Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor

Enligt dataskyddsförordningen 1 måste all vidarebehandling av personuppgifter som sker för ett annat ändamål än insamlingsmålet ha stöd i den nationella rätten eller unionsrätten, om det nya ändamålet inte är förenligt med insamlingsändamålet. Eftersom det inte finns någon generell bestämmelse om att myndigheter på eget initiativ får lämna uppgifter som inte är sekretessbelagda till en annan myndighet så föreligger i praktiken ett hinder mot sådant utlämnande, trots att det inte finns några sekretesshinder mot det.

Behovet av ett utlämnande kan dock uppstå av den anledningen att den mottagande myndigheten saknar kännedom om uppgifter som är relevanta för verksamheten, och därför inte heller kan begära ut dem. Vi har kunnat kartlägga ett stort behov av att kunna lämna ut uppgifter på eget initiativ i högre utsträckning än i dag. Behoven som vi har kunnat kartlägga avser även uppgifter som inte är sekretessbelagda.

Vi har bedömt att den befintliga tillåtligheten av egeninitierat utlämnande i vissa fall behöver förtydligas, och att det mot bakgrund av regleringen i 6 kap. 5 § OSL inte finns bärande skäl för att begränsa myndigheters möjlighet att på eget initiativ lämna relevanta uppgifter som inte är sekretessbelagda till en annan myndighet.

Vårt förslag: En ny generell bestämmelse om utlämnande av uppgifter som inte är sekretessbelagda på eget initiativ

Vi har föreslagit att det ska införas av en ny bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ska komplettera 6 kap. 5 § i den lagen. Enligt bestämmelsen får en myndighet utan begäran lämna en uppgift till en annan myndighet, om uppgiften inte är sekretessbelagd och utlämnandet kan antas vara av betydelse för att den utlämnande eller den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att skapa ett tydligt rättsligt stöd för myndigheterna att, när det finns skäl för det, lämna uppgifter som inte är sekretessbelagda till andra myndigheter.

Tröskeln för sådant utlämnande som är tillåtet enligt bestämmelsen är lågt satt, det räcker med att det kan antas att ett utlämnande är av betydelse för att den utlämnande eller den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Vi har dock utgått från att i många fall kommer den faktiska tillämpningen av bestämmelsen sannolikt att föregås av någon slags samverkan mellan de inblandade myndigheterna, i vart fall inför mer rutinmässiga utlämnanden.

Bestämmelsen kommer att träffa vissa uppgifter som inte är sekretessbelagda men som redan träffas av en särskilt reglerad skyldighet att lämna ut på eget initiativ. Myndigheterna får dock iaktta tillämpliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet på eget initiativ oberoende av den nya bestämmelsen. Det krävs vidare inte att en uppgift är dokumenterad hos den utlämnande myndigheten för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Till skillnad från 6 kap. 5 § OSL är bestämmelsen alltså inte förenad med ett krav på att den utlämnande myndigheten förfogar över uppgiften i den meningen som avses i den bestämmelsen.

En upplysningsbestämmelse i kompletterande dataskyddsreglering om utlämnande i överensstämmelse med lag eller förordning

Bakgrund

Vad gäller s.k. registerförfattningar har vi i stället använt begreppet kompletterande dataskyddsreglering.

Inom den kompletterande dataskyddsregleringen finns det ett generellt reformbehov. Vår översyn har dock varit begränsad till bestämmelser som uttryckligen reglerar vidarebehandling av personuppgifter, bestämmelser som kan uppfattas begränsa möjligheterna till utlämnande av uppgifter (ändamålsbestämmelser) och bestämmelser som reglerar om ett utlämnande får ske elektroniskt. Vi har också kartlagt att myndigheter generellt har behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte som inbegriper den kompletterande dataskyddsregleringen. Totalt omfattar vår översyn ett 50-tal författningar.

