Effektivare organisering och genomförande av statlig väg och järnväg

• analysera genomförande av investeringsobjekt i bolagsform, och

• lämna förslag om uppföljning och utvärdering.

Utredningens analyser och rekommenderade åtgärder vilar på en omfattande kunskapsbas från tidigare svenska utredningar och internationella erfarenheter. En väsentlig utgångspunkt är att finansiering av infrastrukturprojekten ska ske inom ramen för kommande nationella planer för transportinfrastrukturen. Utredningens fokus är hur alternativa genomförandeformer kan tillämpas.

Det är angeläget att finna effektivare former för genomförande av transportinfrastrukturinvesteringar

Den ekonomiska ramen för den nationella planen för transportinfrastruktur för perioden 2026–2037 ökar med över 200 miljarder kronor jämfört med den gällande planperioden, till 1 171 miljarder kronor.

Investeringar i transportinfrastrukturen är av stor betydelse för Sveriges konkurrenskraft och för medborgarnas välfärd som är beroende av effektiv tillgång till transporttjänster. De satsningar som regeringen genomför inom investeringar och underhåll i transportinfrastruktur behöver ske med hög effektivitet. Stora tillkommande trafikvolymer förväntas under lång tid på både väg och järnväg, inte minst i de stora stråken i södra Sverige.

Vägar och järnvägar är fortfarande fragmenterade ur ett gränsöverskridande perspektiv samtidigt som stora investeringsbehov föreligger. Intermodalitet, kapacitet och redundans inom trafikinfrastrukturen behöver stärkas inte minst mellan de nordiska länderna men också inom landet. Investeringar i grannländerna får effekter i Sverige och ställer krav på att åtgärder för transportinfrastrukturen koordineras och utförs med god kontroll över tid och kostnader.

Det finns möjligheter att med alternativa genomförandeformer höja effektiviteten både i tidiga planeringsskeden, under produktion och i förvaltning. En effektiv konkurrens mellan anbudsgivare är väsentlig liksom relationen mellan byggherre och marknad.

Den säkerhetspolitiska utvecklingen har inneburit genomgripande förändringar inom säkerhets- och försvarspolitiken. Sveriges anslutning till Nato och de stora satsningar som beslutats påverkar också transportinfrastrukturpolitiken. Det finns investeringar där totalförsvarets specifika behov överväger och som innebär betydande kapitalbehov. Dessa kommer att planeras, beslutas och finansieras

i särskild ordning utanför den nationella transportinfrastrukturplanen. Samtidigt är kapaciteten på det ordinarie transportnätet av stor vikt för totalförsvaret. Utredningens slutsats är att de utmaningar inom kontroll av tid och kostnad som upplevs i civilsamhället även påverkar valet av genomförandeformer för specifika åtgärder inom transportinfrastrukturen i samband med förstärkningar av totalförsvaret.

Det pågår en process för att närmare utforma denna beslutsordning. Utredningens förslag till organisering av alternativa genomförandeformer utgår från objekt i den nationella transportinfrastrukturplanen. Behovet av att öka effektiviteten i tidplan och kostnad är mycket tydliga även för åtgärder som framför allt motiveras av totalförsvarets behov. Utredningens förslag är därmed relevanta även ur ett totalförsvarsperspektiv.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det nu både finns anledning och möjligheter att i Sverige utveckla effektivare genomförandeformer. Detta inbegriper val av alternativa modeller och metoder för planering, etablering och förvaltning av objekt samt en effektivare interaktion med intressenter – det kan inte vänta.

Utredningens arbete

Utredningen har haft kort tid till sitt förfogande och en hög angelägenhetsgrad att identifiera och föreslå lösningar som möjliggör ett effektivare genomförande. En viktig förutsättning som anges i direktivet är att utredningen inte ska föreslå några författningsändringar. Den genomgång av de legala förutsättningarna som utredningen gjort baseras på tidigare utredningar och analyser. Tillsammans med de observationer utredningen gjort av hur effektivitetsvinster kan realiseras i bolagsform har utredningen kommit till slutsatsen att förslagen inte kräver författningsändringar och bör inkludera åtgärder i tidiga skeden av planeringsprocessen likväl som underhåll. Utredningen anser att genomlysningen av regelverket är fullständig vad gäller legala förutsättningar för att genomföra de presenterade förslagen.

