Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende

• analysera behovet av och lämna förslag på en ändrad organisation för Domarnämnden, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på grundlagsändringar.

Våra förslag i huvuddrag

I 2020 års grundlagskommittés slutbetänkande lämnas bl.a. ett förslag till en delvis ofullständig ny lag om domstolar och domare.

I vårt betänkande färdigställer vi lagförslaget. Lagen innehåller en samlad reglering av domstolsadministrationen samt regler om bl.a.

utnämning av ordinarie domare och centrala frågor rörande deras rättsställning.

Vi fullföljer grundlagskommitténs tankegång att de frågor rörande ordinarie domares rättsställning som är av särskild betydelse för domarens oberoende eller självständighet ska brytas ut ur det arbetsrättsliga regelsystemet för att i stället omfattas av en ny prövningsordning enligt den nya lagen. Regelsystemet i övrigt ska ligga fast. Andra frågor som rör ordinarie domares anställning ska alltså även fortsättningsvis omfattas av den arbetsrättsliga regleringen.

Grundläggande för prövningsordningen enligt den nya lagen är syftet att stärka domstolarnas och domarnas oberoende. Första instans är enligt grundlagskommitténs tankar och vårt förslag ett särskilt domstolsliknande prövningsorgan, vars beslut i allmänhet kan överklagas till Svea hovrätt med Högsta domstolen som sista instans.

Till lagen överförs från andra lagar de materiella reglerna avseende sådana frågor som omfattas av den nya prövningsordningen. Med det kommer lagen att innehålla en samlad reglering av de centrala delarna av ordinarie domares rättsställning.

Vårt utredningsuppdrag har i övrigt föranlett överväganden och förslag i en rad frågor i anslutning till ordinarie domares rättsställning och till vad som anges våra kommittédirektiv.

Grundläggande utgångspunkter

Det som av 2020 års grundlagskommitté och i våra kommittédirektiv betecknas ansvarutkrävande handlar ytterst om en central del av det regelsystem som ska säkerställa ordinarie domares och därmed domstolarnas oberoende. Domstolarnas och domarnas oberoende och självständighet är en hörnsten i rättsstaten. Demokratin, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna är sammanlänkade och ömsesidigt förstärkande. En fullvärdig demokrati kan inte existera om det inte samtidigt finns en fungerande rättsstat och respekt för mänskliga rättigheter samt vice versa. Rättsstaten ska upprätthålla demokratins metoder och fungera som en yttersta garant för att fri- och rättigheterna inte kränks.

Domstolarna är inte bara en hörnsten rättsstaten; de har i Sverige, liksom i de flesta västerländska rättsordningar, också en konstitutionell särställning. I svensk rätt kommer det till uttryck genom bestämmelserna i 11 kap. regeringsformen, där bl.a. ordinarie domares principiella oavsättlighet stadfästs. Vidare får enligt 14 § en domstol som finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning inte tillämpa föreskriften. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.

Fastän riksdagen är folkets främsta företrädare och därmed står högst i normgivningshierarkin och trots att domstolarna ska vara en garant för den ordningen genom att döma enligt lag, så ska således domstolarna särskilt beakta att grundlag går före lag. Domstolarna har följaktligen både rätt och skyldighet att upprätthålla gränserna för folksuveränitetsprincipen genom att inte tillämpa grundlagsstridig lag. Det förutsätter både oberoende och självständighet.

Oberoende och självständiga domstolar tryggar inte bara upprätthållandet av regeringsformens regler om lagstiftningsordningen. De garanterar också rätten till en rättvis rättegång och skyddar de grundläggande fri- och rättigheterna.

Men en domstol blir aldrig mer oberoende och självständig än de domare som är domstolen. Ett oberoende rättsväsende förutsätter därför att domarna inte utsätts för politiska påtryckningar eller begränsas eller hindras i sin verksamhet.

I likhet med 2020 års grundlagskommitté har vi gjort bedöm-

ningen att oberoendet för de organ som prövar vissa grundläggande frågor om ordinarie domares rättsställning bör stärkas i syfte att långsiktigt värna om domstolarnas och domarnas oberoende. Det rör sig om frågor som på det sättet har en konstitutionell förankring att de utgör grundläggande förutsättningar för domares oavhängiga utövande av ämbetet.

Grundlagskommittén har gjort bedömningen att de frågor som det rör sig om är avskedande, avstängning, skyldighet att genomgå läkarundersökning, disciplinansvar och åtalsanmälan av ordinarie domare. Dessa frågor är enligt kommittén i grunden offentligrättsliga i motsats till arbetsrättsliga. De rör alltså inte i första hand förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Det arbetsrättsliga synsättet på frågorna bör enligt grundlagskommittén därför tonas ner.

