En nationell bioekonomistrategi - ett verktyg för den gröna industriella omställningen

Bioekonomiutredningen föreslår att regeringen lägger fram ett förslag till riksdagen om att besluta om övergripande mål, fokusområden, och en plan för uppföljning och utvärdering, för en nationell bioekonomistrategi. Genom riksdagens beslut främjas en långsiktig och uthållig bioekonomistrategi. Utredningen föreslår att regeringen ska ansvara för och förvalta strategin, återrapportera om utvecklingen till riksdagen i den årliga budgetpropositionen, samt besluta om handlingsplaner vart fjärde år.

Skäl för utredningens förslag

Syftet med en nationell strategi är att styra ett definierat område mot ett fastlagt mål. Det finns många nationella strategier i Sverige inom olika områden, men de saknar i flera fall struktur, mål och långsiktighet. Bioekonomiutredningen anser att det är helt avgörande med en tydlig struktur och tidsatta mål för att en strategi ska bli framgångsrik. Utredningen har därför valt att strukturera strategin utifrån en effektlogik, som är ett verktyg för att säkerställa att uppsatta mål nås så effektivt som möjligt, och att det därmed ges möjlighet att följa upp, utvärdera, ändra och utveckla målnivåer, handlingsplaner och åtgärdsförslag utifrån hur bioekonomin utvecklas. En nationell bioekonomistrategi har goda förutsättningar att komplettera och förstärka flera politikområden och andra nationella strategier och program. Genom att föreslå ett övergripande mål om konkurrenskraft, resurseffektivitet och motståndskraft, samt kvantifierade målnivåer till 2040 vad gäller förädlingsvärde, exportvärde, substitutionsnytta, självförsörjningsgrad, och regional tillväxt, kan en hållbar bioekonomi bidra till förnyelse och till ett välmående fossilfritt samhälle. Utan en struktur som innehåller de nödvändiga komponenterna vad gäller mål, tidpunkt, uppföljningssystem, samt ett tydligt förhållningssätt gentemot andra relevanta strategier, så anser utredningen att det inte är en effektiv politik att besluta om en nationell bioekonomistrategi.

Vision och övergripande mål

Utredningens förslag om en vision för bioekonomistrategin är; Vi bidrar till ett välmående fossilfritt samhälle, genom en hållbar bioekonomi. Visionen innebär en framtid; där biobaserade råvaror, lösningar och system, tillsammans med hög grad av elektrifiering och cirkulära affärsmodeller, har ersatt fossilbaserade alternativ, där medborgare har hög livskvalitet och möjlighet att leva, bo och verka i hela landet, där hållbar utveckling är tryggad, och där bioekonomiföretag är internationellt konkurrenskraftiga. I ett välmående samhälle finns stark försörjningsförmåga och beredskap för krissituationer eller krig, som skapar trygghet för alla invånare i Sverige.

Utredningens förslag till övergripande mål är att: År 2040 har Sverige en mer resurseffektiv, motståndskraftig och konkurrenskraftig bioekonomi i hela landet. Det övergripande målet består därmed av tre delar; resurseffektivitet, motståndskraft och konkurrenskraft. Det innebär att råvaror och restströmmar nyttjas effektivt, att det finns en hög självförsörjningsgrad av samhällskritiska varor, och att bioekonomin växer i hela landet, bland annat på bekostnad av den fossila ekonomin.

Figur 1 Vision, övergripande mål och fokusområden

Vi bidrar till ett välmående fossilfritt samhälle

genom en hållbar bioekonomi

År 2040 har Sverige en mer resurseffektiv, motståndskraftig och

konkurrenskraftig bioekonomi i hela landet

Kvantitativa indikatorer och målnivåer

För att nå det övergripande målet behövs flera indikatorer och målnivåer, som mäter resurseffektivitet, motståndskraft, konkurrenskraft, och att utveckling sker i hela landet. Utredningen föreslår att det övergripande målet ska mätas med följande kvantitativa indikatorer och tillhörande inflationsjusterade målnivåer till år 2040 (jämfört med år 2021):

• Bioekonomins förädlingsvärde har ökat med 60 procent.

• Bioekonomins substitutionsnytta har ökat med 50 procent.

• Bioekonomins exportvärde har ökat med 100 procent.

• Inhemsk produktion av förnybara drivmedel som andel av drivmedelsbehovet inom transportsektorn, exklusive el, uppgår till 90 procent .

• Minst 50 procent av regionerna har ökat antal förvärvsarbetande inom bioekonomin med minst två procent .

• Minst 85 procent av regionerna har ökat förädlingsvärdet inom bioekonomin med minst 60 procent .

