En säkrare utrikesförvaltning

Utredningen har vidare sett över förutsättningarna för stöd från olika myndigheter vid konsulära och andra kriser utomlands samt i det löpande säkerhetsarbetet. Även i den delen lämnar utredningen förslag och gör vissa bedömningar.

Nedan följer en sammanfattning av utredningens förslag och bedömningar samt vissa av de iakttagelser utredningen har gjort.

Krishantering

De senaste årens kriser, som ökat till antalet och varierat i karaktär och som ofta löpt parallellt, ställer delvis nya krav på utrikesförvaltningens krisberedskapsförmåga. Detta kräver enligt utredningen en bred och samlad krisberedskap som kan hantera alla typer av kriser, även när de löper parallellt.

• UD behöver utveckla en stärkt förmåga inom krisledning och arbete i krisstab. En på förhand identifierad grupp medarbetare bör utbildas för ändamålet.

• För att understödja kris- och beredskapshanteringen med berörda departement och myndigheter behöver samordnings- och samverkansfunktioner samlas.

• En permanent krishanteringsorganisation inom UD skulle avlasta ordinarie verksamhet. För det ändamålet föreslås att en särskild enhet, Enheten för krishantering och krisberedskap (UD KB) upprättas inom UD.

Säkerhetsarbete

Ett sammanhållet säkerhetsarbete

För att uppnå det säkerhetsskydd och verksamhetsskydd som krävs behöver det finnas en hållbar säkerhetsorganisation inom utrikesförvaltningen som både kan förvalta verksamheten och möta de behov som uppkommer när säkerhetsläget försämras.

• Det behöver finnas funktioner inom UD som analyserar de säkerhetsrelaterade behoven samlat och som har möjlighet att såväl föreslå stärkta skyddsarrangemang vid behov som att, vid avtagande risk, föreslå reducerade skyddsåtgärder. Detta för att de skyddsåtgärder som vidtas ska vara ändamålsenliga och ekonomiskt effektiva

• För att utlandsmyndigheterna ska ha möjlighet att skydda sig mot hot som kan uppstå krävs aktivt förebyggande arbete. Förebyggande arbete behöver ske vid både utlandsmyndigheterna och UD. Detta för att effektivt och ändamålsenlig kunna planera för att svara upp med skyddsåtgärder mot risker och hot.

• Det behövs en strukturerad och sammanhållen hot- och riskbedömningsmetod för utlandsmyndigheterna och dess personal som gör det möjligt att arbeta förebyggande för att möta de risker och hot som identifieras. Ett sådant system kräver bland annat bättre samverkan mellan olika delar av utrikesförvaltningen och en tydligare roll- och ansvarsfördelning.

Organisation

För att möta det ökande behovet av säkerhetsskydd och verksamhetsskydd på utlandsmyndigheterna behöver organisationen för hantering av dessa frågor i UD ses över.

• Utifrån de ökande säkerhetsbehoven behöver UD ytterligare säkerhetsteknisk kompetens.

• Antalet permanenta befattningar för att stärka arbetet med säkerhetstekniska installationer samt fysisk säkerhet behöver öka.

• UD SÄK behöver mer personalresurser för att de medel för säkerhetsrelaterad verksamhet som har tillskjutits ska kunna omsättas i säkerhetshöjande åtgärder.

• För att UD ska kunna hantera de ökande behoven av skyddsåtgärder behöver ett effektivt, samordnat och säkert system för samarbete upprättas mellan UD FAST och UD SÄK.

• Det behövs gemensamma riskanalyser, gemensam planering och tydliga gemensamma prioriteringar gällande säkerhetsteknik, perimeterskydd, fordon och säkerhet i fastigheter. Det behöver finnas personal som kan hantera verksamheten.

• En fördjupad översyn är motiverad, inkluderande en analys av möjligheten till sammanslagning av vissa delar av UD SÄK och

UD FAST.

Kostnader

Utrikesförvaltningens kostnader för säkerhet har ökat med nästan 25 procent de senaste tre åren (när de ändrade behoven i Bagdad inte räknas in).

