En översyn av den statliga lönegarantin

• lämna förslag på hur förfarandet för återkrav av lönegarantiersättning bör utformas,

• bedöma om det finns behov av särskilda bestämmelser för överklagande av lönegarantibeslut,

• bedöma om lönegaranti bör ingå i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet,

• ta ställning till om utbetalning av lönegarantiersättning bör omfattas av bidragsbrottslagen och, som en följd av det, om lönegarantiersättning bör inkluderas i tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens förslag och bedömningar sammanfattas i huvuddrag i det följande.

Utredningens förslag och bedömningar

En ny lönegarantilag

Den statliga lönegarantin syftar till att skydda arbetstagarna i en situation där arbetsgivaren är föremål för ett insolvensförfarande. Staten ansvarar då under vissa förutsättningar och i viss utsträckning för betalning av arbetstagarnas fordringar hos arbetsgivaren.

I uppdraget ingår att på flera områden lämna förslag som saknar motsvarighet i dagens lagstiftning. Lönegarantilagen har sedan tillkomsten 1992 ändrats och kompletterats flera gånger. Med tiden har lagstiftningen blivit ganska svårtillgänglig och besvärlig att överskåda. Detta framstår som särskilt olämpligt med tanke på att den huvudsakligen ska tillgodose ett socialt skyddsbehov hos arbetstagarna.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att lönegarantin ska regleras i en ny lönegarantilag, där ambitionen är att – vid sidan av de sakliga ändringar som föranleds av utredningsarbetet – också ge en lagtekniskt bättre utformning än dagens lag.

Förutsättningar för statlig lönegaranti

Utredningen föreslår att statlig lönegaranti ska kunna betalas i samma situationer som enligt dagens reglering. Det handlar alltså om fall där arbetsgivaren har försatts i konkurs i Sverige eller i ett annat nordiskt land. Det är även fråga om situationer där arbetsgivaren genomgår företagsrekonstruktion i Sverige eller där arbetsgivaren i ett annat land i Europeiska unionen (EU-land) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-land) än Sverige är föremål för vissa insolvensförfaranden.

För att det ska föreligga rätt till betalning föreslås, i likhet med vad som gäller i dag, vissa krav på anknytning till Sverige. Om konkursen har inträffat i ett annat nordiskt land, ska lönegarantin endast omfatta fordringar som avser en anställning med övervägande anknytning till Sverige eller svenska förhållanden. I fall där arbetsgivaren i ett annat EU- eller EES-land är föremål för ett relevant insolvensförfarande ska lönegarantin omfatta fordringar som avser arbete som arbetstagaren för arbetsgivarens räkning utför eller utförde främst i Sverige. Om arbetsgivaren har försatts i konkurs i Sverige och arbetstagaren utför eller utförde sitt arbete för arbetsgivarens räkning främst i ett annat EU- eller EES-land där arbetsgivaren har varit verksam, ska arbetstagarens fordringar inte omfattas av lönegarantin.

Den statliga lönegarantins omfattning

Den statliga lönegarantin föreslås vid konkurs även fortsättningsvis omfatta fordringar på lön eller annan ersättning och pension som har förmånsrätt enligt förmånsrättslagen. Därutöver föreslås, som en saklig förändring, att lönegarantin även ska omfatta fordringar på uppsägningslön som saknar förmånsrätt enbart av det skälet att arbetstagaren inte har visat att anmälan som arbetssökande hos offentlig arbetsförmedling har skett. En annan saklig förändring i förslaget är att lönegarantin ska omfatta fordringar på lön eller annan ersättning och pension även om fordringarna är sådana att de efter en skälighetsbedömning enligt konkurslagen inte får göras gällande i konkursen. En förutsättning för rätt till lönegaranti i det senare fallet ska dock vara att fordringen skulle ha omfattats av rätt till lönegaranti, om den hade fått göras gällande i konkursen. Det föreslås att samma rätt till lönegaranti ska gälla vid företagsrekonstruktion som vid konkurs.