I andra hänseenden har emellertid tidsbegränsningen medfört att utredningen tvingats göra prioriteringar. Utredningen har fokuserat på viss informationsinhämtning, kopplad till utredningsdirektivet, och därför inte haft möjlighet att fullt ut möta det behov av kommunikation som många intressenter gett uttryck för.

Mot denna bakgrund har utredningen bedömt att direktivet inte krävt mer tid, särskilt i ljuset av det är angeläget att leverera effektivitetshöjande åtgärder för den nationella planen 2026–2037. Därför föreslår utredningen följande.

Bilda ett statligt bolag för genomförande av transportinfrastrukturinvesteringar

Den enskilt viktigaste åtgärden för att åtgärda de problem som redovisats ovan är att skapa en ny organisation som bidrar till institutionell konkurrens vilket i sin tur skapar effektivitetsvinster. I syfte att finna effektiva alternativ har utredningen analyserat möjligheterna till genomförande i bolagsform. Förslaget innebär att ett statligt ägt bolag skapas med uppgiften att planera, genomföra och förvalta utvalda objekt. Att utmana inarbetade rutiner underlättas vilket förväntas reducera kostnader och tidsåtgång och på så sätt höja den samhällsekonomiska effektiviteten. På basis av erfarenheter från liknande bolag i våra grannländer och i Sverige bedömer utredningen att det nu finns en möjlighet att från grunden skapa en ny struktur för hur genomförande kan utformas och organiseras.

Genom ett särskilt samhällsuppdrag kan staten inrikta verksamheten så att bolaget förvaltar en portfölj av utvalda objekt. Samhällsuppdraget formuleras i bolagsordningen. Utredningen har följande förslag till ändamålsparagraf:

• Föremålet för bolagets verksamhet ska vara att planera, projektera, bygga och förvalta infrastruktur avseende väg- och järnväg och att äga och förvalta aktier, andelar och andra rättigheter i företag med verksamhet inom infrastruktur samt att bedriva därmed förenlig verksamhet.

Bolaget får ett avkastningskrav men kommer inte att generera intäkter och förväntas inte generera vinst. Bolaget bör få möjlighet att verka även i de tidiga planeringsskedena i utvecklingen av objekt. En institutionell konkurrens mellan bolaget och Trafikverket bidrar till lärande och till en utveckling av verksamheterna.

Skapandet av bolaget medför att regeringen och Trafikverket behöver skräddarsy de närmare formerna för uppdragsformulering, återrapportering, styrning och utvärdering, anslagstilldelning och avräkning. En affärsmässig företagskultur i bolaget innebär att gränssnittet mot myndighetsfunktioner blir tydligare och mer förutsägbart – för såväl statliga myndigheter som kommuner och regioner – samt gentemot marknadens aktörer.

En av utredningens utgångspunkter är att det övergripande ansvaret för att bygga ut, driva och underhålla det statliga vägnätet och järnvägsnätet fortfarande i sin helhet ska ligga hos staten.

Det statliga bolaget föreslås finansieras med i förväg fastställda fleråriga anslag över statsbudgeten enligt en viss utbetalningsmodell. Detta innebär planeringsförutsättningar för bolaget som möjliggör en långsiktig prioritering mellan objekten i portföljen.

Bolagets inriktning

Utredningen föreslår att bolaget ges ett ansvar för att prioritera och genomföra objekt i enlighet med de uppdragsmål som ställs upp i bolaget inom den portfölj som bolaget får ansvar för. Bolagets styrelse svarar för den närmare styrningen av bolaget enligt sedvanliga bolagsstyrningsprinciper.

Inom ramen för bolagets ansvar ligger långsiktiga överväganden och aktiviteter från upprättande av väg- och järnvägsplaner för fastställelse till långsiktigt underhåll. Bolaget ska även på uppdrag av Trafikverket vid behov förvärva den mark som krävs. Därtill ska bolaget ta fram projektering och genomföra upphandling av entreprenader. Från projektering till och med drift- och underhåll agerar bolaget byggherre vilket inkluderar att kontrollera och följa upp projektörer och entreprenörers arbete avseende kvalitet, miljö och arbetsmiljö (KMA). Bolaget har även att ta hänsyn till de säkerhetsfrågor som kan finnas kopplat till respektive objekt. Bolaget ansvarar för ekonomisk och finansiell styrning, kontroll och uppföljning.

