Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter

• oavsett ställningstagande i sak föreslå ett regelverk som förbjuder sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften,

• kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Av direktivet framgår att reglerna behöver utformas med beaktande av grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen ska därför analysera och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp i regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Utredningen ska beakta proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet när förslagen tas fram.

Utredningens utgångspunkter

Utländsk finansiering är legitim men kan behöva begränsas

Utländsk finansiering av trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser är som utgångspunkt legitim och en naturlig del av det civila samhällets verksamhet. Sådan finansiering kan emellertid i vissa fall inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning, eller bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Mot bakgrund av det allvarliga säkerhetsläge som Sverige befinner sig i är det angeläget att myndigheter ges verktyg för att identifiera och vid behov hindra sådan finansiering. En reglering bör ta sikte på enbart de problematiska mottagandena och inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att uppnå lagens syfte.

Utredningens kartläggning

Utredningen har kartlagt utländsk finansiering till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Underlaget bygger på uppgifter som har inhämtats från Finansinspektionens periodiska rapportering, Svenska Bankföreningens medlemsbanker och Skatteverkets kontrolluppgifter. Kartläggningen visar att utländsk finansiering till civilsamhället i Sverige är en företeelse av betydande omfattning. Till verksamhet i religiösa samfund uppgår enligt bankuppgifterna inkommande gränsöverskridande transaktioner till omkring 3,5 miljarder kronor under perioden 2020–2025. Till mottagare med vissa andra näringsgrensindelningar uppgår inflödet under samma period till omkring 21 miljarder kronor. Till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser sammantaget redovisades enligt Skatteverkets kontrolluppgifter omkring 159 miljarder kronor under år 2024.

Att utländsk finansiering förekommer är inte i sig något negativt. Syftet med och bakgrunden till enskilda transaktioner kan emellertid inte bedömas utifrån aggregerade uppgifter. Kartläggningen ger en bild av flödenas omfattning och geografiska ursprung, men kan inte identifiera syftet med finansieringen i det enskilda fallet. En sådan prövning förutsätter en myndighet som har tillgång till samtliga relevanta uppgifter om finansieringen och om de som berörs av den.

Av kartläggningen framgår också att utländsk finansiering förekommer till organisationer som har uppmärksammats av andra skäl. Av Skatteverkets sammanställning av 180 organisationer där det har funnits anledning att anta att granskning av demokrativillkoren kan vara påkallad framgår att det sammanlagda beloppet under perioden 2020–2025 uppgår till 76,5 miljoner kronor, fördelat på 9 unika mottagare. Den faktiska volymen är sannolikt större än det redovisade materialet visar, eftersom Skatteverkets kontrolluppgifter inte omfattar betalningar som inte överstiger 150 000 kronor och eftersom finansiering genom informella kanaler eller kryptotillgångar inte ingår i materialet.

Ökad transparens om utländsk finansiering kan bidra till ökat förtroende för trossamfunden och civilsamhället i stort genom att frågan kan behandlas utifrån kontrollerbara uppgifter snarare än antaganden och generaliseringar. En myndighetsgranskning bedöms kunna stärka förtroendet för berörda civilsamhällesorganisationer genom att skapa öppenhet kring deras finansiering och rikta insatser mot dem vars verksamhet är minst transparent.

Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med utländsk finansiering av religiösa och därmed närliggande verksamheter på ett ändamålsenligt sätt

Befintliga regelverk hanterar endast begränsade aspekter av de risker som utländsk finansiering till trossamfund och andra religiösa verksamheter kan ge upphov till i förhållande till svenska skyddsintressen. Demokrativillkoren, penningtvättslagstiftningen och lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar är tillämpliga endast i vissa situationer och inom avgränsade områden. Regelverken har dessutom delvis olika syften och är inte utformade för att samlat hantera de risker som kan vara förknippade med sådan finansiering. Det saknas därmed såväl direkta möjligheter som ändamålsenliga verktyg för att granska och ytterst förbjuda mottagande av utländsk finansiering som kan inverka skadligt på skyddsvärda intressen. Sammantaget innebär detta att relevanta risker med problematisk utländsk finansiering inte kan hanteras i tillräcklig utsträckning inom ramen för det befintliga regelverkssystemet.

