Integritetsbevarande metoder för en mer datadriven och samverkande förvaltning

Även internationellt har de flesta tillämpningar av moderna integritetsfrämjande tekniker hittills haft en utforskande karaktär. Trots detta finns det ett flertal goda exempel som visar på de nyttor som kan uppnås genom användning av sådana tekniker och när teknikerna kombineras med varandra. De internationella användningsfallen visar också att nyttorna med integritetsfrämjande teknik inte är begränsade till ett visst område utan kan finnas inom brottsförebyggande arbete, offentliga tjänster till enskilda, hälso- och sjukvård och statistikverksamhet. Det finns även exempel där användningen av integritetsfrämjande teknik har gått från utforskande till praktisk tillämpning. I Nederländerna används exempelvis säker flerpartsberäkning inom socialförsäkringen för att möjliggöra riktade insatser avseende ett underutnyttjat bidrag.

Integritetsfrämjande teknik möjliggör nya sätt att dela data och kan skapa stora nyttor

Integritetsfrämjande teknik skapar förutsättningar för en modern datadelning genom att göra det möjligt att dela data på nya sätt. Det kan ersätta traditionell datadelning som annars begränsas av dataskyddsregler eller sekretess. Teknikerna kan därmed göra det möjligt att dela eller behandla data på sätt som annars inte hade varit lagligt eller lämpligt. Det utgör ett tydligt exempel på hur den tekniska utvecklingen kan samspela med den juridiska, genom att tekniken gör det möjligt för myndigheter att fullt ut nyttja de utökade legala möjligheterna till datadelning som tillkommit under senare år. Utredningen bedömer att teknikerna är ett viktigt verktyg för att hantera de integritetsrisker som följer av ökad datadelning. Teknikerna kan vara en förutsättning för att de nya reglerna ska vara proportionerliga i praktiken.

Användningen av integritetsfrämjande teknik är relevant för hela den offentliga förvaltningen och bedöms bidra till ökad effektivitet, säkerhet, kvalitet och service samt till bättre beslutsunderlag och ökad innovation. Det samhällsekonomiska nyttopotentialen av ökad och förbättrad datadelning uppskattas till 30–80 miljarder kronor per år, varav 10–40 miljarder kronor bedöms vara direkt beroende av att integritetsfrämjande teknik används.

Den begränsade användningen beror på en låg kunskapsnivå, upplevd osäkerhet och bristande styrning

Utredningen har identifierat tre faktorer som bidrar till att integritetsfrämjande teknik enbart används i begränsad utsträckning i offentlig förvaltning. Det främsta hindret är att den offentliga förvaltningen saknar kunskap om integritetsfrämjande teknik. Det gäller kunskap om såväl teknikerna som deras användningsområden och vilka nyttor som användningen kan skapa. Att det finns en begränsad kunskap leder till att den offentliga förvaltningen upplever en osäkerhet om när och hur teknikerna kan användas samt om det finns rättsliga förutsättningar för att använda teknikerna. Vidare saknas det styrning, främst på nationell nivå, för användningen av teknikerna. Det finns inte heller några statliga myndigheter med utpekat ansvar eller något uppdrag som avser integritetsfrämjande teknik, till exempel för att främja och stödja användningen.

Detta leder sammantaget till att användningen är fragmenterad och att de moderna teknikerna används i liten omfattning eller inte alls. För att öka användningen av integritetsfrämjande teknik i syfte att förbättra datadelningen inom offentlig förvaltning krävs det att kunskapsnivån ökar och att det finns tydligare nationell styrning.

Det finns rättsliga förutsättningar för att använda integritetsfrämjande teknik

Integritetsfrämjande teknik kan möjliggöra datadelning utan att personuppgifter eller andra skyddsvärda uppgifter röjs, vilket innebär att informationsutbyte som annars inte hade varit tillåtet av integritetsskäl kan genomföras med bibehållet skydd för enskilda. Genom exempelvis säker flerpartsberäkning och federerad inlärning kan gemensamma analyser och träning av AI-modeller ske utan att underliggande data delas i klartext.

