Utbildningsdepartementet · U 2022:01 · Offentlig utredning

Bildning, utbildning och delaktighet – folkbildningspolitik i en ny tid

Redovisad

Tillsatt?9 juni 2022
Utreds
Betänkande?13 juni 2024
Remiss?9 sep 2024
Proposition?
Riksdagen

En särskild utredare ska föreslå de ändringar som krävs avseende statens stöd till folkbildningen för att säkerställa att folkbildningen styrs effektivt.

Särskild utredareChrister Nylander

Uppdraget ?

Ur kommittédirektivet Dir. 2022:75, beslutat 9 juni 2022

En särskild utredare ska föreslå de ändringar som krävs avseende statens stöd till folkbildningen för att säkerställa att folkbildningen styrs effektivt. Förslagen från utredningen ska syfta till att säkerställa en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen samt ge folkbildningen de bästa förutsättningar att verka framöver.

Utredaren ska bl.a.

utreda behovet av ändrat mål för folkbildningspolitiken och av ändrade syften med statens stöd till folkbildningen,
föreslå kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av folkbildningen,
se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen,
utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs, och
lämna nödvändiga författningsförslag.

Vad utredningen ska göra

Är nuvarande mål och syften ändamålsenliga och relevanta utifrån dagens förutsättningar i samhället?

Utredaren ska därför

analysera om det finns behov av att ändra målet för folkbildningspolitiken och, om utredaren anser att det finns ett sådant behov, föreslå ett ändrat mål,
analysera om det finns behov av att ändra syftena med statens stöd till folkbildningen och, om utredaren anser att det finns ett sådant behov, föreslå ändrade syften, och
lämna nödvändiga författningsförslag.

Bakgrund i direktivet (7 stycken)

Folkbildningen har spelat och spelar en viktig roll i Sverige. Den fyller en viktig funktion för att möta flera av de samhällsutmaningar som Sverige står inför. Folkbildningen bidrar genom sin verksamhet bland annat till att nå de personer som står längst från arbetsmarknaden och har kortast utbildning. Vidare syftar den till att upprätthålla demokratin genom att erbjuda mötesplatser för människor med olika erfarenheter och intressen samt erbjuder kulturverksamhet i hela landet. Målet och syftena för folkbildningen ska spegla den verksamhet som genomförs, vara anpassade efter samhällsutvecklingen och hålla över tid. Det finns därmed ett återkommande behov av att se över mål och syften för att de ska vara relevanta. Regeringen gjorde i propositionen Allas kunskap - allas bildning (prop. 2013/14:172) bedömningen att en av folkbildningens största utmaningar är att möta framtiden med dess värderingar, livsstilar, arbetsliv samt dess kulturella och religiösa mångfald på ett sådant sätt att människors behov av bildning, utbildning och kultur kan mötas.

Frågor som fått ökad aktualitet sedan syftena formulerades är bland annat folkbildningens roll för att underlätta integration, att skapa förutsättningar för självständighet, delaktighet och livslångt lärande samt dess roll för människors etablering på arbetsmarknaden. Även inom funktionshinderspolitiken har folkbildningens roll förstärkts i samband med att en ny strategi för funktionshinderspolitiken beslutades.

Inom folkbildningen har vikten av att värna demokratin och slå vakt om det demokratiska samtalet kommit att spela en allt viktigare roll för att motverka faktaresistens och desinformation. Frågor som internationalisering, samhällets digitalisering, klimatomställning, och en hållbar samhällsutveckling är ytterligare exempel på frågor som vuxit i betydelse de senaste åren.

Samtidigt som samhället förändrats har folkbildningen de senaste åren stått inför flera stora utmaningar som riskerar att påverka hur syftena uppfylls. Folkbildningen har ifrågasatts och frågor har väckts om det bedrivs verksamhet inom folkbildningen som inte respekterar demokratins idéer och om medel avsedda för folkbildningen har gått till icke-demokratisk verksamhet. Diskussionerna om demokratisyftet har riktat uppmärksamhet mot folkbildningens roll i det svenska samhället.

Statens medel till folkbildningen behandlas i regleringsbrev för anslag 14:1-4 inom utgiftsområde 17. Regeringen ger Folkbildningsrådet anvisningar för återrapportering av verksamheten i riktlinjer som beslutas av regeringen för varje år. Regeringen har i riktlinjerna för år 2021 och 2022 lämnat ett fördjupat återrapporteringskrav när det gäller demokratisyftet. I sin redovisning beskriver Folkbildningsrådet att folkbildningens aktörer behöver arbeta för att utforma verksamheten så att otraditionella möten äger rum och för att bryta den homogena deltagarsammansättningen som förekommer inom vissa av folkbildningens verksamheter.