Erfarenheter från andra länder

Utredningen har kartlagt hur ett antal jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och religiösa verksamheter. De länder vars regleringar utredningen tagit del av är Danmark, Norge, Frankrike och Österrike. Därutöver har utredningen beaktat EU- domstolens dom mot Ungern i vilken EU-domstolen underkände en lagstiftning om utländska bidrag till civilsamhällesorganisationer på grund av bristande proportionalitet.

Erfarenheterna från dessa länder har legat till grund för utformningen av utredningens förslag. Utredningen har i sitt arbete särskilt beaktat hur andra länder har hanterat frågor om tröskelvärden, anmälningsförfarande, ingripanderekvisit och sanktioner, samt hur regleringarna har utformats för att vara förenliga med unionsrätten.

Ett nytt granskningssystem

Skydd för Sveriges säkerhet och för allmän ordning

Mottagande av utländsk finansiering kan utgöra risker för Sveriges säkerhet och för allmän ordning i Sverige. Utredningen föreslår därför att ett nytt granskningssystem ska skydda dessa intressen.

Artikel 63 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder restriktioner för kapitalrörelser och betalningar. Enligt artikel 65.1 b får medlemsstaterna dock vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Förbud som grundas uteslutande på hänsyn till Sveriges säkerhet faller utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

Sveriges säkerhet är inte definierat i författning. Av tidigare förarbeten framgår att uttrycket omfattar både den yttre säkerheten, till skydd för försvarsförmåga, politiskt oberoende och territoriell suveränitet, och den inre säkerheten, till skydd för det demokratiska statsskicket. Ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet om det stödjer spioneri, sabotage, terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet.

Allmän ordning är ett EU-rättsligt begrepp som ska tolkas restriktivt och får åberopas endast vid verkliga och tillräckligt allvarliga hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Inskränkningar måste vara nödvändiga och proportionerliga.

Lagen anger inte allmän säkerhet som ett självständigt skyddsintresse. De situationer som i EU-domstolens praxis hänförs till allmän säkerhet kan i lagens sammanhang hänföras till antingen Sveriges säkerhet eller allmän ordning.

Skydd för samhällets grundläggande värderingar

Mottagande av utländsk finansiering kan även utgöra risker för samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att granskningssystemet även ska skydda detta intresse.

Skyddet för samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck genom att ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om mottagaren eller dennes företrädare utövar våld, tvång eller hot, kränker grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar, försvarar eller uppmanar till sådana ageranden, eller motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Förbudsgrunden är utformad med

5 § lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund som förebild. Med samhällets grundläggande värderingar avses detsamma som i den lagen, det vill säga de värderingar som kommer till uttryck i

1 kap. 2 § regeringsformen och som skyddas av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har anslutit sig till. Prövningen tar sikte på mottagarens och företrädarnas agerande och är inte beroende av att finansieringen kan kopplas till ett säkerhetshot eller ett hot mot allmän ordning.

Lagens tillämpningsområde

Den föreslagna lagen ska gälla för utländsk finansiering som tas emot av registrerade trossamfund, registrerade självständiga organisatoriska delar av trossamfund som har registrerats enligt lagen (1998:1593) om trossamfund, ideella föreningar och stiftelser med religiös verksamhet som ändamål samt ideella föreningar och stiftelser vars ändamål är att främja religiös verksamhet. Huvudmän enligt skollagen (2010:800) ska undantas uttryckligen från lagens tillämpningsområde. En organisation kan bedriva både religiös och icke-religiös verksamhet. Om religiös verksamhet är ett av organisationens ändamål gäller lagen för organisationen i sin helhet.

Begreppen finansiering, utländsk finansiering och utländsk finansiär

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska med finansiering avses gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betalningsmedel, kryptotillgångar eller finansiella instrument. Som finansiering räknas även överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller donationer. Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämpning.

Utredningen föreslår att med utländsk finansiering ska avses finansiering från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige, en juridisk person som inte har säte i Sverige eller en utländsk stat. Även sådan finansiering som ges till förmån för någon av de ovan nämnda aktörerna ska utgöra utländsk finansiering.

Finansiering från mellanstatliga organisationer som Sverige är anslutet till, såsom Europeiska unionen (EU) och Förenta nationerna (FN), ska undantas.