I nästan alla fall där det förekommer s.k. uttömmande ändamålsbestämmelser, dvs. att personuppgifter endast eller bara får behandlas för särskilt angivna ändamål, eller ändamålsbestämmelser som på annat sätt kan uppfattas hindra ett utlämnande, speglas dessa inte av den materiella sekretessregleringen på området. Det kan alltså uppfattas föreligga ett dataskyddsrättsligt hinder mot att behandla personuppgifter för andra ändamål än att utföra viss verksamhet, samtidigt som uppgifterna får, eller till och med ska, lämnas ut till en annan myndighet enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.

I offentlighetens- och sekretesslagen anvisas på vilket sätt begränsningar av lagens bestämmelser kan göras; antingen genom undantag direkt i offentlighets- och sekretesslagen och/eller hänvisning till annan författning där vad som ska gälla i stället framgår. Vi har bedömt att samtliga förbud mot att röja en uppgift som ska gälla i det allmännas verksamhet ska framgå av offentlighets- och sekretesslagen på det sätt som anvisas.

Vi har vidare noterat att i likhet med övriga bestämmelser i kompletterande dataskyddsreglering kan ändamålsbestämmelser ha fått en förändrad tillämplighet genom digitaliseringen av den offentliga förvaltningen och den rättsliga utvecklingen. Vi har därför bedömt att ändamålsbestämmelser i kompletterande dataskyddsreglering inte vare sig syftar till att hindra, eller rent faktiskt kan hindra, tillämpligheten av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.

Vårt förslag: I kompletterande dataskyddsreglering som omfattas av vår översyn ska det införas upplysningsbestämmelser om tillåtligheten av uppgiftslämnande i överensstämmelse med lag eller förordning

För att åstadkomma en enklare, mer enhetlig och mer lättillämpad reglering av myndigheters informationsutbyte har vi föreslagit att det införs en upplysningsbestämmelse om att personuppgifter får behandlas för uppgiftslämnande i överensstämmelse med lag eller förordning, i de författningar som omfattas av vår översyn. Även om bestämmelsen inte har någon sekretessbrytande verkan, eller någon självständig rättslig betydelse för tillåtligheten av behandlingen, så kan den bidra till ökad förutsebarhet i frågan om hur uppgifter om enskilda registrerade får behandlas.

På vissa områden kan det finnas skäl att överväga om bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen bör anpassas efter de föreslagna förändringarna av den kompletterande dataskyddsregleringen. Vi har dock bedömt att det inte faller inom ramen för vårt uppdrag att överväga de förändringar av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser som kan vara påkallade.

Förändringar av brottsdatalagen

Bakgrund

I all dataskyddsreglering som kompletterar brottsdatalagen (2018:1177) hänvisas till brottsdatalagens bestämmelser vad gäller frågan om vidarebehandling eller ny behandling av personuppgifter. Regleringen i brottsdatalagen innebär att det görs en dataskyddsrättslig åtskillnad mellan bestämmelser om myndigheters informationsutbyte som innebär en skyldighet att lämna uppgifter och bestämmelser som innebär en möjlighet att lämna uppgifter. När det rör sig om en möjlighet att lämna uppgifter måste den personuppgiftsansvariga myndigheten pröva om den tillkommande behandlingen är nödvändig och proportionerlig, något som inte krävs om det föreligger en skyldighet att lämna uppgifter.

Vårt förslag: I brottsdatalagen ska allt uppgiftsutlämnande som sker i överenstämmelse med lag eller förordning regleras på samma sätt

Eftersom samtliga förbud mot att röja en uppgift som ska gälla i det allmännas verksamhet framgår av offentlighets- och sekretesslagen finns det inte skäl att göra någon annan bedömning för den brottsbekämpande verksamheten än för andra verksamheter. Vi har därför föreslagit att bestämmelserna om vidarebehandling och ny behandling i brottsdatalagen ska ändras på så sätt att någon nödvändighets- och proportionalitetsprövning inte ska göras när vidarebehandling eller ny behandling sker för utlämnande i överensstämmelse med lag eller förordning. Ändringen innebär att en behörig myndighet inte behöver utföra några andra prövningar än om utlämnandet är tillåtet enligt offentlighets- och sekretesslagen, med iakttagande av vad som följer av allmänna dataskyddsrättsliga principer.