Lönegarantin föreslås även fortsatt omfatta fordringar på uppsägningslön för tid efter en månad från konkursbeslutet eller beslutet om företagsrekonstruktion, dvs. fordringar som inte omfattas av förmånsrätt. Omfattningen av rätten till lönegaranti föreslås i huvudsak vara densamma som enligt den nu gällande regleringen. Det ska dock inte längre finnas något krav på att arbetstagaren kan visa att anmälan som arbetssökande hos offentlig arbetsförmedling har skett.

Det är angeläget att alla former av otillbörligt utnyttjande av lönegarantin kan hindras så långt det är möjligt. Det föreslås därför en generell regel riktad mot missbruk av lönegarantin. En lönefordran ska inte omfattas av lönegarantin om det finns grundad anledning att anta att avsikten är att lönegarantin ska utnyttjas på ett otillbörligt sätt.

Om en arbetstagare på grund av en fordran som omfattas av lönegarantin har ansökt om att gäldenären ska försättas i konkurs, föreslås att lönegarantin även fortsättningsvis ska omfatta kostnaden för det. Får arbetstagaren inte ersättning för sådana kostnader skulle den utbetalade lönegarantin i praktiken minska med motsvarande belopp. Lönegarantins sociala skyddsfunktion för de lönegarantiberättigade fordringarna skulle då inte uppfyllas fullt ut.

I en situation där en arbetstagare är föremål för löneutmätning och arbetsgivaren försätts i konkurs innan ett av arbetsgivaren innehållet löneutmätningsbelopp har betalats ut till Kronofogdemyndigheten, saknas i dag rätt till lönegaranti för det innehållna beloppet. En sådan situation, där beloppet inte kan sägas ha kommit arbetstagaren till godo, är för arbetstagaren jämförbar med en situation där arbetsgivaren av något skäl inte har betalat ut ersättning till arbetstagaren. Det föreslås därför att lönegarantin vid en konkurs ska omfatta belopp motsvarande lön eller annan ersättning och pension som arbetsgivaren har innehållit vid löneutmätning, men inte betalat ut till Kronofogdemyndigheten.

För att begränsa statens utgifter för lönegarantin föreslås även, i likhet med vad som gäller i dag, begränsningar när det gäller belopp och sammanlagd tid som lönegaranti kan beviljas för.

Skatteverket får huvudansvaret för lönegarantiärendena

En väsentlig nyhet rör huvudansvaret för lönegarantiärendena. Enligt utredningens bedömning bör en och samma myndighet ha ansvaret för handläggningen av samtliga lönegarantiärenden som aktualiseras i samband med konkurser och företagsrekonstruktioner i Sverige. Det förhållandet att samtliga lönegarantiärenden i sin helhet bedöms och hanteras av en och samma myndighet ger goda förutsättningar för en enhetlig tillämpning och handläggning och därmed också en likabehandling av arbetstagarna. Ett sådant system blir också mer lättöverskådligt och enklare att tillämpa än dagens regelverk. Att en myndighet har tillgång till all information i ett ärende och dessutom ansvarar för samtliga moment i handläggningen av ärendet, i stället för att flera inblandade har olika ansvarsområden, ökar förutsättningarna för en bättre överblick av ärendet och därmed även för en förbättrad kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar. Skatteverket föreslås få huvudansvaret för handläggningen av de lönegarantiärenden som aktualiseras i samband med konkurser och företagsrekonstruktioner i Sverige och som omfattas av den nya lönegarantilagen. I ansvaret ska ligga att ta emot ansökningar, vidta utrednings- och kontrollåtgärder, fatta beslut samt hantera utbetalning och återkrav.

När det gäller lönegarantiärenden i gränsöverskridande situationer, dvs. när svensk lönegaranti ska betalas vid konkurs i ett annat nordiskt land eller vid vissa insolvensförfaranden i ett annat EU- eller EES-land, föreslår utredningen, mot bakgrund av intresset av en enhetlig tillämpning och en kostnadseffektiv handläggning, att även dessa ärenden i sin helhet ska handläggas av Skatteverket.

