Vägen mot utfasning Styrmedel för ett fossilfritt samhälle

Om inga ytterligare åtgärder vidtas jämfört med vad som är beslutat i dag visar det referensscenario 1 som tagits fram av experter från Energimyndigheten, Trafikverket, Trafikanalys och Naturvårdsverket i utredningens analysgrupp att varken ESR-åtagandet till 2030 eller det långsiktiga klimatmålet till 2045 ser ut att nås. Gapet till ESR-åtagandet för hela perioden 2021–2030 beräknas vara knappt 8 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Gapet till att nå en utfasning av fossila bränslen 2045 beräknas sammanlagt till omkring 20 TWh för bensin och diesel.

Utredningen bedömer dock att förutsättningarna för att nå ESR-åtagandet och en utfasning av fossila drivmedel utan att skapa problem för hushållen eller svenska företags konkurrenskraft är goda. Till exempel har Sverige, till skillnad från många andra EU- länder, nästan helt fasat ut fossila bränslen för uppvärmning av lokaler och bostäder.

Det betyder att de kvarvarande svenska ESR-utsläppen till mycket stor del härstammar från inrikes vägtransporter och arbetsmaskiner. Det är således nödvändigt att fokusera på utsläppen från drivmedelsanvändning, och särskilt från inrikes vägtransporter. Detta gäller både för ESR-åtagandet till 2030 och för klimatmålet 2045.

Tack vare den tekniska utvecklingen och EU-gemensamma styrmedel kan utsläppen från fossila drivmedel minska till relativt låga kostnader för samhället genom en successiv övergång till elfordon och förnybara drivmedel. Sverige kan genom drivmedelsskatter och klimatpolitiska styrmedel i paritet med de i jämförbara länder klara våra åtaganden utan att våra drivmedelspriser blir högre än i grannländerna.

För att ge incitament till en fortsatt elektrifiering behöver drivmedelspriserna inte vara högre än i jämförbara länder eller den historiska trenden, men de bör inte heller vara lägre. Att bibehålla låga drivmedelspriser genom låga skatter ger lägre inkomster till staten, lägre incitament till omställning, och högre incitament till grannlandstankning i Sverige.

Möjligheten att förvärva utsläppsutrymme från andra länder är osäker

Ett sätt för Sverige att klara sitt ESR-åtagande till 2030 är genom ESR-handel. En sådan handel innebär att medlemsstater som överträffar sina ESR-åtaganden kan sälja överskottet, givet vissa begränsningar, till andra medlemsstater som därmed kan släppa ut mer. I dagsläget är det svårt att bedöma Sveriges möjligheter att köpa sådant utsläppsutrymme fram till 2030, eftersom det till stor del beror på hur andra länder lyckas med sin klimatpolitik. Utredningen lägger därför fram styrmedelsförslag som sänker utsläppen i Sverige, så att ESR-åtagandet nås utan att räkna in några potentiella förvärv av utsläppsutrymme från andra länder. Detta är inte ett uttryck för att ESR-handel inte skulle kunna vara önskvärt.

Mer förnybara drivmedel i drivmedelsmixen behövs om Sverige ska klara sitt ESR-åtagande till 2030

Det är, inom den återstående tidsramen, inte möjligt att i tillräcklig omfattning vare sig ställa om fordonsflottan till eldrift eller minska trafikarbetet med förbränningsmotordrivna fordon för att nå ESR- åtagandet till 2030, utan att det skulle medföra betydande samhällsekonomiska kostnader. Därför bedömer utredningen att användningen av förnybara drivmedel behöver öka. Därmed inte sagt att elektrifiering eller ökad transporteffektivitet inte spelar någon roll för att minska växthusgasutsläppen till 2030.

Incitament för ökad elektrifiering behövs i närtid

I utredningens direktiv redovisas regeringens bedömning att fossila bränslen i princip behöver fasas ut till året för det långsiktiga klimatmålet, dvs. senast 2045. Detta bör, enligt direktiven, i huvudsak ske genom en elektrifiering av transportsektorn, men även genom ökad användning av fossilfria flytande och gasformiga drivmedel och ökad transporteffektivitet.

Att elektrifiera fordonsflottan är en långsam process. Om elektrifieringen försenas finns risk att man kan tvingas till dyrare åtgärder sent i processen. Det vore problematiskt både ur ett samhällsekonomiskt perspektiv och ur ett acceptansperspektiv. Systemmodelleringar visar att det är mer samhällsekonomiskt effektivt att minska utsläppen med snabbare elektrifiering av vägtransporter och arbetsmaskiner än med en ökad inblandning av förnybara drivmedel, inte minst då det kommer att finnas ett stort behov av förnybara drivmedel i omställningen av sjöfart och flyg. Det är således viktigt att det finns tydliga incitament för en elektrifiering redan i närtid.

Styrmedlen behöver främja elfordon genom en gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel

Den svenska fordonsflottan förändras när nya fordon registreras, uttjänta fordon skrotas och begagnade fordon importeras och exporteras. Vilka fordon som nyregistreras kan till stor del förklaras av EU:s successivt skärpta koldioxidkrav på fordonstillverkarna och av svenska styrmedel för att introducera mer miljövänliga och bränslesnåla fordon i fordonsflottan. De senare har främst handlat om subventioner vid inköp av nya fordon.