Beslut i frågor av det nämnda slaget fattas i dag av Statens ansvarsnämnd med en möjlighet för domaren att väcka talan mot beslutet i arbetsrättslig ordning. Men Statens ansvarsnämnd är ett arbetsgivarorgan och frågorna är inte primärt arbetsrättsliga. Därför bör besluten enligt grundlagskommittén tas av ett oavhängigt domstolsliknande organ med en möjlighet att överklaga till allmän domstol.

Fullföljer man grundlagskommitténs tankegångar handlar det inte bara om att tona ner det nuvarande arbetsrättsliga synsättet på grundläggande frågor om ordinarie domares rättsställning. Det rör sig om en ändrad grundsyn.

Om man närmar sig frågor om ordinarie domares rättsställning ur perspektivet oberoende och självständighet ser man snart att det beträffande prövningsordningen inte finns anledning att göra någon egentlig skillnad mellan avskedande och entledigande på grund av arbetsoförmåga. I ett förändrat politiskt läge kan den ena vägen att hindra en oönskad domare att ostört utöva sitt ämbete missbrukas lika väl som den andra. Detsamma gäller ofrivillig förflyttning.

Men det rättsstatliga perspektivet på ordinarie domares rättsställning handlar inte bara om domstolarnas och domarnas oberoende och självständighet. Det handlar också om allmänhetens förtroende för domstolarna. Och då inte bara för att domstolarna och domarna inte ska påverkas eller begränsas av politiska påtryckningar eller andra ovidkommande anledningar, utan också för att domstolarna och domarna i alla avseenden ska leva upp till de rättsstatliga kvalitetskraven. Ur det perspektivet bör även skyldigheten att upphöra med förtroendeskadliga bisysslor omfattas av den nya prövningsordningen.

Våra förslag utgår från 2020 års grundlagskommittés tankar, men

vi fördjupar analysen av vad de för med sig. Det innebär huvudsakligen att våra förslag när det gäller den av kommittén förordade prövningsordningen omfattar också andra frågor än de som kommittén berör. Det innebär också överväganden av vad grundsynen och den förändrade prövningsordningen bör föranleda beträffande den materiella sidan av de frågor som prövningsordningen föreslås omfatta.

En ny myndighet, Domaransvarsnämnden, inrättas

Sådana grundläggande frågor om ordinarie domares rättsställning som har en särskild konstitutionell förankring ska alltså enligt vad 2020 års grundlagskommitté förordat inte prövas av arbetsgivaren, utan av ett oberoende och opartiskt organ. I likhet med kommittén bedömer vi därför att det bör inrättas en ny myndighet, Domaransvarsnämnden.

Nämnden ska enligt våra förslag bestå av fem ledamöter varav en majoritet är eller har varit ordinarie domare. Något krav på särskilda ämneskunskaper ska inte uppställas för ledamöterna. Var och en av ledamöterna ska ha en personlig ersättare. Både ledamöter och ersättare ska utses av regeringen för fyra år i taget. Endast den som har föreslagits till ledamot eller ersättare av Domstolsstyrelsen

– dvs. Domstolsverket sedan de förslag som lämnats av grundlagskommittén har genomförts – ska få förordnas.

En ledamot eller ersättare i nämnden får enligt våra förslag inte samtidigt ha en sådan anställning eller uppdrag som kan medföra risk för politisk påverkan. Presidenten för Svea hovrätt ska inte heller få vara ledamot eller ersättare i nämnden, eftersom nämndens beslut enligt våra förslag ska överklagas till den hovrätten.

Nämnden ska utse en sekreterare som tjänstgör vid nämnden. Domstolsstyrelsen ska fungera som värdmyndighet. Nämnden föreslås finansieras genom ett eget anslag i statsbudgeten.

Nämnden ska enligt våra förslag vara undantagen från justitiekanslerns tillsyn. I övrigt ska nämnden stå under samma tillsyn som andra myndigheter under regeringen.

Regler om nämnden ska i första hand tas in i den nya lag om domstolar och domare som grundlagskommittén har föreslagit. Bland annat för att underlätta uppföljningen av och tillsynen över myndigheten ska den dock även ha en instruktion i förordning.

En ny prövningsordning införs för vissa frågor om ordinarie domares rättsställning

Vi föreslår att det införs en ny prövningsordning för att pröva sådana grundläggande frågor om ordinarie domares rättsställning som har en särskild konstitutionell förankring. Sådana frågor ska inte längre beslutas av arbetsgivaren eller prövas i arbetsrättslig ordning.

