Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar

Säkerhetsskyddslagen är tillämplig på verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet, så kallad säkerhetskänslig verksamhet. Det som avses är verksamhet som har en grundläggande betydelse för Sverige och där en antagonistisk handling, exempelvis i form av spioneri, sabotage eller terroristbrott, skulle kunna medföra skadekonsekvenser på nationell nivå. Dessa verksamheter kan finnas inom både det militära och det civila området. Vilka verksamheter som är av betydelse för att upprätthålla Sveriges säkerhet och vad som behöver skyddas påverkas av samhällsutvecklingen och kan alltså förändras över tid.

I säkerhetsskyddslagen finns bestämmelser som ställer krav på att verksamhetsutövare ska ingå säkerhetsskyddsavtal inför vissa förfaranden, exempelvis vid upphandling, ingående av ett avtal eller inför samverkan eller ett samarbete med en annan aktör. Ett säkerhetsskyddsavtal ska ingås om aktören genom förfarandet kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller annan säkerhetskänslig verksamhet av motsvarande betydelse för Sveriges säkerhet. Av säkerhetsskyddsavtalet ska framgå vilka krav som motparten ska uppfylla för att säkerhetsskyddet ska kunna upprätthållas. Avtalet ska också reglera hur verksamhetsutövaren ska få kontrollera att motparten följer säkerhetsskyddsavtalet och att verksamhetsutövaren har rätt att revidera avtalet om det krävs på grund av ändrade förhållanden.

Verksamhetsutövare ska även göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och pröva lämpligheten av förfaranden som kräver säkerhetsskyddsavtal samt i vissa fall samråda med den berörda tillsynsmyndigheten. Om ett förfarande är olämpligt ur säkerhetsskyddssynpunkt kan tillsynsmyndigheten besluta att det inte får genomföras. Tillsynsmyndigheten får även utfärda förelägganden mot en verksamhetsutövare och den andra aktören i ett pågående förfarande om förfarandet omfattas av ett krav på säkerhetsskyddsavtal och är olämpligt från säkerhetsskyddssynpunkt. En sådan situation skulle kunna aktualiseras om väsentliga förhållanden som gäller exempelvis hotbilder eller den säkerhetskänsliga verksamhetens karaktär ändras efter det att förfarandet inletts.

Säkerhetsskyddslagen kan till viss del tillämpas på förfaranden som på grund av förändringar i det säkerhetspolitiska läget bedöms ha betydelse för säkerhetskänslig verksamhet, även om förfarandet inledningsvis inte ansetts ha sådan betydelse. Om behov av säkerhetsskydd uppstår gäller exempelvis lagens grundläggande krav på säkerhetsskyddsanalys, säkerhetsskyddsåtgärder och säkerhetsskyddsklassificering av uppgifter (se 2 kap. 1-5 §§ säkerhetsskyddslagen).

Andra bestämmelser i samma lag kan dock inte tillämpas i förhållande till förfaranden som inletts innan behovet av säkerhetsskydd uppstått. Det gäller t.ex. möjligheten för en tillsynsmyndighet att enligt 4 kap. 12 § säkerhetsskyddslagen besluta om förelägganden mot en verksamhetsutövare eller dennes motpart i ett pågående förfarande. Tillsynsmyndigheterna har alltså inte möjlighet att ingripa genom förelägganden mot förfaranden som avser verksamhet som vid inledningen av förfarandet inte bedömdes vara säkerhetskänslig, men som senare kommit att bli det. Sådana förfaranden har då inte heller varit möjliga att fånga upp inom ramen för en lämplighetsprövning eller ett samråd.

Regeringen beslutade den 16 mars 2023 lagrådsremissen Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen. Inte heller detta regelverk kommer att möjliggöra att en investering som gjorts före det att lagen träder i kraft kan avbrytas om den bedöms säkerhetskänslig på grund av att det säkerhetspolitiska läget därefter förändrats.

Det finns alltså ett behov av att utreda möjligheten för en statlig myndighet att ingripa mot avtalsförhållanden och andra pågående förfaranden som i dag inte omfattas av säkerhetsskyddslagens bestämmelser. Med förfaranden avses i detta sammanhang samma förhållanden som regleras i 4 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen. Möjligheten till ingripande ska inte omfatta anställningsavtal.