Inom segmenten tunga lastbilar och arbetsmaskiner är eldrift fortfarande en relativt ny teknik och det finns fortsatt behov av stöd för marknadsintroduktion. För personbilar bedömer utredningen att marknaden numera har nått en sådan mognadsgrad att elbilar, med rätt prisrelationer mellan el och flytande drivmedel, snart utgör ett konkurrenskraftigt och naturligt val vid nybilsinköp och på sikt också vid köp på andrahandsmarknaden.

Utan dessa prisrelationer uppstår i stället ett behov av ekonomiska stöd, som till exempel en generell elbilspremie, för att upprätthålla efterfrågan. Sådana stöd kan vara viktiga för att introducera elbilar på marknaden men är i takt med att elfordonen tar en allt större marknadsandel förenade med betydande offentligfinansiella kostnader.

Det är viktigt att andelen elfordon i nyregistreringen är hög, men det är också viktigt att elfordonen stannar i Sverige. Det krävs därför att relationen mellan priser på flytande drivmedel och el är sådan att det är rationellt att använda elfordon i Sverige för att på ett kostnadseffektivt sätt kunna ställa om fordonsflottan. En sådan prisrelation mellan el och flytande drivmedel minskar också behovet av stöd till eldrivna tunga lastbilar och arbetsmaskiner.

Bred kompensation och riktade åtgärder stärker acceptansen

Undersökningar pekar på ett starkt stöd för Sveriges klimatmål till 2045 hos hushåll och näringsliv. Även stödet för klimatpolitiska åtgärder är relativt starkt men det finns vissa utmaningar förknippade med ekonomiska styrmedel.

De viktigaste faktorerna för acceptans är, enligt den vetenskapliga litteraturen på området, upplevd verkningsfullhet och upplevd rättvisa. Utredningen föreslår verkningsfulla styrmedel, som därmed har goda förutsättningar att uppnå acceptans. Genom att anpassa de huvudsakliga utsläppsminskande styrmedlen så att prisökningar begränsas och förutsägbarheten stärks, bedömer utredningen att förutsättningarna för den föreslagna politiken ska upplevas som rättvis är goda och att behovet av ytterligare åtgärder för kompensation och acceptans begränsas.

Utredningen bedömer dock att det finns möjligheter att stärka acceptansen ytterligare och därmed skapa en mer robust nationell klimatpolitik. Bred kompensation kan stärka acceptansen om den sker på ett sätt som minskar hushållens kostnader för att sänka sin drivmedelsanvändning. Genom riktade åtgärder som minskar risken för att vissa grupper eller individer påverkas särskilt negativt kan acceptansen också stärkas.

En trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen

En trygg energiförsörjning är centralt för samhället och dess utveckling. När de fossila drivmedlen fasas ut genom en elektrifiering av fordonsflottan och arbetsmaskiner måste det också ske på ett säkert sätt som inte försvårar möjligheten att nå andra samhällsmål rörande exempelvis möjlighet att bo och verka i hela landet, beredskap och totalförsvar. Det är därför viktigt att Sverige löpande under utfasningen har en trygg försörjning av flytande drivmedel för de verksamheter och hushåll som av olika orsaker inte har möjlighet att ställa om till eldrift.

Utredningens förslag

Utredningen lägger flera förslag för att Sverige ska nå sitt ESR- åtagande 2030 och för att fasa ut användningen av fossila bränslen inom ERS-sektorn till 2045 på ett kostnadseffektivt, accepterat och säkert sätt. Dessa tre perspektiv har beaktats vid framtagandet av alla förslag. Förslagen utgör tillsammans en helhet och är ofta beroende av varandra. De förslag som är särskilt viktiga för att nå ESR- åtagandet och en utfasning av fossila bränslen till 2045 är markerade med orangea, lite större, punkter i figuren. I de följande beskrivs förslagen inom respektive huvudområde på ett kortfattat sätt.

Figur 1 Sammanfattning av utredningens förslag

Uppdaterad reduktionsplikt

Ökad elektrifiering i närtid

Uppdaterad reduktionsplikt

Inblandningskrav är ändamålsenligt i närtid

En kostnadseffektiv klimatpolitik bygger på breda styrmedel som ger alla aktörer likvärdiga incitament att minska sina utsläpp. Efter- som unionsrätten (energiskattedirektivet och reglerna om statligt stöd) hindrar en renodlad fossil koldioxidskatt krävs andra breda styrmedel, där två huvudalternativ finns: ett nationellt handelssystem eller ett inblandningskrav som reduktionsplikten.

Utredningens samlade bedömning är att ett inblandningskrav är det mest ändamålsenliga styrmedlet, eftersom det kan ge lägre drivmedelspriser, bygger på ett befintligt system och samtidigt ger utrymme för kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Ett nationellt handelssystem bör inte uteslutas som framtida lösning, men lämpar sig bättre när utsläppen ska ned mot mycket låga nivåer fram mot 2045 och när formerna för EU:s styrning efter 2030 är tydligare.

Dagens reduktionspliktsnivåer är för låga för att Sverige ska uppfylla sitt åtagande till 2030 utan ESR-handel. Utredningen har även adresserat flera andra problem med reduktionsplikten så som den nu är utformad och lämnar, utöver förslag på nya nivåer, förslag som ökar systemets kostnadseffektivitet och flexibilitet.

