Särskilda provokativa åtgärder

Inledning

Provokation, eller provokativa åtgärder, är en arbetsmetod som de brottsbekämpande myndigheterna använder sig av för att utreda brott. Det finns inte någon egentlig definition av arbetsmetoden, men den har ofta beskrivits som att brottsbekämpande myndigheter lockar eller förmår en person till en handling eller ett uttalande som kan ha negativ innebörd för den personen eller för någon i dennes närhet. Provokation används framför allt i utredningar avseende allvarlig och svårutredd brottslighet.

Användningen av provokation är inte författningsreglerad, utan styrs av vissa allmänna bestämmelser och grundläggande principer för ingripanden av de brottsbekämpande myndigheterna. De yttersta ramarna för vad som är tillåtet sätts av RF och Europakonventionen. Åklagarmyndigheten har tagit fram rättsliga vägledningar om när och hur provokation får användas som arbetsmetod i en förundersökning.

Frågan om att reglera provokation i lag har behandlats i flera utredningar och det har också lämnats ett antal författningsförslag. Inget av dessa förslag har emellertid lett till lagstiftning.

Uppdraget

I våra direktiv anges att avsaknaden av en uttrycklig författningsreglering bidrar till osäkerhet kring när och hur provokation får användas. Detta kan bidra till att arbetsmetodens potential inte utnyttjas, men också ökade risker för oavsiktliga övertramp. Vi har därför fått i uppdrag att bedöma i vilka situationer och under vilka förutsättningar brottsbekämpande myndigheter ska kunna använda sig av provokation. Vi ska föreslå en lagreglering av provokation inom förundersökningar som stärker de brottsbekämpande myndigheternas förmåga samt, om det är möjligt och lämpligt, även föreslå en lagreglering inom ramen för underrättelseverksamheten.

Våra bedömningar och förslag

Vi har kommit fram till att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att använda provokation i den brottsutredande verksamheten. Även med beaktande av det integritetsintrång som arbetsmetoden innebär och andra motstående intressen är användningen av provokativa åtgärder som utgångspunkt en godtagbar arbetsmetod.

Det finns dock behov av ett tydligare regelverk när det gäller användningen av provokativa åtgärder som riskerar att leda till att någon begår brott, bl.a. eftersom det framför allt är sådana provokationer som från rättssäkerhetssynpunkt kan framstå som problematiska.

Vi föreslår därför att det införs en särskild lag – lagen om särskilda provokativa åtgärder – som reglerar användningen av åtgärder inom förundersökning som kan leda till att någon begår ett brott, s.k. särskilda provokativa åtgärder .

Det har inte framkommit att det i nuläget finns behov av att använda särskilda provokativa åtgärder i underrättelseverksamhet, och regleringen bör därför inte omfatta sådan verksamhet.

När det gäller åtgärder av provokativ karaktär som inte riskerar att leda till att någon begår brott bör sådana åtgärder även fortsättningsvis styras av allmänna bestämmelser och principer för ingripanden av de brottsbekämpande myndigheterna.

För att få använda särskilda provokativa åtgärder måste, enligt lagförslaget, vissa generella krav vara uppfyllda. Åtgärden måste vara av synnerlig vikt för utredningen och behovs- och proportionalitetsprinciperna måste beaktas. Det finns också ett förbud mot att besluta om särskilda provokativa åtgärder om det innebär en risk för någons liv eller hälsa.

Dessutom uppställs vissa krav angående mot vem särskilda provokativa åtgärder får riktas och allvaret på den brottslighet som utreds. Särskilda provokativa åtgärder får användas både mot den som är skäligen misstänkt för brott och för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott. När åtgärden används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott, får åtgärden genomföras mot någon som det finns anledning att anta är gärningsman, har medverkat till brottet eller brotten eller står i förbindelse med gärningsmannen i anledning av gärningsmannens brottsliga verksamhet.

När särskilda provokativa åtgärder används mot den som är skäligen misstänkt för brott krävs, som utgångspunkt, att förundersökningen avser ett brott där minimistraffet är fängelse i ett år eller att brottslighetens antagna straffvärde överstiger fängelse i ett år. När särskilda provokativa åtgärder används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brott krävs, som utgångspunkt, att förundersökningen avser ett brott där minimistraffet är fängelse i två år eller att brottslighetens antagna straffvärde överstiger fängelse i två år.