Ett statligt ingripande bör endast komma i fråga vid särskilt känsliga avtal och förfaranden. Vidare måste den ingripande myndigheten noga avväga vilken typ av åtgärd som är nödvändig. Inom ramen för den bedömningen bör myndigheten även beakta risken för kostnader som kan uppstå med anledning av statens inblandning i avtalsförhållandet.

I första hand bör det övervägas om säkerhetsskyddslagens regler skulle kunna utvidgas. För detta talar även att reglerna på detta område bör hållas samman för att regelverket ska vara överskådligt för de enskilda verksamhetsutövarna och skapa en enhetlig tillämpning. Utredaren är dock fri att föreslå en annan ordning om det bedöms lämpligt.

I de situationer då det har uppstått frågor kring statens möjlighet att ingripa i avtalsförhållanden för att motverka skada för Sveriges säkerhet har det också diskuterats om enskilda bör ha rätt till ersättning vid sådana ingripanden. En ordning där staten kan ingripa i avtal och förfaranden skulle innebära att åtgärder kan vidtas på grund av orsaker utanför verksamhetsutövarens kontroll och trots att denne agerat korrekt utifrån en tidigare bedömning av det säkerhetspolitiska läget. Det reser frågan om det då även bör finnas en möjlighet till ersättning för kostnader som uppstår på grund av statens ingripande.

Att ett förfarande i förtid måste avslutas eller ändras på något annat sätt kan vara förenat med kostnader. Det kan t.ex. handla om olika typer av ekonomiska förluster som uppstår på grund av att det parterna avtalat om inte kan fullföljas eller kostnader till följd av rättsprocesser som uppstår på grund av det inträffade.

När det gäller situationer då det allmänna inskränker någons användning av mark eller byggnad finns en skyldighet i 2 kap. 15 § regeringsformen för staten att tillförsäkra den enskilde ersättning. Enligt bestämmelsen ska den enskilde tillförsäkras ersättning om inskränkningen innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. I paragrafens tredje stycke finns dock en undantagsbestämmelse som innebär att det vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. Undantagsbestämmelsen innebär att det ska göras en bedömning av om det bör finnas en rätt till ersättning när lagstiftning tas fram som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.

Dessutom finns i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) bestämmelser om skydd för egendom. Med egendom avses här inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet (SOU 2008:125 s. 431). Ingrepp i egendomsskyddet får bara ske i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Skyddet för egendom inskränker inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. En statlig åtgärd som innebär ett intrång i egendomsskyddet måste alltid vara proportionerlig.

Frågan om ersättning vid statligt ingripande i säkerhetsskyddssammanhang diskuterades i betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82 s. 279 f.). Utredningens slutsats var att de förslag som lämnades, t.ex. om tillsynsmyndigheternas rätt att förelägga verksamhetsutövare att vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra skada för Sveriges säkerhet, kan komma att utgöra inskränkningar i användningen av mark eller byggnad från det allmänna enligt vad som anges i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen. Utredningen gjorde bedömningen att säkerhetsskyddet är ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i bestämmelsens första stycke och att förslagen i betänkandet var utformade på sådant sätt att proportionalitetsprincipen kan tillgodoses vid tillsynsmyndigheternas beslutsfattande.

I utredningen gjordes den samlade bedömningen att någon rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning som grundas på säkerhetsskyddslagen inte skulle införas. Det bedömdes bli ovanligt att reglerna skulle behöva tillämpas, och omfattande ingripanden som leder till att t.ex. ett avtalsförhållande måste avbrytas bedömdes bli oerhört sällsynta. Enligt utredningen borde förfaranden som redan från början framstår som olämpliga i många fall kunna sållas bort i vart fall under samrådsförfarandet. Det ansågs därför inte befogat att föreslå särskilda regler om en möjlighet till ersättning till verksamhetsutövare och andra som utan egen förskyllan har drabbats av skador till följd av t.ex. ett föreläggande. I stället bedömde man det tillräckligt med den möjlighet som regeringen har att ex gratia besluta om ersättning i enskilda fall, dvs. att ersättning betalas ut utan att det finns någon rättslig ersättningsskyldighet.

