Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion

Avtalet träder i kraft 120 dagar efter att 60 parter har anslutit sig till det. När avtalet träder i kraft kommer en partskonferens sammanträda. Partskonferensen ska fortlöpande se över och utvärdera genomförandet av avtalet. Beslut och rekommendationer från partskonferensen ska som utgångspunkt antas i samförstånd. När avtalet träder i kraft ska det även inrättas en plattform för informationsdelning genom vilken parterna ska dela information

och underlag om verksamheter i havsområden utanför nationell jurisdiktion. Plattformen ska underlätta samordning och samarbete.

Sveriges tillämpning av avtalet

Enligt utredningens bedömning kräver ett svenskt genomförande av avtalet att det i svensk rätt införs bestämmelser som avser miljöbedömningar, marina skyddade områden och marina genetiska resurser. Utredningens förslag innebär att avtalet genomförs genom införandet av en ny svensk lag om skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. Genomförandet kräver även vissa följdändringar i befintlig lagstiftning, bland annat i miljöbalken. Det kommer också att finnas behov av myndighetsföreskrifter när partskonferensen antar beslut om tillämpningen av avtalet.

Något förenklat kräver avtalet att parterna ska säkerställa att verksamheter under deras jurisdiktion eller kontroll bedrivs i enlighet med avtalet och de beslut som antas av partskonferensen. Skrivningen i avtalet bedöms innebära att bestämmelserna ska tillämpas på dels verksamheter som omfattas av en parts flaggstatsjurisdiktion, dels verksamheter som bedrivs av rättssubjekt som omfattas av en parts jurisdiktion till följd av nationalitetsprincipen.

Verksamheter som bedrivs av en stats medborgare, personer med hemvist i staten och juridiska personer som bildats enligt statens rätt får anses vara under statens kontroll. De bestämmelser som föreslås ska därför tillämpas för verksamheter och åtgärder som bedrivs respektive vidtas

– av svenska medborgare och svenska juridiska personer,

– av personer som har hemvist i Sverige, samt

– med och från svenska fartyg och luftfartyg.

Bestämmelserna som gäller användning och förvaring av marina genetiska resurser samt användning och lagring av digital sekvensinformation om sådana resurser ska även tillämpas för andra fysiska och juridiska personer som i Sverige bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd.

Militär verksamhet undantas från tillämpningsområdet.

Miljöbedömningar

Tillstånd krävs för verksamheter och åtgärder i havsområden utanför nationell jurisdiktion

Förslaget innebär att krav på tillstånd införs för verksamheter och åtgärder i havsområden utanför nationell jurisdiktion. När bland annat svenska fysiska och juridiska personer planerar att utföra någon typ av verksamhet som kan ha en viss påverkan på den marina miljön ska det ske en prövning av om verksamheten ska tillåtas med hänsyn till verksamhetens miljökonsekvenser. Partskonferensen ska besluta om riktlinjer för bedömningen.

Teoretiskt sett kan tillståndsplikten komma i fråga för allt från djuphavsgruvdrift till fiske, forskningsexpeditioner och turism, beroende på havsområdets egenskaper. Regleringen i avtalet syftar till att säkerställa att verksamheter som utvinning av mineraler samt byggande av flytande plattformar för exempelvis energialstring och aquakultur föregås av en miljöbedömning innan de tillåts. Svenska aktörer förväntas inte bedriva sådana verksamheter i de aktuella havsområdena under överskådlig framtid. Bortsett från sjöfarten är den svenska aktiviteten i havsområden utanför nationell jurisdiktion mycket begränsad. För svensk del bedöms frågor om tillstånd främst aktualiseras för verksamheter relaterade till forskning, turism och eventuell bioprospektering i områden som är särskilt känsliga eller betydelsefulla. Även tillståndsprocesser för fiske i havsområden bortom nationell jurisdiktion kan påverkas av ett svenskt tillträde till avtalet.

