Högre produktivitetstillväxt

Produktivitetskommissionen delar den gängse bilden att reformerna på 1980- och 1990-talet var nödvändiga och avgörande för Sveriges därpå starka produktivitetstillväxt. De principer som låg bakom reformerna bör fortsatt värnas.

Sedan den globala finanskrisen 2008–2009 har produktivitetstillväxten emellertid legat på en betydligt lägre genomsnittlig nivå än åren före. Det är en situation som Sverige delar med många andra OECD-länder (se nedan och i delbetänkandet SOU 2024:29). En skillnad mot i början av 1990-talet är dock att Sverige nu inte på samma sätt sticker ut på systemnivå jämfört med andra OECD- länder. Möjligheten att ta efter andra framgångsrika länders system och strukturella reformer är således mindre i dag än vad den var då. I stället krävs en genomgripande analys av alla områden med betydelse för produktiviteten.

Ekonomin och samhället är i ständig förändring och nya reformbehov uppstår successivt. På vissa områden är det omvärldsutvecklingen som kan sägas hinna i kapp och kanske förbi de offentliga strukturerna, vilka då måste anpassas. På andra håll kan man konstatera att systemen inte fått avsedda effekter, eftersom de inte varit tillräckligt väl konstruerade från början. Brister i utformningen måste åtgärdas för att skapa långsiktig hållbarhet. Ibland kan dagens utmaningar ha uppstått som en kombination av dessa båda fenomen. I avsnitt 1.3 nedan beskrivs ett antal av dagens ekonomiska och samhälleliga utmaningar.

1.2 Produktivitetstillväxtens drivkrafter och utveckling

Som bakgrund till Produktivitetskommissionens inriktning och förslag följer här en genomgång av produktivitetstillväxtens drivkrafter och utveckling. Det är en sammanfattning och delvis komplettering av den längre redogörelse som gjordes i Produktivitetskommissionens delbetänkande (SOU 2024:29).

Det finns flera mått på produktivitet. Det vanligaste är arbetsproduktivitet , vilket också är det mått som Produktivitetskommissionen i enlighet med direktiven utgår från. Arbetsproduktivitet definieras i regel som bruttonationalprodukt (BNP) per arbetad timme eller förädlingsvärde per arbetad timme. En ekonomis samlade BNP kan i sin tur definieras som arbetsproduktiviteten per timme multiplicerad med det totala antalet arbetade timmar. Av de två komponenterna timmar och produktivitet är produktiviteten den absolut viktigaste för ett lands välståndsutveckling. 2

Produktivitetstillväxten har varit den drivande faktorn bakom Sveriges BNP-tillväxt sedan flera decennier tillbaka, och styr på sikt hur reallönerna utvecklas. En högre produktivitet möjliggör ett högre välstånd vid ett givet antal arbetade timmar eller ett minskat antal timmar vid en given nivå på välståndet. På så sätt kan produktivitetstillväxt kompensera för att andelen av befolkningen i arbetsför ålder sjunker, en utveckling som förväntas utifrån den demografiska trenden. En högre produktivitetstillväxt kan även innebära ett mer effektivt utnyttjande av exempelvis naturresurser.

En grundläggande drivkraft bakom produktivitetstillväxt är strukturomvandling, dvs. att ekonomins resurser ständigt flyttar till mer produktiva företag som har eller använder nya bättre idéer och innovationer för produkter, tjänster eller verksamheter. Flera faktorer är viktiga för att den processen ska fortgå effektivt. En del av dessa kan företagen i relativt stor utsträckning påverka själva, t.ex. hur produktionsprocessen ska se ut och vilken typ av arbetskraft, maskiner eller annan teknik som ska användas i produktionen. Hit hör även kvaliteten på företagsledning, organisation och strategier.

Exempel på faktorer som företagen inte själva kan påverka, men som är av vikt för hur de agerar och för vilka företag som ökar respektive minskar sin produktivitet, är informella och formella institutioner och regler, såsom arbetsmarknads- och konkurrenslagstiftning och ramvillkor för entreprenörskap och risktagande. Även tillgången till kapital och arbetskraft i företagets olika utvecklingsskeden hör till denna kategori. En hög nivå av tillit kan också minska transaktionskostnaderna i ekonomin och därmed bidra till en mer effektiv allokering av olika typer av resurser. Även öppenhet mot omvärlden i termer av handel och investeringar är en viktig faktor.

Figur 1.1 nedan visar den genomsnittliga årliga produktivitetstillväxten i Sverige, ett antal andra länder samt euroområdet under olika tidsperioder. Av figuren framgår att samtliga länder utom Danmark hade en högre tillväxt före finanskrisen än efter. Före finanskrisen (1996–2006) hade Sverige högst tillväxt av länderna i figuren. I den tidsperiod som inkluderar finanskrisen (2007–2010) minskade produktivitetstillväxten betydligt i samtliga länder i figuren utom i USA, där den återhämtade sig snabbare än i de andra länderna. De andra ländernas återhämtning skedde till större del i tidsperioden efter finanskrisen men före utbrottet av covid-19-pandemin (2011– 2019), vilket sannolikt bidrar till att USA:s genomsnittliga produktivitetstillväxt är relativt sett lägre i den perioden. De senaste årens (2020–2023) produktivitetsutveckling är lägre än i föregående period i samtliga länder, frånsett USA och Storbritannien. Perioden präglas av pandemin och den påföljande återhämtningen, energikrisen 2022 och en avtagande konjunktur under den senare delen av perioden. Det gör det är svårt att baserat på dessa data dra slutsatser om den långsiktiga produktivitetstillväxten.

Figur 1.1 Genomsnittlig årlig tillväxt i arbetsproduktivitet under olika tidsperioder

1.3 Möjligheter och utmaningar i dagens ekonomi

Sedan början av 1990-talet med Produktivitetsdelegationen och Lindbeckkommissionen har ekonomin förändrats på flera sätt som påverkar förutsättningarna för produktivitetstillväxt. Vissa av de faktorer som påverkar produktivitetstillväxten är globala medan andra är mer specifika för Sverige. En global faktor som diskuterades i Produktivitetskommissionens delbetänkande (SOU 2024:29) är den ökande betydelsen av immateriellt kapital . Som också diskuterades i delbetänkandet bedöms denna utveckling medföra ett ökat förändringstryck på vissa institutioner, exempelvis konkurrens och beskattning, i syfte att förbättra förutsättningarna för produktivitetstillväxt.

Vidare har sektors- och branschsammansättningen i ekonomin förändrats sedan 1990-talet. Tjänstesektorn har ökat i betydelse i förhållande till andra sektorer, som tillverkningsindustrin, både i den inhemska ekonomin och i den internationella handeln. Utvecklingen verkar generellt sett följa inkomstutvecklingen, så till vida att rikare länder konsumerar mer tjänster. Även digitaliseringen har bidragit till förändringarna, exempelvis genom att fler delar av produktionskedjan nu köps in som tjänster som också handlas över större avstånd. Den förändrade branschstrukturen i ekonomin påkallar ett skifte av fokus bort från industrin och mot tjänster när förutsättningarna för produktivitet och välstånd studeras.

Ett ytterligare skifte sker med framväxten av en annan global företeelse som förväntas få stor betydelse för produktivitetsutvecklingen även i tjänstesektorn, nämligen artificiell intelligens (AI). Utvecklingen förväntas leda till en betydande strukturomvandling i ekonomin, vilket skapar ett förändringstryck på rådande institutionella förhållanden för att kunna realisera AI:s framtida produktivitetspotential. Det finns stor potential i digitaliseringen och utvecklingen av AI-verktyg för att höja produktiviteten både i det privata näringslivet och den offentliga sektorn och därmed kompensera för ett minskat antal arbetade timmar när andelen personer i arbetsför ålder minskar.

Globaliseringen med internationell handel samt arbetskraft och kapital som rör sig över landsgränser har varit viktig för den globala produktivitets- och välståndsutvecklingen. Globaliseringen har fört med sig ökade möjligheter till specialisering, spridning av ny teknik och idéer över landsgränserna samt ökade möjligheter att utveckla och kommersialisera innovationer genom bättre tillgång till arbetskraft och kapital. Sedan finanskrisen verkar globaliseringstakten ha avtagit. Utvecklingen ser inte heller ut att vända de närmaste åren; snarare tyder mycket på att världen går mot minskad globalisering. En utmaning framöver bedöms vara att hitta rätt balans mellan specialisering och effektivitet å ena sidan och resiliens och säkerhet å den andra.

Miljö- och klimatfrågor sätter fokus på hur politiken kan åstadkomma produktionsförändringar för att minska de negativa effekterna på miljö och klimat samt möjliggöra den tekniska utveckling som krävs för en fossilfri ekonomi. Fortsatt tillgång till naturkapital, såsom ekosystemtjänster i form av t.ex. biodiversitet, ren luft och vatten, är grundläggande för produktivitet och tillväxt. I delbetänkandet beskrivs hur produktivitetsutvecklingen kan ha överskattats historiskt, eftersom kostnader för förbrukade insatsvaror och klimat- och miljöpåverkan inte beaktats i tillräcklig utsträckning.

Frågorna har även gett upphov till en ny debatt kring industripolitik i både USA och Europa. Den nya industripolitiken är en utmaning för den globala produktivitetsutvecklingen, eftersom ökad användning av riktade statliga stöd riskerar att leda till snedvridningar i resursallokeringen och därmed lägre produktivitet.

En fråga relaterad till klimatet är energisystemets utveckling med fokus på fossilfri energitillförsel. Energitillgången är viktig för var olika investeringar görs samt för det tekniksprång som förväntas till följd av utvecklingen och användningen av AI-verktyg. Även om Sverige har ett gott utgångsläge är omställningen av energisystemet fortsatt en utmaning.

En annan internationell trend är ökande administrativa kostnader för företagen. Ursprunget till de kostnaderna är ökad regelbörda, komplexitet i regelverk, ökade rapporteringskrav och omfattande tillståndsprocesser. Området diskuterades utförligt i delbetänkandet (SOU 2024:29). Även om regleringar är nödvändiga och tydliga regler kan underlätta innovation på nya områden, riskerar otydliga och komplexa regelverk, liksom onödigt långdragna tillståndsprocesser, att hindra innovation och implementering av ny teknik. Utvecklingen kan dessutom leda till minskad företagsdynamik och entreprenörskap, eftersom små företag generellt sett har svårare att hantera komplexitet och administrativa kostnader. Varierande implementering av EU-direktiv i olika medlemsländer leder också till att det blir svårare för företag att dra nytta av storleken på EU:s inre marknad, vilket kan hämma innovation och företagsexpansion inom unionen.

En annan utveckling i både Sverige och omvärlden är den ökande betydelsen av offentliga upphandlingar . Syftet med offentliga upphandlingar är att öka transparensen, konkurrensen, kvaliteten och effektiviteten i leveransen av de varor och tjänster som den offentliga sektorn behöver men inte producerar själv. I ett europeiskt perspektiv ska upphandlingarna dessutom stärka en gemensam marknad genom att vara öppna för leverantörer inom hela EU. Det finns flera utmaningar med systemen, bl.a. kostnader till följd av överprövningar, krångliga och byråkratiska processer och brist på uppföljning. I och med den stora omfattningen av upphandlade varor och tjänster finns betydande potential till besparingar genom förbättringar av systemet.

En bekymmersam utveckling i Sverige är den påtagliga förekomsten av kriminalitet, välfärdskriminalitet och o rganiserad brottslighet . Den bedöms utgöra en betydande utmaning för Sveriges framtida produktivitetstillväxt, bl.a. eftersom kriminalitet kan försämra den kreativa förstörelseprocessen, skada sund konkurrens och seriöst företagande, påverka tilliten i samhället negativt, samt försämra effektiviteten i de offentligt finansierade välfärdstjänsterna.

En annan delvis Sverigespecifik utveckling rör systemen med privata utförare av välfärdstjänster i syfte att konkurrensutsätta och därmed effektivisera offentligfinansierade verksamheter. Resultaten av konkurrensutsättningen varierar mycket beroende på område. Utmaningar för beslutsfattarna är att styra de privata aktörernas verksamhet mot de målsättningar som gäller för den offentliga verksamheten samt säkerställa att produktivitetsutvecklingen stimuleras genom en kreativ förstörelseprocess där utförare med väl fungerande organisationsmodeller och innovativ förmåga kan växa.

Ytterligare en utmaning som Sverige brottas med är bostadsmarknaden , där regleringsmisslyckanden och skattesystemet bedöms hämma produktivitetsutvecklingen i byggsektorn och dynamiken på bostadsmarknaden. Att hyresregleringen leder till ett ineffektivt utnyttjande av bostadsbeståndet är väl känt och något som bl.a. även Lindbeckkommissionen uppmärksammade.

Slutligen kan det ökade fokuset på geopolitik, beredskap och upprustningen av försvaret innebära en ny utmaning för den ekonomiska politiken och produktivitetsutvecklingen. Skiftet av fokus bedöms kunna ha en påverkan på förutsättningarna för produktivitetstillväxten bl.a. via finans- och budgetpolitiken och via olika säkerhetspolitiskt motiverade begränsningar, t.ex. vad gäller internationell handel, investeringar och kompetensförsörjning. Produktivitetskommissionen behandlar inte dessa frågor särskilt, men bedömer att de förslag som kommissionen lägger bör genomföras även mot bakgrund av denna utveckling. I grunden innebär ökad ekonomisk tillväxt också ökade möjligheter att hantera dessa frågor.

1.4 Inriktning och förslag

1.4.1 Generella slutsatser

Produktivitetskommissionen bedömer sammantaget att förutsättningarna för produktivitetstillväxt är jämförelsevis goda i Sverige. Ekonomin som helhet bedöms vara relativt dynamisk, vilket främjar den kreativa förstörelse som är nödvändig för en långsiktigt hög produktivitetstillväxt. Samtidigt bedömer Produktivitetskommissionen att det finns potential till förbättring på flera områden. Kommissionens slutsatser följer av analyser utifrån de fundamentala drivkrafterna för produktivitetstillväxt som beskrivits i tidigare avsnitt och i delbetänkandet. Det handlar om väl fungerande konkurrens och marknader, internationalisering, tillgång till kapital och arbetskraft, flexibilitet och omställningsförmåga. För offentlig sektor lyfts särskilt vikten av fokus på kärnverksamheten, men också förmågan att på ett bättre sätt ta tillvara de möjligheter som konkurrensutsättning av offentlig verksamhet kan medföra.

Produktivitetskommissionen bedömer att en inriktning med dessa förtecken skapar goda förutsättningar för en hög långsiktig produktivitetstillväxt och därmed ökat framtida välstånd.

Som konstateras i Produktivitetskommissionens delbetänkande (SOU 2024:29) liksom i flera motsvarande analyser i andra länder (se Pilat, 2023, för en sammanställning) råder det bred enighet om att ökad produktivitetstillväxt inte uppnås genom en eller ett fåtal specifika åtgärder på utvalda områden. Det handlar i stället om att arbeta brett och kontinuerligt identifiera och tillgodose reformbehov inom olika samhällsområden. Produktivitetskommissionen bedömer att detta är än mer giltigt för Sverige i dag än vad som var fallet på 1990-talet, då Sveriges ekonomi i högre grad skiljde sig från omvärlden.

