Kommuner mot brott

Utredningens arbete och utgångspunkter

Ramarna för utredningens arbete , i förhållande till uppdragets komplexitet och bredd, har ställt krav på avgränsningar. Bland annat har det inte varit möjligt att uppmärksamma frågor om regionernas roll i det lokala brottsförebyggande arbetet. Utredningen uppehåller sig i princip inte vid enskilda brottstyper men eftersom uppdraget ingår i regeringens 34-punktsprogram mot gängkriminalitet har frågor med sådan anknytning ägnats viss uppmärksamhet. Arbetet har försvårats av covid-19-pandemin, bland annat har utredningens möten i huvudsak fått ske digitalt. Dialoger har förts med ett 80-tal kommuner, representanter för myndigheter, näringsliv, civila samhällets organisationer och ett antal berörda yrkesgrupper. Ett forskarseminarium har hållits och en enkät till landets samtliga kommunstyrelseordförande har genomförts. På så sätt har utredningen fått del av viktig information om hur det lokala brottsförebyggande arbetet bedrivs i dag och vad som, ur olika perspektiv, kan vara betydelsefullt framåt.

Inledningsvis kan konstateras att brottsförebyggande arbete är ett tvärsektoriellt begrepp som saknar en formell definition. I utredningens direktiv görs ingen definition av begreppet. Regeringens brottsförebyggande program Tillsammans mot brott utgår från en avgränsning som innebär att brottsförebyggande åtgärder är sådana åtgärder som syftar till att påverka omständigheter i själva situationen som gör att människor väljer att begå brott (situationell prevention) eller som syftar till att minska människors benägenhet att begå brott (social prevention). Polismyndighetens definition av begreppet utgår från det egna syftet med att vidta eller delta i en åtgärd. Brottsförebyggande rådets (Brås) årliga uppföljning av kommunernas brottsförebyggande arbete utgår från indikatorer som framför allt tar sikte på hur kommunerna bedriver och organiserar arbetet. Det brottsförebyggande arbetet handlar om att minska risken för att brott ska begås genom att adressera orsaker till och förutsättningar för brottsligheten. De frågor som aktualiseras är komplicerade, kunskapen utvecklas kontinuerligt och det finns utrymme för olika tolkningar och uppfattningar. Utredningen har mot denna bakgrund inte sett lämpligt eller nödvändigt att närmare avgränsa eller definiera vilken typ av åtgärder som ska anses ingå i begreppet brottsförebyggande arbete. I stället har utredningen fokuserat på frågan om vilka krav som i sammanhanget kan och bör ställas på alla kommuner.

När det gäller behovet av den aktuella reformen är det uppenbart att brottsligheten både behöver bekämpas och förebyggas samt att det finns utrymme att utveckla och intensifiera det förebyggande arbetet. Genom sin breda verksamhet och lokala förankring har kommunerna en viktig roll att spela. I utredningens direktiv hänvisas bland annat till Brås bedömning att det brottsförebyggande arbetet inte är tillräckligt prioriterat av kommunerna och till att de satsningar som gjorts nationellt på det brottsförebyggande arbetet behöver följas upp med åtgärder på lokal nivå. Utredningens bild är att kommunerna redan genomför en stor mängd brottsförebyggande åtgärder, 97 procent av kommunstyrelseordförandena i utredningens enkät uppger att sådana åtgärder vidtas. Det kan finnas behov av ytterligare åtgärder men framför allt är det, enligt utredningens bedömning, angeläget att säkerställa att det brottsförebyggande arbete som bedrivs är effektivt i bemärkelsen att de resurser som satsas leder till så stor effekt som möjligt på målet för svensk kriminalpolitik – att minska brottsligheten och öka tryggheten. Ett effektivt brottsförebyggande arbete karakteriseras, enligt utredningen, av att det är rätt åtgärder som vidtas i förhållande till de problem som finns och att arbetet bedrivs kunskapsbaserat och samordnat.

I förutsättningarna för reformen ingår framför allt att situationen i landets 290 kommuner skiljer sig åt i väsentliga avseenden. Det är inte bara brottsproblemen som varierar utan även kommunernas förutsättningar och behov i övrigt ser helt olika ut. Det innebär, enligt utredningens uppfattning, att kommunerna måste ges stort utrymme att själva avgöra vilka brottsförebyggande åtgärder som ska vidtas.