Den nya prövningsordningen ska enligt våra förslag omfatta frågor om skiljande från anställningen, avstängning, läkarundersökning och åtalsanmälan. Grundlagskommittén har bedömt att även frågor om disciplinansvar bör omfattas av en ny prövningsordning. Vi föreslår emellertid att ordinarie domare inte längre ska kunna meddelas disciplinpåföljd. Med det faller frågan om prövningsordning.

Även frågor om innehållande av lön och andra anställningsförmåner under avstängning, tillåtlighet av ofrivillig förflyttning och skyldighet att upphöra med en påstått förtroendeskadlig bisyssla ska enligt våra förslag omfattas av den nya prövningsordningen.

I sådana frågor som omfattas av den nya prövningsordningen beslutar Domaransvarsnämnden som första instans. Nämnden ska vara beslutsför endast om samtliga ledamöter är närvarande, personligen eller genom ersättare. Omröstningsreglerna för brottmål ska tillämpas.

Domaransvarsnämnden ska inte få ta upp ett ärende på eget initiativ utan det ska krävas att någon som är behörig att göra framställan hos nämnden inleder ärendet. I fråga om skiljande från anställningen, avstängning och läkarundersökning ska sådan behörighet tillkomma riksdagens ombudsman (JO). Domstolarna ska vara skyldiga att till JO anmäla förhållanden som kan läggas till grund för en framställan hos nämnden.

När det gäller övriga frågor som nämnden ska pröva görs framställan enligt våra förslag av Domstolsstyrelsen.

Handläggningen i Domaransvarsnämnden ska ske enligt förvaltningslagen om inget annat särskilt föreskrivs. Avvikande bestämmelser föreslås bl.a. gälla i fråga domarens rätt att komma till tals muntligen. Parter i ärendet inför nämnden är den som har initierat ärendet och den berörda domaren. Domstolsstyrelsen ska såsom representant för arbetsgivaren underrättas om beslut i sådana ärenden där arbetsgivaren inte är part. JO ska underrättas om beslut i ärenden om åtalsanmälan.

Domaransvarsnämndens beslut utom i fråga om åtalsanmälan ska enligt våra förslag få överklagas till Svea hovrätt utan krav på prövningstillstånd. Hovrättens beslut ska få överklagas till Högsta domstolen. Avser överklagandet skiljande från anställningen, avstängning eller tillåtlighet av ofrivillig förflyttning ska det inte gälla krav på prövningstillstånd där.

Lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) föreslås vara tillämplig processlag i domstol. Vissa undantag föreslås dock. Bland annat ska rättegångskostnader kunna ersättas i mål om skiljande från anställningen, avstängning och förflyttning.

Prövningen i såväl Domaransvarsnämnden som i domstol ska enligt våra förslag präglas av att den rör frågor av konstitutionell karaktär. Några egentliga arbetsrättsliga inslag – t.ex. föreskrifter om rätt för arbetstagarorganisationer att agera som part – föreslås därför inte.

I fråga om sekretess föreslår vi vissa nya bestämmelser i syfte att skyddet för ordinarie domares integritet inte ska försvagas för att det införs en ny prövningsordning.

Bestämmelser om verkan och genomförande av beslut om skiljande från anställningen m.m. ska enligt våra förslag anpassas utifrån dels att besluten inte längre kommer att tas av ett arbetsgivarorgan, dels att besluten kommer gå att överklaga.

Att Domaransvarsnämnden inte är ett arbetsgivarorgan medför att diskrimineringslagens (2008:567) förbud mot diskriminering i arbetslivet inte kommer vara direkt tillämpliga när nämnden beslutar i ärenden om ordinarie domare. Rättsordningens avståndstagande från diskriminering ska ändå beaktas vid prövningen.

För justitieråd föreslås en särskild prövningsordning såvitt avser sådana frågor som för andra ordinarie domare ska prövas av Domaransvarsnämnden och som inte omfattas den särskilda prövningsordning för justitieråd som föreskrivs i 11 kap. 8 § regeringsformen. Förslaget innebär huvudsakligen att samma förfarande som gäller bl.a. för att skilja ett justitieråd från anställningen ska tillämpas också för de frågorna.

Ingen nyordning för ansvarsutkrävande av icke-ordinarie domare

Oberoendet för icke-ordinarie domare stärks inte i någon nämnvärd utsträckning av en ändrad ordning för ansvarsutkrävande motsvarande den som föreslås för ordinarie domare. Vi föreslår därför att beslut i frågor om avskedande, disciplinansvar och åtalsanmälan av icke-ordinarie domare även fortsättningsvis ska tas av Statens ansvarsnämnd och prövas i arbetsrättslig ordning.

