Distribution av radio- och tv-program i ett nytt medielandskap

Teracom erbjuder utöver radio- och tv-distribution i marknäten även kommunikationslösningar och andra tjänster som utnyttjar såväl den landsomfattande infrastruktur som den serviceorganisation som har byggts upp för marknäten. Olika typer av tjänster riktas till samhällsviktiga kunder inom totalförsvaret, till exempel Försvarsmakten, Luftfartsverket och Myndigheten för civilt försvar. Bolaget har även kunder från privat sektor. Fördelaktiga egenskaper Teracom har för aktörer inom totalförsvaret som köper andra tjänster än radio- och tv-distribution är bland annat det statliga ägandet, att infrastrukturen byggts upp efter höga krav på robusthet och uthållighet, den nationella serviceorganisationen och att infrastrukturen för marknäten täcker hela landet.

Att programföretagens och andra samhällsviktiga aktörers tjänster fungerar i alla lägen är av mycket stor vikt.

Teracoms uppdrag att bedriva utsändning och överföring av radio- och tv-program i marknäten är ett samhällsuppdrag som fastställts av riksdagen. För dessa tjänster har Teracom ett de facto-monopol. Fram till och med 2025 omfattades bolaget av en reglering från Post- och telestyrelsen. Teracom var bland annat skyldigt att tillämpa kostnadsorienterad prissättning utifrån en viss beräkningsmetod. Regleringen syftade till att minska risken för överprissättning, som ökar programföretagens distributionskostnader.

Marknäten finansieras i dagsläget genom intäkter från bland annat de radio- och tv-företag som använder nätet för att distribuera radio och tv. Andra aktörer som köper tjänster som Teracom erbjuder utöver samhällsuppdraget, det vill säga beredskaps- och inplaceringstjänster samt kommunikationstjänster, bidrar också till finansieringen av marknäten. Dessa aktörer är med och betalar för de samkostnader som är gemensamma för de olika tjänsterna. Teracom uppger att kostnaden för samhällsuppdraget var drygt en miljard kronor 2025 varav SR, SVT och UR finansierar omkring hälften. Teracoms totala intäkter var cirka 1,48 miljarder kronor 2025.

Det förhållandet att Boxer och TV4 inte längre använder marknätet för tv och har medfört att Teracom höjt priserna markant gentemot public service-företagen.

I tidigare utvärderingar och rapporter har analyserats bland annat om Teracom ska få ett förändrat samhällsuppdrag att etablera, driva och förvalta en kommunikationslösning för samhällsviktiga aktörer som ersätter Rakel – det som benämnts Rakel G2. Det blev sedermera Myndigheten för civilt försvar som behåller ansvaret för att utveckla, etablera och underhålla Rakel G2. Riksrevisionen har 2016 gjort en granskning av Teracom och av regeringens styrning av bolaget, där bland annat samhällsuppdraget diskuteras.

Samhällsuppdrag

Teracom har ett av riksdagen beslutat samhällsuppdrag som i korthet innebär att bedriva utsändning och överföring av radio- och tv-program i marknäten. Utöver samhällsuppdraget har Teracom i uppdrag att bland annat aktivt utveckla, erbjuda och driva kommunikationslösningar till samhällsviktiga aktörer. I dessa delar verkar bolaget i konkurrens med andra leverantörer.

Ett samhällsuppdrag innebär vanligtvis att bolagets verksamhet har som syfte att säkerställa viss samhällsnytta, som annars inte skulle erbjudas av marknaden eller vara tillgänglig på ett ändamålsenligt sätt. Samhällsuppdrag syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning till ägaren.

För många statligt ägda bolag med samhällsuppdrag har ägaren gett ägaranvisningar där det kan specificeras hur samhällsuppdraget finansieras, redovisas och följs upp. För Teracom saknas ägaranvisning. Regeringen har tidigare uttryckt att ägaranvisning med minst ett uppdragsmål ska tas fram för Teracom. Uppdragsmål för bolag med statligt ägande ställs för att kunna säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl.

I dag är det otydligt vad samhällsuppdraget innebär och hur det utförs. Det finns bland annat ett behov av att öka transparensen kring kostnader och intäkter för samhällsuppdraget. För bolagets uppdragsgivare och konkurrenter är det av stor betydelse att Teracoms samhällsuppdrag är tydligt och transparent formulerat. Utredningen föreslår att ägaranvisning utfärdas vari samhällsuppdraget tydliggörs och beskrivs närmare. En del av denna närmare beskrivning bör vara ägarens förväntan på avkastning för samhällsuppdraget. Utredningen föreslår därför att det i ägaranvisning anges att inget överskott förväntas för samhällsuppdraget. Vidare föreslår utredningen att regeringen i ägaranvisningen begär redovisning av kostnader och intäkter för samhällsuppdraget. Därigenom understryker ägaren betydelsen av att följa upp och rapportera hur fördelningen av kostnader utvecklas mellan samhällsuppdraget och övrig verksamhet. Utredningen föreslår att ägaranvisningen även innehåller uppdragsmål om att följa upp vilken andel av totala intäkter som utgörs av intäkter från public service-företagen. Uppdragsmål föreslås även för årlig uppföljning av kapacitetsutnyttjande av infrastrukturen samt indikatorer för kunders nöjdhet.

Samhällsuppdraget är, som det nu är formulerat, villkorat av efterfrågan från programföretagen och att dessa enligt sina sändningstillstånd är skyldiga att sända eller överföra i ett marknät. Infrastrukturen och serviceorganisationen som byggts upp för marknäten för radio och tv är emellertid betydelsefulla även för andra samhällsviktiga aktörer än programföretagen, framför allt ur beredskapssynpunkt, oberoende av programföretagens skyldigheter. Marknäten fyller därmed en viktig funktion för samhället och är betydelsefulla för totalförsvaret i stort, inte enbart för programföretagen. Utredningen bedömer därför att det bör övervägas att ändra Teracoms samhällsuppdrag till att upprätthålla och tillhandahålla infrastrukturen som byggts upp för marknäten för radio och tv samt den befintliga serviceorganisationen som är utbredd i hela landet. Uppdraget blir därmed inte längre villkorat av efterfrågan från programföretag. Ett sådant samhällsuppdrag är mer ändamålsenligt än det nuvarande samhällsuppdraget.