Elektroniskt utlämnande

Bakgrund

I den kompletterande dataskyddsregleringen förekommer bestämmelser som reglerar om och hur personuppgifter får lämnas ut elektroniskt. Vid direktåtkomst hämtar den mottagande myndigheten information direkt från den utlämnande myndighetens it-system. Utlämnande genom direktåtkomst har tidigare ansetts förknippat med högre integritetsrisker än andra former av elektroniskt utlämnande, och det är fortfarande vanligt att sådant utlämnande är förbjudet om det inte uttryckligen är tillåtet. Annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst avser inte någon särskild form av elektronisk informationsöverföring och det är vanligt att sådant utlämnande inte regleras över huvud taget, eller är tillåtet om det inte är olämpligt.

Vårt förslag: Elektroniskt utlämnande ska vara tillåtet om det inte är olämpligt

Vad gäller annat elektroniskt utlämnande än direktåtkomst har vi bedömt att det inte längre finns några sakliga skäl att begränsa myndigheters möjligheter till informationsutbyte med andra myndigheter i sådan form. Vi har därför bedömt att det bör införas tydligt tillåtande bestämmelser om elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst. Frågan om det finns sakliga skäl för en fortsatt särreglering av direktåtkomst faller dock utanför ramen för vårt uppdrag. I syfte att dels uppmärksamma behovet av nödvändiga överväganden innan ett elektroniskt utlämnande, dels utforma regleringen så enhetligt som möjligt, har vi föreslagit att bestämmelser om elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst ska förenas med ett krav på att utlämnande på detta sätt inte ska vara olämpligt. Den föreslagna bestämmelsen ska alltså inte tolkas som att den medför en rätt för mottagaren att få ut uppgifter genom någon form av elektronisk informationsöverföring. Bestämmelsen innebär därmed inte heller någon generell eller specifik skyldighet att lämna ut uppgifter på ett visst sätt eller i ett visst format. Bestämmelsen innebär endast att den myndighet som har uppgifter som den får eller måste lämna ut också har en rättslig möjlighet att göra det elektroniskt, om det framstår som lämpligt i förhållande till de omständigheter som är aktuella, och inte utgör ett utlämnande genom direktåtkomst.

Skyddet för den personliga integriteten

Förslaget om utlämnande av uppgifter som inte är sekretessbelagda på eget initiativ

Vi har bedömt att förslaget om att uppgifter som inte är sekretessbelagda i vissa fall ska få lämnas till en annan myndighet utan en begäran innebär flera integritetsrisker och en inskränkning i rätten till skydd för personuppgifter. Vår bedömning är att förslaget totalt sett kan medföra en personuppgiftsbehandling som kan komma att omfatta uppgifter om hela Sveriges befolkning.

Vi har dock även bedömt att det finns viktiga mål av generellt allmänt intresse som kräver att den nuvarande regleringssituationen åtgärdas för att kunna uppfyllas, bl.a. myndigheternas skyldighet att samverka med andra myndigheter och att utbyta information och de intressen som låg till grund för förslaget om en generell sekretessbrytande bestämmelse. Vi har även bedömt att bestämmelsen är nödvändig utifrån det kartlagda behovet och att det inte finns några andra sätt att åtgärda problemet på. Sammantaget har vi också bedömt att bestämmelsen, tillsammans med övrig reglering som begränsar svenska myndigheters utrymme att behandla personuppgifter, omfattar tillräckliga och adekvata skyddsåtgärder. Vi har slutligen bedömt att den föreslagna bestämmelsen är både lämplig och berättigad i förhållande till den nackdel den innebär för enskilda, dvs. proportionerlig. Vi har i det sammanhanget även bedömt att bestämmelsen bidrar till att tillförsäkra barn det skydd som krävs enligt barnkonventionen och att den därmed är förenlig med barnkonventionen.