Ett lönegarantiärende ska alltid inledas genom en ansökan från arbetstagaren

En annan förändring av betydelse gäller hur ett lönegarantiärende ska inledas. Ett ansökningsförfarande ställer krav på arbetstagaren att aktivt ta ställning till vad som ska begäras i lönegaranti. Det medför även möjligheter att ställa krav på identifiering av arbetstagaren när ansökningen görs. Ett krav på att arbetstagaren ska ansöka om lönegaranti tydliggör också arbetstagarens egna ansvar för att rätt lönegarantibelopp betalas ut. Det ger bättre och tydligare förutsättningar för straffrättsligt ansvar om detta skulle vara aktuellt. Ett ansökningsförfarande bedöms kunna ha en dämpande effekt på försök till missbruk av lönegarantin.

Det föreslås därför att ett lönegarantiärende alltid ska inledas genom en ansökan från arbetstagaren. Ansökningen ska vara egenhändigt undertecknad av arbetstagaren eller underskriven med elektronisk underskrift av arbetstagaren. Arbetstagaren ska identifiera sig med fysisk identifikationshandling, genom elektronisk identifiering eller på annat tillförlitligt sätt. Uppgifterna ska lämnas på heder och samvete. Ansökningen ska innehålla relevanta uppgifter om arbetstagaren och arbetsgivaren samt uppgift om de fordringar som omfattas av anspråket på lönegaranti med angivande av fordringens belopp och vilken tid som den avser.

Det är viktigt att det är tydligt för arbetstagaren när ansökningen senast måste göras för att rätten till lönegaranti inte ska gå förlorad. Det föreslås därför, till skillnad mot vad som gäller i dag, en i lag angiven tidsgräns. En ansökan om lönegaranti måste ha inkommit till Skatteverket inom åtta månader från konkursbeslutet eller under den tid som företagsrekonstruktionen pågår, dock senast åtta månader från beslutet om företagsrekonstruktion. Om en ansökan inte görs inom denna tid, bortfaller rätten till lönegaranti.

Konkursförvaltare och rekonstruktörer ska fortsatt ha en roll i lönegarantisystemet

Skyldighet att lämna allmän information om lönegarantin

I dagens lönegarantisystem är det konkursförvaltare och rekonstruktörer som utreder och bedömer rätten till lönegaranti vid konkurser och företagsrekonstruktioner i Sverige utifrån tillgänglig kunskap om gäldenärsföretaget och arbetstagarnas fordringar. Det finns inte något formellt ansökningsförfarande. I ett nytt lönegarantisystem med ett ansökningsförfarande där Skatteverket fattar beslut behöver arbetstagarna själva fullt ut ansvara för att deras rätt till lönegaranti kan prövas. För att arbetstagarna ska kunna tillvarata sin rätt behöver de ha kunskap om regelverket för lönegarantin.

Förvaltaren och rekonstruktören kommer även fortsatt att ha kontakter med arbetstagarna inom ramen för sitt uppdrag, t.ex. för att informera om konkurs- eller rekonstruktionsförfarandet och i samband med uppsägningar av arbetstagare. Förvaltaren och rekonstruktören är även den som har bäst kunskap om vilka som kan ha rätt till lönegaranti. Det föreslås därför att förvaltare och rekonstruktörer ges en skyldighet att informera de som kan ha rätt till betalning genom lönegarantin om villkoren för denna. Den inledande allmänna informationen ska lämnas utifrån en bedömning av vilka som objektivt sett skulle kunna omfattas av rätten till lönegaranti utan någon prövning i sak i det enskilda fallet.