För att åstadkomma en hållbar utveckling är det angeläget att anlägga ett helhetsperspektiv. För utredningens del innebär det bland annat att reformen bör betraktas i ett sammanhang med annat närliggande reform- och utvecklingsarbete. Det gäller också att så långt möjligt sätta de krav som ställs på kommunerna när det gäller det brottsförebyggande arbetet i relation till andra närliggande krav, och förutsättningar i övrigt, som gäller för den kommunala verksamheten.

En ny lag

Utifrån dessa utgångspunkter anser utredningen att det som alla kommuner kan och bör åläggas att göra för att förebygga brott inte handlar om att vidta vissa specifika brottsförebyggande åtgärder utan om att arbeta med och ta ansvar för de brottsförebyggande frågorna på ett sätt som främjar effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete. Utredningen föreslår att det införs en ny lag som anger vilka krav som ställs på kommunerna. Lagen föreslås heta lagen om kommuners ansvar för brottsförebyggande arbete och träda i kraft den 1 januari 2023.

Socialtjänstlagen (2001:453), skollagen (2010:800) och plan- och bygglagen (2010:900) är exempel på lagar som har stor betydelse för kommunernas brottsförebyggande arbete. Dessa lagar innehåller redan såväl övergripande bestämmelser, som innefattar ett brottsförebyggande perspektiv, som mer specifika bestämmelser av direkt betydelse för arbetet. Dessutom pågår för närvarande ett omfattande reform- och utvecklingsarbete som inbegriper eller påverkar de brottsförebyggande frågorna inom alla de aktuella sakområdena. Utredningen ser därför inte ändamålsenligt att nu föreslå några ändringar i dessa lagar.

Lägesbild och åtgärdsplan

En central och nödvändig förutsättning för ett effektivt brottsförebyggande arbete är kunskap om de brottsproblem som ska förebyggas. Alla kommuner ska därför ta fram en lägesbild som beskriver brottsligheten och dess konsekvenser inom kommunens geografiska område. Eftersom förebyggande arbete handlar om att adressera orsaker till och förutsättningar för det fenomen som ska förebyggas ska lägesbilden, förutom en kartläggning, också innehålla en analys av bland annat orsakerna till de problem som identifieras. Kartläggningen ska även kompletteras med annan information av betydelse för beskrivningen av brottsligheten och de förutsättningar som gäller för att förebygga den.

Utifrån lägesbilden, och kunskap om vad som kan vara verkningsfullt när det gäller att förebygga de brottsproblem som identifierats, ska kommunen ta ställning till behovet av förebyggande åtgärder samt formulera det i en åtgärdsplan.

Arbetet ska följas upp kontinuerligt och minst vartannat år ska lägesbilden och åtgärdsplanen uppdateras och eventuellt revideras. I den mån det är möjligt och lämpligt bör arbetet integreras med annat analys- och planeringsarbete som kommunen är skyldig att utföra.

För att ta fram en adekvat lägesbild och åtgärdsplan krävs att kommunen samverkar med ett antal andra aktörer, särskilt gäller det Polismyndigheten. Ingenting hindrar att det görs gemensamma lägesbilder och åtgärdsplaner så länge lagstiftningens krav på kommunen är uppfyllda och kan följas upp.

Samordningsansvar

Det är många aktörer som har möjlighet att bidra i det brottsförebyggande arbetet. För att arbetet ska nå sin fulla potential är det angeläget att resurser och engagemang tas tillvara samt att insatser och processer är koordinerade med varandra. Kommunen ges ett särskilt ansvar för den lokala samordningen av arbetet. Ansvaret innebär att kommunen ska verka för att överenskommelser om samverkan träffas med relevanta aktörer samt att strategiska brottsförebyggande frågor hanteras i ett råd bestående av de aktörer som är närmast berörda av arbetet. Av överenskommelserna ska framgå med vilka syften och inom vilka områden som samverkan ska ske. I det strategiska rådet är kommunens brottsproblem samt behovet av förebyggande åtgärder och samordning viktiga frågor att diskutera. Det bör bestå av representanter för ledningsfunktioner och om det är ändamålsenligt kan rådet även behandla andra frågor än de brottsförebyggande.

