Ett nytt brott och andra åtgärder mot människohandel

Våra förslag

I vårt betänkande redovisas våra förslag kring genomförandet av det reviderade människohandelsdirektivet i svensk rätt. Förslagen syftar till att åstadkomma en mer ändamålsenlig strafflagstiftning mot människohandel, att förbättra myndigheternas samordning av stöd till personer som utsatts för människohandel och att säkerställa en förbättrad uppföljning och övervakning av arbetet mot människohandel. Vår avsikt är att förslagen sammantaget ska innebära en ambitionshöjning i kampen mot människohandel, vilket också är i linje med motiven för varför direktivet har ändrats. Våra förslag innebär i huvudsak följande.

• Att det ska införas ett nytt brott (olaga tjänsteutnyttjande) som utvidgar det kriminaliserade området och gör det straffbart att beställa eller nyttja en tjänst som tillhandahålls av en person som är utsatt för människohandel eller människoexploatering.

• Att straffbestämmelsen om människohandel ska formuleras på ett enklare och tydligare sätt, där fler exploateringsformer uttryckligen lyfts fram i lagtexten, och det tidigare nödlägesrekvisitet formuleras om, vilket kan förenkla tillämpningen av straffbestämmelsen.

• Att åtgärder vidtas för att stärka offentliga aktörers samordning för att förebygga och bekämpa människohandel, bland annat genom att Jämställdhetsmyndigheten ges i uppgift att vara nationell samordnare mot människohandel enligt artikel 19.3 i direktivet.

• Att Jämställdhetsmyndigheten ges ett formellt ansvar för Sveriges vidareslussningsmekanism (NRM) och också utses till att vara nationell kontaktpunkt för den gränsöverskridande vidareslussningen av brottsoffer inom EU. Myndigheten får på detta vis också ett helhetsansvar för det strategiska arbetet mot människohandel i Sverige.

• Att uppföljningen och övervakningen av arbetet mot människohandel ska förstärkas genom att Institutet för mänskliga rättigheter ges i uppgift att fungera som oberoende organ enligt direktivet och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

• Att Socialstyrelsen ges i uppdrag att dels kartlägga tillgången till boendeinsatser, dels ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöjande åtgärder på området riktade till aktörer på kommunal och regional nivå.

Förslagen väntas kunna ge positiva effekter både för de individer som utsätts eller riskerar att utsättas för människohandel och för samhället i stort. Förhoppningen är att ändringarna kan leda till att fler gärningspersoner döms för människohandel, eller för det anknytande brottet olaga tjänsteutnyttjande, vilket kan bidra till att ge upprättelse för de personer som utsatts. Därutöver kan förbättrad samordning och utvärdering i förlängningen leda till att fler brottsoffer får tillgång till sådant skydd och stöd som de behöver.

När det gäller effekterna på samhällsnivå är det viktigt att beakta att människohandel ofta begås inom ramen för organiserad brottslighet och är en lukrativ inkomstkälla för kriminella nätverk. Människohandel för arbetskraftsexploatering bidrar också till att snedvrida konkurrensen i vissa särskilt utsatta branscher.

I direktivet pekas barn ut som en särskilt utsatt grupp som organiserade kriminella grupper riktar in sig på och utnyttjar för att begå brott. Detta är även en fråga som är högaktuell i en svensk kontext. En av de exploateringsformer som vi föreslår uttryckligen ska framgå av straffbestämmelsen om människohandel är brottslig verksamhet. Att otillbörligen använda någon i syfte att begå brott har sedan tidigare kunnat omfattas av denna straffbestämmelse, men genom att exploateringsformen tydligare lyfts fram understryks att ageranden där unga dras in i brottslighet kan utgöra det allvarliga brottet människohandel. Om ändringen i denna del leder till att fler personer som rekryterar och använder unga för att begå brott döms för människohandel, kan detta i sig vara ett bidrag i kampen mot den organiserade brottsligheten.

Nedan kommer våra bedömningar och förslag tas upp något mer utförligt. Redogörelsen syftar även till att tydliggöra vilka av förslagen som vi bedömer är nödvändiga för att genomföra direktivet och vilka som visserligen går utöver direktivets miniminivå, men som ändå bedöms som viktiga bidrag i arbetet mot människohandel i Sverige.