Utredningen har även övervägt andra alternativ för justering eller komplettering av samhällsuppdraget. Bedömningen är att Teracoms nuvarande samhällsuppdrag inte bör ersättas av ett teknikneutralt uppdrag rörande infrastruktur för medieberedskap. Samhällsuppdraget bör inte heller utvidgas till att omfatta uppdraget att erbjuda kommunikationslösningar till samhällsviktiga aktörer.

Sammantaget är det nödvändigt att vidta åtgärder för att samhällsuppdraget ska kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt, som framtagande av ägaranvisning och fortsatta överväganden för ett förändrat samhällsuppdrag. Åtgärderna är dock inte tillräckliga för att möta utmaningar för långsiktigt hållbar finansiering och organisering av marknätens drift och förvaltning. Varken ägaranvisning eller ett förändrat samhällsuppdrag kan påverka underliggande kostnader eller motverka att priser höjs för kunder till följd av att förväntade intäkter inte realiseras.

Finansiering

Marknäten för radio och tv finansieras genom intäkter från bland annat public service och de kommersiella radioföretag som använder Teracoms nät för radiosändningar. Aktörer som använder infrastrukturen och serviceorganisationen för marknäten för andra ändamål bidrar till finansieringen och avlastar därmed en stor del av kostnaderna för samhällsuppdraget.

2025 ökade Teracoms intäkter jämfört med 2024, detta trots att Tele2 (Boxer) lämnade marknätet för tv vid årsskiftet 2024/2025 och att inga intäkter längre kommer från den kunden. Ett år senare slutade även TV4 att sända i marknätet. Teracom har som en följd av detta höjt priserna markant för public service-företagen. För SVT

– som numera är den enda aktör som sänder tv i marknäten – har kostnaden fördubblats mellan 2024 och 2026. För SR har kostnaden ökat med cirka 20 procent under samma period. Även UR har fått en kostnadsökning. Finansieringen av Teracoms samhällsuppdrag har inte påverkats av förlusten av intäkter från kommersiell tv och bolaget har – om kostnadsansvaret fortsatt fördelas på samma sätt – inte behov av ytterligare medel för att sköta samhällsuppdraget. SR, SVT och UR tilldelades efter beslut i riksdag och regering i slutet av 2025 medel som bland annat ska täcka kostnader för distribution i marknäten. Beslut om medelstilldelning gäller hela uppdragsperioden 2026–2033. Public service-företagens skyldighet att sända i marknäten gäller under samma period. Riksdagen kan i absoluta undantagsfall besluta om extra medelstilldelning till public serviceföretagen. I juni 2026 remitterade regeringen en promemoria med förslag på extra medelstilldelning till SR och SVT för ökade kostnader för marknäten. Riksdagen kan även ändra beslutet om medelstilldelning för perioden 2026–2033 som ett alternativt sätt att kompensera public service-företagen för den prishöjning som lett till ökade marknätskostnader. Det skulle dock innebära ett avsteg från principen om att public service-uppdragets ekonomiska förhållanden inte bör ändras under hela den tid som uppdraget gäller.

Utredningen har övervägt alternativa sätt att finansiera infrastrukturen för och driften av marknäten för radio och tv.

Ett alternativ är att ägaren styr hur Teracom använder sina befintliga finansiella tillgångar. Bolaget har en soliditet som med stöd av ekonomiska mål utgör reserv vid ekonomiska händelser som belastar bolaget. Denna reserv skulle kunna disponeras för att helt eller delvis hantera den finansiella påverkan som intäktsvariationer medför. Variationer i intäkter skulle hypotetiskt på en fungerande konkurrensutsatt marknad inte med automatik förväntas kunna kompenseras genom prishöjningar för kunder. Prisbildningen måste i en sådan marknad i stället förhålla sig till de priser övriga konkurrenter erbjuder om produkten ska kunna generera intäkter. Att föreslå hur soliditeten i bolaget kan användas ingår i styrelsens ansvar. Om ägaren styr användningen av Teracoms befintliga finansiella tillgångar innebär det åtgärder som inte bedöms vara förenliga med praxis för statens styrning av bolag med statligt ägande. I ett vidare perspektiv kan det anses vara olämpligt, då denna typ av ingrepp från ägaren begränsar bolagets rådighet och inskränker styrelsens utrymme att agera enligt sitt ansvar. Utredningens bedömning är därför att ägarstyrning som påverkar hur Teracom använder sina befintliga finansiella tillgångar inte är en lämplig åtgärd.

Ytterligare alternativ som utredningen övervägt är att finansiera samhällsuppdraget med statliga medel via anslag, antingen till Teracom eller public service-företagen.

En förutsättning för anslagsfinansiering är att kostnaden för att utföra samhällsuppdraget kan avgränsas och beräknas. En förändring med tillskott genom anslag kräver därför en analys som inkluderar statsstöd och praktiska frågor, som parametrar för beräkning av ersättning – storleken på anslaget och anslaget i förhållande till annan ersättning. Det kan konstateras att skattebetalarna bär kostnaden för såväl anslag i statsbudgeten som medel på public servicekontot. Finansieringssystemet för public service-företagen utgör dock ett slutet system, avskilt från statens övriga budget.

Utredningen bedömer att ett särskilt anslag till public serviceföretagen för distribution av radio och tv i marknäten inte är lämpligt att införa under nuvarande tillståndsperiod. Det är inte heller lämpligt att finansiera hela kostnaden för samhällsuppdraget med anslag till Teracom. Sådana förändringar av finansieringssystemet under pågående tillståndsperiod förutsätter att riksdagen ändrar de redan fattade åttaåriga besluten om medelstilldelning till public service-företagen.