Nya nivåer i reduktionsplikten införs

Utredningen föreslår att reduktionsplikten skärps till nivån 21 procent 2028, 23 procent 2029 och 25 procent 2030. Kraven ska vara gemensamma för bensin och diesel. Nivåerna ska uppdateras vart fjärde år i kontrollstationer, som även ska utgöra underlag till regeringens klimathandlingsplan. Det vore önskvärt att skärpa nivåerna så snart som möjligt, men utredningen bedömer att det är svårt för riksdagen att hinna höja reduktionspliktsnivåerna före den 1 januari 2028 och berörda drivmedelsaktörer behöver tid för att anpassa sin verksamhet.

Efter 2030 föreslås reduktionspliktsnivåerna öka så att den totala volymen förnybara drivmedel över tid anpassas till det totala behovet av flytande drivmedel 2045. Därmed skulle alla flytande drivmedel 2045 i princip kunna utgöras av förnybara drivmedel.

Förslag för en mer kostnadseffektiv inblandningsplikt

Utredningen bedömer att reduktionsplikten i dagens utformning uppvisar flera brister och lägger därför ett antal förslag som syftar till att förbättra systemets kostnadseffektivitet. Nuvarande styrning innebär att utsläppsminskningar inte sker där de är billigast, bl.a. på grund av olika omställningstryck mellan bensin och diesel samt skilda incitament för olika typer av drivmedel. Reduktionsplikten har också begränsad träffsäkerhet mot klimatmålen och styr därmed inte optimalt mot utsläppsminskningar i förhållande till Sveriges EU-åtaganden.

Ett gemensamt krav ställs på diesel och bensin

Utredningen föreslår att ett gemensamt inblandningskrav ska ställas på diesel och bensin. Utredningen menar att det är viktigt att samma omställningstryck träffar bensin- respektive dieselvärdekedjan för att utfasningen av fossila drivmedel ska ske kostnadseffektivt.

Utsläppsminskningar från publika laddstationer används mer effektivt

Utredningen föreslår att möjligheten i reduktionsplikten att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar från leverans av fossilfri el från publika laddstationer prioriteras till el från publika laddstationer som, utifrån ett samhällsperspektiv, bedöms vara i behov av statligt främjande.

Rena och höginblandade förnybara drivmedel inkluderas i reduktionsplikten

Rena och höginblandade förnybara drivmedel föreslås bli reduktionspliktiga när Sverige inte längre har ett statsstödsgodkännande för skattenedsättning för rena och höginblandade biodrivmedel, dock senast 1 januari 2031.

Höginblandade biodrivmedel främjas i dagsläget genom skattebefrielse från såväl koldioxidskatt som energiskatt. Detta innebär att de omfattas av andra incitament och delvis andra hållbarhetskrav än de låginblandade biodrivmedlen. Utredningen finner inga starka skäl till att förnybara drivmedel bör ges olika krav och incitament beroende på vilken koncentration de distribueras i.

Att inkludera rena och höginblandade flytande biodrivmedel i reduktionsplikten kan underlätta gemensamma reduktionsnivåer för bensin och diesel, eftersom det ger de drivmedelsleverantörer som säljer en hög andel bensin ytterligare ett sätt att klara reduktionskraven.

Gasformiga drivmedel bör enligt utredningens bedömning i nuläget inte omfattas av reduktionsplikten. Det bör analyseras om den nuvarande skattenedsättningen för biogas bör ersättas med ett särskilt inblandningskrav för energigaser för att påskynda utfasningen av naturgas i hela ekonomin på ett kostnadseffektivt sätt.

Det bör analyseras om reduktionsplikten bör göras om till en kvotplikt

Utredningen bedömer att det bör analyseras om reduktionsplikten ska göras om till en kvotplikt.

Reduktionsplikten har inte främjat avancerade biodrivmedel som avsett och styr inte heller optimalt mot de utsläpp som de klimatpolitiska målen är utformade efter. Detta resulterar i minskad träffsäkerhet och kostnadseffektivitet eftersom reduktionsplikten inte ger incitament för företagen att minska utsläppen i förhållande till Sveriges EU-åtaganden och klimatmål till lägst kostnad. En kvotplikt kan därmed resultera i lägre drivmedelspriser än motsvarande reduktionsplikt. Det bör också analyseras om styrningen mot avancerade biodrivmedel skulle ske mer effektivt med subkvoter eller skattedifferentiering. Analysen är avhängig hur förslaget till europeiskt post 2030-ramverk, och regelverk på området, faller ut och bör därför inledas först när det är känt.

Förslag för en mer flexibel inblandningsplikt

Utredningen bedömer att reduktionspliktens flexibilitet kan och bör förbättras. Nuvarande utformning av reduktionsplikten saknar tillräcklig flexibilitet för att hantera kortsiktiga prisvariationer och marknadsstörningar. Möjligheterna att jämna ut kostnader över tid är begränsade, samtidigt som befintliga säkerhetsventiler inte används effektivt.

Möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan åren utökas

Utredningen föreslår att möjligheten att spara utsläppsminskningar mellan år ska öka så att företag får föra över överskott som uppgår till högst 20 procent av den utsläppsminskning som ska uppnås under det aktuella året.