Straffrättsliga frågor

Ett nytt brott om olaga tjänsteutnyttjande bör införas

Genom ändringarna av direktivet har en ny artikel införts som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att kriminalisera avsiktlig användning av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer (artikel 18a). Vår bedömning är att nuvarande straffrättsliga bestämmelser inte ger ett heltäckande skydd mot de ageranden som avses i artikeln. Det kan därtill antas att ett stort antal köp av sådana tjänster som avses i direktivet sker varje år och att en ny straffbestämmelse kan ha en normbildande effekt och bidra till att öka medvetenheten hos de som köper tjänster i utsatta branscher.

I sammanhanget kan även poängteras att köp av tjänster som produceras av offer för människohandel är en fundamental länk i den kedja som människohandelsbrott bygger på. Köpet av tjänster utgör det sista ledet i kedjan, men är samtidigt en förutsättning som motiverar alla de ageranden som leder fram till exploateringen. Om det inte fanns någon efterfrågan på brottsoffrens tjänster skulle det inte heller finnas någon anledning att utsätta dem för människohandel.

På detta sätt kan användandet av tjänster som tillhandahålls av någon som exploaterats alltså ses som en indirekt form av människohandel och som ett agerande som i sig är befogat att kriminalisera.

Vi föreslår därför att det ska införas en ny straffbestämmelse om olaga tjänsteutnyttjande, som placeras i 4 kap. 1 c § brottsbalken. Straffansvaret för olaga tjänsteutnyttjande bör omfatta alla som beställer eller nyttjar en tjänst som tillhandahålls av en person som vid utförandet av tjänsten är utsatt för människohandel eller människoexploatering. Samtliga former av människohandel och människoexploatering bör omfattas. Den nya straffbestämmelsen ska vara subsidiär till 4 kap. 1 a och 1 b §§ brottsbalken.

Den föreslagna utformningen går till viss del utöver vad som krävs för att genomföra direktivet på miniminivå. Detta eftersom även tjänster från offer för människoexploatering inkluderas och eftersom

vi inte föreslår någon begränsning av vilka uppsåtsformer som ska kunna grunda ansvar för brott. Vi menar dock att dessa avsteg är motiverade och att de kan bidra till att öka straffbestämmelsens praktiska genomslag.

Vi föreslår att straffet ska vara fängelse i högst fyra år och att även försök till olaga tjänsteutnyttjande ska vara straffbart.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Människohandelsbrottet bör också ändras

I artikel 2 finns en definition av vad som ska anses utgöra människohandelsbrott enligt direktivet. Listan över vilka former av utnyttjande som omfattas har genom ändringarna utökats på så sätt att tre nya former för utnyttjande har lagts till. Dessa är utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption.

Vår analys i den här delen är att de nya exploateringsformerna skulle kunna omfattas av den nuvarande straffbestämmelsen om människohandel i 4 kap. 1 a § brottsbalken. Detta eftersom utnyttjande av surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption redan i dag kan anses omfattas av begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” i straffbestämmelsen.

Det finns emellertid tecken på tillämpningsproblem beträffande flera olika exploateringsformer, även bland dem som funnits med i direktivet i dess ursprungliga lydelse. Till detta kommer att det under utredningstiden har blivit tydligt för oss att det finns ett behov av förenklingar av straffbestämmelsen, inte minst när det gäller hur begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” är formulerat. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att fortsatt hänvisa till denna skrivning vid genomförande av Sveriges EU-rättsliga åtaganden på området.

För att säkerställa en mer effektiv tillämpning av straffbestämmelsen om människohandel ser vi därför ett behov av att fler exploateringssyften framgår direkt av lagtexten och att begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” formuleras om. De exploateringssyften som föreslås uttryckligen framgå av lagtexten, utöver de som redan anges i dag, är tiggeri, brottslig verksamhet, surrogatmoderskap, tvångsäktenskap och illegal adoption. När det gäller begreppet ”annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte” föreslår vi att detta ändras till ”något annat jämförbart ändamål”. Genom att ändamålet ska vara jämförbart med de övriga nämnda exploateringssyftena tydliggörs att det endast är situationer av allvarlig karaktär som innebär någon typ av kränkning av den utsatta personens människovärde som omfattas. I sak avses inte någon förändring av vilka situationer som skulle kunna omfattas.