Formerna för ex gratia-ersättning är inte rättsligt reglerade. Sådan ersättning kan komma ifråga i situationer där förhållandena är exceptionella och kräver avvikelser från den generella normen. I allmänhet aktualiseras ex gratia-ersättning i enskilda fall, och de omständigheter som ligger till grund för ersättningen är då individuella, se propositionen Statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall (prop. 2017/18:64 s. 11). Bristen på en författningsreglerad ordning som ger möjlighet till ersättning vid begränsning eller avbrott i pågående förfaranden kan innebära stora praktiska problem för berörda företag. Det kan skapa stor osäkerhet för företag om de ska förlita sig på det generella systemet med ersättning ex gratia från staten, och det finns en risk bl.a. för att investeringar på områden och i sektorer som kan bli säkerhetskänsliga uteblir. En möjlighet till ersättning som inte är författningsreglerad och därmed inte följer på förhand uppställda villkor riskerar dessutom att utgöra ett otillåtet statsstöd.

Om staten skulle ingripa mot förfaranden som ingåtts före det att nuvarande regler om lämplighetsbedömning och samrådsförfarande i säkerhetsskyddslagen trädde i kraft eller mot förfaranden som inte omfattats av krav på säkerhetsskyddsavtal blir läget ett annat. Dessa förfaranden har då t.ex. inte kunnat fångas upp innan de inleddes, varför frågan om ersättning kommer i ett annat ljus. En verksamhetsutövare som inlett ett förfarande under sådana förhållanden har inte haft anledning att överväga frågor om säkerhetsskydd. I sådana situationer, då ett statligt ingripande sker på grund av omständigheter utanför verksamhetsutövarens kontroll, framstår det som motiverat med en möjlighet till ersättning.

Eftersom utredaren nu ges i uppdrag att lämna förslag på en ordning för hur en statlig myndighet ska kunna ingripa i avtalsrelationer och andra pågående förfaranden som av säkerhetsskäl behöver avslutas eller på annat sätt förändras är det lämpligt att samtidigt se över denna fråga.

Statens möjlighet att lämna direkt stöd till företag begränsas av EU:s statsstödsregler, som finns i artiklarna 107-109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Eftersom en anmälningsprocess till Europeiska kommissionen om förenlighet med EUF-fördraget kan vara tidskrävande och innehålla skyddsvärd information behöver förslag om en möjlighet till ersättning till verksamhetsutövare i stället utformas på ett sådant sätt att statsstöd inte uppkommer. Så bör exempelvis vara fallet om den lagstadgade ersättningen följer av en viss tvångsåtgärd och inte medför en överkompensation för verksamhetsutövaren.

I betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen konstaterades att det fanns flera brister i säkerhetsskyddsarbetet som bl.a. yttrar sig vid utkontraktering av säkerhetskänslig verksamhet men också vid upplåtelser och andra förfaranden där utomstående involveras i den säkerhetskänsliga verksamheten. Vissa av bristerna som identifierades gällde säkerhetsskyddet generellt, t.ex. verksamhetsutövares tillämpning av regler om säkerhetsskydd. Andra brister avsåg förfaranden där utomstående involveras i den säkerhetskänsliga verksamheten. Det konstaterades att det saknades tillräckliga möjligheter för samhället att ingripa mot förfaranden som är olämpliga ur säkerhetssynpunkt.

Utredningen föreslog därför att det skulle införas särskilda skyldigheter för verksamhetsutövare inför förfaranden som kräver säkerhetsskyddsavtal. Utredningen föreslog också, som ett komplement till dessa regler, att en tillsynsmyndighet som meddelat ett förbud eller föreläggande skulle kunna ansöka om sådana tvångsåtgärder som avses i 15 kap. 1-3 §§ rättegångsbalken, dvs. bl.a. kvarstad. Ansökan skulle enligt förslaget kunna beviljas om tvångsåtgärden behövdes för att ändamålet med förbudet eller föreläggandet inte skulle motverkas och det var proportionerligt med en sådan tvångsåtgärd.

Förslaget om tvångsåtgärder mötte viss remisskritik. Bland annat ansåg Riksdagens ombudsmän (JO) att bestämmelserna i 15 kap. rättegångsbalken, som är avsedda att tillämpas i tvister som avser tillvaratagande av parters enskilda rätt, var mindre lämpliga att använda när det allmänna genom en myndighet ansöker om tvångsåtgärder. Enligt JO borde ledning i stället hämtas från tvångsåtgärder där det offentliga ingriper mot enskilda. JO påtalade också att det framstod som mest förutsebart och rättssäkert att reglera de tvångsmedel det finns behov av direkt i säkerhetsskyddslagstiftningen.