Regeringen beslutade den 19 maj 2022 att inhämta Lagrådets yttrande över förslagen i lagrådsremissen Statens stöd till trossamfund och demokrativillkor. I lagrådsremissen föreslås bl.a. att ett demokrativillkor ska gälla för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden och för stöd till trossamfund enligt lagen (1998:1593) om trossamfund och en ny lag om statsbidrag till trossamfund. Regeringen gör även bedömningen att ett i huvudsak likalydande demokrativillkor som det som föreslås för stöd ur Allmänna arvsfonden bör uppställas för övrig statlig bidragsgivning som riktar sig till civilsamhället. Beredningen av lagstiftningsärendet och förordningar fortsätter i Regeringskansliet.

Mot bakgrund av den pågående samhällsutvecklingen och de utmaningar som folkbildningen stått inför behöver målet för folkbildningspolitiken och syftena med statens stöd till folkbildningen ses över.

Tabell 1 Nuvarande indikatorer i relation till folkbildningens syften

Syfte (rubr.) Indikatorer (-)
Demokrati

- antalet folkhögskolor och studieförbund i landet - fördelning av folkhögskolor och studieförbund i landet

Påverkan och mångfald - deltagare i folkhögskolekurs efter ålder och kön - unika studiecirkeldeltagare efter ålder och kön - andel utlandsfödda deltagare folkhögskolans långa kurser och i studiecirklar - andel deltagare med funktionsnedsättning i långa kurser resp. studiecirklar

Utbildning och bildning - andel deltagare utan gymnasieutbildning - antal utfärdade betyg om grundläggande behörighet bland deltagare på folkhögskolans långa kurser - antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkesutbildning på särskild kurs

Kultur - antal deltagare i folkhögskolors och studieförbunds kulturprogram - andel kvinnor respektive män i kulturprogram

Nya indikatorer behövs för att möta dagens behov av uppföljning

Utredaren ska därför

göra en översyn av nuvarande indikatorer och föreslå kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av folkbildningen utifrån nuvarande eller reviderade mål och syften med statens stöd till folkbildningen, vilka ska vara möjliga att följa upp och omfatta såväl folkhögskolor som samtliga studieförbund.

Bakgrund i direktivet (1 stycken)

Indikatorerna utgör en styrsignal för folkbildningen och påverkar verksamheten. Indikatorerna måste spegla syftena med statens stöd till folkbildningen och om utredningen föreslår förändrade syften måste indikatorerna följaktligen ses över. En översyn av indikatorerna krävs även om utredaren inte föreslår någon förändring av syftena. Som Statskontoret påpekar saknas i dag kvalitativa indikatorer och det finns brister i hur vissa av syftena följs upp, t.ex. demokratisyftet och mångfalds- och påverkanssyftet. De befintliga indikatorerna för uppföljning av folkbildningen är inte heller möjliga att följa över tid. En översyn av indikatorerna behöver därför göras för att säkerställa en mer utförlig och allsidig uppföljning av folkbildningen. Indikatorerna behöver innehålla såväl kvantitativa som kvalitativa mått. Indikatorerna som föreslås ska vara möjliga att följa upp och anpassade utifrån syftena och omfatta såväl folkhögskolor som samtliga studieförbund. Vid utformningen av indikatorerna bör hänsyn tas till de behov och förutsättningar som finns inom folkbildningen så att syftet med förändringen uppfylls utan att skapa omotiverad administration. I arbetet behöver hänsyn också tas till att studieförbunden bedriver och rapporterar sin verksamhet på olika sätt och delvis har olika system för rapportering av verksamheten. Utredaren bör också i arbetet särskilt beakta Statskontorets rapport Folkbildningen - ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget (U2018/02542).

Nuvarande styrning är tillitsbaserad

Utredaren ska därför

analysera om nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidraget till folkbildningen är ändamålsenlig och bör behållas, eventuellt med ändrad styrning, eller om det finns behov av en förändrad modell.