Som exempel innebär detta för målnivåerna om förädlingsvärdet respektive exportvärdet; en 60 procentig ökning för bioekonomins förädlingsvärde innebär en ökning från 340 miljarder kronor år 2021 till 545 miljarder kronor år 2040. Det motsvarar en årlig ökning av förädlingsvärdet med cirka 2,5 procent, vilket kan jämföras med en ökning med 0,9 procent vid ett referensscenario (se figur 2). Målnivån om en ökning av bioekonomins exportvärde på 100 procent innebär en ökning från 290 miljarder kronor år 2021 till 580 miljarder kronor år 2040, vilket motsvarar en årlig ökning med cirka 3,7 procent. Samtliga dessa värden är inflationsjusterade, med basår 2008, varför förädlingsvärdet ovan inte är det samma som det faktiska värdet för bioekonomins förädlingsvärde för år 2021 som visas i figur 3.

Det kan finnas behov av att utveckla fler indikatorer och målnivåer, bland annat för att mäta motståndskraft, och uppföljningssystemet bör därför vara adaptivt.

Figur 2 Förädlingsvärde (miljoner kronor) inom bioekonomin

Förädlingsvärdet inom bioekonomin

600 000

500 000

400 000

300 000

200 000

100 000

Referensscenario

Fokusområden

Utredningen föreslår att bioekonomistrategin ska innehålla följande fokusområden: (1) Fler resurseffektiva, biobaserade lösningar, (2) Ökad regionalt, nationellt och internationellt samarbete, samt (3) Utvecklad kunskapsbas . Utredningen anser att det första fokusområdet kan betraktas som det övergripande fokusområdet, och de övriga två fokusområdena är stödjande.

Fler resurseffektiva biobaserade lösningar syftar till att skapa bättre förutsättningar för att fler biobaserade lösningar ska utvecklas, och bidra till ett ökat förädlingsvärde i bioekonomin. Ökat regionalt, nationellt och internationellt samarbete syftar till att skapa förbättrade förutsättningar för ett ökat samarbete mellan myndigheter, regioner, näringsliv, akademi, med flera, och Utvecklad kunskapsbas syftar till att skapa bättre förutsättningar för utbildning, forskning och innovation, samt en säkerställd kompetensförsörjning.

Förvaltning, uppföljning och utvärdering

Utredningen föreslår att regeringen ska ha det övergripande ansvaret för genomförande av bioekonomistrategin. Landsbygds- och infrastrukturdepartementet bör ha huvudansvar för koordinering av arbetet inom Regeringskansliet. Strategin berör flera politikområden, och ett formaliserat departementsöverskridande arbete är därför centralt. Klimat- och näringslivsdepartementet, Finansdepartementet och Försvarsdepartementet behöver därmed också delta och ansvara för sina respektive områden. Hur strategin relaterar till andra nationella strategier och de olika politikområdena är avgörande för en framgångsrik bioekonomistrategi.

Tillväxtanalys föreslås få i uppdrag att följa upp och utvärdera genomförandet och resultatet av strategin och dess åtgärder. Utvärderingen bör bland annat uttala sig om måluppfyllelse och bioekonomistrategins bidrag till klimatnytta, tillväxt, respektive försörjningsförmåga. Resultat från uppföljning och utvärdering utgör underlag för regeringens årliga resultatredovisning till riksdagen.

För att möjliggöra en effektiv och ändamålsenlig uppföljning av de kvantitativa målnivåerna föreslår utredningen att SCB får i uppdrag att ta fram input-output analys av bioekonomin, regional statistik för bioekonomin, samt att ta fram en metod för att beräkna bioekonomins substitutionsnytta. Energimyndigheten ska sammanställa statistik om mängden inhemskt producerat förnybara drivmedel.

Beslut om handlingsplan

Regeringen ska vart fjärde år besluta om handlingsplaner som innehåller konkreta åtgärder för att nå det övergripande målet. I arbetet med att ta fram dessa handlingsplaner bör regeringen samla in information och underlag från privata och offentliga aktörer, samt från civilsamhället.

Utredningens förslag till åtgärder innan den första handlingsplanen

För att nå målnivåerna till år 2040 behöver vissa åtgärder genomföras så snart som möjligt inom ramen för strategin. Utredningen lämnar förslag om följande 17 åtgärder som kan påbörjas innan beslut om en första handlingsplan:

• Intäktsgarantier för inhemsk produktion av flytande förnybara drivmedel och mellanprodukter.

• Plan för industriellt träbyggande och ökad träanvändning.

• Styrmedel för att främja biobaserade lösningar.

• Delning av data om biobaserade restströmmar.

• Försörjningsanalys av Sveriges samlade behov av försörjningskritiska biobaserade varor och tjänster.

• Utöka stöd för upphandling av samhällskritiska biobaserade lösningar.

• Förläng och utveckla Klimatklivet för en stärkt försörjningsförmåga.

• Inkludera bioekonomiresultat i de regionala villkorsbesluten.

• Främja regionala nätverk inom bioekonomi.