Ekonomisk frihet och konkurrens

En central utgångspunkt för Produktivitetskommissionen är att produktivitetsutveckling primärt drivs av konkurrens och omvandlingstryck på effektiva marknader. För att främja produktivitetsutvecklingen bör politiken således säkerställa att marknadsmekanismerna får verka så effektivt som möjligt. Det handlar bl.a. om att undanröja hinder och förenkla regler, främja tillgången till arbetskraft genom välfungerande utbildningssystem och arbetsmarknad liksom tillgången till kapital genom välfungerande kapitalmarknader. Sveriges välutvecklade aktie- och riskkapitalmarknader har varit centrala för vår produktivitetstillväxt. Ambitionen bör vara att utforma statliga system, skattevillkor och institutioner så neutralt som möjligt och undvika bransch- och företagsspecifika stöd. Den avgörande betydelsen av konkurrens, äganderätt, drivkrafter och incitament för produktivitetstillväxt har lyfts många gånger förr men förtjänar att slås fast igen.

Internationalisering och öppenhet för omvärlden

Ökad internationalisering var en starkt bidragande orsak till Sveriges goda produktivitetsutveckling från mitten av 1990-talet. Ett par viktiga milstolpar var EU-medlemskapet och avregleringen av valuta- och kapitalmarknaderna. Sverige är och bör fortsätta att vara ett land som är öppet inför omvärlden. En hög och stigande produktivitet kan inte uppnås på ett hållbart sätt genom handelshinder och selektiv industripolitik. Svenska företag behöver tillgång till internationella marknader för att sälja sina produkter, utbyta idéer och hitta högkvalificerad arbetskraft. Frihandel och internationell konkurrens är viktiga grundpelare som Sverige bör hålla fast vid, också när omvärlden delvis rör sig i motsatt riktning.

Flexibilitet och omställningsförmåga

Sverige har historiskt på ett framgångsrikt sätt kombinerat en produktivitetsdrivande strukturomvandlingspolitik med en god omställningsförmåga och sociala skyddsnät. En internationellt sett hög tillit, samförståndsanda och konstruktiva parter på arbetsmarknaden har i detta sammanhang varit en tillgång som bör värnas även framöver. Grundtrygghet via socialförsäkringssystem och en hög ambition vad gäller tillgång till både utbildning och omställningsmöjligheter är viktiga komponenter som, om de fungerar effektivt, skapar förutsättningar och acceptans för en snabb strukturomvandling.

Fokus på kärnverksamheten i offentlig sektor

Den offentliga verksamhetens arbete och resultat är av stor betydelse för produktiviteten i ekonomin. Faktorer som väl fungerande utbildningssystem, grundläggande infrastruktur och energiförsörjning, forskning, offentlig service samt lag och ordning är centrala förutsättningar för en dynamisk marknadsekonomi. Detsamma gäller stabila offentliga finanser och tydlighet i den ekonomiska politiken. Sammantaget bör den offentliga sektorns viktigaste uppgift ur produktivitetssynpunkt vara att garantera de institutioner som är nödvändiga för att marknadsekonomin ska kunna fungera effektivt.

Det är samtidigt viktigt att poängtera att flera av de verksamheter som offentlig sektor finansierar och driver ofta har annorlunda förutsättningar jämfört med den privata marknaden. Produktivitetskommissionen bedömer att beslutsfattarna i flera fall har underskattat riskerna med marknadsutsättning av offentligt finansierade välfärdstjänster och svårigheten att åstadkomma de kontroller och regelverk som krävs för att systemen ska fungera väl och för att utestänga kriminella och oseriösa aktörer. Det måste säkerställas att det offentliga har tillräckliga verktyg för att tillse att aktörerna agerar i linje med samhällsnyttan. Produktivitetskommissionen lyfter därför behovet av att tydligare reglera villkoren för privata aktörer inom välfärden. Det är även viktigt för att hushålla med skattebetalarnas pengar.

För att offentlig verksamhet ska fungera effektivt och med hög produktivitet är det nödvändigt med tydliga målsättningar. Kommissionen uppmärksammar risken för perspektivträngsel, dvs. att verksamheter inom offentlig sektor blir splittrade när man förväntas lösa alltför många olika typer av utmaningar och uppgifter parallellt, vid sidan av huvuduppgiften. Kommissionen ser ett starkt behov av att åter fokusera på kärnverksamheten, inte minst för att begränsa den ökande och kostsamma administrationen som följer av rapporteringskrav och liknande.

Vårda, utveckla och fokusera

Många delar av den svenska ekonomin fungerar väl och bidrar positivt till produktivitetstillväxten. Samtidigt är det viktigt att ständigt arbeta med förbättringar. Även om de viktigaste faktorerna bakom den sämre produktivitetstillväxten sedan finanskrisen sannolikt är av global karaktär, tyder allt på att landspecifika faktorer, såsom institutioner och regelverk, är fortsatt viktiga för produktivitetsutvecklingen. Därmed finns det en potential att genom nationella politiska beslut och ställningstaganden åstadkomma en uppväxling av produktivitetstillväxten. Produktivitetskommissionens förslag syftar till detta.

Den generella inriktningen i förslagen handlar om att vårda och utveckla de institutioner och system som historiskt har bidragit till Sveriges välstånd samt att fokusera på kärnverksamheten i det offentliga åtagandet. Kommissionen föreslår ett tydligare fokus på evidensbaserat beslutsfattande och lyfter i delbetänkandet behovet av att stärka reformkapaciteten i Regeringskansliet. Även om många förslag har en mer systemvårdande karaktär krävs på vissa områden större förändringar för att säkerställa goda förutsättningar för produktivitetstillväxt och därmed ökat välstånd.

Vikten av långsiktighet samt tydlig rollfördelning och styrning

Produktivitetskommissionens förslag är i första hand inriktade på strukturella och långsiktiga åtgärder. Förslagen är främst avsedda att påverka ekonomins utbudssida i syfte att förbättra dess funktionssätt. De handlar således inte om stabiliseringspolitik och efterfrågestimulanser, även om sådana åtgärder kan samspela med och påverka de långsiktiga strukturerna. Särskilda krisstöd på arbetsmarknaden är ett exempel på det sistnämnda.

I delbetänkandet slogs också fast att offentliga åtgärder bör utformas utifrån tydliga principer om vem som bör göra vad, i både ekonomin i stort och i förvaltningen, dvs. en tydlig rollfördelning. En fundamental aspekt av detta är gränsen för det offentliga åtagandet i förhållande till marknaden. Ett analytiskt ramverk baserat på de grundläggande teorierna om marknads- och regleringsmisslyckanden löper som en röd tråd genom kommissionens arbete. Ibland behövs politiska interventioner för att korrigera marknadsmisslyckanden, men detta måste ske utan att det skapas s.k. reglerings- eller politikmisslyckanden, som innebär att ingreppen gör mer skada än nytta (se kapitel 3 i delbetänkandet).

Det krävs även tydlighet och ett principiellt förhållningssätt gällande rollfördelningen mellan stat, region och kommun. Likaså bör man noga beakta den grundläggande ansvarsfördelningen inom staten, mellan t.ex. Regeringskansliet och myndigheterna, samt mellan den nationella nivån och EU-nivån. På vissa områden, t.ex. i frågor om kompetensutveckling och livslångt lärande, blir det nödvändigt att beakta rollfördelningen mellan individ, arbetsmarknadens parter och det offentliga. Otydlig rollfördelning och styrning utifrån ett förvaltningspolitiskt perspektiv försvårar ansvarsutkrävande, skapar onödiga kostnader och försämrar förutsättningarna för god produktivitetsutveckling i både näringsliv och offentlig sektor.

Risken för s.k. perspektivträngsel som nämns ovan gäller inte bara offentlig sektor utan även andra områden som är föremål för politiska åtgärder. Det finns flera exempel där beslutsfattare försöker lösa en rad olika problem och tillgodose flera intressen genom ett och samma verktyg eller verksamhet. Det kan t.ex. handla om att ett monetärt stöd till företag motiveras med både närings-, regional-, innovations- och miljöpolitiska argument. Eller att företag och institutioner ska rapportera till EU eller svenska myndigheter utifrån en rad olika perspektiv. Även om vart och ett av rapporteringskraven har ett till synes gott syfte, riskerar helheten att leda till otydlighet i styrningen, minskad effektivitet, mindre resurser till kärnverksamheten och därmed till lägre produktivitet.

1.4.2 Delbetänkandet (SOU 2024:29) – sammanfattning av inriktning och förslag

I delbetänkandet behandlades ett antal av de områden som kommissionen bedömer som relevanta för att stärka produktivitetstillväxten. Ett särskilt fokus låg på den växande regelbördan, inklusive dess tillämpning i bl.a. tillståndsprocesser och inom byggsektorn. Flera områden var sådana som tydligt ligger inom ramen för det offentliga åtagandet, men där det uppstått regleringsmisslyckanden p.g.a. överreglering kombinerat med att beslutsfattare på olika nivåer inte i tillräcklig utsträckning beaktat den bredare samhällsnyttan. Vissa förslag berörde hur det offentliga åtagandet utövas, dvs. vad som sker i mötet mellan det offentliga och samhället i övrigt, vilket kan har stor påverkan på produktivitetstillväxten. Nedan följer en sammanfattning av förslagen.

Produktivitetskommissionen konstaterade inledningsvis att det finanspolitiska ramverket i Sverige bidrar till goda förutsättningar för produktivitetstillväxt. Välskötta offentliga finanser och låg offentlig skuldsättning ger en buffert för att hantera kriser, vilket främjar kontinuitet och stabilitet i finanspolitik och skattenivåer. Det bidrar positivt till investeringsklimatet. Ramverket skapar även ett effektiviseringstryck för den offentliga sektorns förvaltning och tvingar fram kontinuerliga prioriteringar i statens budget.

Beträffande regelbörda och förenkling konstaterade Produktivitetskommissionen att de regelverk som omgärdar inte minst näringslivets verksamhet är omfattande och kan orsaka onödiga kostnader om de är oproportionerligt komplexa eller dåligt anpassade till verkligheten. De kan utgöra hinder för innovation och användning av ny teknik, vilket hämmar produktivitetsutvecklingen. Kommissionen betonade vikten av breda samhällsekonomiska konsekvensanalyser innan beslut om nya regler fattas samt att alla lagar, förordningar och föreskrifter måste följas upp och utvärderas. Delbetänkandet innehåller även förslag om minskade rapporteringskrav och kortare handläggningstider.

Kommissionen lade även ett antal förslag med syfte att skapa snabba, förutsägbara, enhetliga, stabila och rättssäkra tillståndsprocesser . Sådana är av stor betydelse för företagens möjligheter att investera och förändra verksamheten på ett sätt som bidrar till ekonomins dynamik och produktivitetstillväxt. Samhällsekonomiska helhetsbedömningar och att staten agerar samordnat och enhetligt är synnerligen viktigt.

Ett område som är särskilt tyngt av regelbörda och präglat av

dålig produktivitetstillväxt är byggsektorn. Goda förutsättningar för byggande har betydelse för regionala arbetsmarknaders funktionssätt, vilket i sin tur påverkar produktivitetsutvecklingen. Byggsektorn utgör i sig även en väsentlig del av Sveriges BNP. I delbetänkandet konstaterade Produktivitetskommissionen att regleringsmisslyckanden och skattesystemet hämmar produktivitetsutvecklingen

i byggsektorn och dynamiken på bostadsmarknaden. Kommissionen lämnade därför en mängd förslag med huvudsyftet att förenkla byggregler, säkerställa en enhetlig tillämpning av dessa samt skapa en mer effektiv planprocess och en samhällsekonomiskt rationell fysisk planering.

Produktivitetskommissionen lade även ett antal förslag rörande transportinfrastruktur , vilket är en viktig drivkraft för ekonomisk utveckling. Även här lyftes vikten av att låta prioriteringarna styras av samhällsekonomisk nytta för att öka tillgängligheten och produktiviteten. Konkret innebär det ett ökat fokus på underhåll och reinvesteringar framför att anlägga helt nya banor och vägar. Därtill presenterades förslag för att öka effektiviteten i den statliga förvaltningen på området samt för att stärka ansvarsutkrävandet.

Utbildningssystemets kvalitet är avgörande för ett lands produktivitetsutveckling. Kommissionen lämnade i delbetänkandet ett antal förslag för bl.a. ökad likvärdighet i betygssystemet, att fler ska ges möjlighet läsa på ett gymnasialt yrkesprogram, stärkt insyn i friskolor samt fler tidiga insatser. Därtill föreslog kommissionen ökade frihetsgrader för lärosätena att utforma behörighetskrav, en mer arbetsmarknadsanpassad resurstilldelning i den högre utbildningen och åtgärder för en förbättrad genomströmning.

Delbetänkandet innehåller även ett övergripande kapitel om

offentlig sektor , dess betydelse för ekonomins samlade produktivitet samt de särskilda utmaningar som finns vad gäller produktivitetstillväxt i sektorn som sådan. Ett antal förslag rörande bl.a. policyutveckling, ökad försöksverksamhet och särskilda utgiftsöversyner presenterades. Fler aspekter av de offentligt finansierade verksamheterna behandlas i detta slutbetänkande.

I ett kapitel om kommunsektorn lade Produktivitetskommissionen förslag om ett kommunal- och regionalekonomiskt råd som genom jämförelser och stöd ska bidra till ökat lärande och effektivitet. Kommuners och regioners agerande och produktion har stor betydelse för produktiviteten i näringslivet samtidigt som deras verksamheter i sig utgör en väsentlig del av Sveriges ekonomi. Kommissionen lämnade också förslag som syftar till att förbättra den statliga finansiella styrningen av kommunsektorn, främst genom en mer rationell användning av riktade statsbidrag. Kommunfrågorna återkommer i detta slutbetänkande.

Delbetänkandet innehåller även ett resonemang om skattesystemet utifrån ett produktivitetsperspektiv. En internationell jämförelse av skatteuttaget och dess sammansättning visar att Sverige dels har en relativt hög skattekvot, dels lägger jämförelsevis stor vikt vid potentiellt snedvridande skatter, såsom skatter relaterade till arbete. Samtidigt är skatteuttaget på fastigheter, som anses vara mindre snedvridande, relativt sett lågt. En slutsats är att ett skifte av skatteuttaget från arbetsinkomstrelaterade skattebaser till mindre rörliga baser, som fastigheter, skulle öka den samhällsekonomiska effektiviteten i skatteuttaget och därmed tillväxten. Kommissionen gjorde bedömningen att den högsta marginalskatten på höga inkomster bör sänkas. Vidare resonerade kommissionen bl.a. kring behovet av förenklingar och färre undantag, en mindre snedvridande företagsbeskattning, förmånligare personaloptioner, ett förbättrat FoU- avdrag, en översyn av mervärdesskatten samt eventuellt sänkt skatt på lägre inkomster.

1.4.3 Slutbetänkandet – sammanfattning av inriktning och förslag

Teknisk utveckling, forskning och innovation

Teknisk utveckling och innovation är de främsta drivkrafterna bakom den långsiktiga produktivitetsutvecklingen i ekonomin. Viktiga faktorer är bl.a. investeringar i FoU, spridning av kunskap och innovation, goda förutsättningar för innovativt entreprenörskap och en god företagsdynamik.

Produktivitetskommissionens bedömning är att Sverige presterar relativt bra på dessa områden och att det inte behövs någon radikal omläggning av politiken. Det som fungerar bra i dag bör därmed bevaras och det som fungerar mindre bra bör justeras.

Produktivitetskommissionen anser att politiken bör fokusera på de bredare ramvillkoren för innovativ verksamhet och inte på selektiva stöd till särskilda företag, branscher eller teknikområden. Till de ramvillkor som bedöms kunna förbättras hör bl.a. forskningen som utförs i offentlig regi, kopplingarna mellan näringsliv och akademi så att företagen kan dra nytta av forskningen samt företagens kompetensförsörjning. Åtgärder bör gå i riktning mot att öka kvaliteten på den offentligt finansierade forskningen och att uppmuntra mer banbrytande forskning. Därtill bör rörligheten mellan akademi och näringsliv öka och Sverige bör bli bättre på att ta tillvara den kunskap som utländska studenter kan bidra med till svenska företag. Även förutsättningarna för entreprenörskap, både kopplat till forskningsresultat och i stort, kan förbättras i flera delar.