Den som ger utländsk finansiering ska, enligt de föreslagna bestämmelserna, kallas för utländsk finansiär.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor bör vara granskningsmyndighet

Utredningen föreslår att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska vara granskningsmyndighet. Till grund för bedömningen ligger bland annat att myndigheten har upparbetad kunskap om trossamfundens organisation, etablerade kontaktvägar med många trossamfund, administrativa processer för ärendehantering som berör civilsamhällesorganisationer samt erfarenhet av att hantera känslig information relaterad till dessa organisationer. Myndigheten har därtill stor erfarenhet av att fatta beslut som kräver tillämpning av demokrativillkoren och har ett särskilt uppdrag att stödja andra myndigheter i just den frågan. Dessa egenskaper är direkt relevanta för granskningsuppdraget. Att bygga upp motsvarande kompetens och infrastruktur hos en annan myndighet skulle ta avsevärd tid och kräva betydande resurser.

Utpekandet av MUCF, eller den myndighet som regeringen annars kan komma att peka ut som granskningsmyndighet, föreslås ske i förordning. Lagen bör innehålla en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara granskningsmyndighet.

Närmare om förfarandet

Anmälningsskyldighet vid mottagande av utländsk finansiering över ett visst tröskelvärde

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor anmäla mottagandet till granskningsmyndigheten. Vem som är skyldig att anmäla är de rättssubjekt som omfattas av lagen, det vill säga registrerade trossamfund och deras självständiga organisatoriska delar, samt ideella föreningar och stiftelser med religiös verksamhet som ändamål eller vars ändamål är att främja religiös verksamhet. Vad som utlöser anmälningsskyldigheten är att rättssubjektet avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet avser ett enskilt mottagande. Finansiering som understiger tröskelvärdet är inte anmälningspliktig, men kan ändå bli föremål för granskningsmyndighetens egeninitierade granskning (se nedan).

Anmälningsskyldigheten knyts således till mottaganden som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet är generöst tilltaget i jämförelse med tröskelvärden i andra länders motsvarande regelverk. Tröskelvärdet motsvarar därtill gränsen i 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) för skyldigheten för den som förmedlar betalningen att lämna kontrolluppgifter om betalningar från utlandet. Att lägga tröskeln på samma nivå är en praktisk och ändamålsenlig lösning. Skatteverket har redan uppgifter om de betalningar som omfattas av anmälningsskyldigheten, vilket möjliggör en effektiv tillsyn genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet.

Anmälan ska göras senast en månad före det första mottagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får anmälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständigheter som föranleder anmälningsskyldigheten.

Utländsk finansiering får inte tas emot i syfte att kringgå anmälningsskyldigheten genom att finansieringen delas upp i flera mottaganden eller förmedlas via mellanhänder.

Sammanfattningsvis är anmälningsskyldigheten kopplad till tre sammanlänkade faktorer: mottagaren är en sådan juridisk person som omfattas av lagen, finansieringen är utländsk enligt lagens definition och värdet på det som ska tas emot överstiger 150 000 kronor.

Prövningen ska göras i två steg

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten, när en anmälan är fullständig, besluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska finansieringen . En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas. Utredningen föreslår således ett tvåstegsförfarande.

Den inledande prövningen behövs eftersom de allra flesta anmälningar kan förväntas avse mottaganden som inte ger anledning till granskning, och begränsar granskningen till sådana fall där det framstår som angeläget och befogat att vidta en mer ingående prövning. En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas. Uttrycket anledning att anta anger en låg misstankegrad men förutsätter ändå att det finns konkreta omständigheter som motiverar bedömningen. Granskningsmyndigheten ska därmed inte inleda granskning på rent abstrakta grunder. Om det inte finns sådan anledning ska anmälan lämnas utan åtgärd.

Granskningsmyndigheten föreslås även ha möjlighet och rätt att på eget initiativ inleda en granskning om det finns anledning att anta att en anmälningsskyldig mottagare har underlåtit att göra en anmälan, anmälningsskyldigheten har kringgåtts eller ett villkor eller förbud som har meddelats inte har följts. Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig föreslås även att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Rätten att inleda en granskning i sådana fall gäller även utländsk finansiering som redan har mottagits.

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska utländsk finansiering som omfattas av lagen bara få tas emot om anmälan har lämnats utan åtgärd eller om mottagandet har godkänts vid en granskning. Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning får den utländska finansieringen bara tas emot om mottagandet har godkänts.

