för, illegala exemplar försvinner saknas anledning att begå brotten. De förslag som inriktar sig på att förhindra, minska eller stoppa efterfrågan på exemplar av skyddade arter är därmed väsentliga. Sammantaget tror

vi att våra förslag i stor utsträckning kan bidra till att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet.

Det handlar emellertid inte endast om nya brottsrubriceringar, förtydliganden och justeringar. Tre nya brott har tillkommit genom våra förslag: olovligt innehav av fågelägg och otillåten handel med nationellt fridlyst art, samt ett tillägg i straffkatalogen i 29 kap. 8 § miljöbalken.

Olovligt innehav av fågelägg

Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genomföras. Som ett led i arbetet har vi undersökt hur regleringen av ägginnehav ser ut i Finland, Norge och Danmark.

Vi har föreslagit ett totalförbud. Anledningen till det är att vi inte velat skapa ett förbud där de problem som är avsedda att lösas genom kriminaliseringen kvarstår. Problemet är, kortfattat, att det inte syns på äggen hur, när och av vem de har samlats. Att utreda om en äggsamling är laglig är extremt resurskrävande och ibland omöjligt. Ett totalförbud skulle innebära att man kommer bort från ändlösa utredningar av åldern på de ägg som beslagtagits, att som led i att bevisa ett äggs ålder eller ursprung behöva föra bevisning kring förfalskade intyg, urkundsförfalskning och liknande.

Om det finns ett lagligt innehav är risken stor att den illegala marknaden förses med nya ägg som åtkommits genom brott, men som ”tvättas” genom att de byts ut mot ägg som innehas lagligt. Att så sker innebär att brottsutredningarna blir oproportionerligt tunga, svåra och dyra. Proportionalitetavvägningen gäller här det intrång i den personliga friheten som en kriminalisering innebär (att inneha ägg som i och för sig kan vara lagligt åtkomna sedan lång tid tillbaka och som det i dag är lagligt att inneha), respektive den nytta för skyddet av biologisk mångfald som följer av bättre möjligheter att till lägre kostnad lagföra de ständigt pågående jaktbrott och artskyddsbrott som möjliggörs genom samlingarna.

En kriminalisering av innehav underlättar bevisföringen, efter- som det inte längre krävs att åklagaren för varje ägg måste visa att det åtkommits genom brott samt att brottet inte är preskriberat. Totalförbud underlättar också vad avser brottets subjektiva delar. För såväl uppsåts- som oaktsamhetsbrott kan det annars uppstå bevissvårigheter i flera led. Det kan råda tveksamhet om vilken fågelart ägget kommer från (det vill säga om det är en förbjuden art eller en tillåten art), om huruvida den misstänkte förstod att ägget kom från en förbjuden fågelart, och huruvida den misstänkte förstod att ägget var insamlat i naturen. Ett totalt förbud innebär därmed att risken minskas väsentligt för att nya ägg samlas in och blir föremål för handel. Det har också fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom allmänheten inte kan förväntas besitta detaljkunskaper på området och ha förmågan att skilja mellan olika fågelarters ägg. Det är förbjudet att inneha fågelägg. Den vetskapen räcker.

Från det straffbara området undantas emellertid vissa gärningar. Vi har i formuleringen av de gärningar som uttryckligen ska undantas utgått från ringaundantaget i 29 kap. 11 § miljöbalken. Att vi har gjort så beror på att det endast är gärningar som, enligt vår bedömning, skulle falla in under ringaundantaget som bör vara undantagna. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det finns behov av att uttryckligen undanta dessa. En grundförutsättning för att en gärning ska undantas är därför att den måste framstå som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I den mån det av något skäl ändå skulle te sig orimligt att i en viss situation utreda eller väcka åtal för innehav bör ringaundantaget i 29 kap. 11 § kunna fungera som en slags säkerhetsventil.

Förbud mot handel med nationellt fridlysta djur

Vi föreslår att det förbud mot handel med vissa nationellt fridlysta arter som ska införas även ska vara kriminaliserat. Det är redan i dag förbjudet att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Problemet är att om arterna väl blivit insamlade finns det i dagsläget inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Sådan hantering blir nu kriminaliserad, men omfattar endast djurarter.

Straffkatalogen

Regeringen har genom vårt förslag på bemyndigande givits möjlighet att införa försiktighetsmått som generella föreskrifter. Vi föreslår att det i straffkatalogen också ska föreskrivas ett straffrättsligt ansvar att följa sådana föreskrifter.

Nya förverkandeformer

Förverkande är, med något enskilt undantag, en särskild rättsverkan av brott. Språkligt syftar termen förverkande på den förlust som uppstår för den som drabbas av åtgärden. Eftersom förverkande inte är en brottspåföljd innebär en dom på förverkande inte att någon fälls till ansvar. Oftast drabbar förverkandet den som har begått brottet som gärningsman. Det kan emellertid också drabba någon annan än den som har begått brottet.