Bakgrund i direktivet (11 stycken)

Stödet till folkbildningen reformerades 1991. Statens detaljstyrning av folkbildningen upphörde och ansvaret för att fördela statsbidrag till folkbildningen flyttades från Skolöverstyrelsen till den ideella föreningen Folkbildningsrådet. Folkbildningen fick en friare roll gentemot staten än vad den tidigare haft. Folkbildningsrådet fick förvaltningsuppgiften att fördela statsbidraget till folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan utifrån de övergripande syften som riksdagen beslutat. Regeringen konstaterade i propositionen Allas kunskap - allas bildning (prop. 2013/14:172) att detta innebär att en formell och principiell gräns mellan staten och folkbildningen upprätthålls. Modellen kallas självförvaltningsmodellen.

Utgångspunkten för den nuvarande styrningen av Folkbildningsrådet är att den är tillitsbaserad och regeringen styr inte verksamheten i detalj (prop. 1990/91:82). Den uppgift som Folkbildningsrådet enligt lagen (1976:1046) om överlämnade av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde har fått överlämnad till sig är uppgiften att pröva frågor om fördelning av statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Liknande styrmodell finns även inom andra politikområden såsom statens stöd till idrotten och statens stöd till friluftsorganisationer. Styrningen av Folkbildningsrådet utgår från de mål och syften med statens stöd till folkbildningen som har fastställts av riksdagen och som finns angivna i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Statens medel till folkbildningen regleras i regleringsbrev för anslag 14:1-4 inom utgiftsområde 17. Regeringen ger Folkbildningsrådet anvisningar för återrapportering av verksamheten i riktlinjer som beslutas av regeringen för varje år.

Folkbildningsrådet är en ideell organisation med tre medlemsorganisationer: Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation (RIO) samt Studieförbunden i samverkan. Folkbildningsrådet har även rollen som företrädare för sina medlemmar. Det är medlemsorganisationerna som fastställer stadgarna för rådet. Regeringen tillsätter varken generalsekreterare eller styrelse för Folkbildningsrådet. Vissa allmänna villkor för statsbidraget anges i förordningen om statsbidrag till folkbildningen men de närmare villkoren för statsbidraget beslutas av Folkbildningsrådet. Regeringen styr inte närmare över hur stor del av statsbidraget som ska fördelas till folkhögskolor respektive studieförbund eller över hur mycket av anslag 14:1 som Folkbildningsrådet får använda för sina egna förvaltningskostnader. Det är Folkbildningsrådet som beslutar om fördelning av medlen mellan studieförbund och folkhögskolor samt hur stort bidrag varje studieförbund och folkhögskola ska få. För att ta del av statsbidraget till folkbildningen måste en folkhögskola eller ett studieförbund uppfylla kriterier som Folkbildningsrådet har fastställt. Folkbildningsrådet gör en prövning av om folkhögskolor eller studieförbund uppfyller dessa kriterier. Sedan 2007 är Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna inte medlem i Folkbildningsrådet. Medel fördelas via en särskild anslagspost från folkbildningsanslaget direkt till SISU, som fördelar statsbidraget vidare till sina distrikt. SISU styrs av regeringen på samma sätt som Folkbildningsrådet med riktlinjer för varje verksamhetsår.

Möjliggör den nuvarande modellen för fördelning av statsbidrag till folkbildningen den styrning och kontroll som krävs för att säkerställa att statsbidraget används på rätt sätt?

Modellen för styrning av folkbildningen har varit föremål för granskning av tidigare utredningar. Modellen har bland annat granskats av utredningarna Statens utvärdering av folkbildningen 1996, förkortad SUFO 96, som slutredovisade sina resultat i SOU 1996:159, Statens utvärdering av folkbildningen 2004, förkortad SUFO 2, som redovisade delbetänkandet SOU 2003:125 och sitt slutbetänkande i SOU 2004:30 och Folkbildningsutredningen som lämnade betänkandet SOU 2012:72.

Det problem med modellen som särskilt har lyfts av utredningarna är Folkbildningsrådets dubbla roller att dels fullgöra överlämnade statliga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i förhållande till sina medlemmar, dels som ideell förening företräda sina medlemmars intressen. De två statliga utvärderingarna som genomförts (SUFO 96 och SUFO 2) gjorde bedömningen att Folkbildningsrådet fungerade väl i sitt uppdrag som ideell organisation med myndighetsuppgifter. Statskontoret konstaterade i en rapport som genomfördes på uppdrag av den andra statliga utvärderingen (SUFO 2) att Folkbildningsrådet till synes framgångsrikt hanterat den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter. Statskontoret sammanfattar i sin analys de utmaningar som modellen har stått inför de senaste åren med att ange att ett syfte med att överlämna offentliga förvaltningsuppgifter till en ideell förening är att utnyttja de demokratiska strukturer som manifesterar en ideell förening. Enligt Statskontoret kan det dock också komma att strida mot behovet av att - i fråga om myndighetsuppgifter - kunna tillämpa auktoritära beslutsprinciper.

