Träffsäkert Införande av månadsuppgifter i bostadsbidraget och underhållsstödet

Många som har rätt till bostadsbidrag söker inte heller bidrag. Till en del beror det på rädslan för att konstruktionen ska leda till att hushållet ska bli skyldigt att betala tillbaka bidraget och risken att detta leder till skuldsättning. Även det leder till dålig träffsäkerhet.

Att bostadsbidraget beräknas som ett årsbelopp innebär också att det normalt betalas ut med samma belopp varje månad. Hushåll med varierande inkomster kan därför få ett bidrag som är lågt i förhållande till behoven under perioder med låg inkomst, men i stället ett högt bidrag när inkomsten är högre. Även det bidrar till en lägre, tidsmässig, träffsäkerhet för bidraget.

Frånlevande föräldrar är underhållsskyldiga för sina barn. En sådan underhållsskyldighet kan fullgöras genom att den frånlevande föräldern betalar ett underhållsbidrag till boföräldern, eller egentligen till barnet. Underhållet kan också regleras genom underhållsstödet. För de flesta barn som bor enbart eller huvudsakligen hos en förälder regleras underhållet via underhållsstödet. I en mindre andel av fallen regleras underhållet delvis med underhållsbidrag och delvis med underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Det belopp som en bidragsskyldig förälder ska betala till Försäkringskassan om det betalas underhållsstöd till barnet är avsett att beräknas utifrån en uppskattad betalningsförmåga. Om beloppet inte överstiger betalningsförmågan kan beloppet betalas. Underhållsstöd betalas normalt ut med ett fast belopp, som beror på barnets ålder, men den frånlevande föräldern krävs på ett lägre belopp om hen saknar förmåga att betala hela beloppet. Underhållsstödet innebär därför ett stöd till boföräldern, eller egentligen barnet, till den del den frånlevande föräldern har begränsad betalningsförmåga.

Föräldrar har det primära ansvaret för sina barns försörjning. Att den frånlevande föräldern betalar så stor del av barnets försörjning som möjligt, och att statens stöd därmed begränsas bara till den del som hen inte klarar av att betala är därför en träffsäkerhetsfråga. Utöver att skulder kan uppstå om betalningsförmågan överskattas, kan användningen av inkomsten två år bakåt i tiden innebära att den frånlevande förälderns faktiska betalningsförmåga inte utnyttjas. Det leder till dålig träffsäkerhet.

Betalningsbeloppet bestäms för ett år och ska därför normalt betalas med samma belopp varje månad. Bidragsskyldiga med varierande inkomster kan därför få betala ett lågt belopp i förhållande till betalningsförmågan under perioder med hög inkomst, men i stället ett högt belopp när inkomsten är lägre. Även det bidrar till en lägre, tidsmässig, träffsäkerhet.

Användning av aktuella inkomster kan minska skuldsättningen och öka träffsäkerheten

Genom införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå för hela arbetsmarknaden år 2019 finns nu goda möjligheter att få tillförlitlig information om de allra flesta personers inkomst av tjänst månad för månad i nära anslutning till att lönen betalats ut.

Utredningen föreslår mot bakgrund av problemen med skuldsättning och träffsäkerhet att den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget och den betalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet som huvudregel baseras på aktuella historiska inkomster som hämtas från uppgifter ur arbetsgivardeklarationerna när det är möjligt.

Utredningens förslag

Inkomstunderlaget ska som huvudregel utgöras av inkomster under en ramtid på tolv månader

Beräkningen av inkomstunderlaget görs på inkomsterna under de tolv månader som föregår månaden innan den månad bostadsbidraget och underhållsstödet betalas (ramtiden). För var och en av dessa månader ska inkomsten utgöras av summan av överskottet av inkomst av tjänst och vissa andra inkomster samt en tolftedel av överskottet i inkomstslaget kapital och, vad gäller bostadsbidrag, den del av förmögenheten som ska beaktas.

Överskottet av inkomst av tjänst ska för varje månad under ramtiden motsvaras av överskottet enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Den inkomst av tjänst som ligger till grund för beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst utgörs normalt av den inkomst som framgår av kända uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer. Om den sökande eller den betalningsskyldiga kan visa att inkomsten av tjänst en viss månad är något annat än vad som framgår av arbetsgivardeklarationerna ska den uppgiften i stället användas. Den sökande och den betalningsskyldiga ska dels i samband med en ansökan, dels i samband med de månatliga omräkningarna av bidrag eller betalningsbelopp uppmanas att kontrollera att de uppgifter som hämtas från arbetsgivardeklarationerna överensstämmer med den inkomst av tjänst som den sökande haft. Den sökande och den betalningsskyldiga ska vara anmälningsskyldig om hens inkomst av tjänst avviker från den som framgår av arbetsgivardeklarationer.