Innehav av så kallade CITES-arter 18 är inte olagligt enligt gällande regelverk. Även om brott kan misstänkas ligga bakom innehavet, eller vara nära förestående, så finns det inte någon möjlighet för myndigheter att ingripa mot själva innehavet. Situationen vållar stora utredningsproblem. Vi har övervägt att förbjuda innehav av CITES- arter men har funnit att det inte är proportionerligt, givet att det finns många lagliga exemplar, där ägarna inte har någon möjlighet att visa lagligheten. Vårt förslag är i stället en precisering av förverkanderegeln i 36 kap. 3 § 1 brottsbalken, som innebär att om ett föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, så får det förverkas. Den särskilda beskaffenheten i det här sammanhanget är att det är fråga om ett en CITES-art. För förverkande måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Här får man bedöma om det finns en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte. Om förutsättningarna är uppfyllda finns inte något krav på att den brottslighet som kan befaras ska vara av allvarlig art.

Utredningen har också haft i uppdrag att utreda frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter, med förebild i det system som finns i Finland. Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utredningens direktiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden. Efter att ha studerat Finlands konstruktion med värdeförverkande har vi föreslagit en liknande konstruktion i Sverige, nämligen artvärdesförverkande.

Artvärdesförverkande är en typ av otillbörlighetsförverkande och ska ske jämte utbytesförverkande. Det syftar till att neutralisera den vinning, faktisk eller upplevd, som gjorts på bekostnad av statens arbete med arternas bevarande. Enligt vårt förslag ska artvärdesförverkande aktualiseras vid fridlysningsbrott, CITES-brott eller otilllåten handel med fridlyst (även nationellt fridlyst) art. Artvärdet ska alltid förverkas, även om annat förverkas. Om beloppen sammantaget blir orimliga kan dessa jämkas genom en skälighetsbedömning.

Regeringen ska fastställa vilka belopp som ska gälla och redovisa dessa i listor, så att beloppet inte ska behöva räknas ut varje gång ett förverkande äger rum. Motsvarande bestämmelse om artvärdesförverkande införs enligt vårt förslag i jaktlagen, fiskelagen och smugglingslagen, dock utan att påverka befintliga förverkanderegler i dessa lagar.

Åtgärder för att kontrollera, tillsyna och förebygga brott

Flera av våra förslag är inriktade på ett mer effektivt genomförande av befintliga regler som syftar till att möjliggöra tillsyn och kontroll samt lagföring när det gäller de artskyddsrelaterade brotten.

Det finns olika marknader för hotade arter. Marknaden för sällskapsdjur består bland annat av ormar, skorpioner, sköldpaddor, fiskar och fåglar av olika slag. En annan marknad består av traditionell medicin, naturläkemedel och hälsokostpreparat som innehåller delar av djur och växter som mals ner. På souvenirmarknaden finns föremål tillverkade av hotade arter som köps av svenskar på resor utomlands i tron att de säljs lagligt. När varorna hamnat i Sverige begås nya brott genom att föremålen säljs vidare på andrahandsmarknaden. Detsamma gäller marknaden för exklusiva varor, till exempel möbler, ramar, musikinstrument eller målarpenslar som kan vara tillverkade av hotade träslag eller delar av skyddade arter. Brotten kan ha ekonomiska motiv, men det handlar också om hobby, nöje, status, prestige, tradition och kultur. Gärningspersonerna kan vara organiserade aktörer, småskaliga aktörer, aktörer som sällan begår brott och aktörer som är helt omedvetna om att de begår brott.

Öppna gränser för frihandel inom EU, i kombination med den ökade användningen av internet, har lett till att helt nya marknader har öppnat sig för handel med djur och växter. Det finns ökade möjligheter att skapa kontakter med nya marknader och att generera och upprätthålla en efterfrågan. Omfattande handel med levande CITES- listade djur sker via internet inom slutna hobbygrupper samt vid mässor och liknande arrangemang. Det gör att det är otydligt var gränsen går för när handel behöver tillståndsprövas. Den okontrollerade handeln leder till oreglerad konkurrens för de verksamheter som har tillstånd för handel, samt i värsta fall till smuggling och lidande för de djur som omsätts. I syftet att öka kontrollen av den försäljning som sker av levande CITES-listade djurarter i Sverige, under andra former än via traditionella zoo-butiker, föreslår vi ett utökat krav på tillstånd för handel med vissa skyddade arter.

Många privatpersoner har uppstoppade (monterade) djur i sin ägo. I samband med arv eller liknande kan frågor uppstå om det är lagligt att sälja montaget. Regelverket är i dag svåröverskådligt, och det skulle underlätta för enskilda om tydlig information finns tillgänglig. Vi föreslår därför att ett utredningsuppdrag ska lämnas till Naturvårdsverket och Jordbruksverket om att samla information om regler för monterade djur.