Digitalisering och AI

Den digitala revolutionen har på djupet förändrat hur ekonomier fungerar och hur värde skapas i både privata och offentliga organisationer. Det senaste steget i utvecklingen är framväxten av verktyg baserade på artificiell intelligens (AI). Den pågående digitaliseringen och införandet av AI-teknik gör att Sverige liksom omvärlden står inför en omfattande strukturomvandling, vilket aktualiserar frågan om vilken roll staten bör ha. Produktivitetskommissionen gör även här bedömningen att staten bör fokusera på att skapa goda ramvillkor. Dels för att individer, organisationer och företag ska kunna använda ny teknik i arbetet, dels för att underlätta framväxten av nya process- och produktinnovationer. Riktade stöd bör undvikas p.g.a. risken för regleringsmisslyckanden.

Digitalisering har också stor potential att öka den offentliga sektorns produktivitet. En oroande tendens på senare år är att Sverige tappar i internationella jämförelser av digitalisering i offentlig sektor. Produktivitetskommissionen bedömer att det krävs krafttag för att vända utvecklingen och lämnar bl.a. förslag på investeringar i digital infrastruktur, förändrad integritetslagstiftning, främjande av automatisering och stärkt innovationsförmåga.

Arbetsmarknad och kompetensförsörjning

Produktivitetskommissionen bedömer att den svenska arbetsmarknaden på det stora hela fungerar väl även om den har utmaningar i form av både kompetensbrist och arbetslöshet. Det bör därför skapas fler möjligheter för personer som saknar rätt kompetens att utbilda sig genom t.ex. vuxenutbildning, yrkesutbildning eller arbetsmarknadsutbildningar, så att den stora grupp som i dag står utanför arbetsmarknaden kan matchas med de lediga jobben. Det kommer även fortsatt att finnas ett behov av invandring av högkvalificerad arbetskraft.

Den svenska modellen har visat sig flexibel vid kriser och bidrar till stabilitet och god omställningsförmåga. Det är viktigt att anställda har goda möjligheter till vidareutbildning och omskolning för att klara strukturomvandlingen och möta arbetsmarknadens förändrade behov. Produktivitetskommissionen bedömer att det svenska omställningssystemet kan bli ännu effektivare genom att resurserna tydligare fokuseras där behoven är som störst. Produktivitetskommissionen bedömer även att en flexiblare lönebildning kan förbättra matchningen på arbetsmarknaden om relativlöner i högre utsträckning tillåts spegla förändringar i efterfrågan på arbetskraft. Kommissionen bedömer därtill att den statliga inkomstskatten bör sänkas. Detta för att förbättra incitamenten för utbildning, arbete och innovation, göra Sverige mer attraktivt för högkvalificerad arbetskraft samt minska skillnaden mot beskattning av kapital.

Kapitalförsörjning och investeringar

Välfungerande finansiella marknader är av central betydelse för produktivitetstillväxten. De gör så att kapital kanaliseras till företag, sektorer och investeringar med hög avkastningspotential, främjar strukturomvandling och understödjer tillväxt i nya och växande företag. Produktivitetskommissionen bedömer att den svenska kapitalmarknaden fungerar väl. Riskkapitalmarknaden är livskraftig, aktiemarknaden attraktiv och banksektorn stabil. Svenska hushåll kan spara i tillgångar med hög förväntad avkastning och företagens tillgång till finansiering är generellt god.

Det finns dock delmarknader och segment som fungerar sämre. Delar av obligationsmarknaden har t.ex. låg likviditet, vilket försvårar prissättning och kan skapa instabilitet. Nedstängningen av fysiska bankkontor påverkar små företags tillgång till kapital negativt och konkurrensen mellan banker borde förbättras.

Produktivitetskommissionen bedömer att en fortsatt utveckling mot mer integrerade europeiska kapitalmarknader är önskvärd. Integreringen får dock inte äventyra de välfungerande svenska marknaderna. Regelverk som rör utländska investeringar bör ses över och moderniseras i syfte att hitta en rimlig balans mellan å ena sidan låga transaktionskostnader och långsiktiga villkor och, å andra sidan, säkerhetspolitiska intressen och politisk handlingsfrihet.

Konkurrens och handel

Konkurrens är en central drivkraft för produktivitetstillväxt. Genom att erbjuda bättre produkter och processer kan mer produktiva företag ta marknadsandelar från mindre produktiva företag samt pressa etablerade företag att effektivisera och utvecklas, dvs. bli mer produktiva. Produktivitetskommissionens bedömning är att konkurrensen är relativt god i Sverige, men att det finns ett behov av att kontinuerligt följa upp och åtgärda konkurrensproblem på specifika marknader. Produktivitetskommissionen bedömer att man genom nya och förbättrade verktyg och processer kan göra konkurrenstillsynen mer effektiv.

En annan viktig faktor bakom omvandlingstrycket i den svenska ekonomin är den konkurrens som svenska företag möter på den internationella marknaden. Internationell handel främjar produktivitetstillväxt genom att det möjliggör ökad specialisering, teknikspridning och tillgång till bättre insatsvaror samt ger starkare incitament att investera i FoU. Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling, där globalisering och frihandel stöter på ökat motstånd och fokus på säkerhet och resiliens ökar, vill Produktivitetskommissionen betona handelns stora betydelse för länders produktivitetsutveckling och långsiktiga välstånd.

Klimat- och industripolitik

Både klimatförändringar och klimatpolitiska åtgärder kan påverka produktivitetsutvecklingen. Produktivitetskommissionen anser att statliga interventioner krävs, dels för att möjliggöra en hållbar klimatomställning – genom fungerande energiförsörjning, bättre tillståndsprocesser, samhällsplanering m.m. – dels för att säkerställa att de negativa externa effekterna av klimatpåverkande utsläpp återspeglas i priset på de varor och tjänster som företagen säljer. Bensin- och dieselskatten bör därför höjas och jordbrukets utsläpp begränsas mer.

Kostnadseffektivitet bör vara en vägledande princip vid utformning av klimatpolitiken. Av det följer bl.a. att de svenska nationella klimatmålen bör harmoniseras fullt ut med de EU-beslutade klimatmålen och att eventuella fördelningspolitiska kompensationer inte bör utformas så att de minskar den avsedda effekten av klimatstyrmedel.

Produktivitetskommissionen har särskilt analyserat den s.k. gröna industripolitiken, eftersom den kan påverka resursfördelningen i ekonomin och därmed den samlade produktivitetstillväxten. För att minska risken för regleringsmisslyckanden bör riktade företagsstöd helst undvikas. Om de ändå ska ges bör beslutet föregås av en gedigen analys och stöden utformas med beaktande av neutralitet och transparens, begränsad risk för det offentliga samt möjlighet till kontinuerlig uppföljning.

Energiförsörjning

Tillförlitlig tillgång till energi till låg kostnad har varit en viktig faktor bakom Sveriges produktivitetsutveckling. På senare år har tillgången till fossilfri el gjort Sverige attraktivt för nya branscher med koppling till bl.a. digitalisering. Energitillgången är en faktor bakom flera industrietableringar som planeras på olika håll i landet. Om den befintliga industrin i Sverige ska ställas om till klimatneutralitet bedömer ansvariga myndigheter att det kommer att leda till ett kraftigt ökat elbehov, varför den redan starka kopplingen mellan ekonomisk utveckling och särskilt elanvändning återigen förefaller stärkas. Energipolitiken har kännetecknats av en stark politisering, vilket har lett till dåligt underbyggda beslut och tvära kast. Produktivitetskommissionen bedömer att en långsiktig blocköverskridande överenskommelse behövs för att skapa stabila och trovärdiga spelregler för elmarknaden. Det är viktigt att energipolitiken styrs utifrån samhällsekonomiska överväganden. Kommissionen bedömer även att en ändamålsenlig utbyggnad av energisystemet sannolikt inte kommer till stånd utan statliga stöd, varför regeringen bör gå vidare med planer på att utforma ändamålsenliga sådana stöd inom flera områden.

Bostadsmarknaden

En välfungerande bostadsmarknad är avgörande för arbetskraftens rörlighet, företags möjligheter att rekrytera och framväxten av produktiva kluster. Produktivitetskommissionen bedömer att dagens hyressättningssystem bidrar till ett ineffektivt utnyttjande av det befintliga beståndet och försämrar matchningen på arbetsmarknaden. Systemet skapar också incitament för ombildningar och leder till att människor försöker kringgå regelverket. Regelverket är inte heller ett effektivt verktyg för att motverka segregation i olika dimensioner.

Produktivitetskommissionen föreslår att systemet för hyressättning omregleras och görs mer efterfrågebaserat, så att nuvarande och framtida hyresgästers preferenser ges större genomslag. En sådan omreglering bör ske gradvis och fortsatt garantera ett starkt besittningsskydd. De vinster som uppstår för fastighetsägare vid en sådan omreglering bör beskattas och stöd för betalningssvaga hushåll bör övervägas.

Liksom i delbetänkandet konstaterar Produktivitetskommissionen att dagens skatteregler missgynnar hyresrätten i förhållande till andra upplåtelseformer. Produktivitetskommissionen föreslår att ROT-avdraget avskaffas och att skattesystemets neutralitet mellan boendeformer stärks. För att öka utbudet av bostäder bedömer kommissionen att det behövs regelförenklingar avseende ny- och ombyggnation.

Kriminalitet och tillit

Kriminalitet och välfärdskriminalitet utgör allvarliga hot mot svensk produktivitetstillväxt. För företag kan det handla om direkta kostnader till följd av stölder och bedrägerier, men också om försämrade förutsättningar att driva företag när kriminella aktörers verksamhet sätter konkurrensen ur spel. Det är vanligt att kriminella aktörer använder bolag som ett brottsverktyg, bl.a. för att tvätta pengar och för att säkra inflödet av brottsvinster.

Produktivitetskommissionen bedömer att välfärdskriminalitet har blivit ett alltmer systemhotande problem. Det förekommer att privata utförare av bl.a. vård och omsorg bedriver bedräglig och patientfarlig verksamhet för att tillskansa sig offentliga medel. Ofta verkar dessa aktörer på konkurrensutsatta offentligfinansierade marknader; i vissa fall med kopplingar till den grova organiserade brottsligheten.

Produktivitetskommissionen lämnar ett antal förslag, bl.a. för att motverka användandet av bolag som brottsverktyg, för att mer effektivt kunna samla och dela information mellan olika aktörer, för att motverka välfärdskriminalitet och för att skärpa kraven på de aktörer som bedriver offentligt finansierad verksamhet.

Kommunsektorn

I Produktivitetskommissionens delbetänkande berördes statens övergripande styrning av kommunsektorn. Kommissionen återkommer i detta slutbetänkande till vissa av de frågorna.

Det är svårt att mäta och uppskatta produktivitetsutvecklingen i kommunsektorn, bl.a. beroende på avsaknaden av adekvata produktivitetsmått. En grundläggande bedömning från Produktivitetskommissionen är att olika verksamheter har olika stor potential för produktivitetstillväxt. För tjänster präglade av direktkontakt mellan mottagare och utförare finns ofta ett samband mellan kvalitet och personalintensitet som delvis gör effektiviseringar svårare. Potentialen för produktivitetstillväxt bedöms vara större i de teknik- och kunskapsintensiva delarna av välfärdsproduktionen.

Goda ekonomiska planeringsförutsättningar är avgörande för ett effektivt resursutnyttjande i kommunsektorn, och minskar risken för procykliskt agerande. Produktivitetskommissionen bedömer att statens nuvarande ordning för finansiering av kommunsektorn bidrar till otydlighet och oförutsägbarhet i ekonomistyrningen. Kommissionen föreslår därför bl.a. att en statlig garantimodell för kommunsektorns finansiering införs, att det tydligare ska redovisas i budgetpropositionen hur förändrade statsbidrag och reformer påverkar sektorn, och att antalet riktade statsbidrag minskas.

Administration i offentlig sektor

Administration är en förutsättning för en effektiv organisering och arbetsdelning, och för att organisationer alls ska uppstå och fungera. Administration kan emellertid även vara förknippad med ineffektivitet. Produktivitetskommissionen bedömer att den ökande administrationen är ett hot mot produktivitet och effektivitet i offentlig sektor och behöver bemötas. Utvecklingen har flera orsaker, men hänger delvis samman med en ökande mängd externa krav och målsättningar för offentliga verksamheter. Kraven leder till merarbete och perspektivträngsel. Kärnverksamheten blir svårstyrd när chefer och personal måste ta hänsyn till en mängd prioriterade samhällsmål. För att vända utvecklingen föreslår Produktivitetskommissionen att externa mål och krav på offentliga organisationer ska minska samt att rapporteringskraven ska begränsas. Kommissionen lyfter även att samverkan i olika former inte alltid är en effektiv styrform och därför huvudsakligen bör begränsas till när ett tydligt skäl för detta identifierats.

Offentlig upphandling

Den offentliga sektorn genomför årligen upphandlingspliktiga inköp på över 900 miljarder kronor. Att inköpen organiseras och genomförs på ett effektivt sätt är därför viktigt för den offentliga sektorns produktivitet. Produktivitetskommissionen har här identifierat ett antal brister. En sådan är att upphandlande organisationer inte kan och får använda tidigare erfarenheter av leverantörer i samband med utvärderingen av anbud. Inköpsprocessen är vidare i alltför låg grad digitaliserad. Att digitalisera den ytterligare skulle kunna effektivisera verksamheten och möjliggöra en bättre insamling av statistikuppgifter. Själva inköpsverksamhetens organisation och styrning bedöms också kunna förbättras. Det kan ske genom att arbeta mer strukturerat och effektivt, exempelvis med s.k. kategoristyrning. Produktivitetskommissionen bedömer också att det behövs ett bättre nationellt stöd till inköpare, bl.a. baserat på bättre uppgiftsinhämtning. Tröskeln för att överpröva upphandlingar bör därtill höjas och handläggningen av överprövningsmål förbättras.

Konkurrens inom välfärdssektorn

Sverige har under de senaste decennierna genomfört en gradvis konkurrensutsättning av välfärdstjänster i syfte att uppnå en mer produktiv offentligfinansierad verksamhet. Inom områden som vård, skola, omsorg och arbetsmarknadsinsatser utför privata aktörer numera en betydande, om än varierande, andel av verksamheten. Produktivitetskommissionen menar att det fortfarande saknas tillräcklig kunskap för att definitivt kunna uttala sig om konkurrensutsättningens effekter på verksamheternas resultat. De positiva effekter som har kunnat identifieras är överlag små. Samtidigt finns tydliga brister i hur konkurrensutsättningen utformats på flera områden, vilket har lett till negativa konsekvenser. Några av bristerna som rör skolan behandlades i Produktivitetskommissionens delbetänkande (SOU 2024:29). Andra exempel rör assistansersättning, hem för vård eller boende (HVB) och primärvården. I vissa fall handlar de oönskade effekterna om rena avarter. En växande närvaro av kriminella och oseriösa aktörer har skapat oförutsedda utmaningar för systemet som riskerar att göra det ohållbart om bristerna inte åtgärdas.

Givet svårigheterna att utforma regelverk för konkurrensutsättning menar Produktivitetskommissionen att det är nödvändigt med mer regelbunden utvärdering och justering av reglerna samt vid behov omprövning av verksamhetens konkurrensutsättning.