Den inkomst av kapital som ska ingå i den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten ska vara överskottet i inkomstslaget kapital för det senaste möjliga inkomståret enligt beslut om slutlig skatt som fattats under ramtiden. Överskottet av kapitalinkomsten ska divideras med tolv och läggas till inkomsten för var och en av de månader som ingår i ramtiden. Ett tillägg ska göras till inkomsten varje månad under ramtiden när det gäller beräkning av bidragsgrundande inkomst med 15 procent av den sökandes förmögenhet över 100 000 kronor dividerat med tolv. För var och en av de månader som ingår i ramtiden ska tillägget göras baserat på den sökandes förmögenhet den 31 december som infaller under ramtiden. Den sökande ska i samband med ett årsskifte vara anmälningsskyldig för förändring av förmögenheten jämfört med den uppgift som legat till grund för tidigare beräkning av förmögenheten.

Sådana övriga inkomster som i nuvarande regelverk ingår i den bidragsgrundande respektive betalningsgrundande inkomsten ska även fortsättningsvis beaktas. Inkomsterna ska fördelas på månader i ramtiden i enlighet med kontantprincipen. Inkomsterna ska i så stor utsträckning som möjligt hämtas in från Försäkringskassans egna register och andra myndigheter samt i övrigt anges av den sökande och bidragsskyldiga. Sökande och bidragsskyldiga ska vara anmälningsskyldiga vid förändring av sådana inkomster. Nuvarande regel i bostadsbidraget om att inkomster i form av studiebidrag, studiestartsstöd och skattefria stipendier som betalas ut i slutet av ett år men är hänförliga till nästföljande år, avskaffas.

Reglerna om beaktande av barns inkomst av kapital och förmögenhet vid beräkning av bidragsgrundande inkomst anpassas till övergången till månatliga inkomster. Barns inkomster vid en reducering av det underhållsstöd som ska betalas ut ska beräknas enligt nuvarande regler.

Bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst beräknas med utgångspunkt i de tre mest aktuella inkomstmånaderna i ramtiden

Ramtiden består av tre perioder. Den mest aktuella perioden omfattar tre kalendermånader. Den andra perioden är de tre kalendermånader som föregår dessa och den tredje perioden är de sex första kalendermånaderna i ramtiden. Bidragsgrundande inkomst och betalningsgrundande inkomst beräknas som månadsbelopp. Alla belopp som i dag anges som årsbelopp i bestämmelserna om dessa inkomster anges i stället som månadsbelopp. Utgångspunkten för beräkning av den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten ska vara inkomsterna under den mest aktuella perioden. När betalningsskyldigheten bestäms för förfluten tid ska de inkomster som den bidragsskyldiga hade under ramtiden för respektive kalendermånad användas i beräkningen av betalningsbeloppet.

Tidigare inkomster kan påverka beräkningen

Om den genomsnittliga månadsinkomsten under dels den andra perioden i ramtiden, dels den tredje perioden överstiger en viss inkomstgräns ska ett tillägg göras till den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten som motsvarar det belopp som överstiger nämnda gräns. Inkomstgränsen för ett hushåll med bostadsbidrag motsvarar den bidragsgrundande inkomst som innebär att bidraget helt skulle ha varit avräknat. Inkomstgränsen för en bidragsskyldig motsvarar den betalningsgrundande inkomst som innebär att betalningsbeloppet skulle motsvara hela det utbetalda underhållsstödet. Det är de förhållanden som gäller den månad som bidraget respektive underhållsstödet avser som är avgörande för beräkningen. För makar med bostadsbidrag beräknas inkomstgränsen för var och en av dem. För makar i hushåll utan barn ska de inkomster som beaktas för ensamstående användas. Skulle den genomsnittliga inkomsten under båda perioderna överstiga inkomstgränsen ska tillägg göras med överskjutande inkomst från båda perioderna. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den andra perioden, men inte den äldsta, utgörs tillägget av det belopp som överstiger gränsen under den andra perioden. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den äldsta av perioderna, men inte under den andra, ska tilläggsbeloppet utgöras av den överskjutande inkomsten från den äldsta perioden minskad med skillnaden mellan inkomstgränsen och den genomsnittliga inkomsten för den andra perioden. Tillägget kan dock aldrig vara lägre än noll kronor.

För den som har inkomst av näringsverksamhet gäller nuvarande regler

Den sökande och den betalningsskyldiga ska själv ange om hen har eller under ramtiden har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Då ska bostadsbidrag respektive betalningsskyldighet prövas enligt nuvarande regler. Prövning enligt nuvarande regler ska också göras om det i efterhand visar sig att någon har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet utan att ha uppgett det. Prövning av betalningsskyldighet för underhållsstöd ska också göras enligt nuvarande regler för den som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet enligt det beslut om slutlig skatt som fattats före februari det år betalningsskyldigheten avser. Prövning enligt nuvarande regler ska dock inte göras om överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet är litet. Är överskottet lägre än 6 000 kronor per kalenderår gäller föreslagna bestämmelser. Överskottet i inkomstslaget ska då inte heller beaktas vid beräkningen av betalningsgrundande inkomst eller bidragsgrundande inkomst.