• Utöka risk- och sårbarhetsanalyser.

• Involvera berörda myndigheter i arbetet med bioekonomistrategi.

• Fler svenska bioekonomiexperter i EU:s institutioner.

• Etablera samverkan mellan nationella strategier.

• Etablera bioekonominätverk inom EU.

• Stöd till test- och demonstrationsmiljöer för biobaserade lösningar.

• Ökad satsning på tvärvetenskap och tvärsektoriell kunskapsuppbyggnad.

• Etablera en nationell tvärvetenskaplig forskarskola.

Bioekonomins bidrag till ett hållbart samhälle

Bioekonomin är viktig för Sveriges totala ekonomi. Enligt SCB stod bioekonomin under år 2021 för 8,1 procent av det totala förädlingsvärdet och 20,9 procent av det totala exportvärdet. Därutöver stod bioekonomiföretagen för 11,9 procent av den totala omsättningen i svenska företag. Antalet sysselsatta, i termer av antalet förvärvsarbetande, var nästan 345 000 personer, vilket motsvarar 6,4 procent av det totala antalet sysselsatta. Figur 3 visar hur stor andel av förädlingsvärdet inom bioekonomin som respektive bransch stod för år 2021.

Figur 3 Förädlingsvärde för respektive bransch, som andel av totalt förädlingsvärde för bioekonomin år 2021

Förädlingsvärde för respektive bransch

som andel av totalt förändlingsvärde för bioekonomin

En växande bioekonomi kan bidra till förnyelse, industrins långsiktiga konkurrenskraft och stärkta exportmöjligheter, samt bidra till en hållbar tillväxt och sysselsättning i hela landet. Förädling av bioråvaror och restströmmar sker ofta i icke urbana områden, varför en växande bioekonomi kan spela en viktig roll för att förbättra möjligheterna att bo, leva och verka i hela landet. Insatser för att utveckla en resurseffektiv bioekonomi har förutsättningar att bidra till principen att göra ”mer för mindre”.

Bioekonomin kan bidra till att nå nationella och internationella klimatmål genom att dess varor och tjänster kan ersätta fossila råvaror. Bioekonomin kan också bidra med ökad klimatnytta genom upptag och inlagring av kol i växande biomassa, och i långvariga produkter, samt genom permanent lagring eller användning av infångad biogen koldioxid.

Därtill kan en växande bioekonomi bidra till att stärka Sveriges försörjningsförmåga. Att ha råvaror i landet, goda produktionsförutsättningar samt möjlighet att hålla ett beredskapslager (både vad gäller i varorna och i råvarorna), är några förutsättningar för en god krisberedskap. En annan viktig aspekt för att upprätthålla en god försörjningsförmåga är att det finns en internationellt konkurrenskraftig produktion, där Sverige under fredstid kan exportera en betydande andel av dessa varor. Bioekonomin kan producera många varor och tjänster som är direkt eller indirekt samhällskritiska, exempelvis värme, el, drivmedel, kemikalier, textil, gödselmedel, djurfoder, förpackningar, hygienprodukter, samt inte minst livsmedel.

Utmaningar som begränsar bioekonomins utveckling

Utredningen har identifierat ett antal hinder och utmaningar för att den svenska bioekonomin ska kunna växa som önskat och bidra till sin fulla potential. De är av olika karaktär, och kan kopplas till både befintliga och potentiellt nya värdekedjor. Underlaget baseras i stor utsträckning på inspel och intervjuer som utredningen har gjort med olika aktörer, såsom bransch- och intresseorganisationer, civilsamhällesorganisationer, företag, akademin, myndigheter och regioner. Det handlar bland annat om utmaningar relaterat till infrastruktur, miljötillstånd, kompetensförsörjning, regelverk och långsiktiga spelregler.

Utredningens utgångspunkter

Centrala aspekter för en nationell strategi

Statskontoret har bistått utredningen med underlag om hur nationella strategier bör utformas för att vara effektiva verktyg för styrning. 1 Med stöd av Statskontorets underlag har utredningen identifierat vilka förutsättningar som krävs för att en styrning med nationella strategier ska bli framgångsrik. De sammanfattas nedan.

1. Syfte, mål och struktur. En nationell strategi behöver vara konkret och tydlig, utgå från en väl beskriven problembild, ha ett konkret syfte, samt innehålla ett eller flera mål om vad som ska uppnås. Vidare behövs en beskrivning av ansvar och roller, hur mål, styrmedel och andra insatser hänger ihop, samt en plan för systematisk uppföljning och utvärdering.

2. Uppföljning. Uppföljningssystemet bör mäta det som är mest relevant för måluppfyllnad, då det inte är möjligt att beakta alla aspekter. Genom att prioritera mål och mätetal skapas en bra grund för att planera och prioritera bland åtgärder.