Hälso- och sjukvård

Stora delar av Sveriges hälso- och sjukvårdssystem är välfungerande och kännetecknas av en hög medicinsk kvalitet. Systemet som helhet bedöms därmed inte vara i behov av någon genomgripande reformering. Däremot bör vissa delar förändras för att en god och effektiv vård ska kunna levereras även i framtiden. Ett par av utmaningarna för systemet rör tillgänglighet och kompetensförsörjning.

Produktivitetskommissionen bedömer att den pågående omställningen till en stärkt primärvård är nödvändig. Primärvårdens andel av vårdens samlade resurser bör därför öka. Kommissionen drar också slutsatsen att konkurrensutsättningen av vårdverksamhet i vissa fall riskerar att leda till marknads- och regleringsmisslyckanden som försämrar förutsättningarna för en kostnadseffektiv och behovsstyrd vård. Därför föreslår kommissionen att kravet på att regionerna tillämpar lagen (2008:962) om valfrihetssystem som upphandlingsform för primärvård tas bort, och att staten ska erbjuda vägledning till vårdens huvudmän när dessa utformar sina ersättningssystem. Därtill bedömer kommissionen bl.a. att staten bör ta ett tydligare strategiskt ansvar för hälso- och sjukvårdens kompetensförsörjning och digitalisering.

1.5 Konsekvenser och finansiering

Konsekvenserna av Produktivitetskommissionens förslag och bedömningar i detta slutbetänkande redovisas i respektive kapitel. Sammantaget medför de ett förhållandevis begränsat finansieringsbehov. Även om det finns offentliga investeringsmöjligheter som kan förbättra Sveriges produktivitetstillväxt bedömer Produktivitetskommissionens inte att det i huvudsak är underinvesteringar som ligger bakom Sveriges svagare produktivitetstillväxt sedan den senaste finanskrisen. Inte heller drar Produktivitetskommissionen slutsatsen att det finanspolitiska ramverket utgör ett hinder för hög produktivitetstillväxt (se SOU 2024:29). Långsiktigt hållbara offentliga finanser och en förutsägbarhet kring det offentligas agerande kan tvärtom stimulera såväl inhemska som utländska investeringar. Produktivitetskommissionen finner samtidigt att det på ett antal områden finns stor potential att använda offentliga medel mer effektivt. Produktivitetskommissionen drar därtill slutsatsen att vissa offentliga investeringar kan ha negativa produktivitetseffekter på sikt, exempelvis om de på ett omotiverat sätt styr resurser mot sektorer eller projekt med sämre produktivitetspotential.

Nedan redovisas översiktligt de förslag och bedömningar som har störst påverkan på de offentliga finanserna. Förslag med stora offentligfinansiella effekter, men som föreslås finansieras via omprioriteringar inom aktuellt och närliggande område, beskrivs inte här utan i aktuellt kapitel.

I kapitel 3 Teknisk utveckling, forskning och innovation föreslås förändringar av de s.k. 3:12-reglerna samt av FoU-avdraget, vilka sammantaget väntas medföra 1,7 miljarder kronor i lägre skatteintäkter 2026.

I kapitel 4 Digitalisering och AI föreslås att arbetet med att utveckla digital infrastruktur förstärks, vilket bedöms kosta i storleksordningen 2–3 miljarder kronor per år. Kapitlet innehåller även ett förslag om att inrätta ett AI-kompetenscentrum, ett förslag som inspirerats av AI-kommissionens (SOU 2025:12) förslag om en AI-verkstad. Det bedöms kosta i storleksordningen 500 miljoner kronor per år när det är fullt utbyggt.

I kapitel 5 Arbetsmarknad och kompetensförsörjning föreslås bl.a. förändrade regler för expertskatteavdraget, vilket väntas leda till varaktigt minskade skatteintäkter om 510 miljoner kronor per år.

I kapitlet föreslås även att den statliga inkomstskatten sänks, vilket väntas leda till minskade skatteintäkter om 51,1 miljarder konor.

I kapitel 6 Kapitalförsörjning lämnas förslag som enbart har en mindre påverkan på de offentliga finanserna. Detsamma gäller förslagen i kapitel 7 Konkurrens och handel .

I kapitel 8 Klimat- och industripolitik konstateras att höjda skatter på drivmedel samt förändrade ekonomiska styrmedel för jordbruket har potential att bidra till signifikant ökade skatteintäkter, åtminstone på kort sikt. Produktivitetskommissionen går dock inte fram med siffersatta förslag på dessa områden. Därtill kommer transportsektorn att inkluderas i EU:s handel med utsläppsrätter, varför möjligheten att långsiktigt ha en högre nationell drivmedelsskatt är begränsad. Av bl.a. dessa skäl räknar inte Produktivitetskommissionen med att skatteintäkterna från beskattningen av drivmedel kan öka. Produktivitetskommissionen föreslår vidare att Industriklivet avskaffas eller väsentligen förändras. Beroende på hur det närliggande programmet Klimatklivet betraktas skulle ett avskaffande leda till cirka 0,6–2 miljarder kronor i minskade statliga utgifter.

I kapitel 9 Energiförsörjning konstateras att statliga stödprogram för att få till stånd nya investeringar i elproduktion kan få stora offentligfinansiella effekter, beroende på hur de utformas. Produktivitetskommissionen tar dock inte ställning till om, och i så fall hur, sådana program bör användas.

I kapitel 10 Bostadsmarknaden föreslås att ROT-avdraget avskaffas. Det väntas medföra ökade skatteintäkter om cirka 12,5 miljarder kronor. Utöver detta föreslår Produktivitetskommissionen att de s.k. oförtjänta vinster som tillfaller vissa fastighetsägare vid en omreglering av hyresmarknaden bör beskattas. Dels är dessa extra skatteintäkter tillfälliga, dels bör en del av dem användas för utgifter som mildrar effekten av omregleringen för vissa hushåll. Produktivitetskommissionen räknar av bl.a. dessa skäl inte med att denna extra beskattning kan bidra till att varaktigt förstärka de offentliga finanserna.

I kapitel 11 Kriminalitet och tillit lämnas förslag som enbart har en mindre påverkan på de offentliga finanserna.

Kapitel 12 Produktivitet i offentlig sektor är ett bakgrundskapitel som saknar konkreta förslag och bedömningar.

I kapitel 13 Kommunsektorn föreslås att det införs en statlig garantimodell för kommunsektorns finansiering. Huruvida en sådan garantimodell påverkar de offentliga finanserna beror på dess exakta utformning och ekonomins utveckling. I kapitlet föreslås också att schablonersättningsnivåerna för s.k. dold mervärdesskatt sänks, vilket beräknas medföra en förstärkning av statens finanser med cirka 1,7 miljarder kronor, medan kommunsektorns finanser försvagas med motsvarande belopp.

I kapitel 14 Administration i offentlig sektor lämnas förslag som enbart bedöms ha en mindre direkt påverkan på de offentliga finanserna.

I kapitel 15 Offentlig upphandling lämnas ett antal förslag vars offentligfinansiella effekter är svåra att uppskatta men som inte bedöms vara betydande.

I kapitel 16 Konkurrens inom välfärdssektorn lämnas förslag som inte bedöms ha någon större direkt påverkan på de offentliga finanserna, eller vars offentligfinansiella effekter beror på den exakta implementeringen av förslagen.

I kapitel 17 Hälso- och sjukvård lämnas huvudsakligen förslag ämnade att förbättra vårdens kvalitet och effektivitet inom ramen för sektorns tilldelade resurser. Övriga förslag och bedömningar bedöms endast innebära försumbara offentligfinansiella konsekvenser, eller variera beroende på utformning.

Sammantaget innebär det ovanstående att Produktivitetskommissionens förslag och bedömningar kan genomföras utan att någon betydande negativ belastning på de offentliga finanserna uppstår. Nettoeffekten av de förslag och bedömningar som har störst påverkan på de offentliga finanserna är en offentligfinansiell försvagning om knappt 46 miljarder kronor. Det kan jämföras med det prognostiserade budgetutrymmet, som om inga ytterligare reformer genomförs bedöms uppgå till 168 miljarder kronor 2029 (Konjunkturinstitutet, 2025).

Om förslagen och bedömningarna ska finansieras finns flera tänkbara alternativ. Enligt Produktivitetskommissionens direktiv (dir. 2023:58) ska eventuella finansieringsförslag bidra till en helhet som främjar produktivitetstillväxt i näringslivet och högre produktivitet i den offentliga sektorn. Därtill ska Produktivitetskommissionens förslag i sin helhet bidra till att höja den ekonomiska tillväxten, främja ett högt arbetsutbud och öka den samhällsekonomiska effektiviteten.

Det förslag som har störst offentligfinansiell effekt är förslaget om att sänka den statliga inkomstskatten. Det är därtill ett förslag som gynnar hushåll i den övre delen av inkomstfördelningen. Det kan därför anses rimligt att finansieringen av detta förslag sammantaget har en utjämnande fördelningspolitisk profil. Ett exempel på ett sådant finansieringsförslag, som också beskrevs i Produktivitetskommissionens delbetänkande, är en högre och mer neutral beskattning av fastigheter. Hur mycket intäkterna från beskattningen av fastigheter kan öka beror på hur beskattningen utformas. Det kan konstateras att den s.k. kommunala fastighetsavgiften

i dag inbringar cirka 20 miljarder kronor. I t.ex. Finanspolitiska rådets (2019) förslag till reformerad bostadsbeskattning innebar de föreslagna förändringarna att intäkterna från fastighetsskatten ökade med cirka 60 miljarder kronor brutto.

Produktivitetskommissionen konstaterade vidare i sitt delbetänkande att den nuvarande utformningen av skattereduktionen vid underskott av kapital, det s.k. ränteavdraget, leder till underbeskattning vid högre räntenivåer. Minskade möjligheter till s.k. ränteavdrag för hushåll har alltså också potential att bidra med finansiering.

Produktivitetskommissionen anser därtill att det nyligen införda grundavdraget för besparingar på bl.a. investeringssparkonton (ISK) kan avskaffas. Möjligheten att spara med hjälp av ett schablonbeskattat ISK har sänkt trösklarna för hushåll att investera sina besparingar i mer högavkastande tillgångar. Detta är positivt och systemet med ISK bör därför värnas. Det kan också tjäna som ett konstruktivt exempel på hur andra EU-länder kan stimulera sparande i t.ex. aktier och fonder (Bierbaum, 2025). Argumenten för att göra denna del av kapitalbeskattningen progressiv är dock svaga och ett grundavdrag gör skattesystemet marginellt mer komplicerat. Ett avskaffande av grundavdraget för sparande på bl.a. ISK bedöms leda till 7 miljarder kronor i ökade skatteintäkter.

Reseavdraget förstärktes kraftigt 2023. Avdraget präglas av relativt stora skattefel och rör kostnader som tidigare utredningar har ansett egentligen är att betrakta som privata levnadskostnader, vilka enligt vedertagna skatterättsliga principer inte bör berättiga till avdrag (SOU 2019:36). Produktivitetskommissionen bedömer att ett nedtrappat eller avskaffat reseavdrag är ytterligare ett exempel på en åtgärd som skulle kunna användas för att finansiera de förslag och bedömningar som lämnas i detta slutbetänkande.

Sammanfattning av förslag och bedömningar i slutbetänkandet

Tabell 1.1 Sammanfattning av förslag och bedömningar i slutbetänkandet

Kap. 3 Teknisk utveckling, forskning och innovation

3.5.1 Satsa på forskning och kompetensförsörjning framför riktade stöd till företag

3.5.2 Tydligare rollfördelning och starkare drivkrafter för lärosäten

3.5.3 Större institutionell mångfald

3.5.4 Starkare koppling mellan akademi och näringsliv

6 Bedömning: Kopplingen mellan akademin och näringslivet bör stärkas för att förbättra förutsättningarna för spridning av forskningen i samhället.

7 Förslag: Tillsätt en utredning av Research Institutes of Sweden (RISE) med fokus på bl.a. organisationsform, finansiering, roll i förhållande till näraliggande myndigheter samt universitet och högskolor, det offentliga åtagandet och risken för osund konkurrens med privat konsultverksamhet.

3.5.5 Innovation vid lärosäten

3.5.6 Ett bättre system för företagsfrämjande

3.5.7 Bredda och förenkla FoU-avdraget

3.5.8 Samhällsekonomiskt effektiva krisstöd

3.5.9 Förbättra förutsättningarna för entreprenörskap

Kap. 4 Digitalisering och AI

4.4.1 Öka kompetensen och spridningen av tekniken

4.4.2 Tillgängliggör svenska data

4.4.3 Minska osäkerheten kring datahantering

4.4.4 Förbättra den digitala infrastrukturen i offentlig sektor

4.4.5 Stärk förmågan till digital innovation i offentlig sektor

4.4.6 De institutionella förutsättningarna för AI-utvecklingen bör utvärderas

Kap 5 Arbetsmarknad och kompetensförsörjning

5.3.1 Underlätta högkvalificerad arbetskraftsinvandring

5.3.2 Lönebildningen bör bli mer flexibel

5.3.3 Sänk den statliga inkomstskatten

5.3.4 Mer ändamålsenliga och effektivare utbildningsval

5.3.5 Stärk de nationella yrkesprogrammen på gymnasial nivå

5.3.6 STEM och möjligheten att göra kloka utbildningsval

5.3.7 Stärkta förutsättningar i klassrummet

5.3.8 Ett mer träffsäkert omställningsstudiestöd

5.3.9 Utvärdera verksamheten inom omställningsavtalen

5.3.10 Stärk arbetsmarknadsutbildningen

5.3.11 En förändrad föräldraförsäkring

Kap. 6 Kapitalförsörjning

6.3.1 Vårda den svenska riskkapitalmarknaden

6.3.2 En mer likvid räntemarknad

6.3.3 Konkurrensen på bankmarknaden

6.3.4 Ett bra investeringsklimat och välintegrerade globala marknader

Kap. 7 Konkurrens och handel

7.5.1 En stärkt koncentrationsprövning

7.5.2 En översyn av processfrågor

7.5.3 Ett nytt konkurrensverktyg

7.5.4 Stärkt regelverk mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

7.5.5 Fortsätt verka för öppenhet, frihandel och en bättre inre marknad

Kap. 8 Klimat- och industripolitik

8.3.1 Statens roll och vikten av goda ramvillkor

8.3.2 Kostnadseffektivitet bör vara en bärande princip

8.3.3 Prissättning av utsläpp av växthusgaser

8.3.4 De svenska nationella klimatmålen skapar otydlighet och försvårar kostnadseffektivitet

8.3.5 Hantera fördelningseffekter med ordinarie system

8.3.6 Offentlig upphandling är sällan ett effektivt verktyg för grön omställning

8.3.7 Riktade industripolitiska stöd bör undvikas

8.3.8 Nya stöd ska föregås av en ordentlig analys

8.3.9 Stödens utformning bör bygga på tydliga principer

– Neutralitet och transparens

– Begränsa risken för det offentliga och säkerställ det privata ansvarstagandet

– Kostnadseffektivitet

– Kontinuerlig uppföljning och utvärdering.