Ett system med prisgolv och pristak för utsläppsminskningar införs samtidigt som reduktionspliktsavgiften justeras

Utredningen föreslår att ett pristak på sju kronor per kilogram koldioxidekvivalenter införs i reduktionsplikten. Om ett företag har svårt att uppnå sin reduktionsplikt till en kostnad som är lägre än taknivån kan de välja att betala ett takpris för de utsläppsminskningar de inte genomfört. På så sätt kan kortsiktiga prischocker till följd av höga priser på förnybara drivmedel dämpas. Denna funktion fylls i dag av möjligheten att betala en reduktionspliktsavgift, men eftersom den är en sanktionsavgift finns en ovilja att utnyttja den. Vidare föreslår utredningen ett tillfälligt prisgolv för utsläpps-

minskningar på två kronor per kilogram koldioxidekvivalenter. Ett golvpris kan fylla en funktion som garantipris för aktörer som överpresterar gentemot sin reduktionsplikt och därmed har utsläppskrediter att sälja. Förslaget föreslås träda i kraft när rena och höginblandade förnybara drivmedel blir reduktionspliktiga.

Utredningen föreslår att reduktionspliktsavgiften ska vara 6,50 kronor per kilogram koldioxidekvivalenter för bensin och diesel. Reduktionspliktavgiftens roll som säkerhetsventil mot höga priser tas, med utredningens förslag, till stor del över av takpriset.

Takpriset ska se till att höga priser på förnybara drivmedel inte får allt för stort genomslag på drivmedelspriserna. En svårare störning på marknaden som beror på allvarliga leveransproblem kan inte säkert lösas av pristaket. I sådana lägen kan ett tillfälligt undantag från reduktionskravet vara nödvändigt.

Möjlighet till tidsbegränsad nedsättning av reduktionspliktskrav vid allvarliga marknadsstörningar införs

Utredningen föreslår att regeringen ska ges möjlighet att tidsbegränsat ge anstånd med reduktionspliktkravet vid allvarliga marknadsstörningar. Undantaget ska vara tidsbegränsat och får inte avse längre tid än vad som är motiverat med hänsyn till syftet med undantaget.

I dagsläget finns ingen möjlighet för regeringen eller ansvarig myndighet att temporärt justera reduktionskravet. Justeringar måste därför genomföras med lagändring vilket tar lång tid och riskerar att minska styrmedlets långsiktighet.

Subkvoter för avancerade biodrivmedel och RFNBO införs

Utredningen föreslår två subkvoter. Den första ställer krav på att andelen avancerade biodrivmedel och biogas som produceras från de bränsleråvaror som anges i bilaga IX del A till förnybartdirektivet, i kombination med andelen förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung, ska uppgå till minst 2 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030. Den andra subkvoten ställer krav på att andelen förnybara drivmedel av icke-biologiskt ursprung (RFNBO) ska uppgå till minst 0,75 procent av den energi som levereras inom reduktionsplikten för respektive år 2028, 2029 och 2030.

Ökad elektrifiering i närtid

Förslag riktade mot marknaden för personbilar

Utöver att sträva mot en för elbilar mer gynnsam prisrelation mellan el och flytande drivmedel lägger utredningen ett antal ytterligare förslag för att fasa ut bensin- och dieselbilarna i nyregistreringen och göra elbilarna på begagnatmarknaden mer attraktiva. Det senare är viktigt för att fler svenska hushåll ska kunna ha råd att äga en elbil. Det handlar också om att stärka den inhemska efterfrågan på begagnade eldrivna bilar för att dessa ska behållas i landet. Förslagen syftar också till att skapa en mer kostnadseffektiv styrning.

Malusen för lätta fordon skärps och förlängs

En stor andel av personbilarna nyregistreras som leasingfordon med treåriga leasingavtal. Det första ägarbytet infaller då i samband med att malusperioden tar slut. Genom att förlänga malusperioden till fem år skulle malusen i större utsträckning påverka bilens andre ägares betalningsvilja för bilen.

För att påskynda utfasningen av konventionella fordon föreslår utredningen att gränsen för när malus inträder sänks från 75 till 50 gram koldioxid per kilometer vilket motsvarar gränsen för ett lågutsläppsfordon enligt EU:s koldioxidkrav.

Grundbeloppet och koldioxidbeloppet i fordonsskatten höjs och gränsen för när beloppet börjar tas ut sänks

Grundbeloppet i fordonsskatten har varit detsamma, 360 kronor, sedan 2006. Koldioxidbeloppet i den ordinarie koldioxidbaserade fordonsskatten höjdes senast 2015. Grundbeloppet föreslås höjas från 360 kronor till 420 kronor och koldioxidbeloppet höjas från 22 till 25 kronor.

Fordonsflottans allt lägre bränsleförbrukning innebär att den genomsnittliga fordonsskatten per bil sjunker. Därför föreslås att gränsen för koldioxidbeloppet sänks från 111 till 95 gram per kilometer. Förslaget bidrar också, om än i begränsad utsträckning, till en, relativt sett, mer gynnsam totalkostnadskalkyl för elbilar.