3. Beslut om en strategi. Ofta är syftet med en nationell strategi att bidra till en långsiktig politik, och därför bör det övergripande målet för en nationell strategi beslutas av riksdagen.

4. Ägarskap och förvaltning. En strategi som berör fler sektorer och sakområden bör samordnas av Regeringskansliet där ett utpekat departement bör ges huvudansvar för strategin.

5. Uthålligt engagemang. Det praktiska genomförandearbetet med en nationell strategi bygger på att både privata och offentliga aktörer är delaktiga och bidrar med ett betydande engagemang.

6. Tillräckliga resurser. Det behöver finnas tillräckliga resurser för en strategis genomförande, både vad gäller förvaltning av strategin samt för åtgärder.

7. Tydliga behov. Inför beslut om en nationell strategi bör det vara tydligt vad strategin syftar till och vilka behov den ska fylla.

Vad ingår i den nationella bioekonomistrategin?

Den svenska bioekonomin berör flera olika politikområden, myndigheter, verksamheter och aktörer. Genom utredningsdirektivens avgränsning av vad en nationell bioekonomistrategi ska omfatta, blir det tydligt att strategin inte ska hantera hela bioekonomin. Det finns andra politiska initiativ som i olika omfattning berör eller är en del av svensk bioekonomi. De befintliga program och strategier som nämns i direktiven, och som tydligt relaterar till en svensk bioekonomi, är; Strategin för cirkulär ekonomi 2 , En livsmedelsstrategi för Sverige 3 , Det nationella skogsprogrammet 4 , Strategin för svenskt fiske och vattenbruk 5 , Strategin för hållbar turism och växande besöksnäring 6 samt Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 7 . Det är inte möjligt eller önskvärt att göra en skarp och absolut avgränsning mellan dessa olika initiativ och strategier. I stället bör ett aktivt samarbete och samverkan mellan dessa strategier och andra initiativ etableras för att skapa önskvärda synergier inom respektive område. Figur 4 visar en schematisk bild över hur utredningen anser att en bioekonomsstrategi förhåller sig till hela bioekonomin, till andra relevanta nationella strategier, samt till några berörda politikområden.

Figur 4 Schematisk bild över bioekonomistrategins förhållande till hela bioekonomin, andra relevanta nationella strategier, samt några berörda politikområden

Hela

bioekonomin

Bioekonomiutredningen har gjort en bedömning om vad som bör ingå i en bioekonomistrategi, och det är bland annat insatser som främjar en konkurrenskraftig, resurseffektiv, och hållbar skogs-, kemi-, textil-, samt annan tillverknings- och processindustri, och bioenergisektorn. Det omfattar även ett resurseffektivt nyttjande av restströmmar från livsmedelsproduktion, fiskerinäring och vattenbruk som inte används till livsmedel, samt jordbruksgrödor som inte används till livsmedelsproduktion, och en effektiv bioenergianvändning. Ökad samverkan och samarbete mellan olika sektorer för att öka resurseffektiviteten är därtill en viktig del.

Grunden för en hållbar bioekonomistrategi

En hållbar nationell bioekonomistrategi förutsätter en långsiktigt hållbar och internationellt konkurrenskraftig biomassaproduktion från skogsbruk, jordbruk, samt fiskerinäringar och vattenbruk. Att säkerställa att primärproduktionen av biomassa är långsiktigt hållbar ska hanteras inom ramen för respektive politikområde, samt inom det nationella skogsprogrammet, livsmedelsstrategin respektive strategin för svenskt fiske och vattenbruk. På så sätt minskar risken för otydlig och överlappande styrning och ansvar. Det innebär dock inte att en nationell bioekonomistrategi kan bortse från hur biomassaproduktionen sker, så en formaliserad samverkan mellan befintliga nationella strategier och program som berör bioekonomin krävs.

En nationell bioekonomistrategi måste förhålla sig till Agenda 2030, de globala hållbarhetsmålen och de tre dimensionerna för hållbar utveckling; miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Strategin kan bidra till social hållbarhet, bland annat genom att skapa förutsättningar för arbetstillfällen, med goda arbetsvillkor, i hela landet. Strategin och dess åtgärder ska vara miljömässigt hållbara, och kan bidra till detta genom hållbart och effektivt nyttjande av bioråvaror och restströmmar, samt genom att inte orsaka utsläpp, kontaminering eller annat som medför miljöskador. En hållbar råvarubas som används resurseffektivt, tillsammans med effektiv användning av restströmmar, är viktiga förutsättningar för en hållbar utveckling. För att säkra en god välfärd behöver strategin också vara ekonomiskt hållbar. Det är en förutsättning för förnyelse och innovation, och för att upprätthålla samhällets service och funktioner i hela landet.