Förslaget innebär också att krav på tillstånd införs även för verksamheter och åtgärder i havsområden inom andra staters jurisdiktion som kan påverka den marina miljön i havsområden utanför nationell jurisdiktion. Tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder i Sveriges sjöterritorium och maritima zoner sker redan idag enligt 6 kap. miljöbalken. För sådana prövningar föreslås skyldigheter avseende samråd genom plattformen för informationsdelning.

Tillståndsprövningen

Om en planerad verksamhet kan komma att ha mer än en mindre eller övergående effekt på den marina miljön, eller om effekterna av verksamheten är okända eller oklara, ska det först utföras en så kallad förhandskontroll. Vid denna kontroll ska en prövningsmyndighet bedöma om det finns skälig anledning att anta att verksamheten kan orsaka avsevärda föroreningar eller andra märkbara och skadliga förändringar i den marina miljön. Om det vid förhandskontrollen bedöms att verksamheten kan ha sådana följder ska det genomföras en miljöbedömning innan prövningsmyndigheten kan besluta om tillstånd ska ges till verksamheten.

Ansvaret för att ta fram underlag för bedömningarna ska ligga på verksamhetsutövaren. Inför förhandskontrollen ska denne ge in underlag om verksamheten, platsen, en inledande analys av miljöeffekter och uppgifter om möjliga alternativ. Om det därefter ska göras en miljöbedömning ska verksamhetsutövaren ta fram ett förslag på avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen, ett utkast på miljökonsekvensbeskrivningen samt därefter en slutlig miljökonsekvensbeskrivning.

Vid den slutliga prövningen ska hänsyn tas till miljökonsekvensbeskrivningen och de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken. Tillstånd ska förenas med villkor som behövs med hänsyn till skyddet för miljön. Tillstånd får inte ges vid en viss nivå av miljöpåverkan.

Tillstånd ska även kunna nekas med hänsyn till Sveriges folkrättsliga åtaganden eller relationer till en annan stat.

Under hela processen ska information och underlag offentliggöras genom plattformen för informationsdelning för att möjliggöra synpunkter från andra avtalsparter och berörda aktörer.

Om det har gjorts en bedömning av en verksamhets miljöeffekter i ett annat sammanhang behöver det inte vidtas någon förhandskontroll eller miljöbedömning. Prövningsmyndigheten ska då i stället pröva om försättningarna är sådana att verksamheten är undantagen från kraven. Verksamhetsutövaren ska anmäla en sådan verksamhet och ge in det underlag som behövs för bedömningen. För verksamheter med tillstånd ska krav på egenkontroll och

rapportering gälla.

Prövningen ska göras av Havs- och vattenmyndigheten eller regeringen

Havs- och vattenmyndigheten föreslås få i uppdrag att handlägga ärenden om tillstånd och besluta om tillstånd ska ges till verksamheter som planeras av bland annat svenska fysiska och juridiska personer. När ett ärende kan förväntas beröra andra stater, ha säkerhetspolitiska implikationer eller på annat sätt vara folkrättsligt viktigt ska dock regeringen ha möjlighet att pröva frågan om tillstånd. Regeringen ska även pröva ärenden om det krävs dispens enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler på grund av den förväntade påverkan på miljön. Om regeringen ska pröva en ansökan om tillstånd ska Havs- och vattenmyndigheten handlägga ärendet och lämna förslag till beslut.

Under handläggningen av tillståndsärenden ska flera olika former av samråd ske med bland annat övriga avtalsparter, ett vetenskapligt och tekniskt organ under avtalet och civilsamhället.

Havs- och vattenmyndighetens beslut i fråga om tillstånd ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol. Vissa beslut ska kunna överklagas av miljöorganisationer.

Havs- och vattenmyndigheten föreslås få behörighet att genomföra strategiska miljöbedömningar av planer och program. Dessutom ska myndigheten enligt förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om genomförandet.

Krav på egenkontroll och rapportering

Enligt avtalet ska parterna övervaka miljöeffekterna av de verksamheter som de tillåter och offentliggöra rapporter om dem. Förslagen innebär att skyldigheten genomförs med bestämmelser liknande miljöbalkens bestämmelser om kontroll och rapportering. Ansvaret för egenkontrollen grundar sig i de allmänna hänsynsreglerna i

2 kap. miljöbalken om bland annat kunskapskrav, försiktighetsmått och bästa möjliga teknik.