Bränslefaktorn och bränsletillägget för dieselfordon tas bort

I fordonsskattesystem för lätta fordon ingår komponenter som ger en högre fordonsskatt för dieseldrivna fordon än för bensindrivna fordon för att därigenom kompensera för en högre energiskatt på bensin än diesel. Utredningen föreslår att dessa komponenter, dvs. bränslefaktorn och bränsletillägget för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar, i den koldioxidbaserade fordonsskatten tas bort.

Eftersom dieselfordon traditionellt ägts av hushåll med relativt långa körsträckor, gynnar en sänkt fordonsskatt för dieselfordon också i stor utsträckning de hushåll som är mest sårbara för högre drivmedelspriser.

Nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar fasas ut

Utredningen föreslår att nedsättningen av förmånsvärdena för elbilar, laddhybrider och gasbilar ska sänkas för att på några års sikt fasas ut helt. Som noteras ovan är subventioner på en mogen nybilsmarknad inte förenligt med en kostnadseffektiv styrning. Förslaget motiveras också med skatteväxling eftersom det frigör medel som kan bidra till sänkt skatt på el, se nedan.

Dagens nedsättningsregler har gällt sedan 1 juli 2022. För elbilar sätts nybilspriset ned med 350 000 kronor, dock högst 50 procent av nybilspriset. Prisskillnaden mellan elfordon och motsvarande bensin- eller dieselfordon har sedan 2022 sjunkit och de flesta elbilar har i dag inte ett nybilspris som är dubbelt så högt som nybilspriset för en motsvarande bensin- eller dieselbil.

Att ta bort hela nedsättningen i ett slag riskerar att bromsa elektrifieringen i nybilsförsäljningen. Utredningen föreslår därför att nedsättningen trappas ner under tre år för att vara helt borttagen för bilar som nyregistreras efter den 31 december 2030. De förslag som lämnas avseende malus, reduktionsplikt och beskattning av el och flytande drivmedel kommer dessutom att förbättra elfordonens relativa totalkostnadskalkyl stegvis.

Förslag för att stödja introduktion av tunga och lätta lastbilar med nollutsläpp

Pumppriser i paritet med våra grannländer och en annan prisrelation mellan el och flytande drivmedel kommer skapa starkare incitament för försäljningen av tunga och lätta nollutsläppsfordon, främst i form av batterielektriska lastbilar. Trots det kommer stöd behövas under resten av 2020-talet för att bidra till en fortsatt marknadsintroduktion.

Klimatpremien för tunga lastbilar förlängs

Utredningen föreslår att klimatpremien för tunga lastbilar förlängs till 2030. Utredningen föreslår dock att stödbeloppet för lastbilar i viktspannet över 3,5 ton upp till 4,25 ton likställs med stödbeloppet för lätta ellastbilar och fasas ut i samma takt.

När totalkostnadskalkylen för eldrivna lätta lastbilar och tunga fordon, inklusive de incitament som ges av andra styrmedel, hamnar i paritet med motsvarande dieseldrivna alternativ kan premien fasas ut. Kostnadsrelationerna behöver därför återkommande utvärderas.

En nedsättning av energiskatten på el för laddning av tunga elfordon analyseras närmare

Att låta incitamenten för elektrifiering i större utsträckning än i dag baseras på de rörliga kostnaderna är en generell inriktning för de förslag som utredningen lämnar. Utredningen bedömer att el för laddning av batterielektriska tunga fordon som används inom näringsverksamhet borde kunna bli föremål för en skattenedsättning. En skattenedsättning skulle i så fall kunna omfatta både tunga lastbilar och tunga bussar. En sådan nedsättning kräver ett godkännande för undantag enligt energiskattedirektivet och att EU:s statsstödsregler beaktas.

Utredningen föreslår därför att möjligheterna till nedsatt energiskatt på el för laddning av tunga ellastbilar och tunga elbussar ska analyseras närmare.

Reglerna för införande av miljözoner med nollutsläppsfordon förenklas

Utredningen föreslår att befintlig miljözon klass 3 delas upp i två zoner; en för personbilar och en för lastbilar och bussar. Miljözoner syftar till att förbättra luftkvaliteten i särskilt miljökänsliga områden och är således inte ett klimatpolitiskt styrmedel. De kan dock tänkas ha en påverkan på efterfrågan på eldrivna fordon. Genom att dela upp miljözon klass 3 i två delar skapas en möjlighet att reglera enbart den tyngre trafiken, vilket kan underlätta införandet i de kommuner som vill begränsa den tunga trafiken men inte personbilar.

Förslag som stödjer introduktionen av arbetsmaskiner med nollutsläpp

Utbudet av arbetsmaskiner som är utrustade med batterielektrisk drivlina, eller annan form av drivlina för nollutsläpp, är begränsande för omställningen i flera sektorer. Det är viktigt att det på europeisk nivå utvecklas mer enhetliga styrmedel för elektrifierade arbetsmaskiner för att initiala marknadsmisslyckanden och barriärer snabbare ska kunna överbryggas och kostnaderna sänkas när de nya teknikerna tillverkas och används i större skala.

Klimatpremien för arbetsmaskiner förlängs och samordnas

Utredningen föreslår att Klimatpremien för arbetsmaskiner behålls och förlängs i tid. Utredningen delar Naturvårdsverkets och Energimyndighetens bedömning att ett, vid en myndighet, samlat stöd för arbetsmaskiner har förutsättningar att förenkla administrationen av stödet och anpassa utformningen på ett sätt som passar för just de aktörer som avser köpa eller leasa arbetsmaskiner.

