Bättre ansvarsfördelning

Under de senaste åren har det inträffat flera olyckor och säkerhetsrelaterade incidenter på åkattraktioner på ambulerande och permanenta tivolin i Sverige. Den allvarligaste olyckan inträffade sommaren 2023 på Gröna Lund i Stockholm, på berg- och dalbanan Jetline, då en person avled och flera skadades. Statens haverikommission riktar i sin slutrapport om olyckan (Ju2024/01386) säkerhetsrekommendationer till flera aktörer. Rekommendationerna handlar delvis om att se över och åtgärda vissa identifierade brister i regelverket på området.

Regleringen om tivolianordningar finns bland annat i ordningslagen (1993:1617). Enligt ordningslagen krävs det tillstånd från Polismyndigheten för vissa aktiviteter som kan påverka allmän ordning eller säkerhet. I 2 kap. uppställs krav på tillstånd för att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Tivolinöjen är en sådan offentlig tillställning som kräver tillstånd från Polismyndigheten (2 kap. 3 § första stycket 3 ordningslagen).

Av 2 kap. 13 § ordningslagen följer att tivolianordningar, bland annat berg- och dalbanor, får användas vid allmänna sammankomster, offentliga tillställningar eller i andra fall tillhandahållas allmänheten endast om de ger betryggande säkerhet mot olycksfall och om de är besiktigade. Det är den som anordnar sammankomsten eller tillställningen som ansvarar för att tivolianordningarna är godkända. Bestämmelsen omfattar både kringresande tivolin och permanenta nöjesfält.

I förordningen (1993:1634) om besiktning av tivolianordningar finns närmare bestämmelser om besiktning, godkännande och förbud att använda en tivolianordning. Av bestämmelserna framgår bland annat att besiktning ska göras av ackrediterade besiktningsorgan och utföras innan anordningen tas i bruk och därefter med regelbundna intervall. Med stöd av ett bemyndigande i förordningen har Rikspolisstyrelsen meddelat närmare föreskrifter om besiktning av tivolianordningar.

Statens haverikommission konstaterar i sin rapport om olyckan på Gröna Lund att det finns vissa brister i regleringen på området. Den anser bland annat att tivoliföretagens ansvar för säkerheten vid attraktionerna behöver lyftas fram tydligare och riktar till följd av detta en rekommendation till Polismyndigheten om en översyn av gällande myndighetsföreskrifter. I rapporten uttrycker Statens haverikommission också att den offentliga tillsynen av tivolianordningar är otillräcklig och behöver stärkas upp, till en nivå som i vart fall motsvarar vad som gäller enligt produktsäkerhetslagen (2004:451), enligt vilken Konsumentverket bedriver tillsyn av varor och tjänsters säkerhet genom marknadskontroller. Regeringen rekommenderas att vidta åtgärder för att stärka tillsynen.

Polismyndighetens hantering i samband med tivolianordningar har vissa tillsynsliknande inslag, i form av bland annat beslut om förbud samt möjligheter att i samband med beslut om tillstånd avsyna en tivolianordning. Polismyndigheten har emellertid inte i uppdrag att göra egna kontroller eller utföra löpande tillsyn av tivolianordningar. Den kontrollverksamhet som Polismyndigheten bedriver är i praktiken helt inriktad på tillståndsgivningen enligt ordningslagen och begränsad till att administrativt kontrollera att attraktionerna godkänts vid besiktning. Detta är i linje med ambitionen i förarbetena till ordningslagen, där det uttrycks att ordningen med ett regelverk om kontroll och besiktningar bör leda till en mera summarisk avsyning av polisen när tillstånd att anordna tivolinöjen söks (prop. 1992/93:210 s. 254).

I ljuset av de senaste årens händelser och slutsatserna i Statens haverikommissions rapport, är det angeläget att det görs en översyn av tillsynen av tivolin för att utreda hur tillsynen kan stärkas upp. En utredare bör därför få i uppdrag att överväga om och på vilket sätt det kan ske.

En eventuell utvidgning av tillsynsuppdraget väcker frågan om vilken myndighet som ska utöva tillsynen. Ett alternativ vore att utvidga Polismyndighetens uppgifter på området. Med tanke på inte minst de maskintekniska inslagen i tillsynen, framstår det dock som tveksamt om Polismyndigheten är mest lämpad för ett sådant uppdrag. Den sedan länge gällande ambitionen att renodla Polismyndighetens verksamhet, som berörs mer i kommande avsnitt, bör också beaktas. Det kan i det avseendet noteras att Polismyndigheten i en hemställan till Justitiedepartementet (Ju2024/01347) har anfört att Polismyndighetens tillståndsgivning avseende tivolin enligt ordningslagen är i linje med myndighetens uppdrag att upprätthålla ordning och säkerhet, men att dess ansvar enligt förordningen om besiktning av tivolianordningar saknar eller har låg polisiär relevans och bör ses över.