Det statliga bolaget är beroende av väl fungerande samverkan med Trafikverket inför, under och efter överlämning av objekt. Mot bakgrund av vikten av att tidigt i processen stärka styrning och ledning av projekten bör planeringen av exakt tidpunkt och tillvägagångssätt samt hantering av konsekvenser för Trafikverket ske i samverkan inför övertagande mellan representanter för bolaget och Trafikverket under Regeringskansliets överinseende.

Övergripande kan statens målsättning med att bilda bolaget sammanfattas enligt följande.

• Upphandling omfattar även OPS-projekt där så bedöms lämpligt och efter riksdagens godkännande.

• Reformen genomförs inom den finansiella ram som riksdagen redan fastställt. Kapitalisering och likviditet hanteras genom en indexjusterad flerårig anslagsram som avräknas från befintlig ram.

• Söka nya metoder för att effektivisera genomförandet och vidmakthållandet av statlig transportinfrastruktur, aktivt bidra till att Trafikverkets förmåga och metoder utmanas och utvecklas.

Urval av objekt till bolagsportföljen

De objekt som föreslås bli föremål för överlämning till bolaget från Trafikverket hämtas från Trafikverkets förslag till nationell plan 2026–2037. Den nationella planprocessen utgör ett centralt verktyg för regeringens prioritering, styrning och ekonomiska planering. Utredningen har mot denna bakgrund bedömt det som olämpligt att vid formulering av förslag avvika från den kvalitetssäkring som denna process innebär.

Urvalet av objekt som ska överlämnas till bolaget behöver ske med beaktande av flera kriterier. Några exempel på sådana kriterier är:

– Lång bedömd genomförandetid.

– Väsentliga delar ligger fortfarande i planeringsprocessen.

– Del av TEN-T eller på annat sätt prioriterade stråk.

De enskilda objekt som väljs ut för överföring behöver vidare vara av en sådan planeringsmässig mognadsgrad att effektivisering i tidiga skeden möjliggörs. En hög mognadsgrad kan innebära att viktiga vägval redan är gjorda, vilket minskar effektiviseringsmöjligheterna. Objekten bör ha storlek och innehåll som medger att bolaget från början kan effektivisera objekten kostnads- och tidsmässigt och att driftaspekter samt planering och genomförande av underhåll kan vägas in. Med drift förstås här löpande åtgärder som behövs för att säkerställa anläggningens tillgänglighet såsom trafikledning, framkomlighet, skyltning, övervakning, tillträdesbegränsning och andra säkerhetsåtgärder. Portföljen bör bestå av sammanhängande sträckor och stråk för att öka förutsättningarna för bolaget att hitta innovativa lösningar som optimerar portföljen.

Trafikverket behåller väghållaransvaret och rollen som infrastrukturförvaltare för järnväg samt myndighetsutövning kopplad till de objekt som överlämnas. Även trafikledning och övervakning som enligt Trafikverkets nomenklatur innefattas i begreppet ”drift” kvarstår hos Trafikverket.

Bolag kan bildas separat för enskilda stora projekt alternativt som en portfölj av prioriterade objekt som kan omfatta ett eller flera sammanhängande program eller geografiska områden. Utredningen har identifierat några objekt som bedöms vara lämpliga att överväga för en startportfölj. Innan beslut fattas om att närmare definiera portföljen och hur den ska överlämnas behöver en närmare planering genomföras där bolaget representeras av en interimsstyrelse, med syfte att nå en överenskommelse om omfattning, innehåll och andra aspekter i överlämningen. Detta arbete bör bedrivas inom ramen för uppdrag till den genomförandekommitté som utredningen föreslår.