En tillståndshavare ska fortlöpande kontrollera och rapportera om den verksamhet eller åtgärd som ett tillstånd avser för att motverka och förebygga avsevärda negativa miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan befaras medföra. Rapporterna ska ges in till en tillsynsmyndighet som ska offentliggöra rapporterna genom plattformen för informationsdelning.

Dessutom ska en tillståndshavare underrätta tillsynsmyndigheten om den får kännedom om omständigheter som innebär en risk för avsevärda negativa effekter på miljön som inte förutsågs i miljöbedömningen eller har samband med en driftstörning eller liknande händelse.

Enligt förslaget ska Havs- och vattenmyndigheten utses till

tillsynsmyndighet. Myndigheten ska kunna besluta om förelägganden och förbud, som får förenas med vite. För att kunna fullgöra sina uppgifter ska myndigheten ha rätt att få tillträde till bland annat anläggningar och transportmedel. I sin roll som tillståndsgivare ska myndigheten även ha möjlighet att ändra villkor och återkalla tillstånd.

Marina skyddade områden och andra områdesbaserade förvaltningsverktyg

Genom avtalet skapas en global ordning för att inrätta marina skyddade områden och andra områdesbaserade förvaltningsverktyg i havsområden utanför nationell jurisdiktion. Det anses vara en av de viktigaste framgångarna vid förhandlingarna av avtalet och har bedömts vara en förutsättning för att nå de politiska målen att bevara och skydda 30 procent av världens hav till år 2030. Att skydda särskilt känsliga, sårbara och betydelsefulla områden har framhållits som en effektiv åtgärd för ökad motståndskraft mot mänsklig påverkan på biologisk mångfald, inklusive effekterna av klimatförändringar.

Den beslutsordning som avtalet föreskriver för införandet av marina skyddade områden och andra områdesbaserade förvaltningsåtgärder bedöms inte kräva några författningsändringar eller andra åtgärder för Sveriges tillträde till avtalet. Parterna ska dock säkerställa att verksamhet under deras jurisdiktion eller kontroll som sker i havsområden utanför nationell jurisdiktion bedrivs i enlighet med de beslut som partskonferensen antagit.

Enligt förslaget ska Havs- och vattenmyndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter till skydd för marina områden utanför nationell jurisdiktion. Föreskrifterna ska baseras på partskonferensens beslut om åtgärder och för att en föreskrift ska få meddelas krävs det att den behövs för att skydda ett område som partskonferensen har pekat ut.

Föreskrifterna får avse inskränkningar för verksamheter i ett visst område. Det kan till exempel röra sig om ett förbud mot fiske eller rätten att färdas och vistas inom området liksom om ordningen i övrigt.

Havs- och vattenmyndigheten föreslås även få i uppdrag att utöva tillsyn i syfte att säkerställa att verksamheter under svensk jurisdiktion eller kontroll följer föreskrifterna.

Marina genetiska resurser

Den nytta som uppstår ska fördelas rättvist

Ett av målen med avtalet är att nå en rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid verksamhet som avser marina genetiska resurser från havsområden utanför nationell jurisdiktion. Med marina genetiska resurser avses varje material från marina växter, djur eller mikroorganismer eller av annat marint ursprung som innehåller funktionella enheter av arvsmassa med faktiskt eller potentiellt värde. Det finns förhoppningar om att egenskaper som hittas i marina organismer kommer att kunna användas i utvecklingen av läkemedel och andra bioteknologiska innovationer.

Avtalets bestämmelser om nyttofördelning gäller för såväl fysiska genetiska resurser som digital sekvensinformation om sådana resurser. Avtalet innehåller ingen definition av begreppet digital sekvensinformation. Anledningen till det är att det har visat sig vara svårt att nå internationell enighet rörande vilken information som ska omfattas av nyttofördelningen. För att lagstiftningen ska vara tydlig och förutsägbar krävs det dock att det framgår vilken information som avses. Enligt utredningens förslag ska de svenska bestämmelserna om digital sekvensinformation tillämpas på digital information om DNA- och RNA-sekvenser.