I dataskyddsförordningen finns det krav på att personuppgiftsansvariga ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder, såsom pseudonymisering och kryptering. Utredningen bedömer att integritetsfrämjande teknik är sådana skyddsåtgärder. Teknikerna bör därför användas när det är lämpligt. Även Europeiska dataskyddstyrelsen och Integritetskyddsmyndigheten har bedömt att integritetsfrämjande teknik utgör skyddsåtgärder.

Användningen av integritetsfrämjande teknik ger inte någon egen rätt till datadelning utan den rätten måste följa av annan lagstiftning, till exempel offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Teknikerna kan användas för att möjliggöra eller säkra en i grunden redan laglig datadelning. Bearbetningen med teknikerna sker även för samma ändamål som datadelningen. Det innebär att det bakomliggande syftet med datadelningen är avgörande för om bearbetningen med integritetsfrämjande teknik är tillåten eller inte.

Stöd och vägledning ska öka kunskapsnivån

Utredningen bedömer att offentlig förvaltning behöver ökad kunskap om integritetsfrämjande teknik för att stärka förmågan att använda teknikerna vid datadelning. Det behöver därför finnas en myndighet med ett övergripande ansvar för att tillhandahålla stöd och vägledning om integritetsfrämjande teknik till den offentliga förvaltningen. För att göra det på ett effektivt och ändamålsenligt sätt behöver den offentliga förvaltningen även ta tillvarata den kunskap och expertis som finns på den privata marknaden.

Vi föreslår att Myndigheten för digital förvaltning (Digg) får ett utpekat ansvar för stöd och vägledning. Vägledningen bör syfta till att stärka förvaltningens egen förmåga att använda teknikerna på ett verksamhetsanpassat sätt. Det bör kompletteras med mer praktiskt inriktat stöd, såsom metodstöd och riktade utbildningar. Mot bakgrund av Diggs ansvar för förvaltningsgemensam digitalisering, den nationella digitala infrastrukturen Ena samt myndighetens etablerade kompetens och strukturer för stöd och vägledning till hela förvaltningen är det lämpligt att myndigheten får i uppdrag att stödja användningen av integritetsfrämjande teknik. För att ta vara på den offentliga förvaltningens samlade kompetens och expertis ska Digg samverka med Integritetsskyddsmyndigheten, Skatteverket, Statistiska centralbyrån och Nationellt cybersäkerhetscenter vid Försvarets radioanstalt.

Stödet från Digg bör omfatta integritetsfrämjande teknik generellt, men särskild prioritet bör inledningsvis ges åt syntetiska data och differentiell integritet. Dessa tekniker kan i många fall ersätta etablerade avidentifieringstekniker och är centrala för ökad användning av AI i offentlig förvaltning. Utredningen bedömer även att det finns ett särskilt behov av vägledning om hur risken för återidentifiering ska utvärderas, för att minska den upplevda osäkerheten vid användning av avidentifieringstekniker. Sådan vägledning kommer också stödja en korrekt tillämpning vid skapande av syntetiska data och användning av differentiell integritet.

Förvaltningsgemensamma tjänster ska underlätta användningen

Många offentliga aktörer saknar i dag tillräcklig kunskap, erfarenhet och teknisk kompetens för att självständigt kunna använda integritetsfrämjande teknik. Det riskerar att leda till överdriven försiktighet och till att nyttorna med datadelning inte realiseras. Vissa integritetsfrämjande tekniker, till exempel säker flerpartsberäkning, ställer höga krav på kompetens och it-kapacitet vilket kan vara en utmaning, framför allt för mindre kommuner och myndigheter. För att sänka tröskeln för användning behöver kunskapshöjande insatser därför kombineras med förvaltningsgemensamma tjänster.