Förslaget om att införa upplysningsbestämmelser om utlämnande i överensstämmelse med lag eller förordning

Vi har bedömt att förslaget om att det ska införas upplysningsbestämmelser om utlämnande i överensstämmelse med lag eller förordning i kompletterande dataskyddsreglering inte utgör en sådan förändring av gällande rätt som påverkar enskildas rätt till skydd för personuppgifter.

Förslaget om utlämnande i överensstämmelse med lag eller förordning i brottsdatalagen

Vi har bedömt att förslaget om att allt uppgiftslämnande som sker i överenstämmelse med lag eller förordning ska regleras på samma sätt i brottsdatalagen inte utgör en sådan förändring av gällande rätt som påverkar enskildas rätt till skydd för personuppgifter.

Förslaget om att elektroniskt utlämnande ska vara tillåtet om det inte är olämpligt

Vi har bedömt att förslaget om att elektroniskt utlämnande på annat sätt än genom direktåtkomst ska vara tillåtet om det inte är olämpligt inte medför väsentligt förhöjda integritetsrisker eller en inskränkning av enskildas rätt till skydd för personuppgifter. Vi har även bedömt att förslaget är motiverat och proportionerligt.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Vi har föreslagit att författningsändringarna ska träda i kraft den 1 oktober 2026. Vi har bedömt att det inte finns något behov av särskilda övergångsbestämmelser.

Konsekvenser

Allmänna konsekvenser

En ökad tydlighet, mer enhetlighet och färre motstridigheter i den sammantagna regleringen av myndigheters informationsutbyte kommer att underlätta myndigheternas samverkan med varandra och andra aktörer. Förslagen innebär att statens resurser kommer att kunna användas mer effektivt genom att omotiverade hinder för myndigheterna att utnyttja den moderna teknikens fördelar tas bort.

En konsekvens av detta blir att ärendehantering, service till enskilda och informationsutbyte mellan myndigheter kan ske på ett mer ändamålsenligt, säkert och effektivt sätt än i dag. Det kommer även innebära att enskilda ges större möjligheter att förstå lagstiftningen och därmed enklare kan tillvarata sina rättigheter enligt det allmänna dataskyddsrättsliga regelverket.

Ekonomiska konsekvenser för det allmänna och för enskilda

Vi har bedömt att våra förslag inte bör leda till något ökat resursbehov för de statliga myndigheterna. Inte heller bör våra förslag, som inte innebär några nya åligganden, leda till kostnadsökningar för kommuner och regioner. Våra förslag bör inte heller föranleda några påtagligt ökade kostnader för företag och andra enskilda.

Förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Vi har bedömt att våra förslag kommer att ge bättre förutsättningar för myndigheter att förebygga brottslig verksamhet.

Sveriges internationella åtaganden

Vi har bedömt att våra förslag är förenliga med de krav som följer av EU-rätten, Barnkonventionen och Sveriges övriga internationella åtaganden.

Övriga konsekvenser

Vi har bedömt att våra förslag inte innebär någon inskränkning i det kommunala självstyret. Vi har även bedömt att våra förslag inte heller i övrigt innebär några påtagliga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Kartläggningen har genomförts i två delar; en bred kartläggning i form av en digital enkät med 16 frågor och en fördjupad kartläggning som huvudsakligen genomförts genom kontakter med fyra myndighetsgemensamma grupperingar och tillsynsmyndigheter; SEFI-rådet, MUR-initiativet, Bob-samverkan och Sveriges Kommuner och Regioner.

Enkäten skickades ut till i princip samtliga statliga myndigheter, samtliga kommuner, samtliga regioner och ett stort antal övriga aktörer som i sekretesshänseende jämställs med myndigheter. De drygt 950 svar som kommit in på enkäten sammantaget med den fördjupade kartläggningen visar att det finns ett generellt och omfattande behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter, men även att behoven är mer påtagliga i vissa sammanhang. På ett generellt plan behöver möjligheterna förbättras i syfte att svenska myndigheter ska kunna utföra myndighetsutövning, och annan verksamhet som tydligt faller inom ramen för myndigheternas befogenheter, på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt. Områden där behoven framstår som särskilt angelägna är informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att förhindra och motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, i samband med hanteringen av EU-relaterade medel samt informationsutbyte mellan myndigheter kopplat till barn och unga som riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang.