Enligt utredningens förslag ska bestämmelserna om marina genetiska resurser inte tillämpas retroaktivt. Bestämmelserna ska inte heller tillämpas på fiske eller på marina genetiska resurser som fångats in i samband med fiske så länge dessa inte används för sina genetiska resurser.

Anmälningsplikt vid insamling och användning av marina genetiska resurser

I enlighet med kraven i avtalet föreslås en anmälningsplikt för hanteringen av genetiska resurser från havsområden utanför nationell jurisdiktion och digital sekvensinformation om sådana resurser.

Den som har för avsikt att samla in marina genetiska resurser från områden utanför nationell jurisdiktion ska lämna information om insamlingen till plattformen för informationsdelning. Anmälan ska innehålla uppgift om bland annat ändamålet med forskningen, de geografiska områden i vilka insamlingen ska utföras samt när och hur insamlingen ska genomföras. Efter att insamlingen har genomförts ska ytterligare information lämnas, däribland uppgift om var de insamlade resurserna ska förvaras och var digital sekvensinformation om resurserna ska lagras.

Även den som bedriver forskning och utveckling av den genetiska sammansättningen hos marina genetiska resurser som har samlats in från områden utanför nationell jurisdiktion ska lämna uppgifter till plattformen för informationsdelning. Denna skyldighet riktar sig inte endast till den som har samlat in resurserna utan bestämmelsen är tillämplig på alla som forskar på marina genetiska resurser från områden utanför nationell jurisdiktion eller digital sekvensinformation om sådana resurser.

Prover och sekvensinformation ska överlämnas till offentliga samlingar och databaser

Marina genetiska resurser från områden utanför nationell jurisdiktion som är föremål för forskning och utveckling ska enligt förslaget överlämnas till en offentlig samling senast tre år efter att forskningen inleddes. Detsamma gäller för digital sekvensinformation som är föremål för forskning och utveckling. Sådan information ska inom samma tidsfrist överlämnas till en offentligt tillgänglig databas. Tidsfristen om tre år ska kunna förlängas om de genetiska resurserna på grund pågående användning inte kan tillgängliggöras inom tre år.

Den som ansvarar för en samling ska se till att prover av marina genetiska resurser som har samlats in från områden utanför nationell jurisdiktion märks med uppgifter om deras ursprung. Motsvarande skyldighet gäller för den som ansvarar för en databas. Den som ansvarar för en samling eller en databas ska dessutom vartannat år sammanställa en rapport om tillgången till marina genetiska resurser som har samlats in från områden utanför nationell jurisdiktion och digital sekvensinformation om sådana resurser.

Naturhistoriska riksmuseet föreslås få i uppgift att ta emot sådana marina genetiska resurser som hanteras inom deras verksamhet. Genetiska resurser ska dock kunna överlämnas till andra offentliga samlingar under förutsättning att samlingarna lever upp till kraven kring förvaringen.

Tillsyn och övriga myndighetsuppgifter

Förslaget innebär att Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att utöva tillsyn över verksamheter som hanterar marina genetiska resurser från havsområden utanför nationell jurisdiktion. Tillsynen ska syfta till att kontrollera att information om marina genetiska resurser och digital sekvensinformation om sådana resurser lämnas in till plattformen för informationsdelning, att sådana genetiska resurser och sådan digital sekvensinformation som är föremål för forskning och utveckling överlämnas till offentliga samlingar och databaser.

Myndigheten föreslås även få rätt att meddela närmare föreskrifter om genomförandet.

Kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknologi

Stödinsatser i form av kapacitetsuppbyggnad och överföring av marin teknologi har bedömts vara en förutsättning för att utvecklingsländer ska kunna nå upp till de ambitiösa åtagandena i avtalet. Insatserna ska bland annat öka kunskapen om bevarande och hållbart nyttjande av marina resurser samt skapa förutsättningar för ett varaktigt etablerande av områdesbaserade förvaltningsverktyg, inklusive marina skyddade områden. Därtill ska stödet väga upp för brister såsom begränsade resurser för marin miljöövervakning och begränsade erfarenheter från arbete med miljöbedömningar.