Regeringen har i flera propositioner bedömt att nuvarande modell inte ska ändras (prop. 1997/98:115, prop. 2005/06:192 och prop. 2013/14:172). Samtidigt har regeringen konstaterat att Folkbildningsrådets båda uppdrag ställer stora krav på rådets styrelse och rådets anställda att kunna kombinera sina båda roller. För att möta sin myndighetsuppgift måste styrelsen ibland ta kontroversiella beslut vars sakliga innehåll inte delas av alla (prop. 1997/98:115).

Vidare har Riksrevisionen bland annat granskat folkbildningen 2004 (RiR 2004:15) och 2011 (RiR 2011:12). Riksrevisionen konstaterar 2004 att det övergripande offentligrättsliga regelverket inte med automatik är tillämpligt när ideella organisationer agerar i myndighets ställe. I granskningen från 2011 lyfter Riksrevisionen att regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Riksrevisionen ser flera problem som kan bidra till att folkbildningen konserveras så att Folkbildningsrådets legitimitet att agera i myndighets ställe försvagas. Formerna för hur studieförbund och folkhögskolor som ska anses vara statsbidragsberättigade utses är ett sådant problem. Folkbildningsrådet har inte kunnat tillgodose riksdagens intentioner att i större utsträckning basera bidragsfördelningen på kvalitativa kriterier. En fördelning av statsbidraget som i högre utsträckning baseras på en värdering av studieförbundens verksamhet ställer större krav på Folkbildningsrådets beslutsförmåga vad gäller saklighet och transparens.

Tidigare bedömningar i utredningar och propositioner av Folkbildningsrådets dubbla roller att dels fullgöra överlämnade statliga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i förhållande till sina medlemmar, dels som ideell förening företräda sina medlemmars intressen, har varit att modellen för styrning av statsbidraget till folkbildningen har fungerat, men att risker för lojalitetskonflikter finns. Under de senaste åren har självförvaltningsmodellen kritiserats då det har framkommit att fusk och felaktigheter har förekommit i studieförbundens verksamhet. Folkbildningsaktörernas förmåga att följa upp och kontrollera medlens användning har ifrågasatts.

Regeringen har förstärkt kraven på återrapportering i riktlinjerna till Folkbildningsrådet med anledning av fusk och felaktigheter inom studieförbunden och redovisning av statsbidraget. Folkbildningsrådet och studieförbunden har vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med fusk och felaktigheter. Folkbildningsrådet redovisade i en särskild rapport i april 2022 det fortsatta arbetet med de åtgärder som presenterades i den särskilda rapporten som rådet lämnade till Regeringskansliet i april 2021.

Under 2021 har Riksrevisionen inlett en ny granskning av folkbildningen som inriktas på kontrollen och uppföljningen av statens stöd till studieförbunden. Riksrevisionens rapport är planerad till september 2022. Folkbildningsrådets medlemsorganisationer har också låtit utvärdera Folkbildningsrådets verksamhet (Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag, december 2020). Nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen innebär en begränsad styrning av bidraget och dess användning från statens sida. Det finns därför anledning att se över om regeringen i ökad utsträckning bör styra statsbidraget till studieförbund och folkhögskolor. Processen för att ge folkbildningen möjligheter att ta del av insatser kompliceras vidare av att Folkbildningsrådet är en ideell organisation och inte en statlig myndighet, då det innebär att uppdrag inte kan läggas på organisationen, utan bara återrapporteringskrav. Nuvarande modell innebär begränsningar för regeringen att kunna styra vid exempelvis kriser. Folkbildningens möjlighet att kunna bidra inom andra politikområden kan därmed begränsas. Det behövs mot denna bakgrund en analys av om nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidraget är ändamålsenlig. Syftet med styrningen ska vara att säkerställa att den verksamhet som bedrivs följer syftena med folkbildningen, att medel hanteras enligt gällande regelverk och att användningen av medel ska kunna följas upp och granskas samtidigt som folkbildningens potential tas tillvara.