För ordinarie domare ersätts avskedande med avsättning

Avskedande är en ensidig rättshandling från arbetsgivarens sida som medför att ett anställningsavtal sägs upp med omedelbar verkan. Det arbetsrättsliga regelverket kring avskedande är utformat utifrån detta och från att beslutet kan bli föremål för prövning i arbetsrättslig ordning.

Enligt våra förslag ska Domaransvarsnämnden, som är ett oberoende organ, besluta om skiljande av ordinarie domare från anställningen på grund av olämplighet. Vidare ska ett konstitutionellt perspektiv anläggas vid prövningen. Det arbetsrättsliga regelverket passar då mindre väl. Vi föreslår därför att detta inte längre ska gälla ordinarie domare, utan att en ordinarie domare ska kunna avsättas om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen. Grunderna för avsättning korresponderar med vad som föreskrivs i grundlag.

Ett beslut om avsättning ska gälla först sedan det har fått laga kraft.

Även i övrigt upphör det arbetsrättsliga regelverket för avskedande att gälla ordinarie domare. Det innebär bl.a. att skadestånd enligt bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd inte kan utgå vid ett felaktigt skiljande från anställningen.

Ordinarie domare ska ha rätt till lön under avstängning

Om en ordinarie domare stängs av från arbetet utan lön får det i praktiken samma effekt som om domaren tillfälligt skiljs från anställningen. Principen om ordinarie domares oavsättlighet talar för att en domare ska ha kvar anställningen, med den rätt till lön och andra anställningsförmåner som följer med denna, tills frågan om han eller hon ska skiljas från anställningen har prövats slutligt. Vi föreslår därför att arbetsgivaren endast om det finns särskilda skäl för det ska få hålla inne lön och andra anställningsförmåner under avstängningstiden.

Arbetsgivaren ska inte själv få besluta om ifall det finns särskilda skäl att innehålla en ordinarie domares anställningsförmåner, utan den frågan föreslås omfattad av den nya prövningsordningen. Under vissa förutsättningar föreslås att anställningsförmåner som hålls inne under en avstängning ska ersättas i efterhand.

Förslaget påverkar gällande kollektivavtal. Vi har gjort bedömningen att förslaget ändå är förenligt med Sveriges internationella åtaganden på arbetsrättens område.

Ordinarie domare får inte meddelas disciplinpåföljd

Statsanställda som åsidosätter sina skyldigheter i anställningen kan meddelas disciplinpåföljd, dvs. varning eller löneavdrag. Disciplinpåföljderna är i första hand ett arbetsgivarverktyg som kan användas som påtryckningsmedel mot anställda.

Åtgärdernas karaktär av påtryckningsmedel talar för att endast ett oberoende organ – som Domaransvarsnämnden – ska få meddela en ordinarie domare disciplinpåföljd. Samtidigt kan det starkt ifrågasättas om ett sådant organ ska besluta om en åtgärd som främst arbetsgivaren har intresse av. Det överensstämmer inte med att organet ska vara opartiskt och oberoende. När det gäller Domaransvarsnämnden så inrättas den myndigheten särskilt för att värna domstolarnas och domarnas oberoende. Det går inte ihop med att nämnden skulle besluta om disciplinpåföljd i arbetsgivarens ställe.

Ska disciplinansvaret finnas kvar för ordinarie domare är det

lämpligaste att ett arbetsgivarorgan beslutar i frågan och att beslutet kan överklagas till Domaransvarsnämnden. Det är dock inte självklart vilket arbetsgivarorgan som då ska ta beslutet. Vidare aktualiseras bl.a. frågor om förbudet mot dubbelprövning och dubbelbestraffning om ett oberoende organ ska överpröva beslut om disciplinpåföljder.

Att inordna disciplinansvaret i det nya system som vi föreslår låter sig alltså inte enkelt göras.

Det är sällsynt att ordinarie domare meddelas disciplinpåföljd. Den nya prövningsordningen medför vidare att JO i högre grad än tidigare kommer att underrättas om ordinarie domares misskötsel. Erfarenhetsmässigt tar ordinarie domare kritik från JO hårt. Kritik från JO kan även innehålla konstruktiva uttalanden med bäring på framtiden.

Vår sammanfattande bedömning är att reglerna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning inte går väl ihop med den nya ordning som vi föreslår. Samtidigt tillgodoser det nya systemet bättre det syfte som regler om disciplinpåföljder för ordinarie domare skulle kunna ha, i det att sådana missförhållanden som inte är tillräckliga för att skilja domaren från anställningen kan antas föranleda kritik från JO. Vi föreslår därför att ordinarie domare inte längre ska kunna meddelas disciplinpåföljd.