Enligt utredningens mening är det viktigt att utrikesförvaltningen har en samlad bild av hur behoven av säkerhetsåtgärder ser ut, om/hur de tillgodoses och kostnaderna för dessa. Detta är avgörande för att kunna bedriva ett strategiskt, proaktivt och effektivt säkerhetsarbete inom utrikesförvaltningen. Eftersom kostnadsaspekten är väsentlig för de överväganden som ska ligga till grund för beslut inom ramen för det arbetet är det angeläget att på ett relativt enkelt sätt kunna tillgodogöra sig den informationen.

Den budgeterings- och bokföringslösning som tillämpas inom UD gör det komplicerat att avgöra vilka typer av skyddsåtgärder som har vidtagits och vad de har kostat. Det är i stort sett omöjligt att få fram en någorlunda rättvisande bild av de aggregerade kostnaderna för säkerhet, och vilka typer av åtgärder det handlar om, samt en samlad bild av var och hur de olika säkerhetsrelaterade kostnaderna bokförs. Utredningen gör bedömningen att den nuvarande lösningen behöver ses över för att möjliggöra detta.

Skyddsåtgärder och ansvarsfrågor

Verksamhets- och säkerhetsskydd

Varje utlandsmyndighet ska enligt Regeringskansliets föreskrifter om säkerhet vid utlandsmyndigheterna upprätta en säkerhetsanalys där säkerhetsriskerna för myndigheten och dess personal bedöms utifrån de hot som finns mot myndighetens och dess skyddsvärden och sårbarheterna i dessa. Säkerhetsanalysen ska uppfylla de krav som gäller för en säkerhetsskyddsanalys enligt säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen.

• För att säkerställa att de författningsreglerade kraven efterlevs behöver utlandsmyndigheternas säkerhetsanalys innehålla en tydligt avgränsad separat säkerhetsskyddsanalys med bedömning och dokumentation av vilka skyddsvärden som finns på utlandsmyndigheten och som är av betydelse för Sveriges säkerhet.

• Avsaknaden av lokala säkerhetsskyddsanalyser och säkerhetsskyddsplaner vid utlandsmyndigheterna innebär en otydlighet gällande vilka säkerhetsskyddsåtgärder som krävs för att säkerställa att säkerhetsskyddslagen efterlevs.

• Utlandsmyndigheterna behöver få ett ökat stöd inom säkerhetsskydd från UD SÄK.

Ansvar för säkerhetsskyddet

Expeditionschefen, är säkerhetschef och säkerhetsskyddschef med ansvar för säkerhet och säkerhetsskydd vid utlandsmyndigheterna. Samtidigt är det utlandsmyndighetens chef som har det yttersta ansvaret för säkerheten vid en utlandsmyndighet, vilket innefattar ett ansvar för att planera och genomföra de säkerhetsskyddsåtgärder som krävs enligt säkerhetsskyddslagen samt de övriga åtgärder som behövs för att uppnå en godtagbar säkerhet på utlandsmyndigheten. Säkerhetsskydd är viktigt och enligt utredningen skapar nuvarande ordning en otydlighet som inte är önskvärd.

• Det finns ett behov av att tydliggöra hur utlandsmyndighetschefens ansvar för säkerhetsskyddet vid utlandsmyndigheterna förhåller sig till det ansvar för säkerhetsskyddet som åligger UD:s expeditionschef.

• En översyn bör göras av den interna regleringen avseende säkerhetsskyddschefens roll och ansvar för säkerhetsskyddet och gränsdragningen mellan Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna.

Säkerhetschefens roll och ansvar

Säkerhetschefen vid en utlandsmyndighet har ett mycket stort ansvar. Det innefattar bland annat säkerhetsplanering, fysisk säkerhet, informationssäkerhet, utbildning och information samt säkerhetsprövning.

På utlandsmyndigheter är det vanligtvis kanslichefen (eller i vissa fall biträdande myndighetschefen) som är säkerhetschef. Eftersom dessa i första hand har andra, främst administrativa, huvuduppgifter kan förmågan att ta det ansvar som åligger en säkerhetschef vara begränsat.