Konsekvensanalys

Bioekonomiutredningens förslag till en nationell bioekonomistrategi förväntas ha flera positiva konsekvenser för samhället. Förslaget bedöms leda till en mer resurseffektiv, motståndskraftig och konkurrenskraftig bioekonomi i hela landet. En nationell bioekonomistrategi bidrar till minskade utsläpp växthusgaser, främst genom att biobaserade varor ersätter fossila motsvarigheter. Genom en nationell bioekonomistrategi kan förutsättningar för företag inom området förbättras, bland annat genom stärkta incitament till innovationer och nya affärsmodeller, vilket bidrar till ett ökat förädlingsvärde. Även försörjningsförmågan kan stärkas. Utredningen bedömer vidare att en nationell bioekonomistrategi kan komplettera och förstärka existerande nationella strategier som helt eller delvis berör bioekonomin.

Ett nollalternativ, det vill säga att inget beslut om en strategi fattas, utesluter inte att den svenska bioekonomin kan utvecklas väl. Däremot är det osäkert om det kommer ske tillräckligt omfattande investeringar för att säkerställa att Sverige inte utvecklas sämre jämfört med andra länder. Utan en strategi finns det risk att investeringarna inte blir tillräckligt omfattande för att nå målen om minskade växthusgasutsläpp respektive en stärkt försörjningsförmåga.

För att analysera de samhällsekonomiska konsekvenserna av strategin har utredningen utgått från de föreslagna målnivåerna. Analyserna visar att det inflationsjusterade förädlingsvärdet för bioekonomin kommer vara cirka 140 miljarder kronor högre år 2040, jämfört med ett referensscenario, och att det inflationsjusterade exportvärdet för bioekonomin kommer vara cirka 147 miljarder kronor högre för år 2040, jämfört med ett referensscenario.

Detta delbetänkande behandlar den första delen av uppdraget.

Utgångspunkter

Utredningen har några olika utgångspunkter. En utgångspunkt är att affärsmodeller och värdekedjor för inhemsk produktion av förnybara drivmedel, som utvecklas och kommersialiseras från råvaror som biomassa, koldioxid och elektricitet, utgör en del av en växande nationell bioekonomi och en stärkt grön industri. Förnybara drivmedel och mellanprodukter är de produkter som delbetänkandet i huvudsak riktas mot, men även andra värdekedjor inkluderas som kombinerar framställning av olika produkter eller vidareutvecklar förnybara drivmedel eller mellanprodukter till andra produkter som i dag i stor utsträckning framställs genom fossila råvaror, exempelvis plaster och kemikalier. På sikt kan producenter som tidigare omvandlat förnybara råvaror till förnybara drivmedel utveckla sin verksamhet till att inkludera framställning av fler förnybara produkter som tidigare framställts från fossila råvaror, om efterfrågan på drivmedel minskar.

En annan utgångspunkt är energi- och klimatpolitiska mål, näringspolitiska mål, samt ökad försörjningstrygghet som ett eventuellt styrmedel för inhemsk produktion av förnybara drivmedel kan bidra till. Flera tidigare utredningar och expertmyndigheter har angett att transportsektorn måste luta sig mot tre ben för att minska sina utsläpp av växthusgaser; elektrifiering, effektiviseringar, samt användning av förnybara drivmedel. Inom vägtrafik går elektrifieringen snabbt, men det finns en viss tröghet i omställning av fordonsflottan, både när det gäller personbilar och den tunga trafiken. För att nå nationella energi- och klimatpolitiska mål är det sannolikt avgörande att fortsätta använda förnybara drivmedel. Inom andra segment som flyg och sjöfart väntas drivmedel användas under lång tid framöver. Det medför att det kommer finnas behov av att använda betydande volymer förnybara drivmedel i framtiden.

Ökad produktion av förnybara drivmedel och mellanprodukter kan bidra till näringspolitiska mål. Satsningar på innovativ drivmedelsproduktion har förutsättningar att generera direkta och indirekta sysselsättningseffekter och stimulera ekonomiska aktiviteter genom hela värdekedjan. Den positiva effekten för tillväxt och sysselsättning bedöms öka om råvaran är inhemsk.

Ökad produktion av förnybara drivmedel och mellanprodukter kan även bidra till förbättrad försörjningstrygghet. I dag importerar Sverige betydande mängder drivmedel och råvaror, fossila som förnybara, för användning respektive produktion. Försörjningstryggheten av drivmedel är begränsad och kan vid exempelvis en längre energiblockad, eller vid en global brist på råvaror, leda till omfattande brist på drivmedel. Sverige har goda förutsättningar att stärka försörjningstryggheten av drivmedel genom uppskalning av teknik som kan använda inhemska förnybara råvaror. Dessa drivmedel kan användas av både civilsamhälle och totalförsvaret.

Ytterligare en utgångspunkt är de regelverk som ett styrmedel behöver vara förenligt med, exempelvis regler för EU:s inre marknad, Världshandelsorganisationens regelverk, samt det finanspolitiska ramverket.