Slopade bestämmelser om skadestånd i ärenden om avstängning och läkarundersökning av ordinarie domare

Vid handläggningsfel etc. hos arbetsgivaren i ärenden om avstängning och läkarundersökning av ordinarie domare kan domaren enligt nuvarande ordning ha rätt till skadestånd enligt bestämmelserna i lagen om anställningsskydd. När beslut i frågorna i stället ska tas av ett oberoende organ och kunna överklagas till domstol saknas behov av detta skydd. Vi föreslår därför att bestämmelserna inte längre ska gälla ordinarie domare.

Förbudet mot entledigande vid möjlig förflyttning avskaffas för ordinarie domare

En ordinarie domare får enligt nuvarande ordning entledigas från anställningen vid varaktig förlust av arbetsförmågan men endast om domaren inte kan förflyttas. De förutsättningar för förflyttning som föreskrivs i grundlag är emellertid så begränsade att förflyttning i praktiken aldrig torde vara en möjlighet i dessa fall. Vi föreslår därför att förbudet mot entledigande vid möjlig förflyttning tas bort för ordinarie domare.

Rätten till överläggning och förhandling inskränks i vissa frågor som rör ordinarie domares anställning

Inför avskedande är en arbetsgivare skyldig att underrätta den berörda arbetstagaren och överlägga med såväl honom eller henne, som den lokala arbetstagarorganisation som arbetstagaren tillhör. Vi föreslår att ordinarie domare inte längre ska omfattas av det arbetsrättsliga regelverket för avskedande. Det innebär att dessa arbetsgivarskyldigheter faller bort. I stället kommer domaren ha möjlighet att komma till tals inom ramen för den nya prövningsordning som vi föreslår. Det är här att märka att domaren inom ramen för den prövningsordningen har rätt att lägga fram sin sak muntligen samt att ett beslut om avsättning kan överklagas och inte blir gällande förrän efter laga kraft.

Att överläggningsskyldigheten inför avskedande faller bort kompenseras i vårt förslag inte av någon utökad förhandlingsskyldighet jämfört med vad som gäller i dag. Tvärtom föreslås en föreskrift om att förhandlingsskyldighet enligt 11–14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL) inte ska gälla inför avsättning.

Vidare föreslår vi att förhandlingsskyldighet enligt 11–14 §§ MBL inte längre ska gälla inför beslut om entledigande på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan eller inför innehållande av lön och andra anställningsförmåner under en avstängning. Det hänger samman med att beslut kommer att tas av Domaransvarsnämnden, som inte är ett arbetsgivarorgan. Förhandlingar med arbetsgivaren bör då inte styra när nämnden kan ta upp en fråga till prövning.

Också i fråga om entledigande och innehållande av anställningsförmåner kompenserar införandet av den nya prövningsordningen i viss mån för förhandlingsskyldighetens bortfall. Det är dock att märka att förhandlingsrätt enligt MBL inte tillkommer arbetstagaren utan arbetstagarorganisationerna, som inte har några självständiga partsrättigheter i den nya prövningsordningen.

Vi föreslår även att befintliga undantag från förhandlingsskyldigheten enligt MBL beträffande sådana frågor som ska prövas av Domaransvarsnämnden anpassas till att beslut i frågorna kommer att tas av ett oberoende organ och inte av arbetsgivaren.

En ordinarie domares anställning upphör vid 69 års ålder

2020 års grundlagskommitté har lämnat förslag som enligt kommittén innebär att anställningen för andra ordinarie domare än justitieråd upphör automatiskt vid en viss ålder. Vi föreslår att detta ska framgå direkt av lag. Om anställningen upphör på detta sätt utgör det enligt vår bedömning inte ett sådant skiljande från anställningen som avses i 11 kap. 9 § regeringsformen, varken i dagsläget eller efter genomförandet av grundlagskommitténs förslag.

Vi har övervägt om en ordinarie domare ska ha rätt till domstolsprövning när anställningen upphör automatiskt på grund av ålder, men har kommit fram till att det inte bör införas en särskild prövningsordning för processer som bara kan få en utgång. Skulle en ordinarie domare ha skilts från anställningen under det felaktiga påståendet att han eller hon har uppnått föreskriven ålder för anställningens upphörande måste domaren däremot ha rätt att få saken prövad i domstol. Detta kan tillgodoses redan inom ramen för nuvarande ordning och något förslag om en särskild prövningsordning lämnas därför inte.

För justitieråd gäller i enlighet med grundlagskommitténs förslag och gällande rätt en särskild prövningsordning.