Anpassad och effektivare energibeskattning

Utredningen lämnar ett antal förslag och bedömningar gällande beskattningen av drivmedel, uppvärmningsbränslen och elektricitet. Utredningen ska enligt direktivet inte lämna författningsförslag på skatteområdet. De förslag som lämnas är därför på en något mer övergripande nivå och bör ses i ljuset av utredningens övriga förslag.

Förslag för en enhetligare energibeskattning

Principer för prissättning av koldioxidutsläpp justeras

Utredningen ska lämna förslag kring principer för prissättning av fossila koldioxidutsläpp. Utredningen föreslår att utgångspunkterna för direkt prissättning av koldioxidutsläpp ska vara att: (1) Endast fossila utsläpp ska prissättas, (2) prissättningen ska vara enhetlig, och (3) utsläpp ska endast prissättas en gång.

Ett utsläppshandelssystem uppfyller samtliga dessa utgångspunkter. Direkt prissättning av koldioxidutsläpp i Sverige bör endast ske genom de två europeiska handelssystemen för utsläpp av växthusgaser. Med införandet av ETS 2 kommer samtliga beskattade drivmedel och uppvärmningsbränslen som används i Sverige att omfattas av utsläppshandel.

Beskattningen av bensin och diesel höjs

I skrivande stund är drivmedelspriserna onormalt höga på grund av kriget i Iran. Det är omöjligt att veta hur drivmedelsmarknaden utvecklar sig, men utredningen gör antagandet att till 2028 har situationen återgått till ett normalläge. Givet att så sker bedömer utredningen att det prispåslag på bensin och diesel som kan förväntas genom införandet av ETS 2 och de höjningar av reduktionsplikten som utredningen föreslår inte ger tillräckligt starka incitament till elektrifiering i närtid. För att få bättre förutsättningar för elektrifiering, och därmed minska den samhällsekonomiska kostnaden för utfasningen, bör beskattningen av flytande drivmedel öka.

Utredningen föreslår att energiskatten på bensin höjs med 1,80 kronor per liter och att energiskatten på diesel (utom på s.k. lågbeskattad olja) höjs med 1 800 kronor per kubikmeter den

1 januari 2028. Höjningen ska ske efter att indexering skett enligt gällande regler.

Om prisnivån på drivmedel blir högre än vad som antagits av utredningen kan skattehöjningen justeras ned för att kompensera för detta så att samma totala prispåslag uppnås. Om Sverige köper utsläppsutrymme från andra länder och därmed kan sänka reduktionspliktsnivån kan skattehöjningen behöva justeras uppåt för att bibehålla incitamenten för elektrifiering.

Uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort

Det finns inte längre någon reell skillnad mellan den del av energibeskattningen som benämns koldioxidskatt och den del som benämns energiskatt. Den ursprungliga principen om att koldioxidskatten skulle stå i direkt relation till det fossila kolinnehållet upprätthålls inte längre och är till följd av EU-rätten inte heller möjlig att upprätthålla. Koldioxidskatten kan därmed inte användas för att prissätta enbart de fossila utsläppen.

Utredningen föreslår därför att koldioxidskatten och energiskatten ska slås samman till en energiskatt vid införandet av ETS 2, 2028.

Ny struktur för beskattningen av uppvärmningsbränslen införs

Då uppdelningen i energi- och koldioxidskatt tas bort 2028 föreslås användningen av uppvärmningsbränslen inom den industri som omfattas av ETS 1 få en procentuell återbetalning av den nya generella energiskattenivån i stället för dagens återbetalning av koldioxidskatt. Skattesatserna för uppvärmningsbränslen liksom nedsättningens storlek bör beslutas närmare ikraftträdandedatumet. Den generella skattenivån för uppvärmningsbränslen föreslås dock vara lägre än summan av tidigare energi- och koldioxidskatt för att ta hänsyn till det prispåslag som förväntas av ETS 2.

Beskattningen av naturgas och gasol som

drivmedel höjs och möjligheten till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel analyseras vidare

Naturgas som används som drivmedel är i dag belagd endast med koldioxidskatt. Därigenom är beskattningen av naturgas för motordrift lägre än beskattningen av naturgas för uppvärmningsändamål utanför ETS 1. Utredningen föreslår att naturgas som används som drivmedel bör beskattas på samma nivå som den sammanlagda skattesatsen för naturgas som används för uppvärmning. Även gasol ska beskattas med samma energiskattesats när den används som drivmedel och som uppvärmningsbränsle.

Som noterats ovan föreslås att rena- och höginblandade biodrivmedel ska inkluderas i ett inblandningskrav. Därmed kommer dessa drivmedel att bli fullt beskattade. Det finns en EU-rättslig möjlighet till skattenedsättning för avancerade biodrivmedel. Utredningen bedömer att en sådan skattenedsättning bör analyseras vidare för att klarlägga om en skattenedsättning för avancerade biodrivmedel skulle vara möjlig att införa efter 2030.

Den svenska miljöklassningen av drivmedel kan tas bort om några år

Utredningen har i uppgift att analysera för- och nackdelar med den svenska miljöklassningen av drivmedel. Med stöd av analysen föreslår utredningen att indelningen av drivmedel i miljöklasser ska tas bort. Ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2031.