Det finns i dag inget krav på att den som utses till säkerhetschef vid utlandsmyndigheterna har någon tidigare särskild säkerhetsutbildning eller kompetens. Den som ska tjänstgöra i befattning som säkerhetschef vid en utlandsmyndighet ska, under några dagar, genomföra en särskild utbildning som vanligtvis ges av UD.

Tillgång till information är viktig för att avvärja risker och hot, inte minst mot Sveriges säkerhet. Det är därför avgörande att utlandsmyndigheten upprätthåller kontakter inom säkerhetsnätverk på verksamhetsorten. Detta kan underlätta både för att få en uppdaterad omvärldsbild och för att etablera kontakter som kan behövas i händelse av en kris eller incident. Med tanke på det stora och viktiga ansvar som följer med befattningen anser utredningen att det är viktigt med adekvat utbildning och kunskap. För att kunna ta ansvar behövs också tillgång till säkerhetsrelaterad information.

Arbetsmiljöansvar

Personalens säkerhet är en del av det arbetsmiljöansvar som åligger en arbetsgivare. När det gäller arbetsmiljölagen så framstår det för utredningen som mycket oklart i vilken utsträckning lagen är tillämplig (vilka bestämmelser) för utlandsmyndigheterna. Varken förarbetena till lagen eller Regeringskansliets föreskrifter om arbetsmiljön vid utlandsmyndigheterna ger några tydliga besked. Det talas om i möjlig utsträckning och så långt det är möjligt.

De bestämmelser som reglerar frågor om arbetsmiljöansvar är inte tydliga när det gäller hur arbetsmiljöansvaret för utsända med annan huvudman än Försvarsmakten ser ut. Enligt utredningen behöver det utredas vidare hur detta kan göras tydligare. I en sådan utredning kan det övervägas om regleringen bör kunna tillämpas så att alla utsända på utlandsmyndigheter som inte har Försvarsmakten som huvudman har samma skydd.

Samordning i säkerhetsfrågor

Säkerheten för utsänd personal är en viktig del av myndighetschefens arbetsmiljöansvar. Eftersom det finns många utsända vid utlandsmyndigheterna med annan huvudman än UD anser utredningen att det behövs en samsyn i dessa frågor mellan olika huvudmän. Av den anledning föreslår utredningen att det ska inrättas ett nytt samordningsforum som hanterar frågor om säkerheten för utsänd personal vid utlandsmyndigheterna. Det bör vara Utrikesdepartementet som är sammankallande för forumet där samtliga huvudmän med utsänd personal vid utlandsmyndigheterna deltar. Samordningsforumet bör vägledas av en princip om enhetliga riktlinjer gällande säkerheten för all utsänd personal oavsett huvudman.

Utbildning som skyddsåtgärd

Utbildning är en viktig förebyggande skyddsåtgärd och möjligheten för personal att gå utbildningar kopplade till säkerhet och beredskap samt krisberedskap behöver öka. För att säkerställa att rätt typer av utbildningar med hög kvalitet upphandlas ska det enligt utredningen finnas personalresurser med säkerhetskompetens som kan avgöra detta. Utredningen anser vidare att det av säkerhetsskäl ska vara obligatoriskt att personal som ska sändas till högriskposteringar har genomgått särskilda utbildningar innan de skickas ut.

Stöd till utlandsmyndigheterna från andra svenska myndigheter

Utlandsmyndigheterna spelar en avgörande roll i svensk diplomati som tillsammans med politisk dialog är ett viktigt verktyg för att stärka Sveriges säkerhet och främja svenska intressen. Det är angeläget att utlandsmyndigheterna i krissituationer kan få stöd från andra myndigheter när det bedöms vara nödvändigt. Utredningen betonar att den verksamhet som bedrivs vid våra utlandsmyndigheter är en del av den vitala politiska och ekonomiska funktion som Utrikesdepartementets verksamhet fyller. Eftersom det handlar om att värna svenska intressen är utlandsmyndigheternas säkerhet en angelägenhet för hela statsapparaten, inte bara för utrikesförvaltningen. Eventuella kostnadsökningar eller besparingar är därför inte avgörande för om andra myndigheter ska ge stöd.