Om utredaren kommer fram till att nuvarande modell bör behållas ska utredaren

se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund.

Om utredaren kommer fram till att det finns ett behov av en förändrad modell ska utredaren

analysera hur en förändrad modell bör utformas samt föreslå en modell för styrning, och
lämna nödvändiga författningsförslag.

Hur ska en regelbunden uppföljning av folkbildningsverksamheten utformas?

Utredaren ska därför

föreslå en modell för regelbunden uppföljning av statsbidraget till folkbildningen, som tar sin utgångspunkt i föreslagen modell för förvaltning av medel, och
lämna nödvändiga författningsförslag.

Bakgrund i direktivet (5 stycken)

I samband med reformeringen av stödet till folkbildningen 1991 konstaterade regeringen i propositionen om folkbildning (prop. 1990/91:82) att Folkbildningsrådet gör en uppföljning av den verksamhet som bedrivs med statsbidrag och utvärderar verksamheten och att staten tar del av rådets utvärdering men också gör en egen bedömning av materialet som utgångspunkt bl.a. för framtida resurstilldelning. Regeringen ansåg att det också finns anledning att bedriva ett utvärderingsarbete som är helt frikopplat från det som folkbildningen själv ska bedriva. Det kunde enligt regeringen ske genom att regeringen lägger ut tidsbegränsade uppdrag till t.ex. en särskild utredare eller en forskningsinstitution. Regeringen ansåg att statens fördjupade utvärdering av folkbildningen borde genomföras vart tredje år. Sedan dess har tre utredningar tillsatts inom kommittéväsendet (Statens utvärdering av folkbildningen 1996, förkortad SUFO 96, som slutredovisade sina resultat i SOU 1996:159, Statens utvärdering av folkbildningen 2004, förkortad SUFO 2, som redovisade delbetänkandet SOU 2003:125 och sitt slutbetänkande i SOU 2004:30 och Folkbildningsutredningen, som lämnade betänkandet SOU 2012:72). Ett uppdrag att utvärdera folkbildningen har även getts till Statskontoret 2014.

Huvuddelen av den uppföljning och utvärdering som har genomförts har dock Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna själva ansvarat för.

I propositionen Allas kunskap - allas bildning (prop. 2013/14:172) gjorde regeringen bedömningen att det med hänsyn till det omfattande stödet till folkbildningen och folkbildningens viktiga roll i samhället var angeläget att mer regelbundet än tidigare utvärdera den verksamhet som anordnas av folkhögskolor och studieförbund med stöd av statsbidraget. Regeringen bedömde att utvärdering av folkbildningen skulle ske regelbundet och systematiskt med några års mellanrum och av oberoende aktörer. Regeringen föreslog att statliga myndigheter skulle ansvara för utvärderingen av folkbildningen. Vidare föreslog regeringen att den föreslagna utvärderingsmodellen borde prövas under en femårsperiod och därefter borde regeringen ta ställning till modellens ändamålsenlighet och hur det fortsatta arbetet för uppföljning och utvärdering ska bedrivas. I propositionen gjorde regeringen också bedömningen att Statskontoret borde ges ett första uppdrag att utvärdera folkbildningen.

Regeringen gav ett omfattande uppdrag till Statskontoret 2014 att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen. Statskontorets slutrapport redovisades våren 2018 (En folkbildning i tiden - en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, Statskontoret 2018:10). Statskontoret lämnade också förslag till modell för utvärdering samt förslag på möjliga utförare av uppdraget. Dessutom presenterades ett indikatorsystem (Statskontorets rapport Folkbildningen - ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget, U2018/02542). Sedan dess har Statskontoret även fått i uppdrag år 2019 att utreda insatserna Svenska från dag ett, Vardagssvenska och Uppsökande motiverande studieförbundsinsatser (Utvärdering av folkbildningsinsatser för asylsökande och utrikes födda kvinnor, Statskontoret 2020:2). Som tidigare nämnts har även delar av statsbidraget till folkbildningen granskats av Riksrevisionen.