Det behövs en genomgripande reform

De behov som vi kartlagt kan tillgodoses på två principiellt skilda sätt. En möjlighet är att utgå från den nuvarande strukturen i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och införa ytterligare en undantagsregel som medger att annars sekretessbelagd information lämnas mellan myndigheter. Det är också den väg som anvisats i våra direktiv.

Ett annat alternativ skulle kunna vara att som utgångspunkt avskaffa sekretessen mellan myndigheter när det gäller sekretess till förmån för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och närma sig frågan från det hållet, med relevanta inskränkningar och undantag för att tillförsäkra enskilda ett adekvat integritetsskydd. Utifrån dels rättsutvecklingen avseende dataskydd, dels vad som framkommit i kartläggningen om de tillämpningssvårigheter som finns med nuvarande ordning vore det enligt vår uppfattning det bästa att vända på utgångspunkten och som huvudregel tillåta att uppgifter om enskilda får utbytas mellan myndigheter. En reform som den nu skisserade skulle dock vara mycket omfattande och i grunden förändra den nuvarande lagstiftningen. Ett sådant arbete ryms inte inom den här utredningens uppdrag.

En ny generell sekretessbrytande bestämmelse

Vi förslår att det i offentlighets- och sekretesslagen ska införas en ny generell sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör utlämnande av annars sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet. Bestämmelsen ska bryta sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden.

Närmare om konstruktionen av bestämmelsen

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det behövs för att

1. förebygga eller förhindra att en ekonomisk förmån, ett ekonomiskt stöd, en skatt eller en avgift beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt eller ett för lågt belopp,

2. upptäcka eller utreda sådant som avses i 1,

3. utreda brott eller för att motverka brottslig verksamhet,

4. förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk eller regelöverträdelser, eller

5. handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet.

Uttrycken fusk, felaktiga utbetalningar, regelöverträdelser och brottslighet är delvis överlappande. Eftersom de situationer då sekretessgenombrott ska kunna ske anknyter till dessa uttryck blir även regleringen delvis överlappande. Detta kommer dock inte att orsaka tillämpningsproblem.

Ett utlämnande enligt den generella sekretessbrytande bestämmelsen kan alltså endast komma i fråga om det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Det krävs inte att den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sig. Det är tillräckligt att utlämnandet behövs för de syften som anges i bestämmelsen. Det är den utlämnande myndigheten som ska pröva om uppgiftsutlämnande kan ske. Om en myndighet begär ut uppgifter bör dock den utlämnande myndigheten kunna utgå från att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna.

Vid utlämnande av uppgifter med stöd av den generella sekretessbrytande bestämmelsen bör det finnas en möjlighet att beakta omständigheter i det enskilda fallet. Vi föreslår därför att varje utlämnande ska föregås av att den utlämnande myndigheten beaktar motstående intressen. En uppgift ska därför inte lämnas ut med stöd av den generella sekretessbrytande bestämmelsen om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

Vad bestämmelsen innebär i övrigt

Den sekretessbrytande bestämmelse som vi föreslår innebär att myndigheterna får lämna ut de annars sekretessbelagda uppgifter som träffas av bestämmelsen på eget initiativ, om rekvisiten för utlämnandet i övrigt är uppfyllda. En myndighet måste inte pröva om ett utlämnande är förenligt med de ändamål för vilka uppgiften ursprungligen samlades in. En uppgift måste inte ha dokumenterats för att det ska vara tillåtet att lämna ut den med stöd av bestämmelsen. Bestämmelsen medger rutinmässiga utlämnanden.