Vision och mål

Utredningen har utifrån utgångspunkterna ovan formulerat en vision och mål för vad en ökad inhemsk produktion av förnybara drivmedel och mellanprodukter skulle kunna bidra med.

Vision: År 2045 har Sverige en inhemsk produktion av flytande förnybara drivmedel och mellanprodukter som är minst av samma storleksordning som landets behov. Produktionen sker med en hög andel inhemska råvaror. Den ökade inhemska produktionen av förnybara drivmedel och mellanprodukter har bidragit till hållbar tillväxt, ökad sysselsättning och stärkt försörjningstrygghet av drivmedel i hela landet. Den har även bidragit till nya bioraffinaderier och framställning av andra biobaserade produkter som ersätter fossilbaserade produkter.

Utredningen har med utgångspunkt från visionen satt upp en önskad effekt år 2045 och mål för 2035.

Önskad effekt år 2045

• Ökat förädlingsvärde inom bioekonomisektorn

• Inga nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären

• Mängden inhemsk producerad förnybara flytande drivmedel täcker Sveriges behov av drivmedel

Mål 2035

• Det produceras minst 20 TWh förnybara flytande drivmedel och mellanprodukter i Sverige från ny teknik per år

Marknadsmisslyckanden, hinder och risker

Förekomst av marknadsmisslyckanden kan vara motiv för styrmedel, om det finns potential att sänka produktionskostnader och öka förädlingsvärden. De marknadsmisslyckanden och hinder för tillkomst av inhemsk produktion av flytande förnybara drivmedel som identifierats kan delas in i tekniska, finansiella och politiska hinder.

Tekniska hinder utgörs i huvudsak av utmaningar kopplade till att kommersialisera tekniker som är de första av sitt slag, exempelvis tekniker som använder nya avancerade råvaror såsom lignocellulosa, koldioxid och elektricitet, för att producera drivmedel. Finansiella hinder utgörs av högre kostnader och större finansiell risk vid investering och produktion av förnybara drivmedel i icke etablerade produktionstekniker jämfört med etablerade alternativ. Politiska hinder utgörs i huvudsak av avsaknad av tydliga långsiktiga politiska ambitioner som påverkar framtida efterfrågan på förnybara drivmedel samt vilka råvaror som kan användas i drivmedelsproduktionen.

Utformning av styrmedel påverkar vilka värdekedjor för framställning av förnybara drivmedel som industrin väljer att investera i.

Nuvarande styrmedel

Befintliga styrmedel för att främja produktion och användning av förnybara drivmedel har främst riktats mot efterfrågesidan, där skattebefrielse på rena och höginblandade biodrivmedel och reduktionsplikten är styrmedel som har haft betydande påverkan för tillkommande användning och produktion. Det finns ytterligare styrmedel som syftar till att bidra till ökad produktion av förnybara drivmedel. De mest centrala är reduktionsplikten, drivmedelslagen och hållbarhetslagen, skatter och skattebefrielse för vissa bränslen, samt investeringsstöd. De nuvarande styrmedlen har dock begränsad effekt på tillväxtpolitiska mål och mål om försörjningstrygghet. För att nå dessa mål behövs utbudsbaserade styrmedel, exempelvis produktionsstöd.

Behov av nytt styrmedel

Utredningens analys visar att det krävs nya styrmedel för att ökad produktion av förnybara flytande drivmedel och mellanprodukter från nya och inhemska råvaror ska bli verklighet. Befintliga styrmedel bidrar med minskade kapitalutgifter vid investering i ny produktion, men bidrar inte till att dämpa risker i intäktsledet som finns kopplat till ny icke etablerad produktionsteknik jämfört med etablerade. Planerad tillkommande produktionskapacitet av förnybara drivmedel bedöms utgå från existerande produktionsteknik, vilket kan resultera i ett fortsatt importberoende av råvaror. En ökad produktion av förnybara drivmedel från inhemska råvaror kan, förutom att bidra till energi- och klimatpolitiska mål, även bidra till ekonomisk tillväxt och sysselsättning, stärka svenskt näringslivs konkurrenskraft och stärka försörjningstryggheten av drivmedel. För att möjliggöra detta behövs ett nytt styrmedel som dämpar finansiella risker kopplat till produktion av drivmedel från nya och inhemska råvaror.

Förslag till nytt styrmedel

Förslag: Utredningen föreslår att ett kompletterande, flexibelt och långsiktigt styrmedel införs i form av intäktsgarantier för tillkommande inhemsk produktion av flytande förnybara drivmedel och mellanprodukter. Styrmedlet är ett konkurrensutsatt anbudsförfarande och innebär att intäktsgarantier betalas i efterskott, under en tioårsperiod, baserat på mellanskillnaden mellan priset på en referensprodukt och angivet anbudspris.