• Flera myndigheter lämnar i dag stöd men det rör sig då om tillfälliga insatser vid olika typer av kriser. Utredningen kan se att det stöd som redan lämnas är mycket värdefullt, i vissa fall helt avgörande.

• Stödstyrkan är en viktig resurs för stöd till svenska utlandsmyndigheter vid konsulära kriser i utlandet. Utredningen anser att Migrationsverket ska vara en del av stödstyrkan eftersom de som regel bidrar med efterfrågat stöd vid konsulära kriser.

• Det finns behov av att se över hur samordning mellan de myndigheter som deltar i stödinsatser kan förbättras. Det är särskilt viktigt att Polismyndigheten och Försvarsmakten inkluderas i ett tidigt skede vid planeringen av stödinsatser.

• När det gäller stöd i det löpande säkerhetsarbetet bör myndigheter som MSB och Migrationsverket kunna ges en utökad roll, inte minst när det gäller utbildningsinsatser och säkerhetsanalyser.

• För de olika typer av skyddsåtgärder som i dag tillhandahålls av privata säkerhetsföretag är det i första hand Försvarsmakten och Polismyndigheten som blir aktuella.

Försvarsmakten

• Inom Försvarsmakten finns det kompetenser som kan bidra med stöd till utlandsmyndigheternas löpande säkerhetsarbete.

• Fördelar med att myndigheten bidrar med stödet är bland annat att den erfarenhet och kompetens som byggs upp kan bibehållas inom statsförvaltningen. Den informationsmängd som samlas in kommer vidare att tillhöra myndigheterna. I det spända säkerhetspolitiska läget i vårt närområde, inte minst med ökad risk för infiltration och intresse från främmande makts sida är det dessutom av säkerhetsmässiga skäl ett bättre alternativ än de privata säkerhetsföretagen.

• Nackdelar är att det rör sig om uppgifter som ligger långt ifrån Försvarsmaktens ordinarie uppgifter och dess huvuduppgift att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp. Myndigheten är i dag inte dimensionerad för uppgiften. En ny uppgift skulle kräva bland annat ökade personal- och förbandsvolymer, ökad ekonomisk ram samt investeringar.

• Utredningen bedömer sammantaget att det inte är lämpligt att i dag lämna ett sådant förslag men att det inte bör uteslutas i framtiden.

Polismyndigheten

Polismyndigheten ger redan i dag ett värdefullt och högt uppskattat stöd till svenska utlandsmyndigheter, antingen som en del av Stödstyrkan eller efter en stödbegäran från UD. Myndigheten har däremot ingen roll i det löpande säkerhetsarbetet.

• Inom Polismyndigheten finns det särskilda kompetenser och befogenheter som kan bidra med stöd till utlandsmyndigheternas löpande säkerhetsarbete.

• Polismyndigheten har dock ett mycket omfattande uppdrag och begränsade resurser. Myndigheten har också problem att rekrytera personal i den omfattning som krävs för att fullgöra sitt grunduppdrag.

• Utredningen bedömer att det i dag inte är önskvärt att ge myndigheten i uppdrag att stödja utlandsmyndigheterna annat än med tillfälliga insatser i särskilda situationer men att det inte bör vara uteslutet i framtiden.

Privata säkerhetsföretag

Utredningen har identifierat ett antal utmaningar när det gäller användandet av privata säkerhetsföretag generellt. Det handlar bland annat om frågor som rör tillgång till känslig information, ansvarsutkrävande och det generella beroende av tjänsterna som kan uppstå över tid.

Utmaningarna ska inte underskattas, men bedöms enligt utredningen samtidigt som möjliga att hantera. Kostnadsaspekterna har varit svårare att bedöma, delvis beroende på de olika beräkningsunderlag som utredningen haft tillgång till, men det är sannolikt att ett fortsatt användande av privata säkerhetsföretag för merparten av de tjänster som köps in är mer kostnadseffektivt än statliga alternativ.