För att underlätta tillämpningen av straffbestämmelsen bör alla exploateringssyften som ska anges i lagtexten föras över till ett nytt numrerat andra stycke.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Frågor om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer

Jämställdhetsmyndighetens bör få formellt ansvar för den svenska vidareslussningsmekanismen och bli kontaktpunkt

I direktivet har flera ändringar gjorts i de artiklar som handlar om hjälp och stöd till samt skydd av brottsoffer. En av dessa är att medlemsstaterna numera är skyldiga att genom lag eller annan författning inrätta en eller flera mekanismer som syftar till tidig upptäckt och identifiering av samt hjälp och stöd till identifierade och förmodade brottsoffer i samarbete med relevanta stödorganisationer (artikel 11.4). Dessa benämns som vidareslussningsmekanismer (NRM).

I Sverige är Manualen vid misstanke om människohandel som hanteras av Jämställdhetsmyndigheten vår motsvarighet till sådan vidareslussningsmekanism. Vår bedömning är att utformningen av Manualen vid misstanke om människohandel motsvarar de krav som ställs i direktivet, men att åtgärder behöver vidtas för att rättsligt förankra Manualen. Vi föreslår därför att Jämställdhetsmyndighetens instruktion ändras för att ge myndigheten ett formellt ansvar för Sveriges vidareslussningsmekanism, i enlighet med artikel 11.4, och därigenom ansvaret för förvaltningen och utvecklingen av Manualen vid misstanke om människohandel.

En annan ändring i artikel 11.4 är att medlemsstaterna ska inrätta kontaktpunkter för gränsöverskridande vidareslussning av brottsoffer. Även denna uppgift föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten ska ansvara för, vilket bör framgå av myndighetens instruktion. För att kunna fullgöra uppgiften föreslås även att det ska införas en ny lag om viss personuppgiftsbehandling vid Jämställdhetsmyndigheten och en ny sekretessbestämmelse som innebär att sekretess gäller hos myndigheten för vissa uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som rör myndighetens uppgift att vara kontaktpunkt.

Detta är åtgärder som är nödvändiga för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör ges i uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser för människohandelsoffer

Artikel 11.5 och 11.5a berör frågor om hjälp- och stödåtgärder till människohandelsoffer i form av inkvartering och skyddade boenden. I punkten 5a, vilken är ny, förtydligas bland annat att skyddade boenden och annan lämplig inkvartering ska tillhandahållas i tillräckliga antal och vara lättillgängliga för förmodade och identifierade offer för människohandel.

Till stor del faller frågor om boendeinsatser inom socialnämndernas ansvarsområde. Vi bedömer att det befintliga regelsystemet ger möjlighet till de typer av inkvartering för människohandelsoffer som direktivet kräver. Det finns dock inte någon övergripande information eller statistik kring vilka typer av insatser som förmodade människohandelsoffer får genom socialnämndernas försorg.

För att det ska vara möjligt att bedöma om insatserna är lättillgängliga och i tillräckliga antal föreslår vi att Socialstyrelsen får i uppdrag att kartlägga tillgången till boendeinsatser (inklusive skyddat boende) samt undersöka omfattningen och typen av boendeinsatser som tillhandahålls till offer för människohandel inom ramen för socialnämndernas ansvarsområden. Detta kommer att leda till bättre kunskap om hur det faktiska stödet till brottsoffer avseende boendeinsatser ser ut. Om det genom kartläggningen framkommer att tillgången till boendeinsatser inte motsvarar de behov som finns behöver insatser vidtas för att åtgärda detta.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Socialstyrelsen bör också ges i uppdrag att ta fram stödmaterial och vidta kunskapshöjande åtgärder

Som framgått ovan föreslår vi att Jämställdhetsmyndigheten formellt får i uppgift att ansvara för Sveriges vidareslussningsmekanism, Manualen vid misstanke om människohandel. Syftet med manualen är att ge stöd och praktiskt vägleda yrkesverksamma som kan komma i kontakt med personer som utsatts för människohandel, samt att ge en helhetsbild av det stöd och skydd som erbjuds offer för människohandel i Sverige. Manualen tydliggör även vilket ansvar olika myndigheter har och hur de kan agera vid människohandelsärenden samt vilket metodstöd de har tillgång till via Jämställdhetsmyndigheten.