Om utredaren föreslår att en annan myndighet än Polismyndigheten ska vara tillsynsmyndighet men att Polismyndigheten även fortsättningsvis ska vara ansvarig för att meddela förbud mot användning av osäkra tivolianordningar, behöver det säkerställas att Polismyndighetens får tillgång till information från tillsynsärendena, i den utsträckning Polismyndigheten har behov av det.

Utredaren ska beakta regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79), i vilken regeringen redovisar generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara utformad.

Som framgår ovan uppställer ordningslagen bland annat krav på tillstånd för att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. De ärendena rör grundlagsskyddade rättigheter och friheter och har inte sällan både hög polisiär relevans och betydelse för kärnverksamheten.

I 3 kap. ordningslagen regleras vissa tillstånd, där skälen för att placera ansvaret hos Polismyndigheten inte framstår som lika starka. Det rör sig bland annat om tillstånd för att använda offentlig plats, tillstånd till sprängning och skjutning inom detaljplanelagt område, tillstånd till användning av skjutbanor som inte tillhör Försvarsmakten och tillstånd till användning av pyrotekniska varor. Dessa ärenden har en tydlig kommunal koppling. Prövningen kräver inte sällan ett betydande mått av lokalkännedom och berör ofta kommunala intressen.

Hanteringen av ärendena enligt ordningslagen sysselsätter framför allt civilanställd personal hos Polismyndigheten. Civilanställd personal kan dock användas i kärnverksamheten i större utsträckning i dag än vad som var fallet när den senaste renodlingsutredningen genomfördes. Behovet av att i kärnverksamheten, särskilt i den brottsutredande, kunna använda personal med annan kompetens än den som en polisman har, har uppmärksammats i många olika sammanhang de senaste tjugo åren. Flera juridiska hinder som tidigare har funnits för att använda civilanställda i den utredande verksamheten har också tagits bort. Den civila personalen har fått större befogenheter genom bland annat ändringar i rättegångsbalkens och polisförordningens (2014:1104) bestämmelser om förundersökning.

Ärenden om tillstånd enligt ordningslagen är en omfattande ärendetyp, sett till antalet ärenden per år. De två närmaste åren före pandemin inkom drygt 50 000 ärenden enligt ordningslagen per år. Under pandemiåren varierade antalet mellan 41 000 och 59 000 ärenden per år. Under 2023 inkom drygt 55 000 ärenden. En stor del av ärendena har avsett tillstånd enligt 3 kap. ordningslagen, särskilt tillstånd till användning av offentlig plats. Enligt uppgift från Polismyndigheten sysselsätter den tillståndstypen ensam drygt 40 årsarbetskrafter.

Regeringen anser att det finns skäl att överväga om tillståndsärendena enligt 3 kap. ordningslagen ska flyttas till en annan huvudman. Frågan om en flytt av ansvaret för tillstånd till användning av skjutbanor omfattas dock redan av Utredningen om en ny jakt- och viltvårdsmyndighets uppdrag och ska därför inte ingå i analysen.

Polismyndigheten har tillgång till information och uppgifter som inte andra aktörer har och som en eventuell ny huvudman kan behöva få del av för att kunna fatta välgrundade beslut. Polismyndigheten gör också bedömningar med hänsyn till allmän ordning och säkerhet som även fortsättningsvis kommer att behöva beaktas vid tillståndsgivningen. Mot den bakgrunden, och eftersom ärenden enligt 3 kap. ordningslagen kan ha beröringspunkter med ärenden enligt 2 kap. ordningslagen som inte är aktuella att flytta från Polismyndigheten, är det angeläget att Polismyndigheten även efter en eventuell ansvarsflytt kan få information om och möjlighet att lämna synpunkter i de överflyttade ärendena. Frågorna om i vilken utsträckning och form det ska ske bör därför ingå i analysen. Ett möjligt alternativ kan vara att Polismyndigheten ges samma rätt att yttra sig i ärenden, avstyrka ansökningar och uppställa villkor som kommunerna har i dag (se 3 kap. 2 § ordningslagen).

Många uppgifter som Polismyndigheten har tillgång till omfattas av sekretess. Utredaren bör därför ta ställning till om det informationsutbyte som kan krävas mellan Polismyndigheten och den nya tillståndsmyndigheten medför behov av nya regler som möjliggör att även sekretessbelagda uppgifter kan utbytas. Utredaren bör även analysera om uppgifterna får ett tillräckligt starkt skydd hos den nya huvudmannen.