• Det finns ett fortsatt behov av säkerhetsrelaterade insatser, såväl rådgivande som operativa, för att stödja utlandsmyndigheterna. Behov av säkerhetsföretagens tjänster ser därför inte ut att minska om inte Utrikesdepartementet själv eller en annan statlig myndighet tillgodoser behoven.

• Utifrån det som har framkommit om Försvarsmaktens och Polismyndighetens möjligheter att bidra till utlandsmyndigheternas säkerhet över tid tvingas utredningen konstatera att det i dagsläget inte är möjligt att vare sig helt eller delvis ersätta företagen med resurser från dessa myndigheter.

• Kostnader för de tjänster UD köper från företagen skulle, utifrån de uppgifter som har lämnats från Polismyndigheten och Försvarsmakten, vara lägre än motsvarande kostnader för de båda myndigheterna.

• Det finns en möjlighet att ersätta den upphandlade tjänsten som säkerhetsrådgivare med personal som anställs av UD för denna uppgift. Enligt utredningen bör det övervägas att göra det i större utsträckning. Den lösningen skulle innebära en långsiktig investering inte minst eftersom den upparbetade kunskapen skulle stanna inom UD.

• För att säkerställa efterlevnad av regler som härrör från internationell rätt, i synnerhet respekt för mänskliga rättigheter är det viktigt att ställa tydliga krav på att företagen respekterar de internationella regelverken och de branschstandarder som har utvecklats på området.

• Det är också viktigt att det görs kontinuerliga uppföljningar av avtalsvillkoren och deras tillämpning samt hantering av eventuella avvikelser eller brister som framkommer. Enligt utredningens bedömning krävs det tillräckliga resurser hos UD SÄK för att detta ska vara möjligt för enheten.

• Användning av de privata säkerhetsföretagen ger större flexibilitet än om deras uppgifter skulle utföras av anställda inom utrikesförvaltningen eller andra statliga myndigheter. UD får dessutom tillgång till den många gånger helt nödvändiga särskilda kompetens som finns hos företagen. Det är även värdefullt med de nätverk de privata säkerhetsföretagens personal har.

• Utredningen kan se nackdelar med att använda privata säkerhetsföretag. UD går många gånger miste om den kunskap och erfarenhet de privata företagens personal tillägnat sig. Företagens anställda har vidare en lojalitetsplikt i första hand gentemot sin arbetsgivare som i sin tur drivs av ekonomiska incitament. Detta innebär att det kan uppstå en intressekonflikt mellan verkligt behov och ekonomiska incitament. Det finns också en risk att inhämtad information inte enbart används till förmån för UD. Konsekvenserna av att privata företag utför de säkerhetsrelaterade uppgifterna, innebär även att utrikesförvaltningen inte har full kontroll över slutsatser rörande säkerhetsrelaterade behov och vilka säkerhetsåtgärder som behövs för att vissa uppgifter ska kunna utföras.

Författningsförslag

Utredningen ger ett antal förslag på nya eller ändrade författningar. Dessa syftar till att stärka säkerheten vid utlandsmyndigheterna och förbättra möjligheterna för andra myndigheter att lämna stöd vid kriser.

En ny lag om väpnad styrka

Det ska införas en ny lag där regeringen bemyndigas att vid en katastrof eller kris i ett annat land som påverkar svenska intressen sända en väpnad styrka utomlands för att i enlighet med internationell rätt stödja och genomföra en evakueringsinsats. En väpnad styrka får sändas endast om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Styrkan får omfatta högst 150 personer.

Om det blir aktuellt att genomföra en evakueringsinsats i ett annat land som kräver att en väpnad styrka deltar kommer det som regel att röra sig om en mycket allvarlig situation där det inte kan uteslutas att det handlar om fara för människoliv. I en sådan situation är det ett riskfyllt uppdrag för den personal från Försvarsmakten som sänds ut för att delta i insatsen och även de utsätts för fara. Hotbilden för personalen kommer att variera under insatsen. Enligt utredningens bedömning är det under sådana omständigheter, trots den risk som myndighetens personal utsätts för, rimligt att anta att det finns en bred parlamentarisk samsyn i frågan om att evakuera utsatta personer.