Regeringen instämde delvis i de synpunkter som JO förde fram och noterade att det finns bestämmelser om tvångsåtgärder där det offentliga ingriper mot enskilda i annan lagstiftning, exempelvis på skatteområdet, som skulle kunna tjäna som förebild för en reglering om tvångsåtgärder på säkerhetsskyddsområdet. I likhet med JO såg också regeringen vissa fördelar med att samla bestämmelserna om tvångsåtgärder i en och samma lag, men konstaterade att det saknades beredningsunderlag för att överväga en sådan ordning i det aktuella lagstiftningsärendet, se propositionen Ett starkare skydd för Sveriges säkerhet (prop. 2020/21:194 s. 63).

Mot bakgrund av det säkerhetspolitiska läget finns det nu anledning att på nytt överväga frågan om tvångsåtgärder när det råder fara i dröjsmål, t.ex. då ett pågående förfarande innebär en risk för Sveriges säkerhet som kräver omedelbara åtgärder. För en sådan rätt att ingripa krävs en tydlig rättslig grund. I första hand bör det övervägas om relevanta tvångsåtgärder kan införas genom nya bestämmelser i säkerhetsskyddslagen.

Den som genom en anställning eller på något annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verksamhet ska säkerhetsprövas. Säkerhetsprövningen ska göras innan deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten påbörjas och följas upp under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.

Säkerhetsprövningen ska innefatta en grundutredning. Om anställningen har placerats i säkerhetsklass, dvs. om den har bedömts innefatta moment som gör den särskilt känslig ur ett säkerhetsperspektiv, ska den även innefatta registerkontroll. Placering i säkerhetsklass ska tillämpas restriktivt och får bara ske om behovet av säkerhetsskydd inte kan tillgodoses på något annat sätt. Om det finns särskilda skäl, får registerkontroll av någon som ska delta i säkerhetskänslig verksamhet göras utan föregående placering i säkerhetsklass. En ansökan om registerkontroll ska endast göras om den som säkerhetsprövningen gäller kan antas komma att anställas eller på annat sätt delta i den aktuella verksamheten.

Med registerkontroll avses att uppgifter hämtas från ett register som omfattas av lagen (1998:620) om belastningsregister eller lagen (1998:621) om misstankeregister. Med registerkontroll avses också att uppgifter hämtas som behandlas med stöd av lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, eller lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Det är Säkerhetspolisen som utför en registerkontroll efter ansökan från den som beslutar om placering i säkerhetsklass, och registerkontroll får som huvudregel göras endast om den som säkerhetsprövningen gäller har lämnat sitt samtycke till åtgärden. Ett sådant samtycke ska anses gälla också kontroller och utredningar under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår. För säkerhetsklass 1 eller 2, dvs. då det bedömts att den anställde med den befattningen kan få del av uppgifter i en högre säkerhetsskyddsklass och har möjlighet att orsaka allvarlig eller synnerligen allvarlig skada för Sveriges säkerhet, får uppgifter även hämtas om den kontrollerades make eller sambo.

En registerkontroll utgör ett ingrepp i den enskildes personliga integritet. Uppgifter som framkommer i registerkontrollen får därför endast lämnas ut för säkerhetsprövning om de kan antas ha relevans för säkerhetsprövningen i det enskilda fallet. För att en uppgift som gäller den kontrollerades make eller sambo ska lämnas ut krävs därutöver att utlämnandet är absolut nödvändigt. Innan en uppgift lämnas ut för säkerhetsprövning ska den som uppgiften gäller även ges tillfälle att yttra sig över uppgiften om inte uppgiften omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde.

Registerkontrollen fyller en viktig funktion i säkerhetsprövningen som ett verktyg i bedömningen av om någon kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen och om personen i fråga är pålitlig från säkerhetssynpunkt. För att kontrollen ska fylla sin funktion måste den vara effektiv och ge ett relevant underlag. Det är därför viktigt att kontinuerligt se över om registerkontrollen bör utvecklas eller förändras. En utveckling av systemet för registerkontroll måste vägas mot att skyddet för enskildas personliga integritet kan upprätthållas.

Systemet med registerkontroll har i vissa sammanhang kritiserats för bristande effektivtet. Vissa uppgifter som kan ha stor betydelse för säkerhetsprövningen, däribland avsaknad av uppehållstillstånd, kan inte hämtas in med dagens system. Enligt nuvarande ordning omfattas inte heller vissa register hos centrala myndigheter, t.ex. Tullverket eller Skatteverket, av systemet för registerkontroll. Det finns därför skäl att nu överväga om registerkontrollen ska omfatta fler eller andra register än de som ingår i dag. I denna bedömning behöver ledtiderna för registerkontroller beaktas.