Från överskottsmål till balansmål

• Uppföljningen av saldomålet förtydligas genom att en tydlig avvikelse från målet föreligger när det strukturella sparandet bedöms avvika från målet, uppåt eller nedåt, med en halv procent av BNP. Vidare föreslås att innebörden av begreppet ”budgetutrymme” definieras som det strukturella sparandets positiva avvikelse från saldomålet. Om avvikelsen är negativ föreligger ett besparingsbehov.

• Finanspolitiska rådet får fler uppgifter och en något förändrad roll i enlighet med EU direktivet 2011/85.

Den nya målnivån föreslås gälla tills vidare från och med den 1 januari 2027 men ska ses över under den mandatperiod som följer efter den mandatperiod då förändringarna träder i kraft. Ett så brett politiskt stöd som möjligt för framtida förändringar av saldomålet bör eftersträvas.

Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna

Det finanspolitiska ramverket och det breda politiska stödet för det har bidragit till att Sveriges ekonomi och offentliga finanser har utvecklats väl. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande har varit positivt i genomsnitt sedan 2000 och förvaltningens finansiella ställning är avsevärt starkare i dag än vid seklets början. Däremot har sparandet varit lägre än målsatt nivå. Ramverket har bidragit till att finanspolitiken varit långsiktigt hållbar och förutsägbar, samt skapat marginaler till Stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärden. Ramverkets ambitiösa regler och begränsade avvikelser från dessa gör att Sverige aldrig varit föremål för Stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsförfarande, och klarat flera konjunkturnedgångar utan att statens kreditbetyg sänkts. Ramverket har skapat finanspolitiskt handlingsutrymme i lågkonjunkturer så att finanspolitiken kunnat användas i konjunkturstabiliserande syfte.

Saldomålets roll i det finanspolitiska ramverket

Ett saldomål uttryckt som en fast procentsats av BNP över en konjunkturcykel leder på sikt till att även den offentliga förvaltningens finansiella nettoförmögenheten förändras i takt med BNP. På så sätt är ett mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande en kraft som automatiskt leder till en stabil förmögenhetsställning. En finanspolitik som inriktas på att nå ett oförändrat sparande i relation till BNP är därmed långsiktigt hållbar.

En ändrad nivå på saldomålet ändrar inte ramverkets fundamentala samband men påverkar budgetutrymmet som är centralt i budgetprocessen på kort och medellång sikt. En högre (lägre) nivå på saldomålet innebär att den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld minskar (ökar), allt annat lika.

Det finns argument både för och emot att ålderspensionssystemets finansiella sparande ska ingå i saldomålet. Sparandet i pensionssystemet och kommunsektorn styrs av egna regelverk som inte påverkas av saldomålets nivå. Ålderspensionssystemets regler gör systemet finansiellt hållbart, och osäkerheten om den framtida utvecklingen ökar när pensionssystemets sparande omfattas av saldomålet. Trots det överväger argumenten för att behålla nuvarande ordning att saldomålet omfattar pensionssystemet. Det bidrar till enkelhet och transparens och överensstämmer med EU:s regelverk och de definitioner som tillämpas inom ramen för det.

Staten har ett övergripande ansvar för att saldomålet nås och måste beakta sparandet i övriga delar av offentlig sektor när finanspolitiken utformas för att målet ska uppnås. Vad som ingår i den bindande restriktionen som saldomålet utgör är definierat i budgetlagen. Därmed går det inte att exkludera inkomster och utgifter som ingår i räkenskapssystemet när finanspolitikens relation till saldomålet beskrivs.

En ändrad nivå på saldomålet kräver ingen lagändring i sig, men innebär att riksdagen måste fatta beslut om en ny målnivå i rambeslutet om budgeten. Inte heller beredningen och genomförandet av statens budget i Regeringskansliet och riksdagen påverkas av ett ändrat saldomål.

Det finanspolitiska ramverket och stabiliseringspolitiken

Finanspolitikens viktigaste bidrag till konjunkturstabilisering är att upprätthålla långsiktigt hållbara offentliga finanser. Vid normala konjunkturvariationer bedrivs stabiliseringspolitiken via penningpolitiken och finanspolitiken bidrar i huvudsak genom en långsiktigt hållbar finanspolitik som låter de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut. I en djupare konjunkturell nedgång eller i en situation där styrräntan nått sin effektiva nedre gräns kan finanspolitiken behöva spela en mer aktiv stabiliseringspolitisk roll.

Erfarenheterna från de senaste åren, som Covid19-pandemin och dessförinnan finanskrisen, visar att det finanspolitiska ramverket skapar goda förutsättningar för en aktiv finanspolitisk konjunkturstabilisering i djupa kriser. Det finns goda argument för starka automatiska stabilisatorer. Det beror på att de i hög grad uppfyller önskemålen om tajming, träffsäkerhet, temporär effekt och transparens. En balanserad och samspelt ekonomisk politik där finans- och penningpolitik bidrar utan att motverka varandra är viktigt för att hantera ekonomiska utmaningar effektivt.