Bedömning av rätt till lönegaranti i ett enskilt fall

Lönegarantin fyller ett viktigt skyddsbehov för arbetstagarna. Det är därför av vikt att det är enkelt för en arbetstagare att ansöka om lönegaranti och att ersättningen så snabbt som möjligt når den som har rätt till garantin. Samtidigt ligger det i sakens natur att det många gånger kan vara svårt för en enskild arbetstagare att på egen hand förstå vilka fordringar som omfattas av rätt till lönegaranti och vilka som inte gör det. Även i ett nytt lönegarantisystem som bygger på en ansökan från den enskilde, och där Skatteverket har ansvaret för att ett lönegarantiärende är tillräckligt utrett innan myndigheten fattar beslut, är det värdefullt och kostnadsbesparande att kunna ta till vara den kunskap som konkursförvaltare och rekonstruktörer har både om regelverket för lönegaranti och om de specifika förhållandena hos en viss gäldenär och för varje arbetstagare hos den aktuella gäldenären. Förvaltarens och rekonstruktörens roll i det nya lönegarantisystemet bör, för att inte orsaka ytterligare kostnader i konkursen eller företagsrekonstruktionen, omfatta arbete i ungefär samma omfattning som i dagens system.

Mot den angivna bakgrunden föreslås att om förvaltaren eller rekonstruktören bedömer att en arbetstagare har rätt till lönegaranti, så ska förvaltaren eller rekonstruktören skyndsamt upprätta ett underlag för arbetstagarens ansökan. En förutsättning för denna skyldighet är att arbetstagaren har givit uttryck för en vilja att ansöka om lönegaranti med stöd av ett sådant underlag. Underlaget ska innehålla uppgift om de fordringar som bedöms vara omfattade av lönegarantin med angivande av fordringens belopp och vilken tid som den avser. Bedömningen ska göras utifrån den utredning som sker av arbetstagarens fordringar inom ramen för konkursen eller rekonstruktionen. Åtgärderna blir då i princip desamma som enligt nuvarande ordning, men själva beslutsfattandet kan alltså sägas bli ersatt med upprättande av ett underlag för arbetstagarens ansökan.

Att förvaltarnas och rekonstruktörernas kunskap tas till vara på det beskrivna sättet bedöms bidra till ett effektivt lönegarantisystem. Arbetstagaren får genom uppgifterna hjälp i arbetet med sin ansökan. Det leder sannolikt till bättre och mer korrekt utformade ansökningar, vilket minskar behovet för Skatteverket att begära kompletteringar från arbetstagaren av det skälet. Det kan även antas att arbetstagaren snabbare kan göra sin ansökan om han eller hon har uppgifterna från förvaltaren eller rekonstruktören att luta sig mot.

Om förvaltaren eller rekonstruktören gör bedömningen att arbetstagaren inte har några fordringar som omfattas av lönegarantin, trots att arbetstagaren själv ansett att det finns rätt till lönegaranti och har önskat ett underlag, föreslås att arbetstagaren skriftligen ska underrättas om bedömningen och skälen för den.

Handläggningen hos Skatteverket

För att Skatteverket säkert ska kunna förlita sig på ett underlag från konkursförvaltaren eller rekonstruktören vid sin prövning av en ansökan om lönegaranti föreslås att underlaget ska lämnas till Skatteverket direkt från förvaltaren eller rekonstruktören. Underlaget ska lämnas genast. Genom en sådan ordning ges Skatteverket också möjlighet att överföra uppgifterna från underlaget till ett fysiskt eller digitalt ansökningsformulär som sedan skickas till eller på annat sätt tillställs arbetstagaren inför dennes ansökan om lönegaranti. En sådan hantering skulle ge ett snabbt och smidigt sätt att ansöka om lönegaranti, vilket är till fördel för arbetstagaren. Några författningsförslag om denna praktiska hantering har inte bedömts nödvändiga, däremot föreslås att Skatteverket skyndsamt ska underrätta arbetstagaren om att ett underlag har inkommit till myndigheten.

Det ska vara möjligt för arbetstagaren att inleda lönegarantiärendet hos Skatteverket utan att något underlag från förvaltaren eller rekonstruktören har upprättats och lämnats in till myndigheten. Det kan bli aktuellt om förvaltaren eller rekonstruktören anser att det inte finns någon rätt till lönegaranti och därför inte har upprättat något underlag, men arbetstagaren är av motsatt uppfattning, eller om arbetstagaren av något skäl inte vill att förvaltaren eller rekonstruktören ska upprätta något underlag.