Stöd till utvecklingsländer behövs även för att bryta snedfördelningen i användningen av havsområden utanför nationell jurisdiktion och dess resurser. För att fullt ut kunna nå en rimlig och rättvis fördelning av det fria havets och Områdets resurser, däribland den nytta som uppstår vid verksamhet som avser marina genetiska resurser, krävs en uppbyggnad och utveckling av utvecklingsländernas kapacitet att bedriva verksamhet i dessa havsområden.

Genom avtalet åtar sig parterna att bidra med kapacitetshöjande stöd till utvecklingsländer. Motsvarande åtaganden finns sedan tidigare i havsrättskonventionen. Avtalet innebär dock en utveckling av konventionen och fastställer ramarna för övervakning och utvärdering av åtgärder för kapacitetsuppbyggnad och överföring av teknologi. Under ledning av en särskild kommitté ska genomförandearbetet utvärderas och utvecklas. Kommittén ska bland annat bedöma och se över utvecklingsländernas kapacitetsbehov.

Sverige arbetar redan idag aktivt med kapacitetshöjande insatser. Bland annat bedriver Havs- och vattenmyndigheten flera internationella utvecklingsprogram om marin förvaltning i såväl nationellt som internationellt vatten. Myndigheten har också verkat för att öka kunskapen om avtalet hos tjänstemän inom marin förvaltning i utvecklingsländer. Det är möjligt att genomförandet av avtalet kommer att kräva mer fokus på insatser som avser havsområden bortom nationell jurisdiktion. Det är dock än så länge oklart hur åtagandet kommer att utvecklas och utredningen lämnar därför inga förslag i denna del.

Vissa skyldigheter förenas med sanktioner

Även om avtalet inte uttryckligen innehåller några krav på sanktioner åligger det parterna att säkerställa att avtalets bestämmelser följs. Enligt utredningens bedömning bör vissa av de skyldigheter som riktar sig till enskilda fysiska och juridiska personer under Sveriges jurisdiktion och kontroll förenas med sanktioner för att reglerna – och i förlängningen även avtalet och dess mål – ska få genomslag.

Genom förslaget införs krav på tillstånd för verksamheter och åtgärder i havsområden utanför nationell jurisdiktion och vissa verksamheter som påverkan den marina miljön i sådana områden. När någon bedriver tillståndspliktig verksamhet utan tillstånd eller utan att ha gjort en anmälan eller bryter mot villkoren för ett tillstånd eller mot relevanta tillsynsbestämmelser ska situationen bedömas på samma sätt som vid otillåten miljöverksamhet enligt miljöbalken. För en sådan gärning ska alltså dömas till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. Ansvar enligt bestämmelsen ska inte heller dömas ut om det för gärningen i stället är möjligt att döma för miljöbrott enligt 29 kap. 1 § miljöbalken.

Överträdelser av meddelade föreskrifter om områdesskydd i havsområden utanför nationell jurisdiktion ska enligt förslaget sanktioneras på samma sätt som områdesskyddet i miljöbalken. Det innebär i korthet att den som orsakar en skada eller en risk för skada inom ett sådant område döms till böter eller fängelse i högst två år, medan den som bryter mot en föreskrift utan att det medför någon skada eller risk för skada döms till böter. Liksom vid situationen vid brott mot bestämmelserna om tillståndskravet ska ansvar inte dömas ut om gärningen är att anse som ringa eller det för gärningen är möjligt att döma för miljöbrott enligt miljöbalken.

Även skyldigheterna avseende marina genetiska resurser ska

enligt förslaget vara sanktionerade i förhållande till enskilda. Utredningen föreslår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelserna om anmälningsplikt eller inte överlämnar genetiska resurser eller digital sekvensinformation till en offentlig samling respektive databas döms till böter.

En näringsidkare som begår ett brott i utövningen av näringsverksamheten kan dessutom åläggas att betala företagsbot med stöd av 36 kap. 23 § brottsbalken.