Tryggare idrottsarrangemang

Under de senaste åren har det inträffat flera allvarliga händelser i samband med arrangemang inom främst elitfotbollen. I den senaste uppföljningen av ordningsläget från Polismyndigheten, Svenska Fotbollförbundet och Svensk Elitfotboll konstateras att andelen matcher med allvarliga incidenter inom Allsvenskan ökade under den första delen av fotbollssäsongen 2023. Ökningen har skett främst inom s.k. högriskmatcher som exempelvis derbyn, och vid mer än hälften av matcherna i Allsvenskan förekommer nu illegal pyroteknik och maskerade individer. Under ett antal matcher har ordningsläget inne på arenorna varit så allvarligt att det har krävts polisiära resurser. Det har även skett en ökning av våld mot poliser och ordningsvakter. Enligt uppföljningen har ordningsstörningarna ökat även inom Superettan samt spridit sig till lägre divisioner och till damfotbollen.

Ansvaret för att idrottsarrangemang kan anordnas på ett tryggt och säkert sätt för såväl aktiva som publik vilar i första hand på arrangörerna. Samtidigt tillhandahåller samhället ett regelverk som stöder arrangörerna i deras arbete. Det finns också andra aktörer, t.ex. förbund och arenaägare, som bidrar till att idrottsarrangemang kan genomföras på ett säkert sätt.

Frågan om våldsamheter och andra ordningsstörningar vid idrottsarrangemang har diskuterats under lång tid, inte minst under 2000-talet. Flera lagstiftningsåtgärder har vidtagits för att förhindra ordningsstörande beteenden både på och utanför arenorna. Det har exempelvis införts en möjlighet att besluta om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Det har även införts förbud mot att bland annat inneha eller använda pyrotekniska varor och mot att maskera sig vid t.ex. fotbollsmatcher.

Den befintliga lagstiftningen ger goda möjligheter att förhindra våldsamheter och andra ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. Trots det förekommer sådana händelser i samband med framför allt fotbollsmatcher. Som anges ovan har händelseutvecklingen inom fotbollen under de senaste åren gått åt fel håll, med fler allvarliga incidenter än tidigare. I vissa fall har läget inne på arenan varit så allvarligt att kravallpolis har behövt ingripa. Enligt Polismyndigheten har situationen förvärrats efter coronapandemin då man också sett en radikalisering och föryngring i s.k. ultraskretsar.

Den negativa händelseutvecklingen inom fotbollen är inte unik för Sverige utan liknande problem finns i flera andra länder. Både den pågående nationella eskaleringen av allvarligare förseelser och avskräckande exempel från andra länder visar att det är angeläget att bryta den pågående utvecklingen i Sverige. Det är samtidigt viktigt att värna den positiva läktarkulturen och uppmärksamma det positiva engagemang som den absoluta majoriteten av supporterrörelsen uppvisar.

Liksom i övriga delar av vårt samhälle kan våld och andra ordningsstörningar inom idrotten aldrig tolereras. Fotboll är en folksport och det är en självklarhet att både aktiva och publik ska kunna besöka fotbollsmatcher och andra idrottsarrangemang utan att känna oro för sin egen eller andras säkerhet. För att komma till rätta med problemet finns det behov av att se över vilka ytterligare åtgärder som kan behöva vidtas.

För att stärka skyddet mot brottslighet under idrottsarrangemang infördes den 1 juli 2005 lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang (tillträdesförbudslagen). Enligt lagen får en person förbjudas att få tillträde till och vistas på inhägnad plats som huvudsakligen är avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (tillträdesförbud). En förutsättning för att förbud ska få meddelas är att det på grund av särskilda omständigheter finns en risk för att personen kommer att begå brott under idrottsarrangemanget och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller i samband med vissa idrottsarrangemang.

Ett tillträdesförbud ska gälla för en viss tid och högst tre år. Förbudet får under vissa förutsättningar förlängas och då med högst ett år i taget. Det är allmän åklagare som prövar frågor om tillträdesförbud. Den som bryter mot ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Sedan tillträdesförbudslagen infördes för snart tjugo år sedan har det gjorts vissa ändringar i lagen. År 2009 gavs Polismyndigheten möjlighet att initiera ärenden om tillträdesförbud och åklagare fick möjlighet att besluta om interimistiska tillträdesförbud, allt i syfte att åstadkomma en effektivare användning av förbuden (se prop. 2008/09:78). År 2014 utsträcktes den längsta tid för vilken tillträdesförbud kan meddelas från ett till tre år (se prop. 2013/14:68).

Reglerna om tillträdesförbud utgör ett viktigt verktyg för att motverka våld och andra ordningsstörningar i samband med idrottsarrangemang. Med hänsyn till händelseutvecklingen på senare tid, med fler och allvarligare incidenter än tidigare, finns det anledning att överväga om reglerna behöver anpassas för att bättre kunna möta dagens behov. Det finns t.ex. skäl att överväga om tillträdesförbud bör kunna meddelas i fler fall än i dag för att på ett bättre sätt kunna trygga säkerheten inne på arenorna. Det finns också skäl att överväga om tillträdesförbud bör kunna meddelas för längre tid än vad regelverket medger i dag vid den allvarligaste typen av överträdelser, något som har efterfrågats av bland annat Polismyndigheten.