Det föreslås att Skatteverket ska besluta i vilken omfattning lönegaranti ska beviljas, men också att det ska vara möjligt att ändra ett beslut om det framkommer att det inte föreligger rätt till lönegaranti i den omfattning som har beslutats. En ändring till arbetstagarens nackdel ska endast få omfatta lönegarantibelopp som ännu inte har betalats ut.

En arbetstagare föreslås under vissa förutsättningar vara återbetalningsskyldig för utbetalade lönegarantibelopp. Det ska exempelvis gälla om arbetstagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller inte lämna de uppgifter och göra de anmälningar som arbetstagaren är skyldig att göra har orsakat att utbetalningen skett utan grund eller med ett för högt belopp. Om återbetalningsskyldighet föreligger, ska Skatteverket besluta att återkräva beloppet. Om det finns särskilda skäl, får Skatteverket avstå från återkrav helt eller delvis.

Det är viktigt att lönegarantin används på rätt sätt, dvs. att de som har rätt till lönegaranti verkligen får de belopp som de har rätt till och att fusk och andra former av missbruk eller oavsiktliga felaktigheter kan upptäckas och förhindras och felaktigt utbetalade belopp upptäckas och återkrävas. Det föreslås därför att Skatteverket ska göra de utredningar och kontroller som är motiverade för att bedöma om en fordran ska betalas genom lönegarantin. Detsamma föreslås gälla i fråga om utredningar och kontroller för att bedöma om ett lönegarantibelopp har betalats ut utan grund eller med ett för högt belopp. Som ett led i denna utredning och kontroll föreslås en uppgiftsskyldighet för konkursförvaltaren, konkursgäldenären, rekonstruktören, rekonstruktionsgäldenären, arbetslöshetskassor, arbetstagarens övriga arbetsgivare och kreditinstitut. Bedömningen görs att det i samma syfte finns behov av en uppgiftsskyldighet för Skatteverkets beskattningsverksamhet, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan i förhållande till Skatteverkets lönegarantiverksamhet. En sådan reglering bedöms lämpligast ske på förordningsnivå.

Utöver Skatteverkets egna utrednings- och kontrollmöjligheter föreslås en uppgiftsskyldighet för såväl arbetstagare som förvaltare och rekonstruktörer efter det att en ansökan om lönegaranti eller ett underlag med en bedömning av rätt till lönegaranti har lämnats till Skatteverket. En arbetstagare som har ansökt om eller beviljats lönegaranti ska genast till Skatteverket anmäla om de uppgifter som lämnats till myndigheten visar sig vara felaktiga eller om det inträffat sådana ändrade förhållanden som kan påverka rätten till eller storleken på lönegarantin. Om förvaltaren eller rekonstruktören ändrar sin bedömning av arbetstagarens rätt till lönegaranti, ska Skatteverket genast upplysas om den nya bedömningen.

Det föreslås även en särskild underrättelseskyldighet för förvaltare och rekonstruktörer i förhållande till Skatteverket om det upptäcks förhållanden hos gäldenären som ger anledning att anta att lönegarantin har utnyttjats eller kan komma att utnyttjas otillbörligt.

Under den tid som Skatteverket utför en utrednings- eller kontrollåtgärd föreslås att någon utbetalning av beslutade belopp som omfattas av åtgärden inte ska få ske.

Överprövning av Skatteverkets beslut

Eftersom lönegarantiärenden ska prövas av Skatteverket, som är en förvaltningsmyndighet, föreslås att en överprövning av Skatteverkets beslut ska ske genom överklagande till domstol i stället för att – som i dag – talan väcks vid domstol. Bedömningen görs att lönegarantifrågor bör prövas av den domstol som har närmast koppling till och kännedom om det bakomliggande insolvensförfarandet. För att åstadkomma en sådan ordning föreslås att Skatteverkets beslut ska överklagas till den tingsrätt som handlägger eller har handlagt konkursärendet eller ärendet om företagsrekonstruktion. Det är också en fördel att tingsrätterna är vana vid att hantera civilrättsliga tvister, eftersom det vid överklagande av ett beslut om lönegaranti inte sällan kan bli fråga om att ta ställning till exempelvis fordringsrättsliga och arbetsrättsliga frågor.