Om priser höjs ytterligare för public service skulle det kunna argumenteras för att skjuta till anslagsmedel till Teracom för att delvis finansiera samhällsuppdraget. En sådan ordning skulle innebära att public service-företagen inte bär de ekonomiska konsekvenserna av intäktsvariationer hos Teracom. Anslagsfinansiering som kombineras med kommersiell finansiering kräver en noggrann beräkning av lämplig nivå för anslag som bland annat baseras på tillförlitliga prognoser av Teracoms kostnader. Det medför behov av tydlig redovisning från Teracom och en oberoende uppföljning av underlag för kostnadsberäkningar. Att på ett tillförlitligt sätt beräkna framtida kostnader som underlag för ett anslag är komplicerat. Utformning av ett sådant system kräver således arbete, vilket i sig är kostnadsdrivande. Statsstödsregelverket innebär ytterligare krav vad gäller utformning och uppföljning av ett stöd. Ett årligen återkommande anslag medför också behov av att se över finansieringssystemet för public service. Medelstilldelningen ska täcka kostnader för utsändning av radio och tv och prövas inte på samma sätt som andra behov i den ordinarie budgetprocessen. Utredningen bedömer därför att anslag för att finansiera delar av kostnaden för samhällsuppdraget inte medför ökad kostnadseffektivitet eller kontroll jämfört med nuvarande finansieringsmodell. I kapitel 5 föreslår utredningen att förändrat ägande och verksamhetsform för Teracom ska undersökas närmare. Anslag för delar av verksamheten som i dag omfattas av samhällsuppdraget kan vara relevant om ägandet eller verksamhetsformen ändras.

Anslag skulle även kunna vara aktuellt om samhällsuppdraget ändras till att upprätthålla och tillhandahålla infrastrukturen och serviceorganisationen för marknäten oavsett efterfrågan från programföretag, vilket utredningen anser bör övervägas. Utmaningarna i samband med att beräkna anslagsbelopp på ett tillförlitligt sätt gäller dock även i detta fall. Frågan om finansiering av ett förändrat samhällsuppdrag bör också behandlas i samband med överväganden om vilket ägande och vilken verksamhetsform marknäten ska ha i framtiden.

Organisation

I analysen av behovet av ändrad organisering av infrastrukturen för och driften av marknäten för radio och tv fokuserar utredningen på verksamhetsform och ägande.

Styrning och reglering av statligt ägda bolag skiljer sig från statlig verksamhet i myndighetsform. Statligt ägda bolag lyder under samma lagar som privat ägda bolag. I aktiebolag ansvarar styrelsen för bolagets organisation och för förvaltningen av bolagets angelägenheter samt att bolaget sköts inom ramen för bland annat lagstiftningen. Ägarnas inflytande utövas genom beslut på bolagsstämman, där bland annat styrelsen utses. Styrelsen har lojalitetsplikt och ska alltid agera för bolagets bästa och inte sätta egna eller andras intressen före bolagets. Aktiebolagslagen (2005:551) utgår från att ett aktiebolags verksamhet drivs i vinstsyfte. Aktiebolag är självständiga juridiska personer medan en myndighet i formell mening är en del av den juridiska personen staten. Ett statligt helägt bolag som Teracom lyder, efter att ägaren fastställt bolagsordning vid årsstämma, inte under regeringen – till skillnad från myndigheter. Genom att organisera verksamheten i bolagsform har staten delegerat ett betydande ansvar till bolagets styrelse. Styrelsens och bolagets rådighet är en central beståndsdel för att kunna förvalta ansvaret.

Teracoms verksamhet har betydelse för olika aspekter av den

fortsatta utvecklingen av totalförsvarets förmågor. Dagens organisation utför viktiga uppgifter och har flera unika egenskaper. Kunder upplever bland annat en trygghet till följd av att bolaget är helägt av staten.

När bolaget bildades rådde andra förutsättningar än dagens men det har hittills inte funnits anledning att överväga förändrad verksamhetsform. Vid några tillfällen har det analyserats huruvida det statliga ägandet fortfarande är befogat. Det finns i dag olika skäl att överväga förändring av organisationen. Bland annat finns utmaningar och möjligheter kopplat till att marknätens betydelse har förändrats. Det pågående teknikskiftet har påverkat efterfrågan för radio och tv och priserna har ökat för vissa av bolagets kunder, till följd av att kommersiell tv lämnat marknätet. Teracoms storlek har fördelar men kan också medföra begränsningar, exempelvis vad gäller relativ förhandlingsposition och möjlighet att vid behov skala upp verksamheten. Därutöver har lagstiftning tillkommit som medför att myndigheter av skäl som rör säkerhetsskydd avstår från att utkontraktera verksamhet som omfattas av säkerhetsskydd. Förändringar som utredningen analyserat avseende samhällsuppdrag, ägarstyrning och finansiering adresserar inte utmaningar och möjligheter.

En förändrad organisation med ett annat ägande innebär nya förutsättningar att samordna infrastrukturen för och driften av marknäten för radio och tv med en större verksamhet, vilket kan medföra ökad kostnadseffektivitet. En större verksamhet förbättrar möjligheten till stordriftsfördelar, att skala upp vid behov samt bättre riskspridning.

En överlåtelse av verksamheten till myndighet innebär direkt statlig kontroll och möjligheter att delta i initiativ som bygger på myndighetssamverkan. Att upprätthålla marknätens funktion och tillgänglighet kan i dag i ökande utsträckning betraktas som ett statligt åtagande. Tidigare fanns en kommersiell bärkraft för tv som numera saknas. Att överföra delar av verksamheten i Teracom till en myndighet, innebär förutom ökad statlig rådighet och kontroll även förenklad samverkan, vilket förbättrar möjligheter till nationell samordning av bland annat kvalificerad fältservice av nationella kommunikationsnät.

Utredningen ser därmed att det finns skäl att utveckla underlag för två alternativa och sinsemellan principiellt olika sätt att förändra organisationen avseende ägande respektive verksamhetsform. Dessa alternativ innebär att avyttra till ny ägare respektive att överlåta verksamheten till myndighet. Utredningen bedömer att det inte är lämpligt att public service-företagen tar över verksamheten i Teracom.