Beslut i fråga om förlängning av anställningstiden för ordinarie domare får inte överklagas

2020 års grundlagskommitté har föreslagit att anställningstiden för en ordinarie domare ska få förlängas till utgången av den månad då domaren fyller 70 år om det finns angelägna verksamhetsmässiga skäl för det. Beslut i frågan ska enligt kommitténs förslag tas av Domstolsstyrelsen. Mot bakgrund av skälen för förlängning bedömer vi att den berörda domaren inte har något rättsligt intresse av att få överklaga beslutet. Inte heller kan arbetsgivaren anses ha ett sådant intresse, eftersom det är svårt att se Domstolsstyrelsen som något annat än ett arbetsgivarorgan när myndigheten beslutar i frågan. Vi föreslår därför att beslutet inte ska få överklagas.

Ändrade bestämmelser om anställningens upphörande för ordinarie domare vid ny statlig anställning

Enligt nuvarande ordning upphör en ordinarie domares anställning formlöst om han eller hon får en ny anställning hos riksdagen eller någon av dess myndigheter eller hos myndigheter under regeringen. För att helt undanröja risken för att regleringen används för att skilja en misshaglig domare från anställningen utan hans eller hennes samtycke – dvs. på ett sätt som hotar domstolarnas och domarnas oberoende – föreslår vi att den första anställningen ska upphöra utan särskild åtgärd endast om domaren övergår till en ny anställning som ordinarie domare. Regeringen ska inte längre kunna besluta att anställningen består i det enskilda fallet.

En ändrad beslutsordning för förflyttning av ordinarie domare

Om det krävs av organisatoriska skäl får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning. Förutsättningarna för förflyttning av ordinarie domare regleras i grundlag. Förflyttning påverkar en domares möjligheter att döma i en viss domstol och är dessutom en åtgärd som kan missbrukas som påtryckningsmedel mot en domare. Frågor om förflyttning har alltså en påtaglig konstitutionell förankring.

Vi föreslår mot denna bakgrund att regeringen inte längre ska få besluta om förflyttning av ordinarie domare. I stället ska beslutanderätten tillkomma Domstolsstyrelsens styrelse, som måste vara fulltalig när frågan avgörs. Om domaren motsätter sig förflyttning ska vidare krävas att en prövning enligt den nya prövningsordning som

vi föreslår har utmynnat i ett beslut om att förflyttningen är tillåten. En ofrivillig förflyttning ska inte få genomföras förrän ett sådant beslut av Domaransvarsnämnden eller domstol har fått laga kraft.

Justerade bestämmelser om förtroendeskadliga bisysslor för ordinarie domare

Nuvarande reglering om förtroendeskadliga bisysslor måste, såvitt avser ordinarie domare, anses syfta bl.a. till att det inte ska kunna uppstå något tvivel om domarens eller domstolens oberoende och opartiskhet. Kravet på oberoende och opartiska domstolar och domare är förankrat i regeringsformen och en hörnsten i rättsstaten. Frågor om ifall bisysslor är förtroendeskadliga har ur det perspektivet ett påtagligt konstitutionellt inslag.

Mot denna bakgrund föreslår vi bl.a. att frågor om förtroendeskadliga bisysslor såvitt avser ordinarie domare ska regleras i den nya lag om domstolar och domare som 2020 års grundlagskommitté har föreslagit och där vi föreslår att vissa grundläggande bestämmelser om ordinarie domares rättsställning ska tas in.

För alla arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter, myndigheterna under regeringen, kommuner, regioner och kommunalförbund gäller samma reglering i fråga om förtroendeskadliga bisysslor. Det innebär att regleringen är generellt hållen och inte anpassad till någon särskild grupp av arbetstagare. När regleringen såvitt avser ordinarie domare tas in i en egen lag finns det skäl att göra anpassningar i regleringen. Vi föreslår därför bl.a. att det av bestämmelserna uttryckligen ska framgå att en bisyssla som kan skada rättsväsendets anseende är förtroendeskadlig.

Vi föreslår också att frågor om skyldighet för en ordinarie domare att upphöra med en förtroendeskadlig bisyssla ska omfattas av den nya prövningsordning som vi föreslår. Då det för alltför långt att belasta Domaransvarsnämnden med frågor om en domare är skyldig att inte åta sig en bisyssla, så föreslås att det inte längre ska finnas någon möjlighet att förbjuda en ordinarie domare detta. Ordinarie domare ansvarar i stället själva för att inte åta sig en bisyssla som är förtroendeskadlig.