Skillnaderna i hälso- och miljöegenskaper vid användning av bensin respektive diesel av olika miljöklass har minskat över tid, och effekten av att använda en bättre miljöklass har minskat ytterligare allteftersom avgaskraven på fordon skärpts.

Trygg och accepterad omställning

Utfasningen ska ske på ett sätt som både är acceptabelt och säkert. Inte minst innebär det att styrningen behöver vara förutsägbar och stabil över tid, och utformas på ett sätt som minskar riskerna som orsakas av prisvolatilitet på såväl fossila som förnybara drivmedel.

Förslag för en trygg försörjning av flytande drivmedel under utfasningen

I dagsläget är tillgängligheten till drivmedelsstationer, även i landsbygdskommunerna, god. Drivmedelsstationer i serviceglesa områden har också möjlighet att söka ekonomiskt stöd via regionerna. I takt med att vägfordonsflottan elektrifieras kommer emellertid efterfrågan på flytande drivmedel att sjunka varvid lönsamheten hos dagens försäljningsställen utmanas. Att drivmedelsstationer stänger i områden med ett redan glest utbud kan innebära problem för personer och verksamheter som inte kan eller har hunnit gå över till eldrift. Vidare är det viktigt att Sverige har en trygg drivmedelsförsörjning i såväl ett fredstida krisläge, som i händelse av höjd beredskap eller ytterst krig, inte bara för transporter utan också för reservkraft.

Tillväxtverkets uppdrag att fördela medel för att främja tillgång till grundläggande kommersiell service förlängs och stödformen utvärderas

Utredningen anser att det är lämpligt att behålla de investeringsstöd och servicebidrag som försäljningsställen av drivmedel kan söka.

Tillväxtverket har i uppdrag att under perioden 2023–2027 fördela medel till regionerna och Gotlands kommun för stöd till grundläggande kommersiell service. Utredningen föreslår att uppdraget förlängs till 2032.

Det bör utvärderas om stödgivningen på sikt uppfyller sitt syfte på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt hur behovet av ett fortsatt stöd ser ut i ljuset av omställningen.

Pumplagen har spelat ut sin roll

Utredningen har i uppgift att analysera om pumplagen, i sin nuvarande utformning är ändamålsenlig för att styra mot i princip nollutsläpp i transportsektorn. Utredningen bedömer att det finns andra mer effektiva styrmedel för detta. Vidare bedömer utredningen att riktade krav på att tillhandahålla förnybara drivmedel i glesbygd inte bör införas och heller inte att krav på att tillhandahålla elektricitet på försäljningsställen bör införas.

Utredningen föreslår att Lagen om skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ska upphöra att gälla vid utgången av 2027.

Förslag för ökad acceptans och kompensation för ETS 2

Skatten på el sänks

Utredningen föreslår att elskattens generella nivå sänks för att kompensera för prisökningar på drivmedel till följd av ETS 2 och till viss del ytterligare prisökningar till följd av de föreslagna utsläppsminskande styrmedlen.

Utredningen har beaktat flera alternativ och bedömer att av dessa är sänkt skatt på el den kompensationsåtgärd som har bäst effekt på acceptansen. Åtgärden har en relativt god träffsäkerhet gällande att kompensera för ökade drivmedelskostnader eftersom utgifterna för flytande drivmedel respektive el i stor utsträckning samvarierar, se nedan. Samtidigt förändrar den prisrelationen mellan flytande drivmedel och el, vilket skapar starkare incitament för elektrifieringen av fordonsflottan.

Anslaget för elbilspremien höjs

Från och med mars 2026 finns det möjlighet för vissa hushåll att söka en elbilspremie som finansieras genom EU:s sociala klimatfond. Stödet är inriktat mot dem som har inkomster under medelinkomst och som bor i landsbygdsområden eller områden med begränsad tillgång till kollektivtrafik. Premien bedöms fylla en viktig funktion genom att säkerställa bibehållen tillgänglighet för en grupp som annars har svårt att övergå till elbil i närtid.

Utredningen föreslår att anslaget till premien höjs med 200 miljoner kronor 2027, 300 miljoner kronor 2028, 200 miljoner kronor 2029 och 100 miljoner kronor 2030 för att säkerställa att efterfrågan på bidraget kan mötas.

Energi- och klimatrådgivningen ges utökad finansiering

Det finns andra hinder än ekonomiska för hushåll och företag att genomföra åtgärder för att minska sitt drivmedelsberoende. I fallet att övergå från bil med förbränningsmotor till elbil kan det till exempel handla om praktisk kunskap om den nya tekniken eller kännedom om ekonomiska bidrag och laddningsmöjligheter. Utredningens bedömning är att den kommunala energi- och klimatrådgivningen kan bidra till att undanröja kunskapshinder för hushåll och små och medelstora företag.

Utredningen föreslår därför att Energimyndighetens anslag 1:5 Energiplanering höjs med 60 miljoner kronor per år för att stärka deras uppsökande rådgivning för åtgärder för minskad drivmedelsanvändning.