För att på ett effektivt sätt och med god kontroll adressera risker och utmaningar och därmed nå den fulla potentialen hos verksamheten föreslår utredningen att en förändring av ägande alternativt verksamhetsform ska undersökas närmare. Vilka delar av Teracoms verksamhet som är lämpliga att överföra till ny ägare respektive övergå i myndighetsform ska preciseras genom en fördjupande analys som även omfattar verksamhetens uppdragsformulering och finansiering. Det finns betydande utvecklingsmöjligheter i att ytterligare förstärka den verksamhet Teracom bedriver för uppbyggnaden av totalförsvaret.

Andra åtgärder

Radiofrekvenser är en begränsad naturresurs med ett stort samhällsekonomiskt värde. Utgångspunkten är att frekvenser ska användas och detta på ett effektivt sätt. Skyldigheten för public service att sända tv i marknätet, samt alternativ användning av frekvensutrymmet som avsatts för tv, har betydelse för frågan om hur marknäten bör finansieras och organiseras.

Regeringen har beslutat att sändningsutrymmet 470–694 MHz får upplåtas till sådana tv-sändningar och sökbar text-tv som kräver tillstånd enligt radio- och tv-lagen (2010:696) för tiden 2026–2033. I dag används endast en sjättedel av frekvensutrymmet som är avsatt för marksänd tv. Det är inte effektivt. Därför föreslås att regeringens beslut om sändningsutrymme för marksänd tv ses över i närtid.

Möjligheten att frigöra hela frekvensområde 470–694 MHz förutsätter att public service inte längre är skyldigt att sända i marknätet för tv och att tillstånd upphört. Riksdagen beslutade för snart ett år sedan att SVT ska sända tv i marknätet till och med 2033.

Utgångspunkten är att det åttaåriga beslutet ska stå sig under hela perioden. Väsentliga händelser har emellertid inträffat sedan 2023 års parlamentariska public service-kommitté lämnade förslag till hur public service-uppdraget ska regleras från och med 2026. Det finns numera inget kommersiellt intresse av att sända tv i marknätet.

Det är rimligt att skyldigheten för public service att sända tv i marknätet upphör senast vid tillståndsperiodens utgång. Detta bland annat mot bakgrund av att allt färre tar del av tv över marknätet och har den utrustning som krävs för att kunna göra det. Därmed minskar marknätets betydelse – vad gäller tv – ur beredskapssynpunkt. Samtidigt finns goda möjligheter för de flesta att ta del av tv över internet.

För att kunna fatta beslut om kontrollerad utfasning och ordnad avveckling, exempelvis kring vilka förutsättningar som krävs för det och lämplig tidpunkt, är det av vikt att det finns ett gott beslutsunderlag. En utredning som inleds i närtid om ändrad skyldighet att sända i marknätet skulle ge public service-företagen och Teracom möjlighet till god framförhållning för att anpassa verksamheten. Det skulle också ge tid att förbereda och sätta in särskilda insatser för den del av befolkningen som inte är digitalt inkluderade. Att utreda frågan om fortsatt skyldighet för public service att sända tv i marknätet först kort inför eller efter nästa tillståndsperiod medför en onödig fördröjning, osäkerhet för marknaden och sämre möjligheter till förberedande insatser. Det noteras att Storbritannien redan inlett ett arbete med frågan om avveckling av tv-sändningar i marknätet, där huvudalternativet innebär förberedelser och utfasning av kostnader inför en kontrollerad avveckling som avslutas 2034. Mot denna bakgrund föreslås att en utredning tillsätts med uppdrag att utreda förutsättningarna för, hur och när en avveckling av tv-sändningarna i marknätet kan ske.

Slutligen anser utredningen att ett närmare samarbete mellan public service-företagen kring distribution kan innebära flera fördelar. Ett samarbete – så långt det är möjligt – torde exempelvis stärka public service-företagens förhandlingsposition gentemot avtalsparter och kunna medföra en besparing för bolagen. Företagen bör därför undersöka möjliga områden för närmare samarbete i samband med leverantörsförhandlingar som rör distribution, inklusive avtalsförhandlingarna med Teracom.

Det finns andra bolag som sänder tv i marknätet; TV4 som dock har aviserat att de kommer att upphöra med sändningarna vid slutet av 2025, samt TV Finland som sänds regionalt. I marknätet sänds även kommersiell radio – analog såväl som digital – samt närradio.

Marknätet ägs och drivs av Teracom, ett statligt helägt bolag med ett särskilt samhällsuppdrag; att bedriva utsändning och överföring av radio och tv, samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget tillhandahåller tjänster för utsändning av radio- och tv-program med möjlighet att nå 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. Enligt beslut från Post- och telestyrelsen (PTS) är Teracom skyldigt att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning för radio- och tv-distribution i marknätet gentemot SR, SVT och kommersiell fri-tv. PTS har i ett utkast till beslut föreslagit att skyldighetsbesluten ska upphävas.

Marknätet finansieras genom intäkter från bland annat de radio- och tv-företag som använder nätet för att distribuera radio- och tvsändningar; i första hand public service. Även andra aktörer som betalar för någon av de tjänster som Teracom erbjuder bidrar till finansieringen av marknätet.

När detta betänkande färdigställs pågår förhandlingar om priserna för public service-företagens marknätsdistribution för kommande tillståndsperiod. Det är därmed inte möjligt att med säkerhet ange vad kostnaderna för public service-företagen kommer att uppgå till de närmaste åren. Att kostnaderna kommer att öka är dock klart. Det beror framför allt på att färre aktörer är med och delar på kostnaderna för marknätet.

Marknätet har egenskaper som är särskilt värdefulla vid höjd beredskap eller fredstida krissituationer. Förutom en hög täckning har det även byggts ut för att ge en robust utsändning med få avbrott och störningar. Det finns vidare statlig rådighet och kontroll över sändningarna. Marknätssändningar kan tas emot anonymt och utan abonnemang.

