Odlingstorv och klimatet

Utredningen anser att det finns ett behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i förhållande det långsiktiga klimatmålet till 2045 och de EU-åtaganden Sverige har på klimatområdet på lång sikt. Behovet av åtgärder på nationell nivå påverkas av utformningen av Sveriges framtida EU-åtaganden till 2040 och 2050. Styrmedel riktade mot odlingstorv kan inte bidra direkt till det långsiktiga klimatmålet till 2045, men kan antas göra det som en kompletterande åtgärd.

Ett styrmedel riktat mot utvinning och användning av odlingstorv att kan inte på ett betydelsefullt sätt bidra till Sveriges åtagande enligt LULUCF-förordningen till 2030 då utsläppen från odlingstorv rapporteras över många år.

Utredningen har inventerat ett antal åtgärder som bedömts möjliga som styrmedel riktade mot odlingstorv. Det har handlat om punktskatt, subventioner, stöd till forskning, arbete för reglering på EU-nivå, förbud, skärpta miljökrav, kompensation genom återvätning och informationshöjande insatser. Av dessa har ett mindre antal ansetts tänkbara utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Av de tänkbara styrmedlen har kompensation genom återvätning och en punktskatt analyserats mer ingående. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande i februari 2025 föreslagit ett förbud mot utvinning av odlingstorv genom utfasning av tillstånd. Utredningen har inte haft i uppdrag att utvärdera detta förslag.

När det gäller krav på kompensation genom återvätning bedömer utredningen att ett sådant krav inte är ett ändamålsenligt eller lämpligt styrmedel. Effekterna av ett kompensationskrav är relativt begränsade eftersom ett sådant krav inte bedöms minska användningen av odlingstorv i någon större utsträckning. Det finns också stora osäkerheter kring möjligheten för kompensationsåtgärder att vara additionella, dvs. att de skulle leda till utsläppsminskningar som annars inte hade blivit av. Ett krav på kompensationsåtgärder genom återvätning komplicerar även ansökningsprocessen för täkttillstånden. Dessutom kan ett krav på kompensationsåtgärder sätta en praxis där kompensation går före utsläppsminskningar. Något förslag om ett krav på kompensation genom återvätning lämnas därför inte.

Utredningen bedömer att en punktskatt på odlingstorv kan vara ett ändamålsenligt styrmedel. En skatt skulle kunna styra mot minskade utsläpp och bidra till de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Däremot framstår en punktskatt inte som ett lämpligt styrmedel. Det finns framför allt betydande osäkerheter kring möjligheterna att avgränsa det skattepliktiga området. Denna problematik uppstår eftersom en avgränsning måste göras mellan odlingstorv och energitorv vid beskattningen. En punktskatt skulle enligt utredningens bedömning behöva riktas mot all utvunnen torv, med en möjlighet till återbetalning för energitorv. Ett sådant system skulle ge en möjlighet för den som förbränner torv och därmed betalar för detta genom utsläppsrätter att få återbetalning av skatten. Ett återbetalningssystem har dock tydliga nackdelar i form av ökade administrativa kostnader för beskattningsmyndigheten, både i fråga om administrationen av själva återbetalningen, och i fråga om medföljande kontrollsvårigheter. En annan problematik är att om importerad torv inte omfattas av en punktskatt på odlingstorv finns det risker för utsläppsläckage, alltså att utsläppsminskningar i Sverige leder till ökade utsläpp i andra länder. Den importerade torven kan dock inte beskattas på samma sätt som den svenska, vilket skulle kräva ett parallellt beskattningssystem för importerad torv för att minska risken för utsläppsläckage.

Enligt utredningen finns det mot denna bakgrund betydande genomförbarhetsproblem med en punktskatt. Utredningen har därför bedömt att en punktskatt inte framstår som ett lämpligt styrmedel. Därmed anser utredningen att det saknas förutsättningar för att lämna ett förslag om en punktskatt på odlingstorv.

Slutligen har utredningen bedömt att anslag till forskning och innovation kan utgöra ett kompletterande styrmedel till andra åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Utredningen anser inte att stöd till forskning och innovation i sig utgör en tillräcklig åtgärd för att begränsa klimateffekterna från odlingstorv direkt. Ett sådant styrmedel skulle dock kunna vara ett komplement till styrmedel som minskar användningen av odlingstorv, eftersom substitut behövs för att kunna ersätta odlingstorven.