Handel inom EU är reglerad i rådets CITES-förordning 338/97. EU:s tullunion innebär i praktiken att tullmyndigheterna i de 27 EU- länderna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet. För vissa varor finns restriktioner, trots att varorna införts från ett land inom EU. De varor som omfattas framgår av inregränslagen. 19 Det handlar om nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler och Tullverkets befogenhet att kontrollera varor är begränsad till dessa. Efter- som varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen. Utredningen föreslår att Tullverket ska ges denna befogenhet.

När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna. Skogsstyrelsen ansvarar för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s regelverk, som motverkar handel inom EU med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. En svårighet med tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Eftersom Skogsstyrelsen har bättre kompetens än länsstyrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter, samt har fungerande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror, föreslår vi att Skogsstyrelsen ska ta över tillsynen ifråga om timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade.

Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruktioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd och artskyddsbrottslighet. Havs- och vattenmyndigheten har redan uppdrag gällande artskydd inskrivet i sin instruktion.

Det finns också brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet. Tillsynsmyndigheter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompetensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter. Därför föreslår vi att uppdrag ska ges till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen om ansvar för kunskapsförsörjning.

Ett uppdrag bör också lämnas till alla myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd att ta fram en gemensam handlingsplan med risker och prioriteringar gällande artskyddsbrottslighet. De myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för artskydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering. En gemensam handlingsplan bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effektivisera myndigheternas insatser gällande artskydd. Vi föreslår också ett utredningsuppdrag till Jordbruksverket att ta fram plan för införandet av ett register för A- och B-listade CITES-djur.

Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är i dag biträdande vetenskaplig CITES-myndighet, som ska bistå Naturvårdsverket i dess roll som huvudsaklig vetenskaplig CITES-myndighet. HaV utför dock

i praktiken uppgifter som motsvarar en vetenskaplig CITES-myndighet, som exempelvis deltagande i internationella arbetsgrupper. I nuläget innebär ansvarsfördelningen en del dubbelarbete, där HaV genomför åtgärder i praktiken, medan inkommande ärenden och beslut går via Naturvårdsverket. Utredningen föreslår därför att HaV ska vara likvärdig vetenskaplig CITES-myndighet, tillsammans med Naturvårdsverket, där HaV ansvarar för CITES-frågor som gäller vattenlevande arter och Naturvårdsverket ansvarar för övriga vetenskapliga CITES-frågor.

Sekretess

En annan brottsförebyggande åtgärd är att införa en möjlighet sekretessbelägga vissa personuppgifter. Bakgrunden till förslaget är att Jordbruksverket ibland hanterar frågor om import av jakttroféer. Troféerna kan lagligt tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagarland. Vissa troféer är dock stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jordbruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som innehåller namn och adress till privatpersoner som har fått importtillstånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att troféerna stjäls och därefter hamnar på marknaden.

Översynen av artskyddsförordningen

Flertalet förslag som följer av vår översyn av artskyddsförordningen kan sorteras in under de två huvuduppdragen gällande fridlysning respektive artskyddsrelaterad brottslighet. Återstår gör emellertid ett antal förslag som inte med självklarhet kan kategoriseras på så sätt.

Naturvårdsverket får i det enskilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. Naturvårdsverket har inte bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion av levande exemplar som har förverkats. I de fall myndigheten inte hittar någon anläggning att placera exemplaret på, finns inget sätt att hantera exemplaret. Vi har därför föreslagit att Naturvårdsverket ska få bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion, förutsatt att det inte finns något lämpligt alternativ.

Bestämmelserna som gäller pälsproduktion upphävs i artskyddsförordningen och hanteras i jaktförordningen och på föreskriftsnivå. Reglerna om djurparkstillstånd föreslås att renodlas till att endast behandla parkens uppfyllnad av kravet att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. De punkter som ändå prövas enligt djurskyddsreglerna ska, enligt vårt förslag, tas bort från artskyddsförordningen för att undvika dubbelprövning. Vi föreslår också ett förbud för djurparker att sälja djur, levande eller döda, till privatpersoner.

Härutöver föreslagit ett antal justeringar i artskyddsförordningen. Dessa är dels följdändringar till andra förslag, dels en följd av utredningens uppdrag att göra en allmän översynen av förordningen.

Förslag på utredningsuppdrag eller framtida utredningar

Vi har dessutom lagt en rad förslag om utredningsuppdrag och förslag på framtida utredningar, bland annat:

• Jordbruksverket ska få i uppdrag att utreda frågan om artskyddets tillämpning inom jordbruket.

• Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att utreda frågan om artskyddets tillämpning i havs- och vattenmiljöer.

• Regeringen ska utreda att införa föreskrifter om att luftledningar för el-överföring ska säkras mot risker för fågellivet från kollisioner med linor och elolyckor.

• Utformningen av ett förbud mot handel, transport med mera för nationellt fridlysta växter som omfattas av nuvarande 8 och 9 §§ artskyddsförordningen ska utredas.

• Statskontoret ska utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.

• Regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. Det kan bland annat innebära att arter som förekommer i livsmiljödirektivets bilaga II men som endast listas i artskyddsförordningens bilaga 2 kan behöva byta bilaga.