Även om marknätet har goda förutsättningar för att få ut information vid höjd beredskap eller fredstida krissituationer skulle det, mot bakgrund av att många saknar den utrustning som krävs för att ta emot tv i marknätet, i en krissituation rimligen vara svårt för många att – åtminstone på kort sikt – åter koppla upp sig mot marknätet för att ta emot tv. Vad gäller radiosändningar finns dock goda förutsättningar för befolkningen att ta emot sändningarna med FM-mottagare av olika slag.

Kartläggning av distribution över internet

Utredningen har valt att i korthet definiera distribution över internet som ett radio- eller tv-programs väg från att det lämnar programföretaget fram till att det tas emot av slutanvändaren.

Internet är inte specifikt utformat för distribution av radio och tv. Infrastruktur som används delas med annan elektronisk kommunikation som sker över internet. Internettrafik sker med så kallad best effort, vilket innebär att det inte finns några garantier avseende överföringskvalitet så som bandbredd, fördröjning och dataförluster.

Kommunikation över internet sker genom olika tekniker, både trådlöst och trådbundet. Det är många aktörer inblandade i distributionskedjan för radio och tv på internet, bland annat leverantörer av internettjänster och nätverk för leverans av innehåll (CDN).

I öppen internetdistribution används i regel tekniken unicast som är punkt till punkt-förbindelse med en unik ström för användaren.

Hushåll och verksamhetsställen i landet har i mycket hög utsträckning så pass bra uppkoppling till internet att de har möjlighet att ta emot radio och tv över internet. Även tillgången till abonnemang och mottagningsutrustning är mycket god. Vidare konsumerar allt fler framför allt tv men också radio över internet i stället för via de traditionella distributionssätten, som marknätsändningar och satellit- eller kabel-tv. Konsumtionen sker i stor omfattning även via andra enheter än sådana utformade specifikt för radio- och tv-distribution, till exempel via mobiler eller smarta högtalare.

Funktionell tillgång till internet om 10 Mbit/s är i regel tillräckligt för att kunna ta del av radio- och tv-program av god kvalitet. Om användaren är ansluten via det mobila nätet eller via satellit kan dock hastigheten försämras om det är många samtidiga användare i närområdet.

Säkerhets- och beredskapskrav

Aktörer som ingår i distributionskedjan för radio och tv över internet, bland annat nätägare och internettjänsteleverantörer, omfattas av diverse författningsreglerade säkerhets- och beredskapskrav. De kan exempelvis omfattas av krav på att vidta säkerhetsåtgärder, rapportera säkerhetsincidenter och ha reservkraft. Vidare finns särskilda bestämmelser inför eller vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Reglering kring säkerhet finns i bland annat lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation (LEK) och lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster (NIS-lagen), som båda bygger på EU-direktiv. Inom cybersäkerhetsområdet pågår implementering av det så kallade NIS 2-direktivet 1 , och med anledning av det föreslås ny reglering genom cybersäkerhetslagen, ändringar av LEK och upphävande av NIS-lagen. 2

Säkerhet och robusthet i distributionen över internet

För många programföretag är internet en avgörande infrastruktur för distribution av radio och tv. I takt med att konsumtionen sker alltmer över internet ökar också behovet av att den distributionsformen är pålitlig och säker.

Den säkerhet som uppnås i distributionen påverkas bland annat av vilka hot som finns. Få hot på internet kan specifikt hänföras till distributionen av radio och tv, utan generellt är det samma typer av hot som förekommer även mot annan distribution över internet.

Några typer av hot mot en välfungerande internetbaserad radio- och tv-distribution som är särskilt viktiga att uppmärksamma är långvariga elavbrott, överbelastningsattacker, fel och skador i förbindelser eller andra tillgångar i kommunikationsnät samt överbelastningar i näten. Störningar i distributionen kan orsakas av olika typer av naturfenomen, mänskliga misstag eller medvetna aktioner.

Eftersom marknätet och internet är uppbyggda på olika sätt kan samma typ av säkerhetshotande händelse få olika påverkan på tillgängligheten till radio och tv beroende på distributionsform. Marknätet är exempelvis mindre sårbart för elavbrott och överbelastningsattacker. Samtidigt har internet egenskaper som kan bidra till ökad säkerhet jämfört med marknätet; det är ett mer decentraliserat system och många användare kan ta emot radio- och tv-program från både mobila och fasta nät.

Det pågår omfattande statliga satsningar för att göra elektroniska kommunikationer mer säkra och robusta. Utredningen bedömer att detta arbete även kommer att bidra till att säkerheten i distributionen av radio och tv över internet förbättras.

Även de författningsreglerade säkerhets- och beredskapskrav samt marknadsmässiga krav som ställs påverkar säkerheten i distributionen. Det är i princip inte möjligt för programföretag att genom avtal ställa krav på säkerhet som omfattar alla aktörer i hela distributionskedjan på internet men det finns ändå olika möjligheter att påverka säkerheten.

Den information utredningen inhämtat tyder på att säkerheten i vardagen för distribution av internetbaserad radio och tv i stort sett är god. Det saknas dock samlad kvantitativ information som kan användas för att analysera hur säkerheten för internetbaserad radio och tv utvecklas över tid.

För att kunna göra överväganden kring eventuella behov av säkerhetshöjande åtgärder som direkt kan förväntas leda till en ökad säkerhet för distribution av radio och tv över internet behövs en tydlig och samlad bild av säkerheten och eventuella brister. En sådan sammanhållen problem- och behovsbild som kan ligga till grund för olika typer av säkerhetsåtgärder avseende mediedistribution saknas i dagsläget. Utredningen anser därför att det på myndighetsnivå ska samlas in och sammanställas information om behov av säkerhetshöjande åtgärder från olika medieföretag.