Den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel förlängs

En stabil klimatpolitisk styrning är viktig för att säkerställa näringslivets konkurrenskraft framöver. Stora delar av näringslivet har anpassat sina affärsmodeller efter klimatmål och förväntad styrning på området. Deras konkurrenskraft är därmed beroende av en långsiktig politik i linje med dessa mål. För andra delar av näringslivet är det mer utmanande att anpassa sig till de förändringar som klimatpolitiken innebär.

Jord- och skogs-, vattenbruk samt fiske står ut som de branscher som kan komma att påverkas i högre grad av ETS 2. Detta eftersom de är relativt fossilintensiva med begränsade möjligheter att sänka utsläppen, de verkar på internationella marknader och Sverige har valt att frivilligt utöka ETS 2 till att inbegripa dessa branscher.

Utredningen har analyserat flera olika alternativ för att stödja dessa branschers, i synnerhet jordbrukets, konkurrenskraft. Det är önskvärt med en kompensation som bibehåller incitament för utsläppsminskning genom att inte vara kopplad till drivmedelsanvändningen. Utredningen bedömer dock att de rättsliga förutsättningarna för att hitta ett sådant stöd som är förenligt med EU-rätten är små i nuläget. Utredningen föreslår därför en förlängning av den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel tills vidare.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen har konsekvensanalyserat förslagen i enlighet med de krav som ställs i förordningen (2024:183) om konsekvensutredning, kommittéförordningen (1998:1474) och de särskilda krav som ställs i våra direktiv. Nedan redogörs för några centrala resultat från konsekvensanalysen.

Förslagens konsekvenser på utsläpp av växthusgaser

Utredningens analyser visar på att de föreslagna åtgärderna medför utsläppsminskningar av sådan omfattning att Sveriges ESR-åtagande fram till 2030 kan uppnås. Förslagen bedöms därutöver leda till att avståndet till punktmålet 2030 minskar på ett betydande vis. Utredningen bedömer dock att varken det nuvarande nationella etappmålet i ESR eller etappmålet för transportsektorn till 2030 nås med de föreslagna åtgärderna. Det finns flera osäkerheter som kan påverka utfallet, till exempel ESR-åtagandet till följd av de ökade lustgasutsläppen från tunga lastbilar och utvecklingen i LULUCF-sektorn. Fossil diesel bedöms fasas ut till 2045. Även bensinanvändningen minskar successivt, men ett antal bensindrivna fordon bedöms finnas kvar i fordonsflottan 2045 och en viss användning av fossil bensin kvarstår därför 2045.

Förslagens konsekvenser på priset på drivmedel

Ovan noterades att utredningen gör bedömningen att världsläget när huvuddelen av våra förslag ska implementeras har återgått till ett normalläge. Om så sker bedöms befintlig politik ge drivmedelspriser som är för låga för att bidra till elektrifieringen av fordonsflottan på ett kostnadseffektivt sätt. Samtidigt finns det en gräns för hur högt drivmedelspriset kan vara innan det börjar påverka acceptansen för klimatpolitiken och näringslivets konkurrenskraft.

Utredningen har analyserat priseffekterna för drivmedel utifrån flera scenarier för prisutvecklingen på såväl förnybara som fossila drivmedel och bedömer att förslagen resulterar i drivmedelspriser mer i linje med priserna i jämförbara länder. Det betyder också att drivmedelspriserna återgår till sin historiska trend. Förslagen innebär även att bensinpriset återgår till att utvecklas i takt med hushållens disponibla inkomst på motsvarande sätt som före 2022.

Förslagens konsekvenser för företag och konkurrenskraft

Sammantaget indikerar konsekvensanalysen att de negativa konsekvenserna av ökade drivmedelspriser, i kombination med utredningens övriga förslag för fordonsomställning och kompensation, är små för företagen. Det finns dock vissa branscher som påverkas mer än andra. Till exempel tillhör jord-, skogs-, vattenbruk och fiske de branscher som har en relativt hög drivmedelskostnad i relation till produktvärde varför de är mer påverkade av prisökningar. Detta motiverar att den utökade nedsättningen för jordbruksdiesel förlängs, se ovan.

Förslagens konsekvenser för hushåll

Hushållen kommer påverkas av högre drivmedelspriser, som följer av förslagen om höjd reduktionsplikt och höjd drivmedelsskatt. Förslagen om förändrade fordonsskatter kan påverka hushåll både i positiv (till exempel avskaffad bränslefaktor och bränsletillägg) och negativ (till exempel höjd malus) riktning. Samtidigt kompenseras hushållen av förslaget om sänkt skatt på el.

Olika hushåll kommer påverkas olika. Generellt påverkas individer i storstadsregionerna minst av utredningens förslag medan individer i glesare regioner får en större procentuell påverkan på ekonomisk standard både av de förslag som ger ökade kostnader och de förslag som leder till lägre kostnader, se figur 2.

Figur 2 Samlade fördelningseffekter per regiontyp

Sthlm

ss

bel

Figuren visar att de skillnader som finns mellan hur hushåll i olika regiontyper påverkas av högre bensin- och dieselpriser motverkas genom sänkt elskatt och förändrad fordonsskatt så att nettoskillnaderna mellan regiontyper blir mindre, även om de inte helt elimineras. Det bör noteras att detta gäller i genomsnitt. Det kommer alltid finnas enskilda hushåll som är nettovinnare respektive nettoförlorare av de samlade förslagen.