Utöver att ansvara för prövningen av ansökningar om tillstånd har Polismyndigheten ansvar för vissa anknytande frågor, till exempel återkallelse av beviljade tillstånd och föreläggande att vidta åtgärder enligt meddelade villkor. Om en ansvarsflytt av tillståndsärendena föreslås, uppkommer frågan om även ansvaret för dessa frågor bör överföras till den nya huvudmannen. Även detta bör ingå i utredarens överväganden.

Polismyndigheten har flera uppgifter på parkeringsområdet. Vissa av dessa ingår i eller har en tydlig koppling till uppgiften att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det gäller till exempel rätten att flytta fordon enligt lagen (1982:129) om flyttning av fordon i vissa fall och förordningen (1982:198) om flyttning av fordon i vissa fall liksom polismans befogenhet att utfärda parkeringsanmärkning enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift.

En uppgift som inte har samma tydliga koppling till kärnverksamheten är Polismyndighetens hantering av begäran om rättelser och bestridanden av parkeringsanmärkningar enligt lagen om felparkeringsavgift. I den hanteringen ingår i huvudsak att verkställa den utredning som behövs efter ett bestridande, att besluta om eventuellt undanröjande och att företräda staten vid eventuell efterföljande domstolsprocess efter överklagande. Utförandet av de uppgifterna kräver inte polisiär kompentens eller polisiära befogenheter. Även dessa ärenden har en tydlig kommunal koppling i och med att de avser parkeringsanmärkningar för parkering på kommunal mark. Kommunerna äger också information, om exempelvis lokala trafikföreskrifter och annan markanvändning, som är relevant för prövningen. Sådan information behöver i dag ofta hämtas in av Polismyndigheten från aktuell kommun i samband med handläggningen.

Polismyndighetens verksamhet med hantering av bestridanden och rättelser är omfattande. Enligt uppgift från Polismyndigheten omfattar ärendetypen omkring 40 000 ärenden per år och sysselsätter drygt 30 årsarbetskrafter.

Det finns skäl att överväga om ansvaret för hantering av rättelser och bestridanden enligt lagen om felparkeringsavgift bör flyttas till en annan huvudman. Om en ansvarsflytt föreslås, kan även vissa närliggande frågor behöva övervägas, till exempel om överprövning fortsatt ska ske i allmän domstol.

I delgivningslagen (2010:1932) och delgivningsförordningen (2011:154) finns regler om stämningsmannadelgivning. Sådan delgivning innebär att den aktuella handlingen överlämnas till delgivningsmottagaren, till en person med viss angiven koppling till delgivningsmottagaren eller i anslutning till delgivningsmottagarens hemvist. Stämningsmannadelgivning får utföras dels av anställda vid vissa myndigheter, däribland Polismyndigheten, och auktoriserade delgivningsföretag, dels av stämningsman. Därutöver har personal vid häkten och vissa vårdinrättningar en begränsad rätt att utföra sådan delgivning.

Det är Polismyndigheten som har i uppgift att förordna stämningsman. När Polismyndigheten anlitas för stämningsmannadelgivning ska delgivning utföras av en stämningsman som är förordnad av myndigheten eller utföras av en annan anställd vid myndigheten.

Enligt uppgift från Polismyndigheten sysselsätter handläggningen av förordnandeärenden och utförandet av delgivningsuppdrag åt andra runt 80 årsarbetskrafter. Inte sällan behöver den yttre polisresursen nyttjas för delgivningsarbetet. Delgivningsuppdragen utförs dock i viss mån även av civilanställda och av privata delgivningsmän som arvoderas av Polismyndigheten.

I samband med att 2010 års delgivningslag infördes vidtogs vissa åtgärder för att avlasta Polismyndighetens stämningsmannaverksamhet och frigöra resurser från denna för hantering av andra uppgifter med högre polisiär relevans. Bland annat utvidgades rätten för anställda inom myndigheten att utföra stämningsmannadelgivning till att gälla även civilanställda (se prop. 2009/10:237 s. 165, 228 och 253). I förarbetena övervägdes också om det fanns skäl att flytta dåvarande polismyndigheternas arbetsuppgifter med och ansvar för stämningsmannadelgivning till Kronofogdemyndigheten. Regeringen valde dock att låta uppgiften ligga kvar hos polismyndigheterna (se prop. 2009/10:237 s. 164).

Polismyndighetens verksamhet med att förordna stämningsmän och utföra stämningsmannadelgivning åt andra är alltjämt omfattande och sysselsätter även polismän, till skillnad från de flesta av myndighetens andra avgiftsfinansierade uppgifter. Samtidigt framstår det som att uppgifterna har låg polisiär relevans.