Översiktlig beskrivning av förslaget

Företag ska vid specifika tillfällen kunna ansöka om intäktsgarantier för tillkommande produktion av förnybara drivmedel och mellanprodukter. Utredningen föreslår att de produkter som kan beviljas intäktsgarantier är förnybara flytande drivmedel eller mellanprodukter som är producerade i Sverige, av råvaror förtecknade i förnybartdirektivets bilaga 9 del A samt koldioxid och elektricitet, och som är av tillräckligt god kvalitet för att kunna användas som drivmedel eller för andra ändamål. Ansökan sker genom ett konkurrensutsatt anbudsförfarande hos ansvarig myndighet, som beslutar om tioåriga intäktsgarantier till ett eller flera företag som bäst bedöms uppfylla bedömningskriterierna.

Intäktsgarantierna betalas ut i efterskott på årsbasis, baserat på producerade volymer, samt differensen mellan anbudspris och ett referenspris. Referenspriset utgörs av marknadspriset för förnybara, motsvarande produkter och beräknas genom att ta medelvärdet för marknadspriset för referensprodukten under de tre senaste åren. För varje nytt produktionsår beräknas nya treåriga medelvärden.

Utredningen föreslår att styrmedlet ska vara verksamt mellan 2024 och 2048, där utbetalningsperioden per projekt är tio år. Ett första anbudsförfarande bedöms kunna genomföras 2026, och en första utbetalning bör kunna ske 2029. Uppföljning och utvärdering av styrmedlet bör ske löpande för att dra nytta av läreffekter av styrmedlet generellt, men också av anbudsförfarandet, referenspriser och andra relevanta aspekter.

Slutanvändningen av produkten styrs inte. Det ger en viss möjlighet för andra sektorer att nyttja styrmedlet.

Utredningens skäl för det föreslagna styrmedlet

Vid införandet av ett nytt styrmedel behöver avvägningar göras. Flera politiska mål ska uppfyllas, förslaget ska vara förenligt med EU:s inre marknad och det finanspolitiska ramverket, det ska vara långsiktigt och förutsägbart, samt bidra till tillväxt och innovation, utan för stor risk för att konkurrensen snedvrids.

Genom att föreslå ett referenspris som bygger på de tre senaste årens pris för en konventionell förnybar motsvarande produkt bedömer utredningen att förslaget är förenligt med det finanspolitiska ramverket och kommissionens vilja att det finns en marknadskoppling. Att utgå från råvaror listade i förnybartdirektivets bilaga 9 del A syftar till att underlätta ett godkännande av statsstödet och att vara i linje med WTO:s handelsregler och regler för EU:s inre marknad. Stödets långsiktighet garanteras genom att riksdagens beslutar om ett beställningsbemyndigande för styrmedlet, vilket ger ansvarig myndighet rätt att ingå ekonomiska åtaganden för flera år framåt i tiden. Slutanvändningen av produkten styrs inte, för att minska risken för snedvridning av konkurrensen.

Styrmedelsförslaget och skattebefrielse för rena och höginblandade biodrivmedel

Utredningen ska enligt direktiven analysera om ett nytt produktionsstöd kan ersätta nuvarande skattenedsättningar på rena och höginblandade biodrivmedel. Bioekonomiutredningen anser att förslaget om ett nytt styrmedel kan samexistera med skattebefrielsen för rena och höginblandade biodrivmedel. Risken för överkompensation av förnybara drivmedel som produceras med stöd av förslaget bedöms som liten, eftersom pris på konventionella förnybara drivmedel används som referenspris.

Utredningen anser dock inte att det föreslagna styrmedlet kan ersätta skattebefrielsen, eftersom de två styrmedlen har olika syften. Det föreslagna styrmedlet syftar till att öka utbudet av förnybara drivmedel från nya tekniker som i dag inte är kommersiellt etablerade. Skattebefrielsen syftar till att främja efterfrågan på rena och höginblandade biodrivmedel. Dessa volymer kan utgöras av förnybara drivmedel som produceras i befintlig produktion eller i produktion som tillkommer genom utredningens styrmedelsförslag.

Konsekvenser

Utredningen bedömer att de statsfinansiella kostnaderna för betalning av intäktsgarantier uppgår till 54 miljarder kronor under de 25 år (2024–2048) som det föreslås vara verksamt. Den exakta kostnaden beror på vilka anbudspris företagen anger, den totala produktionsvolymen och utvecklingen av referenspriser. Det konkurrensutsatta anbudsförfarandet ger incitament att inkomma med lägre anbud, vilket ökar kostnadseffektiviteten av åtgärden. Därutöver tillkommer administrativa kostnader för drift, uppföljning och utvärdering på totalt 80 miljoner kronor under hela perioden. Utöver att påverka statsfinanserna har styrmedlet även andra finansiella konsekvenser. De samhällsnyttor styrmedlet kan bidra till har uppskattats till ett värde på sammanlagt cirka 160–180 miljarder kronor.