Statens rätt till betalning

Lönegarantin träder i stället för arbetsgivarens löneutbetalningar. Syftet med lönegarantin är att skydda arbetstagarna, inte att vara ett statligt ekonomiskt stöd för företag. När en arbetstagares fordran helt eller delvis har blivit betalad genom lönegarantin föreslås därför att staten, i likhet med vad som gäller i dag, ska inträda i arbetstagarens rätt mot gäldenären. Utdelning i konkurs för en arbetstagares fordran som ersatts genom lönegarantin ska även fortsatt tillfalla staten upp till detta belopp. Staten ska dock inte heller i fortsättningen inträda i arbetstagarens rätt enligt förmånsrättslagen.

När det gäller företagsrekonstruktioner föreslås att staten ska ha rätt till betalning från rekonstruktionsgäldenären för arbetsgivaravgifter som Skatteverket har betalat med anledning av utbetalade lönegarantibelopp. Rätten till betalning ska omfatta arbetsgivaravgifter för lönegarantibelopp där staten inträtt i arbetstagarens rätt mot rekonstruktionsgäldenären.

Straffrättsligt ansvar och närliggande frågor

Det är angeläget att det straffrättsliga skyddet för lönegarantin är lika effektivt som skyddet för andra statliga stöd och ersättningar. En ordning där vissa ersättningar har ett svagare straffrättsligt skydd kan medföra att den ekonomiska och systematiska brottsligheten riktar in sig på den ersättning där skyddet är som lägst. Lönegarantin bedöms ha behov av ett särskilt straffrättsligt skydd. Missbruk av lönegarantin leder till ekonomisk skada och riskerar att undergräva legitimiteten och förtroendet för lönegarantin. Alternativa åtgärder, exempelvis i form av kontroller och återkrav, är nödvändiga men inte tillräckliga för att komma till rätta med problematiken. Effektiva straffrättsliga bestämmelser kan antas minska risken för att lönegarantin angrips genom brottslighet och även minska andelen felaktiga utbetalningar. Det föreslås därför att bidragsbrottslagens tillämpningsområde ska utvidgas till att omfatta även lönegaranti.

Genom utredningens förslag om att en ansökan om lönegaranti ska lämnas på heder och samvete kan även ansvar för osann försäkran eller vårdslös försäkran enligt brottsbalken aktualiseras.

Som en följd av förslaget att lönegarantin ska omfattas av bidragsbrottslagens tillämpningsområde föreslås att lönegarantin även ska omfattas av lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Skatteverket har sedan lång tid tillbaka i uppgift att medverka i vissa brottsutredningar samt bedriva underrättelseverksamhet avseende viss brottslighet. För att Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska kunna användas på ett för samhället effektivt sätt är det viktigt att verksamheten kan bedriva förebyggande verksamhet samt underrättelse- och utredningsverksamhet på de områden där Skatteverket har särskilda kunskaper eller insyn. Skatteverket kommer enligt utredningens förslag att ha huvudansvaret för hanteringen av lönegaranti och eventuell brottslighet riktad mot lönegarantin kommer därmed ofta ha anknytning till Skatteverkets verksamhet. Det föreslås därför att lagen om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska utvidgas till att även omfatta brott enligt bidragsbrottslagen om gärningen har samband med Skatteverkets verksamhet enligt lönegarantilagen.

Uppgifter från den brottsbekämpande verksamheten inom Skatteverket kommer att behövas även i lönegarantiverksamheten, bl.a. som underlag för Skatteverkets urval och inriktning av kontroller. Det föreslås därför att uppgifter som förekommer i Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i lönegarantiverksamheten ska lämnas till den verksamheten.

Ikraftträdande

Utredningen föreslår att författningsförslagen ska träda i kraft den 1 juli 2027.