Undantag från den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde

I övervägandena om vilken sekretess som ska undantas den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde har vi utgått från de undantag som i dag finns för tillämpningsområdet av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. De skäl som motiverat begränsningarna av generalklausulen har utgjort en utgångspunkt även för våra överväganden kring avgränsningen av vår bestämmelse. Skälen har dock prövats utifrån nuvarande behov av ett utökat informationsutbyte och de rättsliga förutsättningar för informationsutbyte som råder i dag.

Vår bedömning är att de ursprungliga skälen för att undanta viss sekretess från generalklausulens tillämpning i flera fall gör sig gällande även i dag. Det finns därför skäl att inte låta den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen omfatta förande av eller uttag ur register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa (24 kap. 2 a § OSL), sekretess i verksamhet som avser framställning av statistik (24 kap. 8 § OSL), sekretess inom postområdet och för elektroniskt meddelande (29 kap. 1–2 §§ OSL), för viss del av Riksbankens och Riksgäldens verksamhet (31 kap. 1 § första stycket samt 2 § OSL), för uppdrag som myndighet utför för enskilds räkning (31 kap. 12 § OSL), för verksamhet vid Barnombudsmannen respektive Institutet för mänskliga rättigheter (33 kap. 2 och 4 a § OSL), sekretess vid viss medling (36 kap. 3 § OSL), sekretess i notarius publicus verksamhet som följer av lag eller annan författning (40 kap. 2 § OSL) samt sekretess i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning (40 kap. 5 § OSL).

På två områden – hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekretessen – gör sig dock såväl starka behov av informationsutbyte som starka integritetsskäl gällande. Frågan om vår sekretessbrytande bestämmelse ska omfatta dessa områden har besvarats särskilt för varje situation som i dag är undantagen generalklausulens tillämpningsområde.

Särskilt om sekretess inom hälso- och sjukvården

Av vår kartläggning framgår att det, särskilt i vissa sammanhang, finns en mycket stor efterfrågan på utökade möjligheter att få del av uppgifter som förekommer inom hälso- och sjukvården.

Sekretess för uppgifter inom hälso- och sjukvården enligt nuvarande

25 kap. 1 § OSL var redan i 1980 års sekretesslag undantagen generalklausulens tillämpningsområde. Den ursprungliga bedömningen var att det inte kunde råda någon tvekan om att sjukvården hör till de områden där kraven på sekretess kring enskildas personliga förhållanden gjorde sig starkast gällande. I propositionen konstaterades även att sekretessen på området har gamla traditioner, och att läkarsekretessen var ett väsentligt inslag i läkaretiken. Utformningen av sekretessbestämmelserna på sjukvårdsområdet uttalades vidare ha mycket stor betydelse både för dem som av olika anledningar kom i kontakt med sjukvården och för dem som hade sitt arbete inom detta område.

Vi har övervägt att låta den sekretessbrytande bestämmelsen vara tillämplig på hälso- och sjukvårdssekretessen, men ställa högre krav för sekretessgenombrott eller att begränsa syftet med utlämnandet. Sammantaget har vi dock bedömt att de skäl som grundar undantaget i generalklausulen för sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL alltjämt är giltiga. Vi har därför föreslagit att sekretess inom hälso- och sjukvården och i annan medicinsk verksamhet ska undantas den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Detsamma gäller sekretess i sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation (25 kap. 2 § OSL), verksamhet som innefattar omprövning av beslut eller särskild tillsyn (25 kap. 3 § OSL), ärenden hos en patientnämnd (25 kap. 4 § OSL), omhändertagande av patientjournaler (25 kap. 5 § OSL) och hanteringen av vissa ärenden hos Inspektionen för vård och omsorg (25 kap. 8 § OSL).

När det gäller sekretess i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande (25 kap. 6 § OSL) och sekretess i förhållande till den som en anmälan eller utsaga av en enskild avser (25 kap. 7 § OSL) är bestämmelsernas räckvidd sådan att de inte kan tillämpas mellan myndigheter. Något undantag behövs därför inte.

Särskilt om sekretess inom socialtjänsten m.m.