Styrmedlet kommer inte signifikant kunna bidra till det svenska transportmålet till 2030, eftersom endast små volymer hinner produceras med hjälp av styrmedlet till dess. Däremot kan det väsentligt bidra till netto-noll-målet 2045. Utredningen har uppskattat att styrmedlet kan bidra till den totala måluppfyllnaden med utsläppsminskningar om 6,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter per år. Det förutsätter dock att produkterna som beviljas intäktsgarantier används inom Sverige.

Utredningens förslag är ett utbudsbaserat styrmedel som bidrar till att större volymer förnybara drivmedel produceras i Sverige. För att säkerställa att det bidrar till Sveriges nationella klimatmål kan därför förslaget behöva kompletteras med efterfrågebaserade styrmedel, exempelvis differentiering i skatt mellan fossila och förnybara drivmedel eller någon form av kvot- eller reduktionsplikt.

För att nå de nationella klimatmålen har flera tidigare utredningar pekat på att transportsektorn behöver en kombination av åtgärder; elektrifiering, effektiviseringar, samt förnybara drivmedel. Alla dessa åtgärder har potential att bidra till målen, men har också utmaningar. För förnybara drivmedel gäller det till exempel vilka råvaror som används; för att inte orsaka negativa konsekvenser för andra miljömål bör enbart restprodukter användas. Utredningen föreslår att råvaror som är listade i förnybartdirektivets bilaga 9 del A, samt elektricitet och koldioxid, ska kunna erhålla intäktsgarantier. I bilaga 9 del A listas restprodukter från skogs- och jordbruk, samt fiskerinäringar och vattenbruk. Utredningen har inte gjort några nya beräkningar vad gäller tillgången på biomassa av restprodukter, utan utgått från tidigare beräkningar från forskare och expertmyndigheter. Enligt dessa bedömningar finns möjligheten att använda mer restströmmar från de gröna näringarna, utan att det påverkar andra miljömål negativt.

Utredningen bedömer därtill att förslaget om intäktsgarantier för förnybara drivmedel och mellanprodukter inte kommer att påverka hur jord-, skogs- eller vattenbruk och fiske bedrivs. Hur mycket restprodukter som finns tillgängligt beror på efterfrågan på de areella näringarnas huvudprodukter, och hur tillverkningsprocesserna sker. En omfattande förändring av dagens skogs-, jord-, eller vattenbruk och fiske kan både öka och minska tillgången på restprodukter av biomassa, men utredningen har inte analyserat ett sådant scenario.

Utöver att bidra till klimatmål kan en ökad inhemsk produktion av förnybara drivmedel stärka Sveriges försörjningsberedskap av drivmedel, genom att ha beredskapslagret både i slutprodukten och i inhemskt tillgängliga råvaror, samt genom att decentralisera produktionen. För att främja försörjningstryggheten kopplat till drivmedel, finns det behov utöver själva drivmedelsproduktionen. Det pågår en rad utredningar och initiativ för att föreslå åtgärder för ökad beredskap och försörjningsförmåga i hela samhället. Bioekonomiutredningen anser att en bättre samordning, tydligare ansvar och vidareutveckling av försörjningskedjor kommer att förbättra beredskapen i allmänhet, och drivmedelsberedskapen i synnerhet.

Det föreslagna styrmedlet bedöms därtill ha potential att bidra till tillväxt och stärkt sysselsättning, i synnerhet på landsbygden då det främst är företag och industrier på landsbygden och mindre orter som förväntas leverera råvaran och mellanprodukter.

Syftet med statlig intervenering på en marknad är att korrigera för ett marknadsmisslyckande. Även om ändamålet är att ändra marknadsimperfektioner, finns det en risk att det uppstår en snedvridning av konkurrensen. Det finns flera olika grupper av företag som kan påverkas av förslaget. Det gäller bland annat företag som kan ansöka om intäktsgarantier och dra nytta av styrmedlet, men också företag som inte kan ansöka om intäktsgarantier, som använder samma råvara för andra ändamål, eller företag som producerar förnybara drivmedel från råvaror som inte inkluderas i styrmedlet. Dessa två grupper av företag kan drabbas av snedvriden konkurrens på grund av styrmedlet. För att dämpa risk för snedvriden konkurrens har utredningen bland annat begränsat tillåta råvaror till de som finns i förnybartdirektivets bilaga 9 del A, elektricitet och koldioxid, samt genom att basera stödet på marknadsbaserade referenspriser. Det föreslagna styrmedlet begränsar inte heller slutanvändningen av produkten. Utredningens bedömning är därmed att förslaget på en övergripande nivå bidrar till en stärkt konkurrenskraft.