8.3.10 Se över befintliga stöd och strukturer

8.3.11 Sveriges agerande i EU

Kap. 9 Energiförsörjning

9.4.1 Energipolitiken bör vara långsiktig

9.4.2 Målsättningarna för energipolitiken bör vara övergripande och stabila över tid

9.4.3 Inför en trestegsprincip för ett mer samhällsekonomiskt effektivt elsystem

9.4.4 Genomför förslagen i utredningen om översyn av regleringen på el- och naturgasområdena

9.4.5 En ändamålsenlig utbyggnad av elsystemet bör kunna genomföras med statligt

stöd

Kap. 10 Bostadsmarknaden

10.4.1 En reformerad hyresmarknad

10.4.2 Vikten av en neutral beskattning

10.4.3 Främja neutralitet i val av bostadsort

Kap. 11 Kriminalitet och tillit

11.3.1 Förändrat perspektiv kring privata utförares lämplighet

11.3.2 Revidera eller upphäv lagen om valfrihetssystem

11.3.3 Tillståndsplikt och uppgiftslämnandeskyldighet

11.3.4 Samla, dela och tillgängliggöra information

11.3.5 Offentlighetsprincip för offentligt finansierad välfärd

11.3.6 Lägre krav för uteslutning och lättare att säga upp avtal

11.3.7 Skärpta krav och möjlighet att ta ut avgifter för kontroll

11.3.8 Insatser mot korruption och möjliggörare

11.3.9 Motverka användandet av bolag som brottsverktyg

11.3.10 Skärpt miljöstraffrätt och insatser mot avfallsbrott

11.3.11 Förändra systemet med personlig assistans

11.3.12 Samarbete om arbetslivskriminalitet och näringsförbud

11.3.13 Bättre utvärdering av kriminalpolitiken

Kap. 13 Kommunsektorn

13.3.1 En garantimodell för kommunsektorns finansiering

13.3.2 Bättre redovisning för förbättrad tydlighet

13.3.3 Metoder för att kunna mäta produktivitetsutvecklingen

13.3.4 Statsbidragsportal och sektorsbidrag

13.3.5 Kommunala bolag och dold mervärdesskatt

13.3.6 Beredskap för kommunsammanläggningar och mellankommunal samverkan

14.3.2 Rapportering och uppföljning bör ske mer sällan

14.3.3 Se över myndighetsföreskrifters detaljeringsgrad

14.3.4 Begränsa alltför omfattande organisatorisk samverkan

14.3.5 Renodla sak- och förvaltningsanslag inom högre utbildning och forskning

Kap. 15 Offentlig upphandling

15.3.1 Systematisk användning av erfarenheter

15.3.2 Bättre inköpsuppgifter

15.3.3 Bättre organisering av inköpsverksamheten

15.3.4 Stärkt nationellt upphandlingsstöd

15.3.5 Färre överprövningar och effektivare handläggning

11.3.6 Förändrade europeiska upphandlingsregler

Kap. 16 Konkurrens inom välfärdssektorn

16.4.1 Utvärdering och kontinuerlig omreglering

16.4.2 Höga krav för att delta på en kvasimarknad

16.4.3 Bygg in fler konkurrensfrämjande mekanismer

Kap. 17 Hälso- och sjukvård

17.3.1 Stärkt primärvård med tillräcklig resurstilldelning

17.3.2 Kravet på regionerna att tillämpa LOV tas bort

17.3.3 Ersättningssystem och beskrivningssystem

17.3.4 Remisskrav för akutvård på sjukhus

17.3.5 Strategiskt ansvar för kompetensförsörjning och vårdinfrastruktur

17.3.6 Skyldigheten att ersätta digital utomlänsvård enligt utomlänstaxan tas bort

17.3.7 Bättre kontroll över den utförda hälso- och sjukvården

17.3.8 Finansiering av förskrivningsläkemedel

17.3.9 Hälso- och sjukvårdens digitalisering

17.3.10 Vikten av prevention

17.3.11 Fasa ut lågvärdevård

Produktiviteten är den komponent av BNP som är absolut viktigast för utvecklingen av det materiella välståndet i ett land. I bl.a. Sverige har produktiviteten varit den drivande faktorn bakom tillväxten i BNP sedan flera decennier tillbaka. En ökad produktivitet styr på sikt hur reallönerna utvecklas. Produktivitetstillväxt kan även kompensera för en svagare utveckling i arbetade timmar, som exempelvis kan uppstå genom en för arbetskraften sämre demografisk utveckling. Högre produktivitet gör också att individer har möjlighet till mer fritid vid en given nivå på det materiella välståndet samt kan innebära ett mer effektivt utnyttjande av exempelvis naturresurser.

Vad påverkar produktivitetstillväxten?

För att kunna ta fram åtgärder för att höja produktivitetstillväxten är det nödvändigt att studera vilka faktorer som enligt forskningen påverkar produktivitetsutvecklingen samt vilka faktorer och skeenden som antas ligga bakom den nedgång i produktiviteten som avancerade ekonomier har upplevt sedan finanskrisen. Därtill är det relevant att studera utvecklingen av Sveriges arbetsproduktivitet i olika sektorer i förhållande till andra länder och de faktorer som varit viktiga för den utvecklingen.

En grundläggande drivkraft bakom produktivitetstillväxt är att resurser i ekonomin ständigt omallokeras till mer produktiva företag som har eller använder nya bättre idéer och innovationer som möjliggör en mer effektiv verksamhet. För att den processen ska fortgå effektivt anses flera faktorer vara viktiga. En del av dessa faktorer är mer företagsspecifika, dvs. de är faktorer som företagen i större utsträckning själva kan påverka, exempelvis nivån på kapital och humankapital samt företagsledning, organisation och strategier. Andra faktorer, som kan kallas omvärldsfaktorer, är sådana som företagen inte själva kan påverka, men som är av vikt för hur de agerar. Omvärldsfaktorerna påverkar vilka företag som ökar sin produktivitet och vilka som minskar den och påverkar därigenom den aggregerade produktivitetsutvecklingen. Viktiga exempel är informella och formella institutioner och regler, exempelvis arbetsmarknads- och konkurrenslagstiftning, ramvillkor för entreprenörskap och risktagande samt tillgången till kapital och arbetskraft, generellt respektive i företags olika utvecklingsskeden. Även öppenhet mot omvärlden i termer av handel och investeringar bedöms vara en viktig faktor.

Sedan finanskrisen har Sverige, såväl som i princip samtliga avancerade länder, sett en nedgång i produktivitetstillväxten. Att så många länder upplever en nedgång under samma period talar för att det inte främst är landsspecifika faktorer som ligger bakom. En relativt omfattande internationell litteratur har växt fram som söker förklara vad som ligger bakom den långsammare tillväxten. Orsaker som har diskuterats är en strukturell förändring i samband med finanskrisen med minskade investeringar och även en minskad kreativ förstörelse då historiskt låga räntor gjort att fler företag har kunnat överleva utan att förbättra sin produktivitet. Andra anledningar är ett strukturellt skifte bort från den mer produktiva tillverkningsindustrin mot den förmodat mindre produktiva tjänsteproduktionen, sämre matchning på arbetsmarknaden, att den lågt hängande frukten vad gäller idéer och innovationer redan är plockad samt minskad internationalisering. En ytterligare möjlig förklaring som lyfts fram på senare tid är den ökade betydelsen av immateriellt kapital, vilket har helt andra egenskaper och påverkan på produktiviteten än materiellt kapital. En del av förklaringen skulle då vara att rådande institutioner och regler, såsom skattesystemet och konkurrenslagstiftningen, är bättre anpassade för investeringar i materiellt än immateriellt kapital. I vilken utsträckning regelverk och tillståndsprocesser är väl anpassade och ger goda förutsättningar för att driva näringsverksamhet och göra investeringar är generellt av stor betydelse för produktiviteten.

En analys med s.k. tillväxtbokföring visar att Sveriges produktivitetsutveckling i näringslivet har varit relativt god jämfört med andra länder i EU-15 plus USA, särskilt från mitten på 1990-talet fram till finanskrisen. Analysen visar även att betydelsen av immateriellt kapital för produktivitetstillväxten har ökat både i Sverige och i de andra länderna. Vid en jämförelse av olika branscher framstår Sveriges produktivitetsutveckling som särskilt god i tjänstesektorn och i IKT-branschen, genomsnittlig i byggsektorn och tillverkningsindustrin och mindre god i fastighetssektorn.

Även om de viktigaste faktorerna bakom den sämre produktivitetstillväxten sedan finanskrisen sannolikt är av en mer global karaktär tyder allt på att landsspecifika faktorer, såsom institutioner och regelverk, är fortsatt viktiga för produktivitetsutvecklingen. Därmed finns det en potential att genom nationella politiska beslut och ställningstaganden åstadkomma en uppväxling av produktiviteten.

I en expertrapport till Produktivitetskommissionen pekar Lappi m.fl. (2024) ut flera områden där de bedömer att produktivitetsrelaterade reformer är viktiga. Exempel på sådana är att begränsa möjligheten för globala och statligt stödda superföretag att missbruka dominerande ställning, utökade skattelättnader för FoU och investeringar

i immateriella tillgångar, främja en mer omfattande aktie- och riskkapitalmarknad och öka neutraliteten mellan låne- och aktiefinansiering samt minska skattesnedvridningen mellan investeringar i materiella och immateriella tillgångar, förstärka samordningsansvaret inom myndigheternas regleringssystem, öka förekomsten av ekonomisk analys och samverkan med näringslivet i infrastrukturinvesteringar och underhåll och öka möjligheten till kontinuerlig kompetensutveckling för arbetskraften genom arbetslivet. I SNS Konjunkturrådsrapport 2024 (Persson m.fl., 2024) uppmärksammas särskilt behovet av ett mer produktivitets- och kommersialiseringsorienterat regleringssystem. Produktivitetskommissionen har i sitt analysarbete också identifierat oproportionerligt komplexa regelverk och tillståndsprocesser som problematiska utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Generell inriktning och principer

En utgångspunkt för Produktivitetskommissionen är att tillväxt och produktivitet primärt drivs av kunskap, innovation och entreprenörskap samt konkurrens och omvandlingstryck på effektiva marknader. Det kräver stabila institutioner. En huvuduppgift för politiken blir då att stimulera dessa drivkrafter, bl.a. genom att skapa bästa möjliga förutsättningar för stärkt humankapital och innovation, undanröja hinder för effektiv verksamhet och resursallokering samt att skapa konkurrenskraftiga ramvillkor för marknadens aktörer. Det politiska systemet kan behöva agera för att korrigera marknadsmisslyckanden men detta måste ske utan att det skapas s.k. regleringsmisslyckanden, som innebär att ingreppen gör mer skada än nytta.

Vidare är den offentliga verksamhetens prestationer och resultat av stor betydelse för produktiviteten i ekonomin. Väl fungerande utbildningssystem, grundläggande infrastruktur och forskning, offentlig service, lag och ordning, försvar m.m. är centralt, tillsammans med välfungerande trygghetssystem och ekonomisk stabilitet. Teorin och forskningen om marknadsmisslyckanden visar att ansvaret för att hantera dessa uppgifter också bör ligga på det offentliga.

Av stor betydelse är också hur det offentliga åtagandet utövas, dvs. vad som sker i mötet mellan det offentliga och samhället i övrigt. Flera av förslagen i detta delbetänkande handlar om detta gränssnitt.

Produktivitetskommissionens förslag fokuserar i huvudsak på långsiktiga strukturella åtgärder på ekonomins utbudssida för att förbättra ekonomins funktionssätt. Viktiga principer är behovet av drivkrafter och omvandlingstryck för näringsliv, offentlig sektor och individer samt en tydlig rollfördelning i olika dimensioner, inte minst mellan marknaden och det offentliga.

Baserat på den kunskapsinhämtning och analys som kommissionen har gjort ligger ett särskilt fokus i detta betänkande på den växande regelbördan, inklusive dess tillämpning i bl.a. tillståndsprocesser och inom byggsektorn.

Det finanspolitiska ramverket

En central fråga i den ekonomiska politiken är hur den offentliga sektorns ekonomi ska skötas. Svaret på frågan har varierat över tid och mellan länder. I Sverige har vikten av stabila statsfinanser varit en brett accepterad utgångspunkt sedan den ekonomiska krisen på 1990-talet. Det tydligaste uttrycket för den svenska synen på ansvarsfull finanspolitik har varit det finanspolitiska ramverket, som sätter ramarna för den offentliga sektorns ekonomi.

Mot bakgrund av det finanspolitiska ramverkets centrala roll för samhällsekonomin och för den finansiella styrningen av offentlig sektor, har produktivitetskommissionen analyserat hur ramverket påverkar möjligheten att bedriva en politik som gynnar produktivitetstillväxt. Produktivitetskommissionens bedömning är att det finns både teoretiskt och empiriskt stöd för att eftersträva en stabil finanspolitik och en offentlig skuldsättning som är tillräckligt låg för att kunna fungera som buffert vid stora störningar. Det finanspolitiska ramverket skapar ett förtroende för den ekonomiska politiken och de offentliga finanserna som är av stor betydelse för en positiv ekonomisk utveckling. Det bidrar till att skapa goda förutsättningar för produktivitetstillväxt brett i den svenska ekonomin.

Genom att sätta en gräns för de offentliga utgifternas storlek har det finanspolitiska ramverket också tvingat fram kontinuerliga prioriteringar i den offentliga sektorn. Den inre effektiviteten i offentlig sektor bedöms ha stärkts genom det effektivitetstryck på verksamheterna som har skapats. Den yttre effektiviteten bedöms ha stärkts genom att det finanspolitiska ramverket tvingat fram kontinuerliga prioriteringar i statens budget.

Det löpande prioriteringsarbetet som det finanspolitiska ramverket framtvingar kan ställas i kontrast till en situation där utgifterna tillåts växa ohållbart. I det fallet skulle en korrigering av obalansen till slut ändå behöva ske, men på grund av en statsfinansiell kris. Då ökar risken för nedskärningar eller skattehöjningar som påverkar produktivitet och välfärd negativt, liksom risken för att produktivitetshöjande investeringar inte kan finansieras.

Produktivitetskommissionen finner, i likhet med det Finanspolitiska rådet (2022), inte några tecken på att det finanspolitiska ramverket utgör ett hinder för samhällsekonomiskt effektiva investeringar. Ett exempel som belyser detta är nyinvesteringar inom transportinfrastruktur. Den senaste nationella planen visar på sammantaget negativ samhällsekonomisk lönsamhet. Det betyder enligt kommissionen att i den mån det finns samhällsekonomiskt effektiva förslag som inte genomförs så bör de i första hand ersätta samhällsekonomiskt ineffektiva förslag som ligger i planen, snarare än att dessa ska finansieras genom en större investeringsbudget

Även om det finanspolitiska ramverket har ett brett stöd, finns det skäl att ytterligare stärka dess institutionella ställning. Under senare år har riksdagen fattat flera beslut som går emot intentionerna med ramverket. För att långsiktigt stärka det finanspolitiska ramverkets styrande kraft presenteras därför två åtgärder kopplade till riksdagens beslutsprocess.

Ett väl fungerande ramverk är dock inte tillräckligt för att säkerställa produktivitetstillväxt i offentlig sektor. För detta krävs bl.a. att medarbetare och ledare i offentlig sektor arbetar aktivt för att utveckla verksamheterna så att effektiviteten och kvaliteten kontinuerligt ökar och att åtgärder och reformer prioriteras utifrån deras samhällsekonomiska effekter. Strukturerna inom offentlig sektor måste kontinuerligt analyseras för att identifiera åtgärder som kan stärka produktiviteten. Detta är också en viktig del av Produktivitetskommissionens uppdrag.

Regelförenkling

Produktivitetskommissionen har identifierat regelförenkling som ett område med stor potential utifrån ett produktivitetsperspektiv. Den samlade regelbördan har beräknats kosta näringslivet upp emot 400 miljarder kronor per år.

De regelverk som omgärdar inte minst näringslivets verksamhet är omfattande och kan orsaka onödiga kostnader om de är oproportionerligt komplexa eller dåligt anpassade till verkligheten. Dåligt anpassade regelverk kan även utgöra hinder för innovation och användning av ny teknik. En slutsats är att Sverige i dag har otillräckliga ramverk och processer för regelförenkling, varför det krävs ett antal förbättringar.