Justering av betalningsbeloppet i vissa fall

I vissa situationer ska betalningsbeloppet kunna justeras om betalningsförmågan uppenbart avviker från det som framkommer av tillgängliga inkomstuppgifter som ligger till grund för beräkningen. Betalningsbeloppet ska också kunna justeras om den bidragsskyldiga vägrar att medverka vid bestämmandet av korrekt inkomst och detta leder till att betalningsbeloppet inte kan bestämmas korrekt.

En ny ansökan om bostadsbidrag ska lämnas in efter tolv månader och särskilda omräkningsbeslut fattas varje månad

En ansökan om bostadsbidrag får avse högst tolv på varandra följande kalendermånader. Varje månad mellan prövningarna av ansökningar ska särskilda omräkningsbeslut fattas utifrån det inkomstunderlag som då föreligger. Omräkningsbesluten ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Betalningsbelopp bestäms varje månad i särskilda omräkningsbeslut

En bidragsskyldigs betalningsbelopp ska räknas om varje månad i samband med att nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga. Dessa särskilda omräkningsbeslut ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Beräkning och utredning av inkomster inom ramtiden

Den vanligaste inkomsttypen för såväl betalningsskyldiga som bostadsbidragshushåll är inkomst av tjänst. Användningen av inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer kommer därför innebära att såväl inkomstnivåer som inkomsternas fördelning över tid kommer att finnas tillgängliga i stor utsträckning och med hög tillförlitlighet för Försäkringskassan utan något behov av manuell handläggning eller utredning. Även vissa andra inkomster kan redan i dag, eller kan med utökad informationsinhämtning, göras tillgängliga för beräkning av inkomster under ramtiden på ett tillförlitligt sätt. Ett system baserat på månatliga inkomster kommer dock i flera situationer kräva att inkomstuppgifter hämtas in direkt från den sökande eller den betalningsskyldiga. Sådana uppgifter behöver alltid rimlighetsbedömas och i många fall kontrolleras. Sådana rimlighetsbedömningar och kontroller behöver utgå från vissa grundläggande principer, som kan vara olika för olika inkomsttyper, som understödjer systemets grundläggande funktion att vara träffsäkert och baserat på aktuella historiska inkomster.

Ändring av beslut om uppgifter framkommer om annan inkomst än den som legat till grund för tidigare beslut

Ett tidigare beslut om bostadsbidrag eller betalningsbelopp för underhållsstöd ska kunna ändras om det framkommer uppgifter om att den inkomst som legat till grund för beslutet är felaktig. Sådana uppgifter kan bland annat framkomma i ny eller ändrad arbetsgivardeklaration, beslut om slutlig skatt eller beslut om studiemedel. Försäkringskassan ska genomföra kontroller efter att nya beslut om slutlig skatt har fattats. För att ett beslut ska ändras ska uppgiften visa att inkomsten skiljer sig från de uppgifter som legat till grund för beslutet så att det belopp som tidigare bestämts väsentligt skiljer sig från det som de nya uppgifterna visar. Beslut om nytt bidragsbelopp eller betalningsbelopp ska inte kunna ändras efter utgången av det sjätte året efter det år som inkomstuppgiften avser.

Vissa justeringar av hur uppgifter i beskattningsdatabasen ska kunna användas

Försäkringskassan ska, utöver vad som gäller i dag, få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB. Försäkringskassan ska också på annat sätt än genom direktåtkomst ha tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen för beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet.

Fler hushåll med bostadsbidrag och avskaffat flerbarnstillägg för det andra barnet

För att minska den andel hushåll som har rätt till bostadsbidrag men inte söker bidraget ges Försäkringskassan i uppdrag att i samband med införandet av månadsuppgifter genomföra insatser för att få fler hushåll att ansöka. Dessa insatser bör på bästa sätt riktas mot de hushåll där bostadsbidraget påtagligt skulle förbättra den ekonomiska standarden. Flerbarnstillägget för två barn avskaffas.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Reglerna föreslås träda i kraft 1 januari 2024. När det gäller förslagen om Försäkringskassans tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen föreslås ett tidigare ikraftträdande, den 1 oktober 2023. Reglerna gällande underhållsstöd och betalningsskyldighet för underhållsstöd ska dock tillämpas för första gången från februari 2024 i pågående ärenden.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen förväntas få betydande konsekvenser för den tidsmässiga överensstämmelsen mellan behovet av bostadsbidrag och utbetalningen av bidrag. På samma sätt får förslagen betydande konsekvenser för överensstämmelsen mellan bidragsskyldiga föräldrar betalningsförmåga och det betalningsbelopp de ska betala. Det får positiva konsekvenser för hur mycket skulder som det nuvarande regelverket genererar. Särskilt påtagligt är detta i bostadsbidraget, där den absoluta merparten av uppkomna skulder bedöms försvinna. Skuldproblematiken i underhållsstödet påverkas inte lika mycket. Det beror framför allt på att endast en mindre del av de skulder som uppkommer för bidragsskyldiga beror på att inkomstunderlaget för beräkningen inte är aktuellt.