Det bör även beaktas att överlämning till bolagsform bör ske i så tidiga faser som möjligt eftersom effektiviseringspotentialen är störst under planeringsarbetet. Utredningen bedömer att det i förslaget till nationell plan finns ett gott underlag för att närmare definiera och kvalificera de objekt som ska överlämnas. Bland de objekt som i synnerhet är intressanta att omfatta i en fortsatt planering inför överlämning återfinns t.ex.:

• E4 Kongberget−Gnarp

• E4 förbifart Skellefteå

• Hjulsta ny – eller ombyggnad av bro

• Del av E4/Lv 259 Tvärförbindelse Södertörn, sträckan trafikplats Gladö kvarn–trafikplats Slätmossen.

Utveckling av järnvägsplaner för något av följande objekt:

o Tomteboda bangård (exklusive åtgärder på Stockholm C och spåren däremellan)

o Hässleholm–Lund o Norrbotniabanan.

Legala förutsättningar för att genomföra utredningens förslag

Utredningen gör bedömningen att de förslag som lämnas kan genomföras inom ramen för gällande lagstiftning.

Utgångspunkten för utredningens förslag är att de delar av planprocessen där viss myndighetsutövning sker bör stanna hos staten.

När det gäller frågan om statsstöd, gör utredningen bedömningen att själva bildandet av ett statligt ägt bolag inte i sig utgör något som omfattas av reglerna om statsstöd.

Utredningens förslag kan under vissa omständigheter komma att omfattas av EU:s statsstödsregler. Ett statsstödsgodkännande inför uppdraget att bygga och förvalta en infrastrukturanläggning kan då krävas. Utredningen vill dock peka på att EU-fonden Fonden för ett sammanlänkat Europa (CEF) beviljat planeringen av järnvägsprojektet Västbanan i Finland ett ekonomiskt stöd.

Det finns alltså anledning anta att offentliga investeringar i de allmänna väg- och järnvägsnäten inte är statligt stöd, även om genomförandet sker i bolagsform. För det fall EU-kommissionen ändå skulle göra bedömningen att investeringarna utgör statsstöd, indikerar stödet från CEF att statsstödet i sådant fall är tillåtet.

En strategi för OPS

OPS resulterar i kontrakt där en del av genomförandet finansieras av privata långivare. På så sätt kan starka incitament för stärkt kontroll av tid och budget skapas. OPS med privat finansiering är vid det här laget en internationellt accepterad och väl utredd genomförandeform. Många utvärderingar har visat vilka utmaningar som överföring av risker medför, men även vilka egenskaper OPS har som kan användas för att effektivisera genom starka incitament att anpassa åtgärder för att optimera tid och budget. Det finns ett mycket omfattande utbud av kapital som söker långsiktiga och stabila investeringar. En begränsande förutsättning som accentueras i OPS är nödvändigheten i att uppnå en effektiv konkurrens vilket i praktiken innebär 3–4 jämbördiga konsortier i kritiska skeden av anbudsförfarandet.

I likhet med andra genomförandeformer är de ekonomiska incitament som anbudsgivarna ställs inför vid OPS helt avgörande för deras beteende i anbudssituationen. Det betyder att byggherren behöver kontrollera incitamenten att lämna låga anbud vid ingången till OPS-kontrakt och säkerställa att anbudsgivarna inte har ekonomiska incitament att räkna in vinster från villkorsändringar vid en eventuell omförhandling.

Marknadens aktörer ger uttryck för ett behov av långsiktighet och kontinuitet i presentationen av affärsmöjligheter för OPS. För att tillgodogöra sig möjligheterna med OPS är det väsentligt att en förutsägbar och tillräcklig sekvens av kommande förväntade upphandlingar kan presenteras. Detta för att upprätthålla byggherrens kompetens inom OPS och säkerställa att transaktionskostnaderna inte blir för höga. Om en sådan sekvens av kommande affärsmöjligheter inte kan presenteras medför det att mervärdet försvagas och att sannolikheten att generera intresse från tillräckligt många konkurrerande konsortier minskar. De engångskostnader som nya aktörer upplever vid inträde på den svenska marknaden eller vid en ny genomförandeform behöver kunna fördelas på flera förväntade anbudsmöjligheter från samma byggherre eller med liknande villkor.

Utredningen har valt att inte föreslå införande av brukaravgifter i samband med OPS eftersom det skulle kräva författningsändringar vilket inte ingår i utredningens uppdrag.