Det finns behov av ett förstärkt stöd samt aktiv uppföljning och kontroll av att både regeringen och myndigheterna beaktar förenklingsperspektivet i sitt regelarbete. Produktivitetskommissionen föreslår att särskild kompetens för detta samlas hos Ekonomistyrningsverket (ESV). Mer resurser bör tillföras för att kunna stötta statliga förvaltningsmyndigheter och Regeringskansliet bl.a. avseende konsekvensutredningar och utvärderingar. ESV bör vidare överta Regelrådets uppgifter att granska konsekvensutredningar och processen för detta bör skärpas. Det bör också skapas tydliga funktioner för att inhämta synpunkter från relevanta aktörer på både planerade och befintliga regelverk.

Reglernas samlade effekter måste beaktas, främst genom bättre samhällsekonomiska analyser innan reglerna beslutas. Om det visar sig att nya föreskrifter från en myndighet skulle innebära inte oväsentliga negativa nettoeffekter, ska regeringens medgivande att besluta föreskrifterna inhämtas.

Vidare föreslår kommissionen att man i samband med förslag om nya regler även ska bedöma möjligheten till bl.a. kompenserande regelförenklingar eller borttagande av regler. Försöksverksamhet bör också om lämpligt användas för att utröna hur regelverket utformas mest effektivt.

Det krävs även bättre uppföljning och utvärdering av regelverken. Produktivitetskommissionen föreslår att det blir obligatoriskt att uppdatera konsekvensutredningar gällande föreskrifter och utvärdera nya lagar och förordningar efter en viss tid. Även befintliga regelverk ska utvärderas kontinuerligt. För att säkerställa fungerande ansvarsutkrävande föreslår kommissionen att ESV även ska följa upp och granska myndigheternas regelarbete och rapportera till regeringen. Regeringen ska i sin tur rapportera till riksdagen på ett mer strukturerat sätt än i dag.

Produktivitetskommissionen lägger även förslag som syftar till att skapa bättre underlag i arbetet med EU-regler. Det handlar om bättre analyser och processer i Regeringskansliet, inklusive samråd med de aktörer som kommer att omfattas av regelverken. Vad gäller genomförandet bör Sverige, i syfte att kunna konkurrera på likvärdiga villkor som övriga EU-länder, dels inte överimplementera EU-lagstiftning, dels i den mån lämpligt utnyttja möjligheter till flexibilitet och undantag i lagstiftningen.

I avsikt att underlätta företagens uppgiftslämnande lägger Produktivitetskommissionen ett antal förslag som bl.a. syftar till att skapa ökad tydlighet för företagen och minska mängden rapporteringskrav. Bland annat bör digital inhämtning samt användning av redan inlämnade uppgifter öka jämfört med i dag. Målet bör vara att en uppgift endast ska behöva lämnas en gång till myndighetssfären.

Vidare föreslår kommissionen att regeringen bl.a. bör utöka och intensifiera arbetet med att korta myndigheternas handläggningstider samt utreda om det är nödvändigt att i kommunallagen förtydliga kommunala myndigheters serviceskyldighet.

Produktivitetskommissionen anser även att staten bör ålägga kommuner och regioner att bygga upp strukturer likt de som kommissionen föreslår för staten, i syfte att ta tydlig samhällsekonomisk hänsyn i sin regelgivning och regeltillämpning.

Tillståndsprocesser

Utöver förslag som syftar till att skapa förutsättningar för en bättre regelgivning lämnar Produktivitetskommissionen förslag om hur delar av regeltillämpningen kan förbättras. Regelefterlevnad kan bl.a. säkerställas genom tillståndsprocesser och tillsynsverksamhet. Produktivitetskommissionen föreslår ett antal förändringar och förenklingar som rör s.k. miljötillstånd och vissa andra tillståndsprocesser kopplade till den fysiska planeringen.

Tillståndsfrågor kan delas upp i två delar. För det första de materiella regler som privatpersoner, företag och andra organisationer har att förhålla sig till. För det andra själva tillståndsprocesserna, dvs. de processuella regler och arbetssätt som ska säkerställa att de gällande reglerna efterlevs. Tillståndsprocesser utformas för att väga olika perspektiv mot varandra och i viss utsträckning hantera målkonflikter.

Det är avgörande för ekonomins dynamik att företag snabbt kan agera, investera och förändra sin verksamhet. För detta krävs snabba, förutsägbara, enhetliga, stabila och rättssäkra tillståndsprövningar och en ändamålsenlig tillsyn. Det finns dock andra perspektiv, mål och åtaganden som motiverar en genomgripande och därmed eventuellt längre och mer komplex prövning. Det kan dels handla om risken för negativa externaliteter, i form av t.ex. miljöförstöring, dels om politiskt eller rättsligt bindande målsättningar och åtaganden, varav en del härstammar från EU-lagstiftning. Produktivitetskommissionen anser att det är ett problem att det inte i högre grad görs en samlad samhällsekonomisk analys i vilken olika intressen vägs mot varandra.

Det huvudsakliga problemet med dagens tillståndsprocesser är dock i många fall inte att verksamheter och åtgärder får sin ansökan avslagen, utan osäkerheten i tillämpningen och att tiden till avgörandet är för lång. Produktivitetskommissionen lämnar i detta delbetänkande förslag som syftar till att förbättra vissa typer av tillståndsprocesser bl.a. genom att göra dem snabbare. Det kan bl.a. ske genom att vissa åtgärder som i dag kräver en fullständig tillståndsansökan i stället hanteras inom ramen för en ansökan om ett s.k. ändringstillstånd. Ärenden som tidigare har krävt ändringstillstånd kan i stället hanteras genom en anmälan. Och ärenden som tidigare har krävt en anmälan bör kunna hanteras inom ramen för tillsynsverksamhet.

Produktivitetskommissionen noterar vidare att en del tillståndsprocesser inte främjar en rimlig helhetsbedömning. Kommissionen lämnar därför förslag om att införa ventiler i vissa regelverk för att i högre grad kunna väga viktiga intressen mot varandra.

Därtill lämnas förslag som syftar till att staten i högre grad bör samordna sitt arbete och tala med en röst. I de fall kommuner har vetorätt bör kommunerna ta ställning tidigt i processen och lämna bindande besked som kan motiveras.

Produktivitetskommissionen anser även att regeringen bör tillsätta en utredning om en ny planlagstiftning som förbättrar möjligheten att väga olika intressen mot varandra, tar större samhällsekonomisk hänsyn, ger ökad nationell likvärdighet och ökad rättssäkerhet samt möjliggör förbättrad samordning mellan offentliga aktörer.

Vidare föreslår Produktivitetskommissionen vissa förenklingar specifikt för byggandet av kraftledningar.

Bostäder och byggande

Bostadsmarknadens funktionssätt har en direkt påverkan på arbetskraftens rörlighet och därigenom på den ekonomiska tillväxten och produktiviteten. Höga bostadspriser och ett begränsat utbud i tillväxtregioner kan påverka produktiviteten negativt genom att det begränsar möjligheten för individen att flytta och på så sätt hämmar matchningen på arbetsmarknaden. Under lång tid har tillväxtregionerna präglats av stigande bostadspriser och köerna på den reglerade hyresmarknaden har blivit längre. Samtidigt finns i dessa regioner en stark och stabil efterfrågan, i termer av betalningsvilja, vilket är en förutsättning för en ökad bostadsbyggnation. Efterfrågan har bl.a. drivits av en växande befolkning och urbanisering. Förändringar av bostadsutbudet kan beskrivas som trögt, dvs. de tar tid innan utbudet har anpassat sig till efterfrågeförändringar. En effekt av detta är att bostadspriserna stiger i stället för att antalet bostäder ökar.

Produktivitetskommissionen bedömer att det finns särskilda faktorer som över tid har begränsat utbudet och att bostadsbyggandet skulle kunna öka genom en minskning av utbudsbegränsningarna. En sådan begränsande faktor är dagens fysiska planeringssystem – dess regelverk och tillämpning bl.a. rörande bostadsbyggnation.

Utbudet av nybyggnation bestäms av tillgången på mark i tillräckligt attraktiva områden och vad det kostar att bygga bostäder på den marken. Byggkostnaderna påverkas bl.a. av regelverken som anger standardnivå på byggnationen och hur väl konkurrensen på byggmarknaden fungerar. Även markkostnaderna är en viktig faktor och kan exempelvis påverkas av kommunernas förmåga och vilja att tillskapa byggrätter. Tillgången på mark för bostadsbyggnation avgörs i sin tur av flera faktorer men en nyckelfaktor är att byggrätter måste tillskapas av kommunerna på geografiska områden där efterfrågan, i termerna av betalningsvilja, finns.

Möjligheten att skapa tillräckligt med byggrätter påverkas även av ett flertal regelverk och processer som kringgärdar offentliga aktörers agerande. Alltför omfattande och komplexa processer för detaljplaner, bygglov, fastighetsbildning m.m. ökar byggkostnaderna och skapar osäkerhet och risk, vilket påverkar förutsättningarna för bostadsbyggnationen negativt. Bristande samordning och regeltillämpning inom kommunen och mellan kommuner, regioner och staten leder till ineffektiva och produktivitetshämmande planerings- och tillståndsprocesser. Produktivitetskommissionen menar att kommunala, regionala och statliga aktörer behöver kunna arbeta mer effektivt och samordnat för att korta planeringsprocessens ledtider, vilka successivt har ökat. Vidare bör det tas ett större samhällsekonomiskt ansvar.

Vad gäller byggsektorns konkurrens kan det konstateras att det fortfarande finns kostnads- och konkurrensproblem som hämmar omvandlingstrycket och därigenom påverkar sektorns egen produktivitet negativt. Produktivitetskommissionen bedömer att tillgången till byggbar mark och byggregelverkets utformning och tillämpning är faktorer som även påverkar förutsättningen för ökad konkurrens, exempelvis genom att en ökad industriell produktion hämmas.

Kommunerna har trots ett i teorin betydande ansvar för bostadsförsörjningen svaga incitament att skapa byggrätter i tillräcklig omfattning. Samtidigt saknas det tillräckliga verktyg för att statlig eller regional nivå ska kunna ingripa i de fall kommunerna inte agerar. Produktivitetskommissionen anser att de samhällsekonomiska nyttor som en större bostadsmarknad i tillväxtregioner skulle medföra därför inte i tillräcklig utsträckning realiseras.

Även byggföretagen kan dra fördelar av ett begränsat byggande eftersom det möjliggör att hålla högre priser. Det gäller framför allt för företag som bygger bostäder för direktförsäljning, exempelvis bostadsrätter. Produktivitetskommissionen menar att en ökning av byggbar mark, inklusive generella och flexibla byggrätter, kan förbättra konkurrensen och därigenom skapa starkare incitament för byggande där efterfrågan återfinns.

Produktivitetskommissionen finner inte belägg för att konkurrensen på nationell nivå generellt är alarmerande låg. Det finns ett väsentligt antal verksamma företag och de stora aktörernas marknadsandelar har minskat över tid. Det finns även exempel på tidsperioder med en förhållandevis god produktivitetsutveckling jämfört med andra länder. Utvecklingen är dock sämre än för annan industri. Vidare verkar den internationella konkurrensen vara relativt låg vilket kan leda till ett svagt omvandlingstryck i sektorn.

Kommunernas varierande tillämpning av regelverken (både inom och mellan kommuner) har dock från flera aktörer och i flera analyser tagits upp som ett hinder för en väl fungerande nationell byggmarknad med tillräcklig konkurrens. Eftersom staten i grunden är ansvarig för regelverken menar Produktivitetskommissionen att staten har ett ansvar för att agera, trots att tillämpningen är decentraliserad till kommunerna. Bland annat behöver åtgärder vidtas mot förekomsten av olagliga kommunala särkrav som hindrar stordriftsfördelar m.m.

Produktivitetskommissionens samlade bedömning är att regelverket över tid har blivit alltför omfattande och komplext. Det har lagt grunden för ett system med många undantag och där de inblandade aktörerna inte agerar på ett sätt som gynnar helheten. En orsak till detta bedöms vara att återkommande anpassningar av regelverken har gjorts med tonvikt på särintressen och särskilda perspektiv, såsom miljöskydd, och alltför lite hänsyn till hur regelförändringarna påverkar byggandet och dess produktivitet och därmed i förlängningen samhällsekonomin. Det framstår också som alltför stort utrymme har givits till det lokala beslutsfattandet, vilket inte alltid varit i linje med samhällets övergripande behov.

Produktivitetskommissionens bedömning är att en samlad reformering av bostadsmarknadens regelverk är nödvändig för att kunna förbättra bostadsmarknadens funktion, uppnå en mer samhällsekonomiskt effektiv nivå på byggnationen och stärka incitamenten för aktörerna att öka bostadsbyggandet. Det gäller både de regelverk som omgärdar den fysiska planeringen och det regelverk som omgärdar själva byggnationen. Det kan även finnas problem på bostadsmarknaden genom att bristande rörlighet i det befintliga bostadsbeståndet hämmar produktivitetstillväxt. Sådana problem kommer att behandlas samlat i Produktivitetskommissionens huvudbetänkande.

Ett av Produktivitetskommissionens centrala förslag är därför en övergripande översyn av bostadspolitiken med en tydlig och konkret målsättning som fokuserar på att förbättra marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande. En mål- och inriktningsproposition som tydliggör ambitioner och inriktningar för bostadsmarknaden bör beslutas snarast. Produktivitetskommissionen lämnar i detta delbetänkande förslag till konkreta inriktningar som bör ingå i en sådan proposition. Reformarbetet kan inspireras av reformeringen av skattesystemet på 1990-talet. I det fallet gjordes bedömningen att ett omfattande omtag krävdes för att förenkla och förbättra systemets funktionssätt.

Förändringar genomdrevs snabbt genom ett målinriktat arbete baserat på vissa grundläggande principer. Ett liknande arbete bör bedrivas för bostadspolitiken.

Därtill lämnar Produktivitetskommissionen förslag som bl.a. adresserar ett ökat industriellt byggande, fri hyressättning i nyproduktion och ett hållbart strandskydd.

Transportinfrastruktur

Transportinfrastruktur beskrivs generellt som en viktig drivkraft för ekonomisk utveckling. Transportkostnader utgör i teoretisk mening transaktionskostnader i ekonomin då de är en del av kostnaden för att utbyta varor och tjänster. Om restider kortas genom förbättrade transportsystem ger det utökade arbetsmarknadsregioner. Det möjliggör bättre konkurrens och tydligare specialisering vilket leder till förbättrad matchning och kompetensförsörjning. På så sätt främjas ökad produktivitet och tillväxt.

Den teoretiska litteraturen visar dock att det för väl utvecklade transportsystem är svårt att belägga ett generellt samband där utbyggnad av transportinfrastruktur automatiskt leder till produktivitets- och tillväxtökningar. Det beror enkelt uttryckt på att det är förbättrad tillgänglighet som är den drivande faktorn och om det befintliga systemet redan är väl utbyggt blir varje ytterligare tillägg relativt sett mindre utslagsgivande. Det blir därför centralt att prioritera de infrastrukturinvesteringar som har störst påverkan på tillgängligheten och produktiviteten. Samhällsekonomiska analyser bedöms vara viktiga verktyg för att göra denna typ av prioriteringar.