Prövningsordningen vid domares ledighet för annan anställning ändras

Frågor om ordinarie domares tjänstledighet för annan anställning rör visserligen domarens rättsställning men kan inte anses vara av sådan grundläggande natur att de har en särskild konstitutionell förankring. Inte desto mindre kan underlåtenhet att bevilja sådan ledighet användas som ett påtryckningsmedel mot domare.

Vi föreslår därför att den prövningsordning som gäller enligt förordningen (2019:723) om ledighet för domare (ledighetsförordningen) ska ändras. Ändringarna innebär att den domstol där domaren är anställd ska fatta beslut om ledighet i alla de fall som följer av förordningen. Beslutet ska få överklagas till Domstolsstyrelsen.

När det gäller domstolschefer ska Domstolsstyrelsen besluta direkt och myndighetens beslut ska inte få överklagas.

Regeringen ska inte längre i något fall ha att besluta om ledighet för annan anställning enligt ledighetsförordningen.

Förslagen avser sådana domare som omfattas av ledighetsförordningen, dvs. ordinarie och icke-ordinarie domare i hovrätt, kammarrätt, tingsrätt och förvaltningsrätt samt justitiesekreterare.

Domstolsstyrelsen blir värdmyndighet för Domarnämnden

2020 års grundlagskommittés förslag innebär, om de genomförs, att Domstolsstyrelsen får en i förhållande till den politiska makten mera oberoende ställning än vad Domstolsverket har i dag. Vi har övervägt om det medför skäl att knyta Domarnämnden närmare den myndighet som står för den centrala domstolsadministrationen.

Grundlagskommitténs ställningstaganden måste enligt vår mening förstås som att kommittén har gjort bedömningen att domstolarnas och domarnas oberoende ges bäst skydd om de för domstolarnas och domarnas oberoende centrala frågorna hanteras av olika organ. Det innebär att de organ som hanterar sådana frågor bör vara självständiga i förhållande till varandra.

Om Domarnämnden skulle finansieras genom de anslag Domstolsstyrelsen har att fördela begränsas nämndens självständighet i förhållande till Domstolsstyrelsen. Nämnden bör därför även fortsättningsvis finansieras genom ett eget anslag.

En myndighet som hjälper en annan myndighet med handläggande uppgifter – och då främst föredragning av ärenden – ges i praktiken ett betydande inflytande över den senare myndighetens verksamhet. Domarnämnden bör därför även fortsättningsvis ha ett eget kansli som ansvarar för beredning och föredragning av nämndens ärenden.

Beträffande rent administrativa uppgifter talar vikten av själv-

ständighet inte på samma sätt för att Domarnämnden själv bör hantera uppgifterna. Nämnden är en liten myndighet och kan i vissa fall ha behov av stöd. Det är då bättre om nämnden vänder sig till Domstolsstyrelsen än till någon annan myndighet, med hänsyn till den i förhållande till regeringen oberoende ställning som Domstolsstyrelsen avses att få.

Vi föreslår därför att Domstolsstyrelsen ska utses till värdmyndighet för Domarnämnden, med uppdrag att sköta administrativa uppgifter åt nämnden enligt överenskommelse mellan myndigheterna. Vid bedömningen av vilka uppgifter som kan anförtros Domstolsstyrelsen bör Domarnämnden särskilt beakta vikten av att nämnden både är och framstår som självständig.

Uppdraget att främja domarrekryteringen flyttas till Domstolsstyrelsen

Domarnämnden har enligt nuvarande ordning i uppdrag att bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. På ett principiellt plan finns en motsättning mellan att en och samma myndighet både ska verka för att främja rekryteringen av ordinarie domare och fatta beslut av direkt betydelse för vem som ska utnämnas till domare. Det talar i någon mån för att Domarnämnden inte bör ha i uttryckligt uppdrag att främja rekryteringen av ordinarie domare.

Viktigare är emellertid att en oberoende domarkår som lever upp till de högt ställda krav som bör ställas på ordinarie domare i en rättsstat förutsätter ett gott rekryteringsunderlag. Det förekommer svårigheter med att rekrytera domare till vissa domstolar, och det är generellt önskvärt att fler än som nu är fallet söker anställning som ordinarie domare. Domarnämnden är en liten myndighet med få anställda och saknar de resurser som krävs för att kunna ta huvudansvaret för domarrekryteringen. Vi föreslår därför att uppdraget ska flyttas till Domstolsstyrelsen, som är den myndighet som har bäst förutsättningar att ansvara för det strategiska rekryteringsarbetet.