Den bättre tidsmässiga överensstämmelsen mellan bostadsbidrag och behovet av bidrag ger också ökad träffsäkerhet för bidraget. Träffsäkerheten för bidraget ökar också genom att fler hushåll med rätt till och behov av bostadsbidrag söker bidrag. När risken för skuldsättning, som är en av orsakerna till att många hushåll inte söker bidraget, minskar och Försäkringskassan även arbetar aktivt med att minska antalet hushåll som inte söker bidraget förväntas bidragets syfte få bättre genomslag. Fler hushåll med bostadsbidrag ökar utgifterna. Ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet används delvis för att finansiera denna utgiftsökning.

Förslagens ekonomiska konsekvenser redovisas i det följande.

Konsekvenser för individer

Underhållsstöd

Totalt debiterat belopp uppskattas bli knappt 9 procent högre än med dagens regelverk. Detta beror huvudsakligen på att inkomstunderlaget aktualiseras. Andelen bidragsskyldiga med betalningsbelopp större än noll kronor ökar från drygt 71 till drygt 78 procent. I genomsnitt ökar det debiterade beloppet per bidragsskyldig med 1 175 kronor per år – en ökning med knappt 9 procent. Cirka 30 procent av de bidragsskyldiga som omfattas av förslagen får minst 5 procent högre debiterat belopp per år med förslaget medan 16,4 procent får minst 5 procent lägre belopp. Det totala debiterade beloppet som uppskattas bli betalat inom fem månader ökar med drygt 11 procent. Antalet bidragsskyldiga vars skuld lämnas över till Kronofogden bedöms minska med drygt 10 procent.

Bostadsbidrag

Det genomsnittliga bostadsbidraget (per månad och bidragshushåll) till barnfamiljer beräknas bli drygt 1 procent lägre med föreslaget regelverk jämfört med (slutligt) bostadsbidrag i dagens regelverk. Det genomsnittliga bostadsbidraget till unga utan barn beräknas i stället bli drygt 7 procent högre. Cirka 31 procent av barnhushållen och 23 procent av ungdomshushållen får lägre belopp per bidragsmånad med förslaget jämfört med nuvarande regelverk. 28 procent av barnhushållen och 32 procent av ungdomshushållen får högre månadsbelopp. Det totala återkrävda beloppet avseende för mycket utbetalt bostadsbidrag uppskattas bli cirka 91 procent lägre än med dagens regelverk. Antal hushåll med bostadsbidrag ökar 17,5 procent bland annat på grund av minskad risk för skuldsättning.

Konsekvenser för staten

Underhållsstöd

Statens anslagsutgifter för underhållsstöd beräknas bli mellan 3 och 4 procent lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk. Försäkringskassans administrativa kostnader för underhållsstödet beräknas öka cirka 10 miljoner kronor det föreslagna införandeåret 2024. Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande underhållsstödet, beräknas däremot sammantaget inte påverkas av förslaget. Den extra kostnad som tillkommer på grund av att ett nytt it-stöd vid Försäkringskassan ska hantera månadsuppgifter enligt utredningens förslag uppskattas till 10–20 miljoner kronor. Ett nytt it-stöd till underhållsstöd behöver utvecklas oavsett om utredningens förslag realiseras eller inte. Kostnaderna för denna utveckling uppskattas bli mycket stora, mer än 200 miljoner kronor.

Bostadsbidrag

Det bostadsbidrag som sammanlagt betalas ut till barnfamiljer som i dag har bidrag förväntas bli cirka 7 procent lägre än i dag. Det främsta skälet till det är att det preliminära bidrag som betalas ut i dag är i motsvarande utsträckning för högt, vilket resulterar i krav på återbetalning efter avstämningen. Statens anslagsutgifter för bostadsbidrag beräknas ändå bli drygt 10,5 procent högre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk eftersom fler hushåll förväntas få bidrag. Försäkringskassans kostnader för löpande bostadsbidragsärenden bedöms öka med 41,8 miljoner kronor för införandeåret. Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande bostadsbidrag, antas bli ungefär samma som i dag. Utvecklingskostnaderna för Försäkringskassans it-system uppskattas till cirka 20–30 miljoner kronor.