Flera forskare, liksom Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet, har dock pekat på att de projekt som i dag prioriteras för genomförande brister i samhällsekonomisk effektivitet. Mot bakgrund av detta bedömer Produktivitetskommissionen att den samhällsekonomiska effektiviteten bör stärkas i planprocessen. Ett konkret förslag är att integrera Trafikverkets investeringsplan med beslutet om att fastställa nationell plan och därigenom tydligt koppla beslut om investeringar till statsbudgetprocessen. Det bör även införas ett krav på motivering i de fall samhällsekonomiskt olönsamma projekt föreslås ingå i nationell plan/investeringsplan och fyrstegsprincipen 1 bör stärkas. Vidare bör processen för att sätta kalkylräntan för infrastrukturinvesteringar ses över för att säkerställa att detta görs på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Samtidigt som transportinfrastrukturen är väl utbyggd i Sverige har stora delar närmat sig eller passerat sin tekniska livslängd vilket leder till försämrad kapacitet och tillförlitlighet. Fokus bör därför skifta från nyinvestering till underhåll och reinvestering i högre grad. Detta har enligt Trafikverkets egna bedömningar god samhällsekonomisk lönsamhet.

Vidare bör Trafikverkets organisation ses över för att utröna om myndigheten uppnått de mål som sattes vid dess bildande. I samband med detta bör det övervägas om institutionell konkurrens kan införas efter den norska modellen Nye Veier. Ansvarsutkrävandet behöver även stärkas i relationen mellan departementet och myndigheten och regeringens styrning av myndigheten behöver bli tydligare. Trafikverket behöver också stärka kontrollen och uppföljningen av den egna verksamheten genom att bygga upp ett underhållssystem och samla in, använda och tillgängliggöra data på ett mer strukturerat sätt än i dag. Detta system blir en grund för ett förbättrat arbete med innovation, digitalisering och upphandling.

Utbildning

Utbildningssystemets kvalitet är avgörande för ett lands produktivitet och produktivitetsutveckling. Tillsammans med kompetensutvecklande insatser på arbetsplatsen, arbetslivserfarenhet m.m. påverkar utbildning en persons humankapital. Arbetskraftens samlade humankapital är i sin tur avgörande för produktiviteten. Till det kommer att utbildning är ett av de viktigaste verktygen för att utjämna människors livschanser i ett samhälle. Produktivitetskommissionen lämnar i detta delbetänkande ett antal förslag som syftar till att höja kvaliteten inom delar av det svenska utbildningsväsendet. Förslagen rör framför allt grundskolan, gymnasieskolan och den högre utbildningen.

Det finns goda argument för varför det allmänna bör subventionera, reglera samt tillhandahålla skolgång. Det beror bl.a. på att skolgång är förknippat med externaliteter, stordriftsfördelar och informationsproblem. Utbildning kan ha såväl positiva som negativa externa effekter. Det är viktigt att utbildningssystemet utformas för att tillvarata de positiva externaliteterna, samtidigt som de negativa externaliteterna undviks.

För att bidra till högre produktivitetstillväxt är det avgörande att skolan och den högre utbildningen ger elever och studenter värdefulla färdigheter. Predistribution – att utjämna livschanser – är ur bl.a. ett produktivitetsperspektiv att föredra framför redistribution, dvs. att ett ojämlikt utfall i form av t.ex. löneskillnader utjämnas i efterhand via skatter och transfereringar. Det är därför viktigt att skolan håller hög kvalitet och att den är kompensatorisk. Elever som riskerar att inte nå skolans mål bör ges tidiga och effektiva insatser och stöd samtidigt som elever som har mer lätt för sig också stimuleras.

Produktivitetskommissionen har identifierat ett antal problemområden inom svensk skola och högre utbildning. Betygsystemet inom skolan har länge präglats av s.k. betygsinflation och bristande likvärdighet, varför betygsättningen bör knytas till externt rättade nationella prov. Ett välfungerande skolvalssystem och rättvisa betyg är avgörande för att elever ska kunna söka sig till skolor och utbildningar på likvärdiga villkor och i förlängningen matchas mot så produktiva arbeten som möjligt.

Produktivitetskommissionen bedömer därtill att fler bör ges chansen att läsa på ett gymnasialt yrkesprogram, varför behörighetskraven bör förändras. När det gäller behörighetskrav för att få söka till vissa utbildningar på universitet och högskolor bedömer Produktivitetskommissionen att lärosätenas frihetsgrader att få utforma sina behörighetskrav bör öka. Detta för att förbättra matchningen mellan studenter och utbildningsinriktningar.

När det gäller finansieringen av skolan anser Produktivitetskommissionen att ersättningen i högre grad bör avspegla det skilda ansvar som olika huvudmän har. Därför föreslår kommissionen att en differentierad skolpeng tillåts. Inom resurstilldelningssystemet för den högre utbildningen föreslås att en arbetsmarknadskomponent införs. En sådan skulle premiera utbildningar som leder till god arbetsmarknadsetablering efter avslutade studier. Det är viktigt att dimensioneringen av utbildningen, såväl på gymnasial nivå som inom den högre utbildningen, tar hänsyn bl.a. till arbetsmarknadens behov.

Produktivitetskommissionen lämnar också förslag som på marginalen förskjuter drivkrafterna till snabb genomströmning från lärosätena till studenterna. Lärosäten kan förbättra genomströmningen genom att sänka kunskapskraven, medan studenten primärt kan påverka sin arbetsinsats. Exempel på sådana förslag är att på marginalen vikta ersättningen till lärosäten från s.k. helårsprestationer till helårsstudenter samt att genomföra försöksverksamheter syftande till snabbare genomströmning.

Produktivitetskommissionen lämnar därtill ett antal förslag som syftar till att öka insynen i skolverksamheter och stärka ägarprövningen av enskilda huvudmän. Syftet är att premiera långsiktiga och seriösa huvudmän inom svensk skola.

Avslutningsvis bedömer Produktivitetskommissionen att elever särskilt i de lägre årskurserna bör ges viss utökad undervisningstid och ökad tillgång till utbildning i fritidshem. Detta bedöms stärka likvärdigheten i utbildningen.

Produktivitetskommissionen noterar att ett antal viktiga delar av svensk skola utreds för närvarande. Det handlar bl.a. om lärarnas administrativa börda, åtgärder för stärkt studiero och reformerade läroplaner. Produktivitetskommissionen har därför valt att inte fördjupa sig i dessa frågor inom ramen för detta delbetänkande. Vidare finns en lång rad andra delar av utbildningssystemet, som t.ex. rör digitalisering, yrkesutbildningar av olika slag samt strukturer för livslångt lärande, som kommissionen inte berör i detta delbetänkande. Produktivitetskommissionen planerar att återkomma till bl.a. dessa områden i sitt huvudbetänkande.

Produktivitet i offentlig sektor

Produktionen i offentlig sektor utgör en väsentlig del av ekonomin, och den bidrar till viktiga faktorer för produktivitet. Det handlar bl.a. om humankapital genom utbildning samt god hälsa och trygghet genom hälso- och sjukvården och socialförsäkringssystemen. Av grundläggande betydelse är också den trygghet som skapas genom rättsväsendets upprätthållande av lag och ordning, och den rörlighet som möjliggörs för arbetskraft, varor och tjänster av en välfungerande infrastruktur. Produktivitetskommissionen gör i detta delbetänkande en genomgång av de förutsättningar som gäller för produktivitetstillväxt i offentlig sektor. Förslag kommer framför allt i huvudbetänkandet.

Verksamheten i offentlig sektor rör primärt tjänster. Det anses generellt vara svårare att öka produktiviteten för tjänstebaserad verksamhet än inom t.ex. tillverkningsindustrin. Vidare har offentlig sektor ett demokratiskt grundat åtagande att tillhandahålla god service till samtliga medborgare. Serviceåtagandet innebär att det behöver finnas kapacitet att omhänderta fall som ur ett ekonomiskt perspektiv kan vara krävande vilket påverkar kostnaderna i verksamheten.

För de delar inom offentlig sektor som har konkurrensutsatts via olika kundvalsmodeller och offentlig upphandling råder ofta det som nationalekonomer kallar kvasi-marknader. På grund av bl.a. skilda motiv hos de inblandade aktörerna och informationsasymmetrier är det dock utmanande att skapa väl fungerande marknader på dessa områden. Erfarenheterna från den konkurrensutsättning som skett på välfärdsmarknaderna i Sverige är blandad. Det finns indikationer på positiva effekter såsom lägre kostnader och högre kundnöjdhet inom privat drivna verksamheter, samt att tillgängligheten förbättrats inom t.ex. primärvården. Dock har även ett antal problem återkommande uppmärksammats. Det handlar exempelvis om betygsinflation som delvis kopplas till konkurrensutsättningen i skolsystem, och en risk för segregation när socioekonomiskt starka grupper överlag drar större nytta av valfrihetssystemen. Även kostnaden för systemen för tillstånd, tillsyn och uppföljning har lyfts som problematiskt.

För de delar av offentlig sektor som inte har konkurrensutsatts saknas den huvudsakliga process för omvandlingstryck och produktivitetsutveckling som verkar inom privata marknader. I dessa fall behöver de interna institutionella lösningarna inom offentlig sektor analyseras för att förstå förutsättningarna för produktivitetstillväxt.

Offentlig sektor består av många olika myndigheter, kommuner och regioner. Det möjliggör att en mångfald av idéer kan tas fram och testas. Det delegerade beslutsfattandet innebär också en fördel genom ett mandat att göra anpassningar utifrån specifika och lokala behov. Samtidigt innebär den organisatoriska mångfalden att skalbarhet i olika lösningar och därmed stordriftsfördelar och hantering av komplexa problem försvåras. Detta kan göra det svårt att säkra kollektiva nyttor och innebära en risk för att externa effekter inte beaktas tillräckligt. Exempelvis kan lokala beslutsfattare ha andra prioriteringar än vad som från ett nationellt perspektiv vore samhällsekonomiskt önskvärt.

Den ekonomiska styrningen samt de system för uppföljning, återrapportering och utvärdering som tillämpas i offentlig sektor påverkar incitamenten för att arbeta aktivt med produktivitetsförbättringar och innovation. Systemen har också betydelse för den administrativa bördan. En hög grad av transparens inom offentlig sektor ger samtidigt goda möjligheter för ansvarsutkrävande och kritiskt granskande.

Hur beslut fattas inom offentlig sektor, inklusive beslutsprocessen i demokratiska församlingar, utgör ramar för idéutveckling och har betydelse för förändringshastigheten i verksamheterna. Det påverkar också möjligheten att arbeta med försöksverksamheter och att utforma reformer på ett sätt som möjliggör ett lärande över tid.

Även de kulturella normerna och medarbetarnas inställning till sina arbetsuppgifter har betydelse för produktiviteten. I detta sammanhang har den statliga värdegrunden betydelse.

Ett problem vid analysen av produktivitet i offentlig sektor är att det är svårt att mäta kvaliteten i produktionen. Det innebär att kvantitativa mått riskerar att underskatta och felbedöma utvecklingen. Därför behöver en mångfald av källor användas när produktiviteten i offentlig sektor analyseras.

Produktivitetskommissionens drar ett antal övergripande slutsatser av den teorigenomgång som görs i detta delbetänkande. På de områden där verksamheter finansieras med offentliga medel men där olika kvasi-marknader införts behöver negativa bieffekter avvärjas och önskade positiva effekter värnas och utvecklas. På områden utan konkurrens behöver de institutionella lösningarna utformas så att de stöder individuella och organisatoriska drivkrafter för effektivitet och innovation, och på systemnivå skapar en motsvarighet till omvandlingstrycket i näringslivet. En central fråga är också hur den nationella styrningen kan stärkas för att säkerställa att externa effekter beaktas. Det finns stora produktivitetsvinster att göra om det lokala och decentraliserade beslutsfattandet inom offentlig sektor i högre grad tar hänsyn till vad som är bäst för landet i sin helhet. Det är exempelvis relevant gällande byggande, planprocesser, tillståndsprövningar och gemensam digital infrastruktur.

Produktivitetskommissionens bedömning är att det finns betydande potential för produktivitetsökningar i offentlig sektor. Skillnader i effektivitet mellan olika enheter, positiva exempel på genomförda kvalitetshöjningar samt exempel på brister och utmaningar indikerar en förbättringspotential. Den snabba utvecklingen inom AI och digitalisering utgör också en stor möjlighet för offentlig sektor.

Policyutveckling och försöksverksamhet

De processer som styr framtagandet av olika policyförslag har stor betydelse för produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor. Väl underbyggda beslut ökar förutsättningarna för att verksamheter utformas effektivt och målen för politiken uppfylls. Beslut och regler som baseras på felaktiga premisser och bristande underlag kan tvärtom leda till bl.a. en hög administrativ börda och förhindra en effektiv organisation både för den offentliga förvaltningen och för övriga aktörer som berörs av de offentliga besluten och regelverken.

Utöver de förslag som särskilt berör regelgivning finns ett antal andra strukturella frågor som bör adresseras för att åstadkomma ett mer effektivt, innovativt och lärande arbete med policyutveckling.

Ett sätt att skapa ett bättre lärande i policyutvecklingen är att testa olika förslag genom försöksverksamheter. På så sätt kan man över tid bygga nödvändig kunskap om effekterna av olika typer av reformer och åtgärder. Därför lämnar Produktivitetskommissionen förslag om att utveckla metodstödet för försöksverksamheter inom offentlig sektor, utveckla så kallade regulatoriska sandlådor samt gå vidare med förslag om frikommunförsök.

Vidare gör Produktivitetskommissionen bedömningen att resurserna för utredningsväsendet kan användas mer effektivt. Med tanke på kommittéväsendets strategiska betydelse för policyutveckling inom offentlig sektor kan åtgärder på detta område ge breda positiva effekter. Genom att utveckla stödfunktionen för kommittéväsendet samt förbättra samarbetsmöjligheterna mellan kommittéer kan effektiviteten och idéutvecklingen i verksamheten förbättras.

Flera utredningar och analyser har pekat på svårigheter för Regeringskansliet och myndigheterna att hantera tvärsektoriella problem och komplexa sakfrågor. Därför lämnas förslag om att inrätta en ny samordningsfunktion på Statsrådsberedningen samt skapa en kommitté för att under en försöksperiod proaktivt identifiera komplexa samhällsutmaningar och samordna berörda aktörer för att hantera dessa.

Statens förmåga att ompröva redan ingångna åtaganden, och pröva utgiftsnivåerna på olika områden bedöms begränsas av sektoriseringen inom statsförvaltningen. Detta minskar strukturomvandling och försvagar förmågan att anpassa resurssättning efter nya prioriteringar och problem. Därför föreslår kommissionen att Statskontoret eller Ekonomistyrningsverket får i uppgift att löpande ta fram utgiftsöversyner och underlag för omprövning.

Förslagen på de ovan nämnda områdena väntas bidra till ett mer kunskapsbaserat och effektivare arbete med policyutveckling. Produktivitetskommissionens bedömning är dock att flera av de problem som adresseras inte kommer att kunna åtgärdas endast med de förslag som presenteras i delbetänkandet. På många områden krävs mer djupgående institutionella förändringar. Kommissionen planerar därför att återkomma i huvudbetänkandet till frågor som rör processerna för policyutveckling i offentlig sektor.

Kommunsektorn

Kommunsektorn, dvs. landets kommuner och regioner, påverkar produktivitetstillväxten på flera sätt. Dels ansvarar kommunsektorn för sådant som utbildning, fysisk planering, regelverk och liknande som är avgörande för näringslivets verksamhet, dels omfattar kommuners och regioners egen produktion av framför allt tjänster en stor del av ekonomin. Kommunsektorns arbete har således stor påverkan på produktiviteten för ekonomin som helhet både direkt och indirekt.

Viss regeltillämpning, exempelvis inom bostadsbyggande, samt viss produktion, t.ex. av utbildning, behandlas i separata kapitel i detta delbetänkande. I kapitel 12 som handlar särskilt om kommunsektorn lämnas ett antal förslag som syftar till att förbättra möjligheten till lärande och konstruktiv institutionell konkurrens. Därtill lämnas förslag ämnade att förbättra den statliga finansiella styrningen av kommunsektorn.