Samordningsfunktion

I varje kommun ska det finnas en samordningsfunktion för det brottsförebyggande arbetet. Funktionens uppgifter ska bland annat vara att samordna och stödja kommunens interna arbete med brottsförebyggande frågor, fungera som kontaktpunkt för externa aktörer samt bidra till att information om brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet i kommunen sprids till invånare och andra som kan ha intresse av den.

Kommunledningen

Kommunledningens engagemang är en förutsättning för det brottsförebyggande arbetet. Det handlar bland annat om att ange ramar och skapa förutsättningar för arbetet samt att följa upp det. Den interna samordningen är en framgångsfaktor i arbetet och den är i allt väsentligt en fråga om styrning och ledning. Kommunstyrelsen, eller annan nämnd som fullmäktige särskilt bestämmer, ska ansvara för ledningen av kommunens brottsförebyggande arbete. Kommunfullmäktige ska kontinuerligt hållas informerat om arbetet.

Uppföljning och utvärdering

Utredningen föreslår att Brå kontinuerligt ska följa upp lagens tillämpning och att uppgiften ska framgå av myndighetens instruktion. Uppföljningen ska framför allt syfta till att inhämta kunskap som kan användas i det fortsatta utvecklingsarbetet. En särskild aspekt att belysa är hur andra aktörers agerande påverkar kommunernas möjligheter att uppfylla lagens krav. Brå ska, i samråd med länsstyrelserna, lämna förslag på hur ett sådant uppföljningssystem närmare bör vara konstruerat och hur det kan integreras med den uppföljning av det brottsförebyggande arbetet som Brå redan gör.

Statskontoret föreslås få i uppdrag att, längre fram, utvärdera reformen. Om kommunernas lagstadgade ansvar för brottsförebyggande arbete faktiskt lett till de önskade effekterna bör då vara en huvudfråga.

Stöd till kommunerna

Bidrag till brottsförebyggande åtgärder

Utredningen föreslår att kommunerna ges möjlighet att ansöka om bidrag för väl motiverade och tidsbegränsade brottsförebyggande åtgärder som de identifierat behov av men som de av resursskäl annars skulle ha svårt att genomföra. På så sätt kan staten stimulera och bidra till att ett aktivt brottsförebyggande arbete kommer till stånd överallt i landet. Brå föreslås administrera bidraget.

Strategiskt stöd

Det strategiska kunskapsstödet, som framför allt Brå ansvarar för, bör inriktas mot att hjälpa kommunerna att uppfylla den nya lagens krav. Utredningen föreslår att regeringen ger Brå i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna, kartlägga vilket stöd som kommunerna har behov av för att göra detta samt utifrån det lämna förslag på hur det stöd som myndigheten i dag erbjuder bör anpassas. Om det i kartläggningen framkommer behov av stöd från andra myndigheter bör även detta uppmärksammas.

Operativt stöd

Länsstyrelsernas stöd till kommunernas brottsförebyggande arbete bör utvecklas med inriktning på att erbjuda ett ytterligare operativt stöd. Stödet bör vara anpassat efter de behov som enskilda kommuner har för att kunna uppfylla den nya lagens krav.

Kommuner med särskilt utsatta områden

I många kommuner bedrivs ett aktivt brottsförebyggande arbete och den föreslagna lagens krav kan på flera håll förväntas redan vara helt eller delvis uppfyllda. Det gäller till exempel kommuner med områden som Polismyndigheten identifierat som särskilt utsatta. Samtidigt är det angeläget att staten gör allt som är påkallat och möjligt för att främja det brottsförebyggande arbetet i dessa områden. Det kan handla både om att ge stöd och att undanröja hinder för ett effektivt arbete. Under lång tid har en stor mängd åtgärder vidtagits, många åtgärder pågår för närvarande och många olika aktörer är inblandade. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att regeringen tillsätter en fristående expertgrupp för att, skyndsamt och i nära dialog med de aktuella kommunerna, kartlägga den aktuella situationen och identifiera eventuella behov av ytterligare åtgärder från regeringens sida.