Ett idrottsarrangemang med publik, t.ex. en fotbollsmatch, är en offentlig tillställning och omfattas därför av reglerna i ordningslagen (1993:1617). Den som anordnar en offentlig tillställning ansvarar för att det råder god ordning vid tillställningen. Polismyndigheten får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid tillställningen. Villkoren kan t.ex. innefatta krav på visitering av personer och egendom eller förbud för publik att vistas på vissa delar av arenan. Den som inte följer de ordningsregler som Polismyndigheten har meddelat är skyldig att på tillsägelse lämna tillställningen. Det är i första hand arrangören som ska ge en sådan tillsägelse. Det kan också göras av någon annan som handlar på arrangörens vägnar, t.ex. en ordningsvakt.

I syfte att öka skyddet mot ordningsstörningar vid idrottsarrangemang infördes den 1 april 2009 ett nytt kapitel i ordningslagen med särskilda bestämmelser vid vissa idrottsarrangemang (se prop. 2008/09:78). Kapitlet innehåller straffsanktionerade förbud mot att vid ett idrottsarrangemang inneha eller använda pyrotekniska varor samt mot att obehörigen beträda spelplanen eller kasta in föremål på denna. År 2017 kompletterades kapitlet med ett förbud mot att maskera sig vid idrottsarrangemang (se prop. 2016/17:41). Den som uppsåtligen bryter mot förbuden döms till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall döms inte till ansvar. Ansvar ska inte heller dömas ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller någon annan författning.

Under de senaste åren har det inom främst elitfotbollen skett en tydlig ökning av användande av pyroteknik, som t.ex. bengaliska eldar, och inkastande av föremål på spelplanen. Efter pandemin har det även blivit vanligare med andra, ännu mer allvarliga överträdelser, t.ex. att använda s.k. bangers eller utskjutande pyroteknik, kasta brinnande pyroteknik mellan läktare och obehörigen beträda spelplanen. Under förra säsongen inrapporterades även ett ökat antal personer som skadats av pyroteknik och explosiva föremål. Det handlade bland annat om brännskador, inhalering av rök och hörselskador. Den negativa trenden har fortsatt under 2023 då illegal pyroteknik och maskerade individer har förekommit på mer än hälften av matcherna i Allsvenskan. Detta är en oacceptabel utveckling som måste brytas.

Förbuden mot att inneha eller använda pyrotekniska varor och mot att obehörigen beträda eller kasta in föremål på spelplanen syftar till att motverka beteenden som typiskt sett är riskfyllda i sammanhang där många människor samlas på en begränsad yta. I många fall kan gärningarna också medföra en konkret fara för allvarliga skador på personer och egendom. Ordningsstörningar av denna typ begås ofta av personer som maskerar sig i syfte att försvåra identifiering och därigenom minska risken att lagföras eller åläggas tillträdesförbud.

Det finns samtidigt anledning att framhålla att användandet av pyroteknik kan vara en del av en positiv publikupplevelse om det sker under kontrollerade former och utan risk för skada på personer och egendom. Det kan därför finnas skäl att överväga om det legala användandet är ändamålsenligt utformat.

Det är angeläget att komma till rätta med de numera vanligt förekommande överträdelserna av förbuden i ordningslagen. Ytterst handlar det om beteenden som äventyrar säkerheten på arenan och som utsätter andra människor för fara. Fråga uppkommer om den befintliga straffskalan i tillräcklig utsträckning återspeglar brottens allvar eller om straffen bör skärpas. Det kan också finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör kunna vidtas mot personer som inte följer de ordningsregler som Polismyndigheten har meddelat.

Riksidrottsförbundet, Svenska Fotbollförbundet och Svenska Ishockeyförbundet har i en skrivelse till regeringen beskrivit de juridiska utmaningarna för arrangörerna av idrottsarrangemang att ta del av kamerabevakningsmaterial direkt från arenaägarna som ansvarar för kamerabevakningen. Kamerabevakningsmaterialet kan exempelvis behövas för att identifiera åskådare som gör sig skyldiga till ordningsstörningar. Svårigheten att dela materialet förklaras enligt förbunden av tystnadspliktsbestämmelsen i kamerabevakningslagen (2018:1200) och artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning.

Enligt 22 § kamerabevakningslagen får den som tar befattning med en uppgift som har inhämtats genom kamerabevakning inte obehörigen röja eller utnyttja det som han eller hon på detta sätt har fått veta om någon enskilds personliga förhållanden. Tystnadspliktsbestämmelsen, som har funnits under lång tid, syftar till att skydda integriteten hos de personer som förekommer i kamerabevakningsmaterialet. Bestämmelsen innebär att det finns begränsade möjligheter för enskilda att dela kamerabevakningsmaterial med varandra. Den som kamerabevakar är däremot oförhindrad att lämna över uppgifterna till vissa brottsbekämpande myndigheter om uppgiften behövs för att utreda ett begånget brott för vilket fängelse är föreskrivet eller för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket fängelse är föreskrivet.

I artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning regleras bland annat under vilka förutsättningar personuppgifter om lagöverträdelser får behandlas. Sådana uppgifter får som huvudregel behandlas endast av myndigheter. Enligt 5 § förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning får andra än myndigheter behandla sådana uppgifter om behandlingen är nödvändig för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras, eller en rättslig förpliktelse enligt lag eller förordning ska kunna fullgöras. Regeringen har bemyndigat Integritetsskyddsmyndigheten att meddela föreskrifter om i vilka fall andra än myndigheter får behandla sådana uppgifter. Integritetsskyddsmyndigheten kan även i enskilda fall besluta att andra än myndigheter får behandla sådana uppgifter.

Bestämmelserna i kamerabevakningslagen och EU:s dataskyddsförordning innebär begränsningar i möjligheterna att dela kamerabevakningsmaterial. För att kunna bedöma vilket behov arrangörerna av idrottsarrangemang har av att få del av kamerabevakningsmaterial direkt från arenaägarna och om dagens reglering hindrar det utbytet finns det behov av att analysera frågan närmare.

Positiva publikupplevelser och supporterrörelser är viktiga delar i idrottsarrangemang. Hur åskådare och supportrar uppträder som individer och i grupp kan bidra till såväl positiva som negativa upplevelser för övriga åskådare och för utövarna. Ansvaret för att ett idrottsarrangemang, t.ex. en fotbollsmatch, kan anordnas på ett tryggt och säkert sätt vilar i första hand på arrangörerna, dvs. i de flesta fall idrottsklubbarna eller idrottsförbunden. I det s.k. arrangörsansvaret ingår bland annat att ha rätt bemanning på arenan och att organisera insläppen på ett säkert och ändamålsenligt sätt. För att motverka våld och andra ordningsstörningar är det exempelvis av yttersta vikt att illegal pyroteknik och personer med tillträdesförbud inte kommer in på arenan.

För att trygga säkerheten vid idrottsarrangemang har arrangörerna möjlighet att besluta om arrangörsavstängningar. Det innebär att klubbarna på egen hand kan fatta beslut om att stänga av problemsupportrar. Rätten att stänga av en person framgår av allmänna idrottsregelverk och har sin grund i den s.k. arrangörsrätten, som bland annat innebär att en arrangör som med äganderätt eller med annan rätt förfogar över en plats normalt bestämmer vem som får vistas där. En arrangörsavstängning kan meddelas antingen i stället för eller i kombination med ett tillträdesförbud. I likhet med ett tillträdesförbud upprätthålls avstängningarna genom att de avstängda personerna avvisas i samband med biljettkontroll vid inpassering till arenan. Överträdelser av arrangörsavstängningar är inte straffbelagda.

Samtidigt som arrangörsansvaret är tydligt kan även andra aktörer vara centrala för att komma till rätta med de problem som finns inom främst fotbollen och för att skapa rätt förutsättningar framåt. Det är exempelvis av stor vikt att det finns en fungerande samverkan mellan arrangörerna, Polismyndigheten och de nationella förbunden. Även en nära dialog med den organiserade supporterrörelsen är viktig för att skapa förståelse, förankring och långsiktighet i frågorna.

För att komma till rätta med den idrottsrelaterade brottsligheten behöver åtgärder övervägas på bred front. Det innebär att det finns skäl att titta på vilka åtgärder som arrangörerna själva eller i samverkan med andra företrädare för idrotten kan vidta för att stärka säkerheten och motverka våldsamheter vid idrottsarrangemang, med fokus på fotbollsmatcher. Det handlar både om att säkerställa att aktörerna på ett ändamålsenligt sätt utnyttjar de verktyg som regelverken ger och att överväga nya åtgärder. Det kan exempelvis finnas skäl att undersöka vilka åtgärder arrangörerna kan vidta vid biljettförsäljningen, där krav på personliga biljetter eller identifiering vid insläpp kan övervägas. Det kan också handla om att överväga hur insläppen kan organiseras eller hur arrangörerna kan arbeta preventivt med säkerheten inne på arenan. Även organiseringen och ansvarsfördelningen mellan idrottens aktörer kring t.ex. säkerhetsfrågor och beslut om arrangörsavstängningar kan vara av intresse. För att komma åt grunden till läktarvåldsproblematiken och öka tryggheten vid fotbollsmatcher och andra idrottsarrangemang kan det också finnas anledning att överväga hur klubbarna kan arbeta med värdegrundsarbetet. Utredaren bör vidare undersöka hur dialogen mellan polis och supporterrörelser kan förbättras i syfte att skapa ett ökat förtroende och bättre samarbete.