Behovet av att genomföra en evakueringsinsats där det bedöms vara nödvändigt att en väpnad styrka deltar kan uppkomma med mycket kort varsel och kräva att processen från beslut om insats till verkställighet är skyndsam, detta visar inte minst den evakueringsinsats i Sudan som genomfördes i april 2023.

Mot bakgrund av situationens allvar och att en insats kan vara tidskritisk behöver det finnas en möjlighet till snabbt beslutsfattande. Att detta ska vara beroende av att riksdagen vid varje tillfälle tar till i grunden extraordinära metoder för sitt beslutsfattande framstår som mindre lämpligt. Enligt utredningen bör regeringen därför ha en möjlighet att fatta beslut utan att först inhämta riksdagens medgivande i det särskilda fallet.

Utredningen bedömer att riksdagens insyn och inflytande över regeringens handlande med anledning av de nya beslutsbefogenheterna säkerställs inom ramen för gällande regler om information till och samråd med riksdagen, inbegripet reglerna i regeringsformen om Utrikesnämnden.

En ny lag om säkerhetskontroll på utlandsmyndigheterna

Det förändrade säkerhetsläget kräver att utrikesförvaltningen anpassar sig till nya förhållanden. Flera utlandsmyndigheter befinner sig i en kontext där det finns konkreta hotbilder mot såväl myndigheten som personalens och medföljandes säkerhet. Dessa myndigheter behöver kunna vidta säkerhetsåtgärder för att försäkra sig om att besökare inte utgör någon fara för myndighetens personal och verksamhet. Det är av särskild vikt att myndigheten kan säkerställa att besökare inte bär med sig vapen eller andra farliga föremål in i byggnaden. Enligt utredningen finns det därför starka skäl för att införa en möjlighet att besluta om säkerhetskontroll på utlandsmyndigheterna.

Eftersom en sådan möjlighet till säkerhetskontroll på utlandsmyndigheterna innebär begränsningar av skyddet för kroppsvisitation i

2 kap. regeringsformen måste det ske med stöd av lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.

Utredningen bedömer att skälen för att införa möjlighet till säkerhetskontroll på utlandsmyndigheteter väger tyngre än de måttliga rättighetsinskränkningar som sådana kontroller medför.

Ändring av Polismyndighetens instruktion

Polismyndigheten ger redan i dag ett värdefullt och högt uppskattat stöd till svenska utlandsmyndigheter, antingen som en del av Stödstyrkan eller efter en stödbegäran från UD. Enligt utredningens bedömning är de insatser som Polismyndigheten i dag utför när den lämnar stöd till utlandsmyndigheterna av stor, ibland helt avgörande betydelse. Utredningen anser därför att detta är en uppgift som myndigheten bör ha och att det behöver komma till särskilt uttryck. Utredningen föreslår att det tydliggörs genom att det anges i myndighetens instruktion att Polismyndigheten får lämna stöd till utlandsmyndigheterna. På förslaget följer att uppgiften behöver beaktas vid framtida resurssättning av myndigheten.

Ändring av Försvarsmaktens instruktion

I situationer där Försvarsmakten ska lämna stöd till svenska utlandsmyndigheter vid räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer utomlands underlättas det av att myndigheten har fått möjlighet att konkret förbereda sig, bl.a. genom att i förväg ha rekognoserat, upprättat planer och genomfört övningar tillsammans med utlandsmyndighetens personal och andra som kan komma att delta i en eventuell insats, exempelvis Polismyndigheten. Utan en möjlighet att förbereda sig och delta i övningar finns det en risk för att olika stödåtgärder inte samverkar och att en gemensam insats därmed inte kan genomföras på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

Utredningen bedömer att det bör tydliggöras och betonas att Försvarsmaktens uppdrag även omfattar möjligheten att kunna lämna stöd till våra utlandsmyndigheter. Enligt utredningen kan detta lämpligen ske genom att det i författning anges att myndigheten ska ha möjlighet att förbereda sig för att kunna lämna den typen av stöd.