Granskningsmyndighetens prövning av mottagaren och den utländska finansiären

Vid granskningen ska granskningsmyndigheten beakta omständigheter kring såväl mottagaren som den utländska finansiären. Att finansieringen är utländsk innebär inte i sig att mottagandet är förenat med risker.

När det gäller omständigheter kring mottagaren ska i första hand prövas om organisationen eller dess företrädare uppfyller de demokrativillkor som lagen uppställer. Relevanta omständigheter kring mottagaren inkluderar även tidigare mottaganden som har inverkat eller kunnat inverka skadligt på skyddsintressena samt beroendeförhållanden som inskränker mottagarens oberoende och självständighet i förhållande till den utländska finansiären.

När det gäller omständigheter kring den utländska finansiären ska granskningsmyndigheten beakta om finansiären är föremål för internationella sanktioner eller har kopplingar till aktörer som är det. Det bör också beaktas om representanter för en utländsk stat utövar ett bestämmande inflytande över finansiären, eller om finansiären har kopplingar till underrättelsetjänster eller andra statliga organ i ett land vars regering bedriver en politik som är fientlig mot Sverige eller som är oförenlig med demokratiska värden. Det bör vidare beaktas om finansiären är statsägd, statskontrollerad eller på annat sätt agerar i en sådan stats intresse. Finansiering från aktörer med nära koppling till stater som inte är demokratier eller som systematiskt och allvarligt kränker grundläggande mänskliga rättigheter kan innebära en risk för att mottagandet inverkar skadligt på den allmänna ordningen i Sverige. Även en finansiär utan koppling till en utländsk stat kan utgöra en risk, exempelvis om finansiären eller dennes företrädare själv främjar våld för ideologiska syften eller har koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.

Förbud, framåtsyftande förbud och villkor

Enligt den föreslagna lagen ska ett mottagande av utländsk finansiering förbjudas om det kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Vid prövningen ska granskningsmyndigheten beakta omständigheter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären. Ett mottagande av utländsk finansiering föreslås även kunna förbjudas om mottagaren eller dess företrädare inte uppfyller demokrativillkoren. Ett sådant förbud får dock underlåtas om det finns särskilda skäl. Om förutsättningarna för förbud är uppfyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering får granskningsmyndigheten förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finansiär eller, om ett sådant förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finansiering, så kallat framåtsyftande förbud . Ett sådant beslut får inte grundas på demokrativillkoren om det finns särskilda skäl att underlåta ett förbud. Ett framåtsyftande förbud ska gälla i ett år. Granskningsmyndigheten får besluta om förlängning med ett år i taget om förutsättningarna alltjämt är uppfyllda.

Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande som har granskats ska det godkännas, och ett sådant godkännande får förenas med villkor . Villkor kan bara meddelas om mottagaren samtycker till att följa dem. Om mottagaren inte samtycker ska granskningsmyndigheten i stället överväga om mottagandet ska förbjudas. Villkor kan exempelvis avse insyn i eller rapportering om hur finansieringen används, åtgärder för att säkerställa att finansieringen inte används för ändamål som strider mot lagens syfte, eller krav på mottagarens ledning eller styrning. Villkoren ska vara proportionerliga i förhållande till de risker som motiverar dem. En viktig processrättslig konsekvens är att ett beslut om godkännande utan villkor inte får överklagas, medan ett beslut om godkännande med villkor kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett meddelat villkor inte följs föreslås granskningsmyndigheten att få förelägga mottagaren att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förutsättningarna för förbud är uppfyllda.

Administrativa sanktionsavgifter

Enligt utredningens förslag ska granskningsmyndigheten få besluta att ta ut en sanktionsavgift av den juridiska personen vid vissa angivna överträdelser. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

Straffansvar och förverkande

Utredningen föreslår att det ska vara kriminaliserat att ta emot utländsk finansiering (1) till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet, (2) till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finansiären i en anmälan,

(3) i strid med förbudet mot kringgående, eller (4) i strid med förbud enligt vissa föreslagna bestämmelser eller meddelade villkor. Brottet ska benämnas olovligt mottagande av utländsk finansiering . Straffansvaret ska riktas mot fysiska personer.