Utredningen föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) – i sitt uppdrag att stödja medieföretagens beredskapsplanering – tillsammans med berörda aktörer ska sammanställa information om säkerheten i distributionen av media över internet. Informationen ska användas bland annat för att bistå PTS i deras uppdrag som beredskapsmyndighet. Ett tillägg med den beskrivna innebörden ska göras i 15 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Utredningen bedömer att PTS särskilt bör beakta behovet av säker distribution av radio och tv från public service i arbetet med ett pågående projekt om regional robusthet. Därtill bedömer utredningen att public service-företagen i arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser och beredskapsplaner vid behov bör samråda med PTS i den del de rör frågor om säkerhet vid distribution över internet. Public service-företagen bör även skicka relevanta delar av sina beredskapsplaner till PTS för kännedom.

Prioritering av datatrafik vid extraordinära händelser

I situationer där kapaciteten i elektroniska kommunikationsnät inte är tillräcklig skulle olika tekniker kunna användas för att förbättra tillgängligheten för viss prioriterad datatrafik jämfört med annan trafik på internet. Att ge visst innehåll företräde framför annat på internet påverkar den kapacitet som finns tillgänglig för andra samhällsbehov.

Vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap kommer internet att användas för en rad olika samhällsbehov där tillgången till nyheter och samhällsinformation är ett. Det är av stor vikt att allmänheten i dessa situationer kan nås av radio- och tv-innehåll, särskilt från public service.

Det är få extraordinära händelser i fredstid som kan förväntas leda till överbelastningar på internet, och där prioritetsfunktioner skulle kunna bidra till att förbättra tillgängligheten för radio och tv. Överbelastningarna kännetecknas av att vara koncentrerade till mobila kommunikationsnät och omfatta områden där det pågår polisiära, räddnings-, sjukvårds- och evakueringsinsatser. Händelserna tenderar också generellt sett att vara relativt kortvariga. Vid sådana situationer är det inte rimligt att hela programutbudet från exempelvis public service prioriteras framför annan datatrafik. Däremot bör övervägas om prioritering ska ske av kortare nyhetsinslag, sändning och förmedling av VMA (Viktigt Meddelande till Allmänheten) samt sändning som en myndighet begärt av andra meddelanden som är av vikt för allmänheten.

Om det råder höjd beredskap kan det finnas skäl att prioritera radio och tv framför annan datatrafik. Införande och användning av prioritetsfunktioner behöver dock ske på ett sätt som gör det möjligt att balansera olika samhällsintressen mot varandra, samtidigt som hänsyn tas till andra åtgärder som kan förbättra säkerheten och tillgängligheten.

Vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap kan kapaciteten i näten bland annat behöva användas för samhällsviktiga användares trafik, totalförsvarsviktig trafik och Försvarsmaktens kommunikationsbehov. Möjligheten och behovet av att prioritera datatrafik vid sådana situationer bör därmed utredas utifrån ett helhetsperspektiv där olika intressen kan vägas mot varandra. Tekniska och rättsliga möjligheter och förutsättningar behöver då utredas närmare.

Public service till hela befolkningen i hela landet

Befolkningens tillgång till public service-företagens innehåll över internet över lag är mycket god. Den viktigaste åtgärden för att säkerställa att public service-sändningar över internet ska nå hela befolkningen i hela landet är att utbyggnaden av bredband fortsätter. Det finns inte skäl att därutöver föreslå särskilda åtgärder.

Distribution av radio och tv över internet är i dag över lag väl fungerande och det är generellt inte några problem med kvaliteten eller med längre variationer i den tid det tar att nås av ett radio- eller tvprogram över internet.

Det är tekniskt genomförbart att tillhandahålla radio och tv över internet med en teknik som har motsvarande egenskaper som rundradiosändningar (broadcast). En sådan teknik är multicast som emellertid är under utfasning i det fasta nätet. Ska sådana sändningar ske i det mobila nätet krävs olika tekniska åtgärder. Då distributionen av radio och tv via unicast fungerar väl bedömer utredningen att det inte finns anledning att föreslå några åtgärder vad gäller tekniken 5G-Multicast Broadcast.

Tekniken 5G Broadcast är en möjlig distributionsform för utsändning av linjär radio och tv i marknätet (inte över internet), som i framtiden skulle kunna användas för mottagning på exempelvis anpassade mobila användarenheter. Det kan finnas anledning att följa utvecklingen på området samtidigt som användningen av marknätet följs upp. Det återstår flera frågor att utreda innan ett införande av 5G Broadcast skulle kunna övervägas, bland annat behov av och mål med att implementera tekniken, vilka kostnader det skulle innebära, hur ett införande skulle finansieras och om framtida mottagningsterminaler kommer att utrustas med teknik som kan ta emot sändningarna.

Redaktionell kontroll

Som utredningen tolkar direktiven avses med redaktionell kontroll att ett radio- eller tv-program når mottagaren på det sätt och i den utformning som avsändaren avsett, oavsett distributionsform. Det får inte ske några ändringar i ett radio- eller tv-programs innehåll utan den ansvarige utgivarens medgivande. Uppdraget handlar om hur redaktionell kontroll kan säkerställas vid distribution över internet.

Traditionella massmedieföretag i Sverige är uppbyggda kring en redaktion med en utpekad ansvarig utgivare. Den ansvarige utgivaren har det redaktionella ansvaret för såväl valet av innehåll i ett program, dess struktur, hur det sänds, på vilket sätt, i vilka kanaler samt på vilka plattformar programmen ska kunna nås. Ett alltmer diversifierat och komplext medie- och distributionslandskap påverkar emellertid möjligheten att upprätthålla den redaktionella kontrollen. Vid distribution över internet är distributionskedjan som regel komplex och innefattar många aktörer, vilket kan göra det svårare för utgivaren att kontrollera att innehållet inte ändras på vägen.

Exemplen på tillfällen då innehåll ändrats på ett sätt som utgivaren inte medgett är, som utredningen förstått det, dock få när det gäller radio och tv. Enligt vad programföretag anfört rör det sig i stället främst om risker för att innehåll inte kan distribueras på grund av att stora digitala plattformar inte tillåter visst innehåll i programföretagens appar eller på konton på sociala medier. Det har även framförts att det finns en risk för ingrepp i innehållet i samband med publicering av material på externa onlineplattformar med användargenererat innehåll.