Av vår kartläggning framgår att det finns ett omfattande behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte med socialtjänsten. Behovet av en förenklad reglering är dessutom särskilt framträdande i detta sammanhang.

Sekretess inom socialtjänstens verksamhet har varit undantagen generalklausulens tillämpningsområde sedan 1980 års sekretesslag infördes. Upprätthållandet av sekretessen, även i förhållande till andra myndigheter, antogs nämligen vara en förutsättning för att enskilda skulle känna förtroende för socialtjänsten, och därmed för att socialtjänsten skulle kunna utföra sina uppgifter. Det har alltså under en lång tid förutsatts finnas ett motsatsförhållande mellan uppgiftslämnande från socialtjänsten till andra myndigheter och förutsättningarna för socialtjänsten att utföra sina uppgifter.

I vad mån förtroendet faktiskt påverkas av informationsdelning mellan myndigheter är dock en fråga som det finns begränsad forskning kring. Det finns dessutom redan i dag ett stort antal bestämmelser som ger en möjlighet, och i vissa fall en skyldighet, att lämna uppgifter från socialtjänsten till andra myndigheter. Inom socialtjänsten och övrig verksamhet som träffas av 26 kap. 1 § OSL förekommer dessutom uppgifter av vitt skilda slag, även sådana uppgifter som sällan uppfattas vara skyddsvärda utanför socialtjänsten. Det kan därför ifrågasättas om det ursprungliga antagandet är riktigt. Ett generellt sekretessgenombrott inom socialtjänsten skulle dessutom kunna innebära att socialtjänsten ges bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter, bl.a. genom att enklare kunna samverka med andra myndigheter i situationer där det behövs.

Vår sammantagna bedömning är att de skäl som legat till grund för att undanta sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL från generalklausulens tillämpningsområde inte längre framstår som befogade. Sekretess inom socialtjänsten enligt 26 kap. 1 § OSL ska därför omfattas av den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Enligt 26 kap. 1 a § första stycket OSL gäller absolut sekretess för överskottsinformation i systemet med sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation. Samma skäl som talar för den starka sekretessen leder till slutsatsen att den ska undantas den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Sekretess för övrig information i systemet med sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation (26 kap. 1 a § andra stycket OSL) föreslås dock omfattas av tillämpningsområdet.

När det gäller sekretess i förhållande till en underårigs föräldrar eller annan vårdnadshavare i vissa fall (26 kap. 2 § OSL) och sekretess i förhållande till den som en anmälan eller utsaga av en enskild avser (26 kap.

5 § OSL) är bestämmelsernas räckvidd sådan att de inte kan tillämpas mellan myndigheter. Något undantag behövs därför inte.

Skälen bakom undantaget i generalklausulen gör sig dock fortfarande gällande beträffande vissa situationer inom socialtjänstsekretessen, vilket leder till slutsatsen att de också ska undantas från den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Det gäller sekretess inom kommunal familjerådgivning (26 kap. 3 § OSL), sekretess i verksamhet som avser omhändertagande av personakt (26 kap. 4 § OSL) och sekretess i anmälan i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal (26 kap. 6 § OSL).

Den generella sekretessbrytande bestämmelsens förhållande till övrig reglering

Det finns ett stort antal sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen och härutöver ett stort antal bestämmelser som föreskriver undantag från sekretess samt ett stort antal uppgiftsskyldigheter i andra lagar eller förordningar för vilka sekretess bryts med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL. Majoriteten av de sekretessbrytande bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen är sådana att de inte kommer påverkas vid införandet av en ny generell sekretessbrytande bestämmelse.

Det finns inte skäl att upphäva eller ändra befintliga sekretessbrytande bestämmelser som endast bryter sekretess till skydd för andra intressen än skyddet för enskildas personliga och ekonomiska intressen eller som gäller endast till förmån för enskilda.

Det finns inte heller skäl att upphäva eller ändra bestämmelser som bryter sekretess under helt andra förutsättningar än de som anges i den nya bestämmelsen eller som bryter sekretess som är undantagen från den nya bestämmelsens tillämpningsområde.