I förundersökningar om vissa brott får särskilda provokativa åtgärder dock användas oavsett brottets straffskala eller brottslighetens straffvärde. Det handlar bl.a. om utredningar om sexualbrott mot barn som inte leder endast till böter, narkotikabrott som inte är ringa och brott som Säkerhetspolisen ansvarar för.

I förundersökningar om allvarliga sexualbrott mot barn eller grovt barnpornografibrott får särskilda provokativa åtgärder användas genom att Polismyndigheten framställer, sprider, överlåter, upplåter, förevisar, bjuder ut eller på annat sätt gör tillgänglig för annan en fiktiv barnpornografisk bild.

Särskilda provokativa åtgärder får användas mot någon som är under 15 år och som är skäligen misstänkt för ett brott där minimistraffet är fängelse i fyra år, eller ett annat brott om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år. Sådana åtgärder får också användas mot barn i den åldern i förundersökningar om vissa brott oavsett brottets straffskala eller straffvärde. Det handlar bl.a. om utredningar om grov utpressning, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, grovt narkotikabrott och vissa brott mot terroristbrottslagen.

Frågor om tillstånd till särskilda provokativa åtgärder prövas av åklagare. Ett beslut om särskilda provokativa åtgärder får genomföras av den eller de brottsbekämpande myndigheter som deltar i förundersökningen. Särskilda provokativa åtgärder genom delning av fiktiva barnpornografiska bilder får dock endast genomföras av Polismyndigheten.

Åtgärder som de brottsbekämpande myndigheterna, eller den som agerar på myndighetens uppdrag, utför i enlighet med vad som gäller enligt lagen om särskilda provokativa åtgärder är förenliga med gällande rätt och kan därför inte medföra straffrättsligt ansvar.

Frågan om den som har provocerats att begå ett brott med stöd av regleringen om särskilda provokativa åtgärder ska dömas till ansvar för brottet ska, såsom gäller i dagsläget, bedömas av domstol med utgångspunkt i gällande rätt. Om någon har provocerats att begå ett brott som en konsekvens av användningen av särskilda provokativa åtgärder ska åklagaren dock inte väcka åtal för brottet om det skulle innebära en kränkning av rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § RF eller artikel 6 i Europakonventionen att fälla till ansvar för den framprovocerade gärningen.

Fordon med fiktiva uppgifter

Inledning

Uppgifter om fordon måste registreras i vägtrafikregistret för att få användas. Uppgifter i vägtrafikregistret är som utgångspunkt offentliga. De senaste årens teknikutveckling har inneburit att i princip vem som helst mycket snabbt och enkelt kan få del av uppgifter ur vägtrafikregistret. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna har detta lett till att myndigheternas användning av fordon i den dolda verksamheten har försvårats.

Uppdraget

Vi har fått i uppdrag att ta ställning till om det bör göras författningsändringar för att förbättra de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda fordon som inte kan kopplas till myndigheterna.

Våra bedömningar och förslag

Vi har kommit fram till att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att kunna använda fordon med uppgifter som innebär att fordonen inte kan kopplas till myndigheterna, bl.a. för att utreda och förhindra brott. För att kunna dölja att fordon används av myndigheterna måste uppgifter om fordonen i statliga register vara fiktiva. Fördelarna med en sådan ordning väger, enligt vår uppfattning, tyngre än allmänhetens rätt till insyn i sådana uppgifter. Mot denna bakgrund anser vi att det bör införas bestämmelser som ger möjlighet att skapa fiktiva uppgifter om fordon.

Fiktiva fordonsuppgifter bör kunna föras in i vägtrafikregistret och, såvitt avser fiktiva ägare till fordon, i folkbokföringsdatabasen. Eftersom dessa register ytterst är reglerade i lag och då fiktiva uppgifter normalt inte får förekomma i dem, bör möjligheten att föra in sådana uppgifter i registren ha stöd i lag. Vi föreslår därför att möjligheten att skapa fiktiva fordonsuppgifter regleras i en särskild lag – lagen om fiktiva fordonsuppgifter.

Med fiktiv fordonsuppgift förstås, enligt lagförslaget, en särskilt beslutad uppgift som innebär att ett fordon eller ägaren till ett fordon består av andra uppgifter än de verkliga och som förs in i statliga register. En fiktiv fordonsuppgift får endast avse ett fordon som används i Polismyndighetens, Säkerhetspolisens eller Tullverkets verksamhet.