Att upprätthålla allmänhetens förtroende för de offentliga finanserna är en viktig förutsättning för att finanspolitiken ska kunna stabilisera konjunkturen. Att stabilisera konjunktursvängningarna med finanspolitik kräver goda marginaler till en skuldutveckling som skulle kunna uppfattas som ohållbar, och till skuld- och underskottgränserna i EU:s finanspolitiska ramverk. Det är viktigt att målnivån för saldomålet sätts så att dessa marginaler säkerställs. De automatiska stabilisatorerna måste få verka utan begränsningar.

Till skillnad från penningpolitiken har finanspolitiken även en särskild roll att spela i hanteringen av problem som kan uppstå under en konjunkturnedgång, t.ex. genom fördelningspolitiska åtgärder. Finanspolitiken har även en viktig roll i att hantera strukturella utmaningar och ansvara för reformer som förbättrar ekonomins funktionssätt.

Konsekvenser av olika nivåer på saldomålet och förslag till ny målnivå

Att fastställa en lämplig nivå på saldomålet bygger på avvägningar mellan flera faktorer som inte kan göras i en allmänt accepterad beslutsmodell. Nivån på målet för det finansiella sparandet bestäms därför inom ramen för det politiska systemet.

Både ett överskottsmål och ett balansmål leder till en stabil nettoförmögenhet i relation till BNP på lång sikt. Det innebär att finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Valet av målnivå görs i stället utifrån en avvägning mellan en bedömning av vilka säkerhetsmarginaler som behövs i en djup lågkonjunktur och i förhållande till EU:s finanspolitiska restriktioner avseende skuld och underskott, i relation till värdet av de högre utgifter och/eller lägre skatter som ett lägre saldomål möjliggör under en längre övergångsperiod.

Ett balansmål och en skuldkvot i storleksordningen 30–40 procent av BNP bedöms ge tillräckliga marginaler för att möta en djup konjunkturnedgång med aktiva finanspolitiska åtgärder och tillräckliga marginaler till stabilitets och tillväxtpaktens skuld- och underskottsgränser. Samtidigt bedöms denna skuld vara tillräckligt stor för att inte statens förutsättningar att låna kostnadseffektivt ska försämras.

Att sänka målet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande, från ett överskott motsvarande en tredjedels procent av BNP till ett balansmål där inkomster och utgifter är lika stora, ger under en längre övergångsperiod ett utrymme att öka utgifterna eller sänka skatterna med motsvarande en tredjedels procent av BNP, eller cirka 25 miljarder kronor. På lång sikt behöver dock sådana nya åtaganden finansieras fullt ut via omprioriteringar av andra utgifter och inkomster.

De framskrivningar av skulden som analysen i betänkandet baseras på visar att ett balansmål leder till att den offentliga bruttoskulden ökar något från dagens nivå till drygt 35 procent av BNP 2034. Det är i linje med ett oförändrat riktmärke för skuldankaret på 35 procent av BNP. Den offentliga nettoförmögenheten är i stort sett oförändrad som andel av BNP vid denna målnivå. Ett balansmål innebär följaktligen en fortsatt hållbar utveckling av den offentliga förvaltningens finansiella ställning och bruttoskuld samt tillräckligt utrymme för stabiliseringspolitiken. Samtidigt ger det ett ökat utrymme att hantera viktiga samhällsutmaningar på ett konstruktivt sätt.

Förstärkt uppföljning och utvärdering av saldomålet

Nuvarande ordningen för uppföljningen och utvärderingen av finanspolitiken har bidragit till en god utveckling av Sveriges offentliga finanser. Men det finns områden där uppföljningen kan förbättras. Ändringar i Europeiska unionens direktiv 2011/85 om krav på medlemsstaternas budgetramverk föranleder vissa ändringar av uppföljningen av finanspolitiken i Sverige.

Om det strukturella sparandet avviker mer än 0,5 procent av potentiell BNP från saldomålet är det en tydlig avvikelse som ska hanteras av regeringen. Regeringens bedömning av budgetutrymmet bör alltid innehålla en redovisning av hur det strukturella sparandet förhåller sig till saldomålet och hur de förslag som lämnas i budgeten förändrar det förhållandet.

Finanspolitiska rådets roll stärks med anledning av ändringar i EU- direktivet. Rådets behov av och rätt till tillräcklig kapacitet och stabila resurser för att effektivt utföra sina analyser och andra uppgifter, samt att det har tillgång till nödvändig information utan onödiga dröjsmål, bör förtydligas i regeringens ramverksskrivelse. Finanspolitiska rådets instruktion bör ändras så att de får uppgiften att bedöma om de makroekonomiska prognoserna i de ekonomiska propositionerna är rimliga. Finanspolitiska rådet, bör även få i uppgift att bedöma om det nationella budgetramverket är konsekvent, sammanhängande och effektivt. Det Finanspolitiska rådet bör så snart som möjligt utvärderas av en oberoende expertgrupp. Senast den 31 december 2025 bör regeringen tillsätta en extern oberoende utredning som ska utvärdera rådet.