Frågor om informationsdelning

Den föreslagna lagens krav förutsätter inte ett utbyte av information som innehåller uppgifter om enskilda individer. Det innebär att reglerna om sekretess och dataskydd inte aktualiseras. Det finns emellertid kommuner som i sitt brottsförebyggande arbete önskar ett mer utvecklat informationsutbyte, där även personuppgifter ingår. Därtill är det uppenbart att många kommuner ser behov av stöd när det gäller tillämpningen av de aktuella regelverken och eventuellt även av förändringar i dem. Brå har haft regeringens uppdrag att undersöka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer i det brottsförebyggande arbetet. Brås redovisning bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Finansiering

Utredningen föreslår bland annat att

– kommunerna kompenseras för de skyldigheter som följer av lagförslaget genom att anslaget för kommunalekonomisk utjämning höjs med en summa beräknad utifrån ersättningsmodellen för krisberedskapsarbetet,

– länsstyrelserna tillförs resurser för att kunna utveckla sitt operativa stöd till kommunerna och att

– Brå tillförs resurser för genomförandet av de förberedande uppdrag som utredningen föreslår.

Övriga frågor

Införandet av ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete påverkar och ställer krav även på andra aktörer . Offentliga aktörer som berörs av arbetet bör så långt möjligt bistå kommunerna med information och stöd i olika former. De kan också ha anledning att säkerställa att det egna arbetet uppfyller kraven på att vara kunskapsbaserat och samordnat. Samverkan mellan kommunerna och Polismyndigheten är central. Utredningens förslag innebär att båda dessa aktörer kommer att ha ett lagstadgat ansvar för brottsförebyggande arbete vilket bör ge goda förutsättningar för en fortsatt positiv utveckling av samverkan mellan dem. Kommande uppföljningar får visa om detta är en korrekt bedömning. Det är utredningens förhoppning att lagförslaget ska ge förutsättningar och incitament att ytterligare involvera även andra aktörer såsom näringslivet, det civila samhällets organisationer och enskilda i det lokala brottsförebyggande arbetet. Vad som är möjligt och lämpligt avgörs av den enskilda kommunen. Utvecklingen i detta avseende bör också vara en intressant fråga att belysa i uppföljningarna av lagens tillämpning.

Åtgärder för att förebygga återfall i brott utgör en viktig del av det brottsförebyggande arbetet och möjligheterna att lämna en kriminell bana uppmärksammas särskilt i utredningens direktiv. Behov av åtgärder eller samverkan inom detta område kan mycket väl komma att uppmärksammas i det arbete som den föreslagna lagen föreskriver. Därutöver kan det finnas anledning att överväga om det stöd som samhället erbjuder den som vill lämna en kriminell bana är tillräckligt och likvärdigt samt vilket ansvar som kommunerna bör ha i sammanhanget. Dessa frågor kräver emellertid särskilda överväganden och behöver förhållas dels till den pågående översynen av socialtjänstlagen (2001:453), dels till beredningen av det förslag till en nationell samordningsstrategi för avhopparverksamhet som Kriminalvården, Polismyndigheten, Socialstyrelsen och Statens institutionsstyrelse tagit fram på regeringens uppdrag. Som ett led i kampen mot den pågående gängkriminaliteten kan, enligt utredningens bedömning, därtill finnas anledning att överväga införandet av ett särskilt, nationellt avhopparprogram för att säkerställa att individer som vill upphöra med sådan kriminalitet ges möjlighet att göra det på ett snabbt och effektivt sätt.

Under arbetets gång har det blivit tydligt att det brottsförebyggande arbetet engagerar och berör många olika aktörer. Utredningen har fått ta del av en stor mängd synpunkter på hur det brottsförebyggande arbetet kan utvecklas och inriktas och hur olika aktörer kan bidra till detta. Utifrån det uppmärksammar utredningen några fortsatta utvecklingsmöjligheter . Som ett sätt att ytterligare ta tillvara de möjligheter som finns, inspirera till fortsatt arbete och engagemang samt tydliggöra mål och prioriteringar kan finnas anledning för regeringen att ta fram en vidareutveckling av det brottsförebyggande programmet Tillsammans mot brott . I ett sådant program finns möjlighet att ge uttryck för mer offensiva och tydliga utvecklingsambitioner på området och det kan på så sätt utgöra ett värdefullt komplement till den nu aktuella lagstiftningen. På sikt kan också finnas anledning att överväga införandet av en lag om ansvar för brottsförebyggande arbete som omfattar all offentlig verksamhet. En sådan reglering skulle ytterligare kunna förbättra förutsättningarna för effektivitet i samhällets samlade brottsförebyggande arbete.