Utredningen bedömer att förvaltningsgemensamma tjänster för integritetsfrämjande teknik kan motverka bristfällig implementering samt minska risken för fragmentering och dubbelarbete. Tjänsterna kan också säkerställa en enhetlig och rättssäker tillämpning. Sådana tjänster kan omfatta plattformar, testmiljöer, testbäddar och tekniskt stöd, inklusive tjänster som på olika sätt stödjer användningen av integritetsfrämjande teknik.

Vi föreslår att Skatteverket får i uppdrag att tillhandahålla förvaltningsgemensamma tjänster för integritetsfrämjande teknik. Myndigheten har hög it-kapacitet och är en viktig aktör i många datadelningssituationer eftersom myndigheten bland annat ansvarar för folkbokföringsregistret. Utredningen föreslår även att de förvaltningsgemensamma tjänsterna för integritetsfrämjande teknik ska ingå i Ena.

Vilka förvaltningsgemensamma tjänster för integritetsfrämjande teknik som bör tillhandahållas ska i huvudsak styras av behov och teknisk utveckling, och uppdraget bör inte vara begränsat till specifika tekniker. Särskild prioritet bör dock ges åt tekniskt mogna och brett användbara tekniker med stor potential men som i dag endast används i begränsad utsträckning. Vi bedömer att säker flerpartsberäkning är en sådan teknik, eftersom tekniken möjliggör säker analys över organisationsgränser utan att underliggande uppgifter delas, samtidigt som datakvaliteten bibehålls. Utredningen föreslår därför att Skatteverket särskilt ska prioritera att ta fram en förvaltningsgemensam tjänst för säker flerpartsberäkning. Tekniken anses vara väl lämpad för hantering av särskilt skyddsvärda uppgifter och kan stärka förmågan till modern datadelning inom offentlig förvaltning.

För att tillhandahålla förvaltningsgemensamma tjänster för integritetsfrämjande teknik på ett effektivt och ändamålsenligt sätt behöver Skatteverket tillvarata den kompetens som finns på den privata marknaden. Skatteverket ska också samverka med Digg, Integritetsskyddsmyndigheten, Statistiska centralbyrån och Nationella cybersäkerhetscentret vid Försvarets radioanstalt.

Riktade uppdrag ska starta användningen

Utredningen bedömer att det krävs ett aktivt genomförande för att integritetsfrämjande teknik ska få genomslag i offentlig förvaltning. Detta kan ske genom att regeringen ger utvalda statliga myndigheter i uppdrag att i praktiken utforska teknikerna. Redovisningar från sådana uppdrag kan leda till att erfarenheter och resultat systematiskt sprids för att främja bredare användning.

Utredningen föreslår att Försäkringskassan och Skatteverket ska få i uppdrag att testa säker flerpartsberäkning. Dessa myndigheter har kapacitet att omhänderta ny teknik och nya arbetssätt på ett effektivt sätt. Myndigheterna har också behov av att dela data med varandra i olika situationer.

Utredningen föreslår också att Socialstyrelsen ska få i uppdrag att utforska användningen av differentiell integritet inom hälso- och sjukvården. En ökad användning av differentiell integritet förutsätter tydlig vägledning, särskilt avseende valet av nivån för tillåten integritetsförlust och hur tekniken kan kombineras med andra metoder, så som syntetiska data. Tidiga tillämpningar inom integritetskänsliga områden kan dessutom ge vägledande erfarenheter för andra sektorer.

Vi föreslår även att E-hälsomyndigheten och Socialstyrelsen ska få i uppdrag att utforska om integritetsfrämjande teknik kan användas för opt-out-lösningar inom ramen för det europeiska hälsodataområdet (EHDS). Möjligheten för enskilda att motsätta sig användningen av sina personuppgifter är av intresse även i andra sammanhang inom offentlig förvaltning vilket gör att myndigheternas slutsatser kan återanvändas.