Brottet olovligt mottagande av utländsk finansiering ska delas in i brott av normalgraden och grovt brott. Ringa fall av olovligt mottagande av utländsk finansiering ska inte vara straffbara.

För brott av normalgraden ska straffet vara fängelse i högst två år. För grovt brott, vilket ska betecknas grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering , ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den mottagna finansieringen har avsett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Försök, förberedelse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansiering bör, oavsett gradindelning, inte vara kriminaliserat.

Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Egendom som har varit föremål för brott får förverkas hos gärningsmannen eller hos den som medverkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

Granskningsmyndighetens befogenheter i övrigt

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten ha rätt att begära in uppgifter och handlingar från mottagaren. Myndigheten ska också få förelägga mottagaren att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Myndigheten får bara begära uppgifter och handlingar som behövs för det aktuella ändamålet. Proportionalitetsprincipen begränsar därmed myndighetens befogenheter till vad som är nödvändigt i det enskilda ärendet.

Överklagande

Granskningsmyndighetens beslut om förbud, beslut om godkännande med villkor, beslut om förelägganden och beslut om sanktionsavgifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om att lämna anmälan utan åtgärd, beslut om att inleda granskning och beslut om att godkänna ett mottagande utan villkor ska inte få överklagas.

Utbyte av uppgifter och samverkan med andra myndigheter

Utredningen föreslår att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter. Skatteverket ska vara skyldigt att utan föregående begäran lämna kontrolluppgifter om registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser som tagit emot betalningar från utlandet för vilka kontrolluppgift ska lämnas enligt 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen. Uppgifterna ska fungera som ett urvalsinstrument för att identifiera mottagare som kan vara anmälningsskyldiga men inte fullgjort sin skyldighet, eller som bör bli föremål för granskning på myndighetens initiativ.

I ärenden där det finns anledning att anta att utländsk finansiering har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer föreslår utredningen att granskningsmyndigheten ska samverka med Center mot våldsbejakande extremism (CVE), inrättat vid Brottsförebyggande rådet (Brå). CVE ska i detta sammanhang fungera som en central kontaktpunkt och kunna bistå granskningsmyndigheten med fördjupad sakkunskap om extremistmiljöer och andra antidemokratiska verksamheter. Granskningsmyndigheten ska få begära att CVE genomför en fördjupad granskning av en mottagande organisation som är föremål för myndighetens granskning.

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Utredningens förslag innebär att granskningsmyndigheten kommer att behöva behandla personuppgifter om företrädare för de organisationer som granskas samt om utländska finansiärer. Viss sådan information kan vara känslig. Förslagen innebär också att berörda myndigheter kommer att behöva utbyta information med varandra.

Utredningen föreslår därför en ny lag om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning av utländsk finansiering . Lagen kompletterar EU:s dataskyddsförordning 1 och anger ramarna för granskningsmyndighetens behandling av personuppgifter. Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för handläggningen av granskningsärenden. Lagen medger behandling även av känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om religiös övertygelse och etniskt ursprung, samt uppgifter om lagöverträdelser, i den mån det krävs för handläggningen. Sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på sådana uppgifter är förbjudna.

Utredningen föreslår också att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om utländsk finansiering. Bestämmelsen placeras i 32 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och utformas med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretesstiden bestäms till högst 70 år. Däremot bedöms det inte finnas skäl att införa sekretess till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, efter- som intresset av insyn i utländska finansiella flöden bedöms väga tyngre.

Utredningen bedömer vidare att det inte behövs några särskilda sekretessbrytande bestämmelser för informationsutbyte mellan granskningsmyndigheten och andra myndigheter. Befintlig reglering, däribland 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, ger tillräckliga förutsättningar för ett ändamålsenligt informationsutbyte. Granskningsmyndigheten bör inte heller ges befogenhet att begära ut uppgifter ur misstanke- och belastningsregistren.

Utredningen föreslår dock att den sekretessbrytande bestämmelsen i 35 kap. 10 e § offentlighets- och sekretesslagen och sekretessbestämmelsen i 40 kap. 7 f § i samma lag utvidgas till att även omfatta Brås verksamhet som kontaktpunkt för granskningsmyndigheten.

Lagen (2025:31) om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsförebyggande rådet ändras på motsvarande sätt.