Mycket av det praktiska stöd och skydd som finns tillgängligt för personer som utsatts för människohandel tillhandahålls på kommunal nivå. Kunskapen om människohandel inom kommunerna framstår dock som varierande. För att förbättra Manualens praktiska genomslag föreslår vi att Socialstyrelsen ges i uppdrag att, i samråd med Jämställdhetsmyndigheten, ta fram ytterligare stödmaterial samt vidta kunskapshöjande åtgärder för att förbättra genomslaget för Manualen vid misstanke om människohandel på kommunal och regional nivå.

Detta uppdrag kan förmodas leda till en kunskapshöjning inom kommunerna, vilket, tillsammans med de förtydliganden av människohandelsbestämmelsen som föreslås i betänkandets straffrättsliga del, kan leda till positiva effekter för brottsoffers praktiska tillgång till skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Förebyggande åtgärder, samordning och statistik

Jämställdhetsmyndigheten bör ges i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel

Artikel 19 i direktivet har ändrats på så sätt att den tidigare funktionen som nationell rapportör har omvandlats till en nationell samordnare för arbetet mot människohandel. Den nationella samordnaren ges också ett bredare uppdrag med ökat fokus på samarbete och samordning. Med hänsyn till funktionens ökade inriktning mot samordning föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra och att Jämställdhetsmyndigheten ska ges uppgiften att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. För Jämställdhetsmyndigheten innebär detta att myndighetens befintliga uppdrag om att samordna arbetet mot prostitution och människohandel till viss del breddas.

Förslagen som vi lämnar rörande Jämställdhetsmyndigheten innebär sammantaget att myndighetens roll i arbetet mot människohandel förstärks och att myndigheten får ett helhetsansvar på området. Myndighetens ställning inom området stärks därmed. Förslagen kan antas leda till förbättringar både när det gäller samordningen mellan aktörer som arbetar mot människohandel och arbetet med att följa upp och utvärdera bland annat åtgärder för att säkerställa att brottsoffer får nödvändigt skydd och stöd.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Institutet för mänskliga rättigheter bör ges i uppgift att fungera som ett oberoende organ

Utöver ändringen i artikel 19 om att funktionen som nationell rapportör omvandlas till en nationell samordnare för arbetet mot människohandel har ett nytt stycke lagts till i artikeln, vilket ger medlemsstaterna möjlighet att inrätta oberoende granskande organ.

Europarådets konvention om bekämpande av människohandel innehåller också en bestämmelse med liknande inriktning, nämligen artikel 29.4. Enligt denna ska varje part överväga att tillsätta nationella rapportörer eller andra verktyg för att övervaka statliga institutioners brottsbekämpning och tillämpningen av kraven på nationell lagstiftning. I anslutning till denna bestämmelse har Sveriges hittillsvarande ordning, där Polismyndigheten har haft ansvaret för uppgiften som nationell rapportör, kritiserats och vikten av att separera övervakande och verkställande funktioner betonats.

Även om Jämställdhetsmyndigheten, som alltså nu i stället för Polismyndigheten föreslås fungera som nationell samordnare enligt direktivet, inte har ett verkställande uppdrag inom brottsbekämpningen på det sätt som Polismyndigheten har kan det ifrågasättas om ändringen i denna del är tillräcklig för att möta kritiken om oberoende övervakning och uppföljning. I andra länder där mer oberoende granskande funktioner finns kan tecken på att detta har bidragit till ett relativt framgångsrikt arbete mot människohandel dessutom skönjas.

För att fullt ut bemöta kritiken om separata övervakande funktioner och för att säkerställa en kontinuerlig och oberoende granskning av arbetet mot människohandel i Sverige är det därför vår starka rekommendation att ett oberoende organ inrättas enligt artikel 19.3 i direktivet. Uppdraget bör också omfatta granskning enligt artikel 29.4 i Europarådets konvention om bekämpande av människohandel.