Det finns ett stort antal bestämmelser som delvis kommer täckas av den nya bestämmelsens tillämpningsområde. Sådana bestämmelser kommer att komplettera den nya bestämmelsen och ska därför inte upphävas eller ändras.

Den sekretessbrytande bestämmelsen ska inte vara subsidiär i förhållande till annan reglering.

Skyddet för den personliga integriteten

Vi har genomfört en integritetsanalys av det förslag vi lagt fram, där vi utgått från Integritetsskyddsmyndighetens Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete (dnr IMY-2022-10835). Vår sammantagna bedömning är att den föreslagna bestämmelsen innebär flera integritetsrisker och en inskränkning i rätten till skydd för personuppgifter, men att bestämmelsen trots det är proportionerlig, bl.a. i förhållandet till det mycket omfattande behovet av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter som vi kartlagt.

Mot bakgrund av de problem som vi identifierat vad gäller befintlig reglering av myndigheters informationsutbyte, framstår det inte som möjligt att tillgodose behoven på något annat sätt än genom en generell bestämmelse. Enligt vår bedömning är bestämmelsen därför nödvändig. Vid proportionalitetsbedömningen har vi bl.a. lagt en stor vikt vid det viktiga allmänna intresset av att svenska myndigheter ges goda möjligheter att bedriva verksamhet som innefattar myndighetsutövning och annan verksamhet som faller inom ramen för deras respektive befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt. Vi har även lagt en särskilt stor vikt vid barn och ungas stora utsatthet i kriminella miljöer, liksom den nuvarande omfattningen av välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Vår bedömning är att några särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträdandet inte behöver göras. Det stora behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter som redovisats i vår kartläggning gör att den generella sekretessbrytande bestämmelsen bör träda i kraft så snart som möjligt, dvs. den 1 september 2025. Några övergångsbestämmelser behövs enligt vår bedömning inte.

Övriga konsekvenser av utredningens förslag

Ekonomiska konsekvenser

Förslaget innebär att myndigheter får bättre möjligheter att förebygga, förhindra, upptäcka och utreda bl.a. felaktiga utbetalningar, brott eller brottslig verksamhet, fusk eller regelöverträdelser. Större möjlighet till informationsutbyte kommer sannolikt att leda till omfattande samhällsekonomiska vinster på ett stort antal områden. Det går dock inte att på förhand uppskatta hur stora de ekonomiska effekterna av vårt förslag kommer att vara.

Vårt förslag bör inte leda till något ökat resursbehov för de statliga myndigheterna. Förslaget, som inte innebär några nya åligganden, bör inte heller leda till kostnadsökningar för kommuner och regioner.

Betydelsen för det brottsförebyggande arbetet

Den generella sekretessbrytande bestämmelsen tar tydligt sikte på informationsutbyte i syfte att förebygga inte bara brott utan även annat fusk och andra regelöverträdelser. Vårt förlag kommer att ge bättre förutsättningar för såväl brottsbekämpande myndigheter som myndigheter med brottsförebyggande uppdrag att utföra sina uppgifter. Effekterna av den bestämmelse som nu föreslås måste också ses i sammanhang med den övriga utvecklingen på det brottsförebyggande området.

Sveriges internationella åtaganden och övriga konsekvenser

Som nämnts ovan anser vi att det intrång i den personliga integriteten som vårt förslag på en generell, sekretessbrytande bestämmelse innebär, i form av större möjligheter för myndigheter att utbyta information om enskilda, är motiverat och står i proportion till nyttan med förslaget. Även i övrigt är vårt förslag förenligt med de krav som följer av EU-rätten, barnkonventionen och Sveriges övriga internationella åtaganden.

Vårt förslag, som i sig inte innebär några åligganden för kommuner och regioner, utan endast möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter är ingen inskränkning i det kommunala självstyret. Inte heller i övrigt innebär vårt förslag några konsekvenser av det slag som följer av 15 § kommittéförordningen (1998:1474).