Skälen för en renodling av Polismyndighetens uppdrag är starkare i dag än någonsin tidigare. Lagstiftaren har tidigare gett flera andra myndigheter och aktörer befogenhet att utföra stämningsmannadelgivning. Det är fler aktörer som har rätt att utföra stämningsmannadelgivning i dag jämfört med när tidigare överväganden gjordes. I ljuset av samhällsutvecklingen och de stora utmaningar som Polismyndigheten i dag står inför, finns det skäl att på nytt överväga om Polismyndigheten ska ha uppgiften att förordna stämningsman och utföra stämningsmannadelgivning åt andra eller om ansvaret nu bör flyttas till en annan huvudman.

Svårighetsgraden hos de delgivningsuppdrag som Polismyndigheten anlitas för att utföra varierar stort. Även om den polisiära relevansen i grunduppgiften framstår som låg kan det inte uteslutas att vissa uppdrag kräver tillgång till sådan information från exempelvis underrättelse- eller utredningsverksamhet som endast Polismyndigheten har. Det är angeläget att en eventuell flytt av huvudmannaskapet inte leder till en mindre effektiv delgivning. Utredaren bör vid sin analys därför ta ställning till om vissa uppdrag bör ligga kvar hos Polismyndigheten. Utredaren bör också överväga vilka verktyg, i form av till exempel tillgång till register, som en ny huvudman behöver ha. I den mån utredaren bedömer att den nya huvudmannen ska kunna få del av sekretessbelagd information från Polismyndigheten, ska utredaren också ta ställning till behovet av ny reglering som möjliggör att även sekretessbelagda uppgifter kan utbytas och att uppgifterna får ett tillräckligt skydd hos den nya huvudmannen. En viktig förutsättning är vidare att Polismyndigheten även framöver biträder vid de arbetsmoment där det krävs handräckning eller andra befogenheter som endast Polismyndigheten har.

I minerallagen (1991:45) finns bestämmelser om undersökning och bearbetning av fyndigheter av vissa mineraliska ämnen. Lagen innehåller viss reglering om verkan av att en bearbetningskoncession upphör. Av bestämmelserna framgår bland annat att koncessionshavaren när koncessionen upphör förlorar rätten till marken som koncessionen avser, liksom rätten till sådana byggnader som har gjorts för gruvans eller motsvarande anläggnings styrka och varaktighet, samt stängsel som koncessionshavaren har varit skyldig att hålla. Sådana anläggningar ska lämnas kvar på platsen i sådant skick att det inte uppkommer fara för allmänheten. I den mån det är motiverat från allmän eller enskild synpunkt ska koncessionshavaren också utföra efterarbete.

I förarbetena till minerallagen betonas att ansvaret för tillsyn vid en nedlagd gruva bör övergå till staten då koncessionshavaren har fullgjort de återställningsåtgärder som krävs, eftersom behovet av tillsyn vid ett gruvschakt kvarstår för all framtid (prop. 1988/89:92 s. 80). Minerallagen innehåller i linje med det ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om skyddsåtgärder och kontrollåtgärder vid nedlagda gruvor. Några sådana föreskrifter har dock inte meddelats.

Att staten har ett ansvar för skyddsåtgärder vid övergivna gruvhål framgår även av Kungl. Maj:ts ämbetsskrivelse den 13 januari 1956. I skrivelsen anges att stängsel eller annan dylik skyddsåtgärd kring övergivna gruvhål kan uppföras på statens bekostnad om det finns uppenbar fara för människor och husdjur. Enligt skrivelsen ska Polismyndigheten när det finns behov av en skyddsanordning verkställa den utredning som krävs och överlämna ärendet till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska sedan ombesörja utförandet av skyddsanordningen om den anser att det finns behov av skyddsåtgärder. Av ämbetsskrivelsen följer att kostnaderna för detta arbete ska belasta Polismyndighetens anslag.

Enligt uppgift från Polismyndigheten förekommer ärenden om instängsling av övergivna gruvhål främst i polisregionerna Mitt och Bergslagen. Verksamheten är sett till antal ärenden och sysselsatta årsarbetskrafter inte stor. Likväl framstår skälen för att flytta Polismyndighetens ansvar för uppgifterna till en annan aktör som starka eftersom verksamheten varken kräver polisiär kompetens eller befogenhet eller har någon tydlig koppling till Polismyndighetens kärnuppgifter. Det har i olika sammanhang också framkommit uppgifter som tyder på att verksamheten borde ha högre prioritet än vad den kunnat få hos Polismyndigheten. Det framstår därför som angeläget att Polismyndighetens ansvar på området flyttas till en aktör, eller flera aktörer, med tydligare koppling till och kompetens inom gruv- och miljöfrågor.