Relevant reglering kring stora digitala plattformar finns bland annat i mediefrihetsförordningen (EMFA) 3 , förordningen om digitala tjänster (DSA) 4 samt förordningen om digitala marknader (DMA) 5 . Av EMFA följer bland annat att digitala plattformar – innan de vidtar eventuella modereringsåtgärder som påverkar innehåll som tillhandahålls av leverantörer av medietjänster, som att avbryta tillhandahållandet eller begränsa synligheten – ska informera leverantören om skälen till åtgärden. De ska föra en strukturerad dialog med denne när innehållet på något sätt anses bryta mot plattformens användarvillkor eller etiska principer.

Utredningens bedömning – när det gäller skyddet för den redaktionella kontrollen vid publicering av innehåll på stora digitala plattformar – är att effekterna av framför allt den nyligen införda regleringen i EMFA bör utvärderas efter det att regelverket har varit i kraft en tid. Innan dess finns det inte skäl att föreslå ny reglering i syfte att upprätthålla den redaktionella kontrollen vid publicering av radio- och tv-program på digitala plattformar. Vidare konstateras att risken för att innehåll inte når mottagaren på det sätt och i den utformning som avsändaren avsett under distributionen även är en fråga om att upprätthålla säkerhet och robusthet i distributionen.

Framhävande av innehåll av allmänintresse

Uppdraget och utgångspunkter

Utredningen har i uppdrag att analysera vad som kan anses som innehåll av allmänintresse och vid behov lämna förslag på åtgärder för att öka upptäckbarheten av sådant innehåll vid distribution över internet samt lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens analys och bedömningar avser behovet av att framhäva medieinnehåll i form av radio- och tv-program – andra former av medieinnehåll berörs inte.

Reglering om framhävande

Enligt artikel 7a i AV-direktivet 6 får medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att audiovisuella medietjänster av allmänintresse framhävs på lämpligt sätt. I skäl 25 i direktivet tydliggörs att sådana skyldigheter endast bör införas när det är nödvändigt för att uppnå mål av allmänintresse som tydligt definieras av medlemsstaterna i enlighet med unionsrätten. Som exempel på mål av allmänintresse anges mediepluralism, yttrandefrihet och kulturell mångfald.

Av artikel 16 i den europeiska mediefrihetsförordningen 7 följer att Europeiska nämnden för medietjänster 8 ska bistå kommissionen med eventuella riktlinjer som utfärdas för bestämmelser i förordningen eller AV-direktivet. I skäl 46 till förordningen anges bland annat att det, mot bakgrund av den stora mängden information och det faktum att digitala metoder allt oftare används för att få tillgång till medier, är viktigt att säkerställa att innehåll av allmänintresse framhävs för att bidra till lika villkor på den inre marknaden och till efterlevnad av den grundläggande rätten till information enligt artikel 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. 9

Hittills har ett antal medlemsländer infört bestämmelser om framhävande. Frankrikes reglering om framhävande av tjänster av allmänintresse inkluderar både tv och radio. Reglerna är i första hand tilllämpliga på public service-tjänster, men gäller även kommersiella tjänster efter bedömning och beslut av den franska tillsynsmyndigheten.

Tyskland har infört en framhävandereglering som avser audiovisuellt medieinnehåll där public service-innehåll omfattas automatiskt, medan kommersiella leverantörers innehåll kan omfattas om de tyska mediemyndigheterna bedömer att innehållet utgör ”utbud av allmänt värde”. Även Belgien, Irland, Italien, Schweiz, Slovenien har infört en reglering om framhävande. Bulgarien, Cypern och

Grekland har infört regler om att åtgärder får vidtas för att säkerställa ett lämpligt framhävande, men några åtgärder har ännu inte vidtagits. I Storbritannien pågår för närvarande arbete med att införa regler om framhävande av public service i uppkopplade tjänster där tv-val görs. 10 Arbete med att införa framhävandebestämmelser lär pågå även i Finland och Danmark.

Det finns behov av att framhäva radio- och tv-program av allmänintresse

Mot bakgrund av mediernas stora betydelse i ett demokratiskt statsskick är det rimligt att säkerställa att innehåll av allmänintresse är lätt att hitta för alla. Tillgången till opartisk och saklig information är av yttersta vikt i en omvärld där medieanvändningen är alltmer individualiserad och där desinformation och påverkanskampanjer utmanar de värderingar som vårt demokratiska samhälle bygger på. Även om allt fler använder sociala medier i sin vardag, vänder sig de flesta fortfarande till traditionella medier som exempelvis public service för att få snabb och tillförlitlig information när en kris inträffar. Det skärpta säkerhetsläget och betydelsen av oberoende medier ökar ytterligare behovet av att tittare och lyssnare enkelt kan titta och ta del av detta innehåll även i en onlinemiljö.

Att aktörer som tillhandahåller gränssnitt där val av medieinnehåll görs kan bestämma vilket innehåll som ska premieras utifrån kommersiella eller andra enskilda intressen innebär att det inte finns några garantier för att innehåll från exempelvis public service är väl synligt och enkelt att hitta.

Public service-företagen har en stark ställning på marknaden och ett högt förtroende, vilket är av stor vikt att värna. En försvagning av denna status kan vara svår att återställa och är därför viktig att försöka motverka. Detta särskilt då public service-företagen med sina breda uppdrag har en viktig roll för sammanhållningen och gemenskapen i vårt land och fyller centrala behov i samhället. Rollen att bidra till sammanhållning och att skapa gemensamma referensramar i såväl vardag som i oroliga tider framöver har bedömts bli allt viktigare.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns behov av att införa bestämmelser om framhävande av innehåll av allmänintresse som tillhandahålls över internet. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att befolkningen lätt ska kunna hitta sådant innehåll. Utredningen bedömer att behovet av att befolkningen på ett enkelt sätt kan tillgodogöra sig innehåll av allmänintresse och behovet av att värna mångfalden på den svenska mediemarknaden gör att en framhävandeskyldighet är proportionerlig i förhållande till en eventuell påverkan på konkurrensen.