Ett beslut om fiktiv fordonsuppgift får meddelas endast om tillgången till en sådan uppgift är nödvändig för att beslutade eller förutsedda åtgärder inom verksamhet som Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket bedriver inte ska röjas, och skälen för beslutet är proportionerligt. Ett sådant beslut får meddelas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket.

I ett beslut om fiktiv fordonsuppgift får det förordnas att Transportstyrelsen ska registrera fiktiva fordonsuppgifter i vägtrafikregistret och att Skatteverket, om det inte är tillräckligt att föra in uppgifterna i vägtrafikregistret, ska registrera dessa i folkbokföringsdatabasen. Inför ett beslut om fiktiv fordonsuppgift ska, vid behov, Skatteverket eller Bolagsverket tillhandahålla person-, samordnings- eller organisationsnummer.

När ett beslut om fiktiv fordonsuppgift har upphört att gälla ska Transportstyrelsen och, om uppgiften har förts in folkbokföringsdatabasen, Skatteverket avregistrera uppgiften.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi bedömer att lagstiftning till följd av våra förslag kan träda i kraft tidigast den 1 mars 2027 och föreslår därför detta datum för ikraftträdande.

Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

Konsekvenser

När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag gör vi följande bedömning.

Förslagen till lagen om särskilda provokativa åtgärder och lagen om fiktiva fordonsuppgifter kommer i någon mån medföra ökade kostnader för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket. Förslaget till lagen om särskilda provokativa åtgärder kommer i någon mån också medföra ökade kostnader för Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kustbevakningen och Skatteverket. Vi bedömer att dessa kostnader ryms inom myndigheternas befintliga anslag.

Förslaget till lagen om fiktiva fordonsuppgifter kommer att medföra en initial kostnad för Transportstyrelsen om cirka 1 miljon kronor och därefter en ökad årlig kostnad om cirka 200 000 kronor.

Förslaget kommer också att medföra en initial kostnad för Bolagsverket om cirka 100 000 kronor. För Skatteverket kommer förslaget även att innebära en initial kostnad om cirka 100 000 kronor för att tillhandahålla person- eller samordningsnummer vilka inte ska föras in i folkbokföringsdatabasen. Om person- eller samordningsnummer samtidigt ska registreras i folkbokföringsdatabasen kommer förslaget inte medföra någon kostnad för Skatteverket. Skatteverket har inte kunnat uppskatta kostnaden för att tillhandahålla organisationsnummer.

De ökade kostnaderna för Bolagsverket till följd av lagen om fiktiva fordonsuppgifter är så marginella att de får anses rymmas inom myndighetens befintliga anslag. Detsamma gäller de ökade kostnader som Skatteverket har kunnat ge konkreta uppgifter om. I de delar som Skatteverket inte har kunnat lämna några kostnadsuppskattningar är det inte möjligt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna.

När det gäller de ökade kostnaderna för Transportstyrelsen kan de finansieras på olika sätt. Ett alternativ är att kostnaderna får anses rymmas inom myndighetens befintliga anslag. Ett annat är att de myndigheter som får verksamhetsnytta av att förslagen genomförs, dvs. Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Tullverket, får stå för finansieringen på så sätt att de ökade kostnaderna belastar de myndigheternas anslag. Ett ytterligare alternativ, som dock kan innebära att kostnaderna för staten ökar, är att Transportstyrelsen tillförs angivna medel utan att motsvarande minskning sker av övriga berörda myndigheters anslag.

När det gäller konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet av våra förslag bedömer vi att dessa kommer att bidra till att fler brott utreds samt att fler personer lagförs och döms för brott. Förslagen kommer därmed också i någon mån att bidra till att färre brott begås.

Såvitt avser konsekvenserna för barn bedömer vi att förslaget om att särskilda provokativa åtgärder kan användas mot barn kan förväntas bidra till att det blir mindre attraktivt att använda barn i kriminella sammanhang. Det kan också bidra till att barn som befinner sig i kriminella miljöer kan identifieras och lyftas ur sådana sammanhang.

Förslaget om att särskilda provokativa åtgärder kan ske genom att dela fiktiva barnpornografiska bilder kommer att medföra att Polismyndigheten framställer och sprider sådana bilder. Det kommer dock inte att innebära en ökad risk för spridning av barnpornografiska bilder av verkliga barn eller av andra uppgifter om barn som har utsatts för övergrepp.

Våra förslag kommer inte att medföra några av de övriga konsekvenser som ska redovisas.

Om det bedöms nödvändigt att utvärdera våra förslag bör det ske tidigast fem år efter att de har trätt i kraft.