Ingen personunion mellan Domstolsstyrelsen, Domarnämnden och Domaransvarsnämnden

2020 års grundlagskommitté har bedömt att det finns fördelar med en ordning där de för domstolarnas och domarnas oberoende centrala frågorna hanteras av olika organ. För att den tanken ska få fullt genomslag bör eftersträvas att organen står självständiga i förhållande till varandra. Vi föreslår därför att en och samma person inte samtidigt ska få vara ledamot eller ersättare i Domstolsstyrelsens styrelse, Domarnämnden och Domaransvarsnämnden.

Den nya lagen om domstolar och domare kompletteras och struktureras om

2020 års grundlagskommitté har bedömt att bestämmelser om en ny prövningsordning för vissa grundläggande frågor om ordinarie domares rättsställning bör tas in i den nya lag om domstolar och domare som kommittén har föreslagit. Grundlagskommittén har vidare väckt tanken att det då kan vara fördelaktigt att föra över de materiella bestämmelser som prövningen ska avse till den nya lagen.

Vi delar grundlagskommitténs uppfattning. Vi bedömer dock att fler och delvis andra frågor är av sådant slag att de bör omfattas av den nya prövningsordningen. Det påverkar i sin tur vilka bestämmelser som bör föras över till den nya lagen. Även i övrigt ser vi skäl att ta in vissa ytterligare bestämmelser i den lagen.

Våra förslag innebär därför att det i den nya lagen om domstolar och domare ska tas in ett antal nya bestämmelser. Det rör sig främst om bestämmelser om Domaransvarsnämnden, vissa frågor om ordinarie domares rättsställning och en ny prövningsordning för sådana frågor.

En följd av bl.a. de nya bestämmelser som läggs till i lagen om domstolar och domare är att den struktur som grundlagskommittén har föreslagit inte framstår som optimal. Vi föreslår därför att lagen delvis disponeras om.

Fullmaktslagen kommer inte längre att avse ordinarie domare

Merparten av de bestämmelser i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (fullmaktslagen) som avser ordinarie domare är av sådant slag att de bör föras över till den nya lagen om domstolar och domare. Av de bestämmelser som blir kvar saknar de flesta betydelse för ordinarie domare. Vi föreslår mot denna bakgrund att fullmaktslagen inte längre ska gälla ordinarie domare och därför också byta namn till lagen om vissa fullmaktsanställningar.

Som en följd av att fullmaktslagen inte längre ska gälla ordinarie domare tas även vissa bestämmelser i den lagen som inte nödvändigtvis har en särskild konstitutionell förankring in i den nya lagen om domstolar och domare.

Avstängning av ordinarie domare ska regleras exklusivt i den nya lagen om domstolar och domare

I fullmaktslagen finns en bestämmelse om att fullmaktsanställda får skiljas från anställningen enbart enligt vad som föreskrivs i den lagen. En motsvarighet till den bestämmelsen ska enligt våra förslag tas in i den nya lagen om domstolar och domare. Vi föreslår att det då också ska föreskrivas att en ordinarie domare enbart får stängas av från arbetet enligt bestämmelser i den lagen.

Följdändringar

Våra förslag ger upphov till behov av följdändringar i ett flertal författningar, och även i vissa följdändringar som 2020 års grundlagskommitté har föreslagit. Vi föreslår därför ett stort antal följdändringar.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att merparten av våra förslag ska träda i kraft vid den tidpunkt som 2020 års grundlagskommitté har bedömt lämplig för den nya lagen om domstolar och domare. Vissa bestämmelser om Domaransvarsnämnden ska dock träda i kraft redan tidigare, i syfte att nämndens ledamöter och ersättare ska vara på plats när resten av lagen träder i kraft.

Ett syfte med att föra över materiella bestämmelser om ordinarie domares rättsställning till den nya lagen om domstolar och domare är att vad som gäller materiellt och prövningsordningen ska regleras i en och samma lag. Till övervägande delar förs också de materiella bestämmelserna över till den nya lagen utan några materiella ändringar. Lagens bestämmelser ska enligt våra förslag därför gälla också för sådana anställningar som pågår redan vid ikraftträdandet och tillämpas vid prövning i den nya prövningsordningen. Från detta föreskrivs vissa undantag. Bland annat föreslår vi övergångsbestämmelser av innebörden att sådana omständigheter som inte hade kunnat läggas till grund för avskedande på grund av preskription inte heller ska få läggas till grund för avsättning enligt den nya lagen.

När det gäller ärenden som inletts innan den nya lagen om domstolar och domare träder i kraft har vi lämnat förslag på hur de ska hanteras. Bland annat föreslår vi att ärenden som inletts i Statens ansvarsnämnd före ikraftträdandet ska prövas enligt äldre bestämmelser.

Vi föreslår även vissa andra övergångsbestämmelser.