Bestämmelser om framhävande bör införas i en särskild lag

Bestämmelser om framhävande bör införas i en särskild lag; lagen om framhävande av innehåll av allmänintresse. Lagen ska kompletteras med bestämmelser i förordning och föreskrifter.

Innehåll som ska framhävas

Mot bakgrund av public services viktiga demokratiska funktion, att det finansieras av medborgarna och utifrån de särskilda krav som ställs på public service-företagens innehåll och på programföretagen, bedömer utredningen att deras hela programutbud är sådant innehåll av allmänintresse som ska framhävas.

Även innehåll från andra aktörer ska – efter beslut av Mediemyndigheten – kunna omfattas av en skyldighet om framhävande. Att fler medietjänster än de som public service-företagen tillhandahåller ska kunna omfattas av en framhävandeskyldighet gynnar mångfalden och konkurrensen på mediemarknaden. Vidare är det positivt för användarna att alla medietjänster för ljudradio och tv som kan anses vara av allmänintresse är enkla att hitta och ta del av vid tittande på tv eller lyssnande på radio över internet.

För att en medietjänst för ljudradio eller tv från en annan aktör än ett public service-företag ska kunna bedömas vara av allmänintresse bör den, liksom vad som gäller för public service, erbjuda ett mångsidigt och varierat programutbud som präglas av saklighet. Vidare bör utbudet spegla förhållanden i hela landet och hela befolkningen. Programföretaget bör också bedriva nyhetsverksamhet så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck. Medietjänsten bör erbjudas fritt utan betalning. Att medietjänsten i alla delar uppfyller samtliga de krav som ställs på public service-företagen är dock inte rimligt.

Ett beslut som innebär att Mediemyndigheten bedömer att en medietjänst för ljudradio eller tv ska framhävas bör kunna återkallas om det finns skäl. Skulle ett beslut om återkallelse vara brådskande bör myndigheten kunna bestämma att beslutet ska gälla omedelbart

– även om det överklagas.

Skyldigheten att framhäva innehåll av allmänintresse ska omfatta medietjänster för ljudradio eller tv, vilket innebär det samlade utbudet av ljudradio- eller tv-program som sänds eller tillhandahålls under en gemensam beteckning.

Skyldigheten att framhäva vissa medietjänster bör gälla för leverantörer av användargränssnitt som ger åtkomst till medietjänster

Utredningen föreslår att skyldigheten att framhäva medietjänster för ljudradio eller tv av allmänintresse ska gälla för leverantörer som tillhandahåller användargränssnitt som utgör en tjänst för att kontrollera eller hantera åtkomst till och användning av medietjänster som tillhandahåller program och som gör det möjligt för användare att välja medietjänster eller innehåll. Om ett framhävande är oproportionerligt betungande på grund av att användargränssnittet har få användare eller om det annars finns särskilda skäl ska skyldigheten inte gälla.

Bestämmelser om en skyldighet att framhäva medietjänster för ljudradio och tv av allmänintresse kan inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot yttrandefrihetsgrundlagen.

Innebörden av en skyldighet att framhäva vissa medietjänster

Att en medietjänst för ljudradio eller tv av allmänintresse som tillhandahålls över internet ska framhävas innebär att den ska vara lätttillgänglig och enkel att hitta. Det kan exempelvis innebära att en användare ska kunna se innehållet direkt i användargränssnittet, utan att behöva ”scrolla” eller särskilt söka efter det. Det innebär inte i sig att den behöver ha en mer framhävd placering än allt annat innehåll som presenteras i samma användargränssnitt. Medietjänsten ska framhävas i de standardinställningar som finns för det aktuella användargränssnittet. Den rätt som en användare enligt mediefrihetsförordningen har att själv ändra standardinställningarna för åtkomst till media påverkas alltså inte.

Tillsyn

Utredningen föreslår att Mediemyndigheten ska utöva tillsyn över framhävandeskyldigheten. Myndigheten ska få meddela de förelägganden som behövs för att en leverantör av aktuella användargränssnitt ska följa bestämmelserna om framhävande. Förelägganden ska kunna förenas med vite.

Överklagande

Mediemyndighetens beslut avseende om medietjänster för ljudradio eller tv ska framhävas samt återkallelse av sådana beslut bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller myndighetens beslut om föreläggande som har förenats med vite.

Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten.

Analog radiomottagning i fordon

För att allmänheten ska kunna nås av bland annat nyheter, VMA och annan information är det av stor betydelse att det finns tillgång till radio i bilen.

I dag finns krav på att en bilradiomottagare som har byggts in i en ny personbil eller buss som säljs eller hyrs ut ska kunna ta emot och återge åtminstone radiotjänster som tillhandahålls via digital markbunden radiosändning. Sändningar av digital marksänd radio (DAB) har dock inte nått – eller förväntas nå – samma yttäckning i Sverige som det analoga FM-nätet inom den närmaste framtiden. De analoga FM-sändningarna är den viktigaste distributionsformen för såväl den kommersiella radion som för SR och närradion. Det analoga FM-nätet säkrar leverans av radioinnehåll i bilen även på ställen i Sverige där DAB inte är utbyggt eller där användarens mobiloperatör inte har god täckning för mottagning av radio över internet.

Mot denna bakgrund är det viktigt att tillgången till analog FM-radio i nya personbilar och bussar säkerställs.

Utredningen föreslår därför att 2 kap. 3 a § fordonsförordningen (2009:211) ska kompletteras så att det ställs krav på att en bilradiomottagare som byggts in i en ny personbil eller en ny buss även ska kunna ta emot och återge radiotjänster som tillhandahålls via analog markbunden radiosändning.

Konsekvensanalys

I kapitel 13 redovisas utredningens bedömning av konsekvenserna av de förslag som lämnas i betänkandet, det vill säga förslag om en skyldighet att framhäva medietjänster för ljudradio eller tv av allmänintresse som tillhandahålls över internet, uppdrag till MSB att sammanställa information om säkerheten i distributionen av media över internet samt krav på analog radiomottagning i fordon.