Vi föreslår att Institutet för mänskliga rättigheter ska ges denna uppgift. Detta bedöms ligga väl i linje med institutets kärnuppdrag. Förslaget lämnas dels för att uppnå en sådan ambitionshöjning på området som ändringarna av artikel 19 i människohandelsdirektivet motiverats av, dels för att förbättra Sveriges efterlevnad av Europarådets konvention om bekämpande av människohandel. Avsikten är att institutets arbete ska komplettera och förstärka det arbete som utförs av andra myndigheter, till exempel Jämställdhetsmyndigheten, genom att institutet bidrar med kunskap i specifika rättighetsfrågor eller expertis kring hur arbetet med mänskliga rättigheter kan bedrivas.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Polismyndighetens rapporteringsskyldighet bör behållas

Som framgått ovan föreslår vi att Polismyndighetens uppgift som nationell rapportör i frågor som rör människohandel ska upphöra i samband med att Jämställdhetsmyndigheten får i uppgift att vara nationell samordnare för arbetet mot människohandel i enlighet med direktivet. Utöver att fungera som nationell rapportör har Polismyndigheten för närvarande enligt sin instruktion också i uppgift att till Regeringskansliet årligen redovisa uppgifter från föregående år om omfattningen av människohandel till, i och genom Sverige samt lämna förslag på hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas.

Under utredningens gång har det framkommit att det finns stora utmaningar kopplade till utredning och lagföring av människohandelsbrott. Brister har till exempel påtalats i förhållande till arbetet med att utreda och korrekt rubricera människohandelsbrott. Det finns också ett behov av att säkerställa att frågorna prioriteras på ett ändamålsenligt sätt inom Polismyndigheten.

Mot denna bakgrund menar vi att det finns skäl att bevara Polismyndighetens instruktionsenliga rapporteringsskyldighet på området. Vi menar att detta skulle bidra till att säkerställa att arbetet mot människohandel och människoexploatering bedrivs på ett effektivt sätt inom myndigheten. En skyldighet för Polismyndigheten att aktivt arbeta för att samla in data och utvärdera omfattningen av människohandel i Sverige kan också förväntas underlätta informationsutbytet mellan myndigheten och den nationella samordnaren för arbetet mot människohandel.

Detta är en åtgärd som går utöver direktivets miniminivå.

Brottsförebyggande rådet bör årligen rapportera statistik till EU-kommissionen

Genom ändringsdirektivet har en ny artikel införts, vilken innehåller bestämmelser om insamling av vissa uppgifter och statistik samt en skyldighet för medlemsstaterna att årligen rapportera dessa till kommissionen (artikel 19a). I denna del föreslår vi att Brottsförebyggande rådet bör vara den myndighet som har i uppgift att årligen rapportera till kommissionen i enlighet med artikel 19a.3. Vår bedömning är att denna uppgift ryms inom myndighetens nuvarande uppdrag och att det därför inte krävs några författningsändringar eller åtgärder i övrigt för att fastslå detta.

Detta är en åtgärd som är nödvändig för att genomföra direktivet.

Särskilt rörande våra bedömningar

I betänkandet finns det även en relativt stor mängd bedömningar under respektive kapitel. En del bedömningar innebär att ändringarna i direktivet inte kräver lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder (se ett sådant exempel i avsnitt 6.5.8 rörande ersättning till brottsoffer). Vissa bedömningar innebär att Regeringskansliet får fortsatt följa frågan (se ett sådant exempel i avsnitt 5.10.5 rörande Polismyndighetens utredningsmöjligheter avseende människohandel). En annan bedömning kan vara att EU-kommissionen bör underrättas angående svensk domsrätt (se avsnitt 5.10.6). Vi instämmer ibland också i tidigare bedömningar som gjorts av andra utredningar (se ett sådant exempel i avsnitt 7.4.1 rörande förebyggande där vi särskilt tar upp ett utredningsförslag om en ny nationell jämställdhetspolitisk strategi mot våld, förtryck och utnyttjande).