Som diskuteras i kapitel 10 finns tecken på att produktiviteten inom offentlig sektor kan förbättras. En sådan indikation är att uppmätt effektivitet mellan olika kommuner och regioner varierar relativt kraftigt, även om sådana jämförelser är behäftade med viss mätproblematik.

Produktivitetskommissionen bedömer att en fördel med att ha många kommuner och regioner är att det gör det möjligt att testa olika lösningar på liknande problem. Det skapar förutsättningar för lärande och spridande av effektiva tillämpningar, tekniker, arbetssätt m.m.

Kommissionen bedömer dock att detta lärande kan fungera bättre än i dag. Produktivitetskommissionen föreslår därför att det inrättas en statlig funktion – ett kommunal- och regionalekonomiskt råd – vars övergripande uppgift är att underlätta lärande, sprida kunskap, ge råd och stötta kommunsektorn i arbetet med att öka sin produktivitet. Detta bör göras bl.a. genom benchmarking och publicering av rankningar och åtgärdsförslag inom olika områden. Kommuner och regioner som bedöms brista i effektivitet bör erbjudas effektivitetsrevision och stöd på frivillig basis, inklusive viss statlig medfinansiering av åtgärder som bedöms vara lämpliga för att öka den granskade kommunens eller regionens effektivitet. Vidare bör rådet kunna följa upp och utvärdera enskilda reformer och försöksverksamheter. Allt detta kan förväntas leda till att det kommunal- och regionalekonomiska rådet över tid bygger upp kunskap och erfarenhet som rådet kan sprida till alla kommuner och regioner. Rådet bör även vara mottagare av förslag till regelförändringar från kommuner och regioner, i syfte att kunna identifiera statliga regler som försvårar för kommunsektorn att bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt.

Produktivitetskommissionen lämnar också förslag som syftar till att förbättra den statliga finansiella styrningen av kommunsektorn. Primärt handlar detta om att staten bör använda riktade statsbidrag på ett mer rationellt sätt. Riktade statsbidrag kan motiveras t.ex. i fall där kommunsektorns incitament inte ligger i linje med vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Produktivitetskommissionen anser att staten i första hand bör pröva om de regler som skapar incitamentsproblemen kan reformeras och först i andra hand använda sig av riktade statsbidrag. Eventuella riktade statsbidrag bör utformas på ett sådant sätt att de ger kommuner och regioner rimliga planeringsförutsättningar, möjliggör rimlig verksamhet och inte missgynnar kommuner med lägre administrativ kapacitet. Produktivitetskommissionen föreslår därför att en statsbidragsprincip införs med kriterier som föreslagna riktade statsbidrag kan prövas mot.

Skatter

I kapitel 13 diskuteras skattesystemet utifrån ett produktivitetsperspektiv. Huvudfrågan i kapitlet är vilka delar av skattessystemet som skulle behöva förändras, och på vilket sätt, för att göra systemet mer produktivitetsfrämjande än i dag. En viktig utgångspunkt är att skattesystemets främsta uppgift är att finansiera det offentliga åtagandet och att det därmed är viktigt att skattesystemet åtnjuter legitimitet hos befolkningen. Skatteuttaget bör vara så effektivt och produktivitetsfrämjande som möjligt, men samtidigt inte för komplicerat och med en omfördelande funktion.

Kapitlet innehåller inte konkreta förslag med tillhörande redovisning av offentligfinansiella eller samhällsekonomiska effekter. Målsättningen i delbetänkandet är i stället att problematisera kring dagens system och mot den bakgrunden presentera en inriktning för utformningen av vissa delar av systemet. För att konkretiseras måste vissa frågor utredas vidare och i många fall bör eventuella förändringar synkroniseras med förslag på budgetens utgiftssida. Detta dels för att kunna göra en bedömning av vilken kombination av åtgärder som bäst leder till ökad produktivitet i olika delar av ekonomin, dels för att det slutliga budgetutrymmet bestämmer hur mycket olika skatter kan förändras. Mer skarpa förslag planeras därför att presenteras i huvudbetänkandet.

I kapitlet diskuteras först de teoretiska utgångspunkterna för förhållandet mellan olika skatter och produktivitet och därefter hur Sveriges skattesystem i olika delar ser ut i förhållande till de utgångspunkterna och i förhållande till andra länder. Vid en internationell jämförelse av skatteuttaget och dess sammansättning framgår att Sverige dels har en relativt hög skattekvot, dels lägger en jämförelsevis stor vikt vid skatter som anses vara mer snedvridande, såsom skatter relaterade till arbete, medan skatteuttaget på fastigheter, som anses vara mindre snedvridande, är relativt sett lågt. En slutsats är att ett skifte av skatteuttaget från arbetsinkomstrelaterade skattebaser till mindre rörliga baser, exempelvis fastigheter, kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i skatteuttaget och därmed tillväxten. Detta måste emellertid göras på ett sätt som upplevs som legitimt hos befolkningen.

Vidare identifieras ett antal förändringar inom de olika skatteslagen som skulle kunna göras för att främja produktivitet och tillväxt. Dessa handlar om sänkt marginalskatt på höga arbetsinkomster, vilket inte bara förväntas leda till ökade incitament till utbildning och vidareutbildning och ökad ansträngning och ansvarstagande på jobbet, utan även minska incitamenten till inkomstomvandling från arbetsinkomst till kapitalinkomst genom att skillnaden i arbets- och kapitalinkomstbeskattningen minskar. Vidare menar Produktivitetskommissionen att beskattningen av förvärvsinkomster bör förenklas genom att göra om jobbskatteavdraget, grundavdraget och förvärvsinkomstavdraget till ett avdrag och att beskattningen bör sänkas vid lägre inkomster. Det finns även andra avdrag och reduktioner relaterade till arbetsinkomstbeskattningen som behöver ses över i förhållande både till deras syfte och till en målsättning om ett mindre komplext och mer produktivitetsfrämjande skattesystem. Dessa är exempelvis rut- och rotavdraget, expertskatten och olika nedsättningar av arbetsgivaravgifterna.

Vad gäller dagens kapitalbeskattning är den fragmenterad, med två olika system för beskattning av kapital och ett flertal olika skattesatser. Flera ekonomer gör bedömningen att kapitalbeskattningen generellt sett gynnar mer passiva investeringar i tillgångar, som exempelvis bostäder, i förhållande till mer aktiva investeringar i företagande. Produktivitetskommissionen anser att en inriktning i arbetet med skattesystemet bör vara att gå mot en mer enhetlig kapitalbeskattning och ökad neutralitet mellan tillgångar, men att det även finns frågor som behöver utredas mer och med hänsyn till exempelvis företagens kapitalförsörjning. För ett mer effektivt skatteuttag och en beskattning av bostäder med mindre inlåsningseffekter och uppbyggnad av skatteskulder i form av uppskov resonerar Produktivitetskommissionen kring möjligheten att förändra bostadsbeskattningen i linje med beskattningen av investeringssparkonton.

Vad gäller bolagsskattesatsen ligger den numera på en mer genomsnittlig nivå i förhållande till andra länder inom OECD och EU. Tidigare fästes stor vikt vid en konkurrenskraftig nivå på bolagsskatten för att attrahera investeringar. Det omfattande internationella arbetet mot skatteplanering och implementeringen av en global minimiskatt har emellertid bidragit till att fokus har skiftats bort från bolagsskatten vad gäller att locka investeringar. Det har därtill noterats att det negativa sambandet mellan bolagsskatt och investeringar verkar ha försvagats efter finanskrisen.

Ett problem som har lyfts fram gällande bolagsskatten och förhållandet till produktivitet är att den effektiva beskattningen är lägre för investeringar som finansieras via lån än för investeringar som finansieras via eget kapital, eftersom räntekostnader är avdragsgilla medan kostnaden för eget kapital generellt sett inte är det. Detta bedöms missgynna investeringar i immateriella tillgångar och mer innovativa företag och entreprenöriella projekt, vilka i stor utsträckning förlitar sig på eget kapital snarare än lån för att finansiera investeringar. Produktivitetskommissionen anser att en minskad skillnad i den skattemässiga behandlingen av eget och lånat kapital också bör vara en inriktning för förändringar i skattesystemet.

Konsumtionsskatter diskuteras inte i lika stor utsträckning som arbetsinkomst- och kapitalskatter i kapitlet, men utformningen av dem kan ha betydelse för tillväxt och produktivitet. På de områden där det är relevant planerar Produktivitetskommissionen att diskutera punktskatter i huvudbetänkandet. Vad gäller mervärdesskatten bedöms utformningen av den vara problematisk ur ett produktivitetsperspektiv då både förekomsten av momsbefriade skattebaser och olika skattesatser leder till snedvridningar och administrativa kostnader för företagen. Mervärdesskatten omfattas av EU:s mervärdesskattedirektiv, vilket sätter upp regler för vilka varor som måste beskattas och vilka varor som inte får det. Sverige kan dock verka för förändringar av direktivet.

Sammanfattningsvis ligger slutsatserna i kapitlet i linje med förslagen i tidigare rapporter som skrivits kring en potentiell skattereform de senaste åren. En skillnad mot flera av dessa är möjligen att Produktivitetskommissionen utifrån den inledande analysen i delbetänkandet inte lägger vikt vid en sänkt kapitalbeskattning. Vikten ligger i stället vid en minskad skillnad i beskattningen av arbete och kapital där sänkningar av arbetsinkomstbeskattningen är i fokus och kapitalbeskattningen görs mer enhetlig och i vissa delar bedöms kunna höjas. En anledning är att skillnaden i beskattning mellan kapitalinkomster och höga arbetsinkomster i dag är stor. Detta uppmuntrar inte endast till inkomstomvandling från arbets- till kapitalinkomst utan leder även till att humankapitalackumulering missgynnas gentemot kapitalackumulering. Humankapitalet är viktigt för produktivitetsutvecklingen, särskilt i en kunskapsekonomi. Eftersom kapitaltillgångar främst återfinns bland personer med högre inkomster kan en större vikt på kapitalbeskattningen i förhållande till arbetsinkomstbeskattningen än i dag vara effektivt i ett skattesystem som även har en omfördelande funktion.

Produktivitetskommissionens förslag och bedömningar i sammanfattning

Sammanfattning av förslag och bedömningar

Kap. 4 Det finanspolitiska ramverket

4.4.1 Stärk riksdagens budgetarbete

1 Förslag: Ett riksdagsutskott bör endast få föreslå ändringar i statens budget om särskilda skäl föreligger.

2 Bedömning: Reservationsförbudet bör stärkas.

Kap. 5 Regelförenkling

5.6.1 Regelgivningsprocessen behöver bli bättre

5.6.2 Förstärkt kompetens, stöd och granskning

5.6.3 Högre krav på konsekvensutredning

5.6.4 Inhämta synpunkter från näringsliv och andra

5.6.5 Alla regelverk ska följas upp eller utvärderas

5.6.6 Årlig rapportering till riksdagen

5.6.7 Genomförande av förslag för en förbättrad regelgivningsprocess

5.6.8 Tydliggör myndigheternas arbete för produktivitet och tillväxt

5.6.9 Det krävs bättre underlag i arbetet med EU -regler

i EU-samarbetet samt följa upp pågående och nya initiativ med att förenkla EU-regelverket.

i Sverige behöver belysas bättre i syfte att ge fullgoda underlag till regering och riksdag inför fastställande av svenska positioner i EU - förhandlingar.

5.6.10 Åtgärder för att underlätta företagens uppgiftslämnande

5.6.11 Fler åtgärder för enklare regler och förbättrad regeltillämp ning

Kap. 6 Tillståndsprocesser

6.3.1 Övergripande och processuella frågor

6.3.2 Den fysiska planeringen och riksintressen

6.3.3 Särskilt om kraftledningar

6.3.4 Tillstånd för vattenbruk

6.3.5 Övriga förändringar

Kap. 7 Bostäder och byggande

7.4.1 Målsättningen för bostadsmarknaden behöver tydliggöras och regelverken reformeras

7.4.2 Inriktningar för ett mer samhällsekonomiskt effektivt och enklare bostadsbyggande

på tomter avsedda för bostadsändamål samt att mark som fastighetsbildats med syftet bostadsändamål som regel bör få bebyggas även utan en detaljplan.

7.4.3 Det kommunala planmonopolet bör utredas

7.4.4 Länsstyrelsernas roll inom regional utveckling bör stärkas

7.4.5 Effektivare överprövning av detaljplaner och bygglov

7.4.6 Begränsa kommunernas möjlighet att ha åsikter om gestaltning

7.4.7 Inför strikta tidsgränser för olika delar av planeringsprocessen

7.4.8 Begränsa möjligheten att kräva ytterligare underlag

7.4.9 Statliga myndigheter bör återrapportera ledtider och förseningar som sker inom ramen för kommunernas plan- och lovprocesser

7.4.10 Produktiviteten i byggsektorn bör löpande följas upp och ett aktivt åt gärdsarbete etableras

7.4.11 Främja standardiserat och modulärt byggande

7.4.12 Ett hållbart strandskydd

7.4.13 Fri hyressättning vid nyproduktion

Kap. 8 Transportinfrastruktur

8.7.1 Stärk samhällsekonomisk effektivitet och kostnadskontroll i planprocessen

i planprocessen.

8.7.2 Förändra kalkylräntan för infrastrukturinvesteringar

8.7.3 Prioritera underhåll av väg och järnväg

8.7.4 Utred organiseringen av transportsektorn

8.7.5 Se över mål- och anslagsstrukturen för Trafikverket

8.7.6 Bygg en struktur för att följa upp verksamheten på projektnivå

8.7.7 Kontrollen på anläggningen måste stärkas

8.7.8 Fortsätt utveckla arbete med upphandlingar

Kap. 9 Utbildning

9.3.1 Rättvisa betyg och antagningsregler främjar kunskap

9.3.2 Finansieringen bör spegla utbildningsanordnarens ansvar och premiera högkvalitativ utbildning

9.3.3 En effektiv insyn och tillsyn krävs

9.3.4 Tidiga insatser och utvidgad rätt till utbildning m.m.

Kap. 11 Policyutveckling och försöksverksamhet

11.2.1 Utveckla metodstöd och vägledningar för försök i offentlig sektor

11.2.2 Utveckla arbetet med regulatoriska sandlådor

11.2.3 Gå vidare med förslag om frikommunförsök

11.3.1 Utveckla stödfunktionen i kommittéväsendet

11.3.2 Utöka delningsundantaget mellan utredningar och kommittéer

11.4.1 Skapa en samordningsfunktion i Statsrådsberedningen för prioriterade sektorsövergripande frågor

11.4.2 Skapa en kommitté för att lösa centrala myndighetsövergripande utmaningar

11.5.1 Uppdra åt en myndighet att genomföra utgiftsöversyner

Kap.12 Kommunsektorn m.m.

12.3.1 Stärk uppföljning och lärande i kommuner och regioner

12.3.2 Mer ändamålsenlig styrning av kommunsektorn

Kap. 13 Skatter

13.5.1 Sänkt beskattning av höga arbetsinkomster

13.5.2 Enklare och lägre beskattning av förvärvsinkomster

13.5.3 Förändringar av 3:12-reglerna?

13.5.4 Mer förmånliga personaloptioner?

13.5.5 Högre beskattning av vissa kapitalinkomster

13.5.6 En mindre snedvridande företagsbeskattning?

13.5.7 Förbättra FoU-avdraget

13.5.8 Förändrad bostadsbeskattning för ökad effektivitet och progressivitet

13.5.9 Se över mervärdesskatten