Trafikverket har på regeringens uppdrag tagit fram en underlagsrapport med nio förslag till objekt som skulle kunna genomföras som OPS. Trafikverket har utarbetat underlaget i enlighet med regeringens uppdrag. Utredningen bedömer att de objekt som Trafikverket har valt ut i stora drag stämmer väl överens med de kriterier regeringen ställt upp i uppdraget. Tillgängligt underlag medger ännu inte ett avgörande av vilka av de nio objekten som är lämpliga att genomföra som OPS. En djupare analys behöver genomföras av objektens effektivitetspotential samt s.k. bankability. På basis av en sådan ytterligare analys, metodutveckling, system för uppföljning och andra aktiviteter kan en slutlig bedömning göras om valet av genomförandeform. Valet av ansvarig organisation för utveckling av underlag och genomförande av OPS behöver enligt utredningens direktiv övervägas.

Om bolagskonstruktion inte kan övervägas som alternativ genomförandeform bedömer utredningen att Trafikverket är det bästa alternativet. Trafikverket besitter värdefull erfarenhet och kompetens inom flertalet av de områden som krävs för att hantera OPS. De ytterligare kompetenser som är nödvändiga kan i stor utsträckning upphandlas från leverantörer och rådgivare på marknaden. En organisation kan utformas som en tillfällig projektorganisation inom verket.

I den mån staten bildar ett projektbolag enligt utredningens förslag bedömer utredningen att detta bolag kan förbättra förutsättningar för genomförandet av OPS.

Uppföljning, utvärdering och kostnadskontroll

De presenterade förslagen till alternativt utförande ställer särskilda krav på uppföljning, utvärdering och kostnadskontroll.

Utredningen bedömer att flertalet av de förslag Trafikanalys tidigare lämnat avseende Trafikverkets kostnadskontroll är relevanta och bör genomföras. Utredningen bedömer vidare att förslagen är tillämpliga oavsett organisationsform – Trafikverket eller statligt ägt bolag – och även för att möjliggöra utvärdering och jämförande analyser av Value for Money inför eventuellt OPS-genomförande.

Plan för genomförande

Ett förslag till fortsatt arbete inom Regeringskansliet och Trafikverket lämnas innehållande utkast till kommittédirektiv för ett fortsatt arbete med genomförande av utredningens förslag. Baserat på de norska och finska erfarenheterna av förberedelser inför överlämning från myndighet till bolag, och i beaktande av de tidsramar som nyttjats vid tidigare genomförda svenska bolagiseringar, föreslår utredningen en ordningsföljd för kommande aktiviteter.

• Trafikverket fortsätter utvecklingen av underlag för att i det enskilda fallet kunna rekommendera regeringen att föreslå till riksdagen ett genomförande med OPS framför andra genomförandeformer. Detta innebär bl.a. marknadssondering och utveckling av beräkningsunderlag för kommande analyser.

• Förberedelser inför rekrytering av interimsstyrelse och ledning i bolaget.

• Proposition om bolagsbildning som aviserar att regeringen avser gå vidare med att utföra projekt i bolagsform och återkomma till riksdagen.

• Förslag om bolagets ansvar, uppdrag m.m. i vårändringsbudgeten.

• Regeringens beslut om fastställande av nationell plan.

• Uppdrag till genomförandekommitté att, villkorat av riksdagens godkännande av proposition enligt ovan, inleda förberedelser inför bolagisering med stöd från Trafikverket och rådgivare, närmare utforma styrdokument, förbereda tillsättning av befattningshavare och förbereda nödvändiga överenskommelser mellan bolaget och Trafikverket.

• Förvärv av lagerbolag och bolagsstämma för beslut om bolagsordning, ägaranvisning och interimsstyrelse, uppdrag till bolagets interimsstyrelse och ledning att utforma affärsplan för 2026–2028. Ingående av nödvändiga avtal mellan bolaget och Trafikverket.

• Fastställande av samverkansformer mellan Trafikverket och bolaget för överföring av upphandling och drift avseende utpekade projekt.

• Upphandling/avrop av rådgivare för etablering av bolagets verksamhet.

• Bolaget operativt.