Konstitutionella aspekter

Utredningens förslag aktualiserar frågor om skyddet för grundläggande fri- och rättigheter, särskilt rätten till personlig integritet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen samt skyddet för religionsfriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 9 i Europakonventionen. Förslagen innebär att personuppgifter, inklusive känsliga personuppgifter, får behandlas inom ramen för ett granskningsförfarande som avser mottagande av utländsk finansiering till trossamfund och vissa andra religiösa verksamheter.

När det gäller religionsfriheten konstaterar utredningen att förslagen inte tar sikte på religiös verksamhet eller trosutövning som sådan, utan på de risker som kan vara förknippade med viss utländsk finansiering. Eventuella ingrepp är således indirekta och motiverade av angelägna allmänna intressen, såsom skyddet för Sveriges säkerhet och den allmänna ordningen. Utredningen bedömer därför att förslagen är förenliga med grundlagens och Europakonventionens krav. Sammantaget anser utredningen att förslagen innebär proportionerliga och väl avvägda begränsningar som är godtagbara ur konstitutionell synvinkel.

Avgränsningar i förhållande till andra regelverk

Demokrativillkoren i statsbidragsgivningen och i den föreslagna lagen är utformade med samma materiella innehåll. Regelverken har dock olika syften. Statsbidragsgivningen syftar till att främja organisationer som uppfyller demokrativillkoren, medan den föreslagna lagen har ett skyddssyfte och ska motverka utländsk finansiering som kan skada skyddsvärda intressen. En organisation kan därmed bli föremål för prövning enligt båda regelverken, men med olika rättsliga konsekvenser.

Penningtvättslagstiftningen och lagen om granskning av utländska direktinvesteringar hanterar delvis liknande risker men är sektorsspecifika och inte utformade för att ge en heltäckande bild av utländska finansieringsflöden till trossamfund och andra religiösa verksamheter. Den föreslagna lagen fyller därmed ett tomrum i det befintliga regelverket och ersätter inte de befintliga mekanismerna för tillsyn och kontroll.

De straffrättsliga bestämmelserna i brottsbalken och terroristbrottslagen (2022:666) är tillämpliga parallellt med den föreslagna lagen. Dessa bestämmelser förutsätter att särskilda rekvisit är uppfyllda och riktar sig mot kvalificerade gärningar. De utgör därmed inte något generellt system för att förebygga eller kontrollera utländsk finansiering av religiösa verksamheter, vilket är syftet med den föreslagna lagen.

Konsekvenser

Det föreslagna regelverket innebär att trossamfund, ideella föreningar och stiftelser med religiös anknytning som tar emot utländsk finansiering överstigande 150 000 kronor åläggs en anmälningsskyldighet och underkastas granskning. Regelverket är avsett att vara proportionerligt i förhållande till religionsfriheten och föreningsfriheten enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Inskränkningar i dessa friheter är tillåtna bara om de är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, och lagförslaget har utformats med beaktande av dessa krav.

Förslaget innebär en administrativ börda för de organisationer som träffas av anmälningsskyldigheten och kräver resurser för den granskningsmyndighet som ska hantera anmälningar och genomföra granskningar. Dessa kostnader bedöms vara proportionerliga i förhållande till de skyddsintressen som lagen avser att värna. Kostnadsökningen för granskningsmyndigheten bedöms uppgå till 20–26 miljoner kronor det första året och därefter cirka 11 miljoner kronor per år. I beloppet för det första året ingår engångskostnader om 9,5– 15 miljoner kronor, främst för utveckling av it-stöd. Resursbehovet bör tillgodoses genom en ökning av myndighetens förvaltningsanslag inom utgiftsområde 17.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Den föreslagna lagen och övriga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. En övergångsbestämmelse föreslås som klargör att ett förbud mot mottagande av utländsk finansiering inte får grundas på finansiering som tagits emot före ikraftträdandet. Det hindrar dock inte att omständigheter som ligger före ikraftträdandet beaktas vid den framåtsyftande bedömningen enligt 14 §, om dessa har betydelse för bedömningen av om mottagaren även i framtiden kan antas ta emot problematisk finansiering. Sanktionsavgift och straffansvar kan inte komma i fråga för förhållanden före ikraftträdandet, vilket följer direkt av regeringsformen och Europakonventionen. Någon övergångsbestämmelse avseende Skatteverkets uppgiftsskyldighet bedöms inte heller som nödvändig.