Statens stöd till folkbildningen uppgår år 2022 till nästan fem miljarder kronor. Hur stödet får användas framgår av förordningar, regleringsbrev och riktlinjer, Folkbildningsrådets villkor för statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor samt SISU:s anvisningar till distrikten. Det är viktigt att säkerställa att offentliga medel används korrekt och att stödet går till verksamhet som uppfyller syftet med stödet. Behoven av kontroll har ökat. För att säkerställa detta behövs en regelbunden utvärdering och uppföljningen av statens stöd till folkbildningen. Det saknas i dagsläget ett system för hur en extern utvärdering av statens stöd till folkbildningen ska ske långsiktigt. Uppföljning ska säkerställa att statens bidrag används enligt folkbildningens syften. Det krävs därför att en modell för regelbunden uppföljning införs. Utformningen av en modell måste göras utifrån den styrmodell som utredaren har i uppdrag att föreslå så att en logisk och funktionell helhet skapas. Hur modellen för uppföljning bör utformas kommer att skilja sig åt beroende på om den nuvarande modellen med en ideell organisation som fördelar medel behålls eller om annan styrmodell för folkbildningen föreslås av utredaren. För att modellen ska kunna genomföras kommer utredaren att behöva ta fram och föreslå en struktur för uppföljningen som tar sin utgångspunkt i föreslagen styrmodell för folkbildningen.

Om utredaren föreslår att Folkbildningsrådet eller en annan organisation som inte är en myndighet ska fördela statsbidraget till folkbildningen ska utredaren därför

analysera hur en extern revision av verksamheten med fördelning av statsbidraget till folkbildningen kan möjliggöras,
föreslå en modell för revision av verksamheten med fördelning av statsbidraget till folkbildningen, och
lämna nödvändiga författningsförslag.

Övrigt i direktivet: Uppdraget att utreda behovet av ändrade syften och mål, De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbildningen är att, Uppdraget att föreslå indikatorer, Nuvarande indikatorer är inte helt ändamålsenliga, Hur säkerställs en extern revision av folkbildningen?, Konsekvensbeskrivningar, Kontakter och redovisning av uppdraget

Uppdraget att utreda behovet av ändrade syften och mål

Folkbildningen bidrar till att ge många människor möjligheter till bildning och utbildning. Det gäller inte minst de som står långt ifrån arbets- och samhällslivet. Folkbildningen erbjuder också möjligheter att utöva och ta del av kulturverksamhet i hela landet. Alltsedan sin framväxt parallellt med folkrörelserna har folkbildningen spelat en viktig roll för demokratin i Sverige. Statligt stöd till folkbildningen har fördelats sedan folkbildningens framväxt på 1800-talet.

Genom ett riksdagsbeslut 1991 genomfördes en reformering av stödet till folkbildningen som innebar en ändrad ansvarsfördelning mellan staten och folkbildningen (prop. 1990/91:82 om folkbildning och prop. 1990/91:178 om överlämnande av uppgiften att fördela statsbidrag till folkbildningen m.m., bet. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358). Den omfattande statliga regleringen som fanns tidigare ersattes av ett system med målstyrning där riksdagen och regeringen skulle fastställa de övergripande målen och motiven för statsbidraget till folkbildningen. Inom angivna gränser skulle sedan folkhögskolor och studieförbund själva formulera verksamhetens mål. Samtidigt ersatte ett samlat anslag utan detaljreglering de tidigare detaljreglerade anslagen.

I samband med reformen bildades den ideella föreningen Folkbildningsrådet med uppgiften att fördela bidrag till folkhögskolor och studieförbund. Folkbildningen fick frihet att styra sig själv utifrån de syften med anslaget till folkbildningen som riksdagen beslutat om. Ett nyckelbegrepp för folkbildningen som myntades redan av 1944 års folkbildningsutredning är att "folkbildningen skall vara fri och frivillig" och det har kommit att få stor betydelse för relationen mellan staten och folkbildningen. Detta innebär enligt prop. 1990/91:82 en folkbildning som

- främjar demokrati, jämlikhet, jämställdhet samt internationell och kulturell förståelse och utveckling,

- bygger på människors fria och frivilliga kunskapssökande,

- präglas av demokratiska värderingar och samarbete,

- syftar till att stärka människors möjligheter att påverka sina livsvillkor och tillsammans med andra förändra förhållandena enligt egna värderingar och idéer,

- medverkar till att utveckla en folklig kultur,

- ger stöd och stimulans till ett idéburet studiearbete i folkrörelser och föreningar,

- medverkar till att ge alla, men i synnerhet personer med kortare utbildningserfarenheter, goda grundkunskaper och stimulerar intresset för nya kunskapsområden.

Genom riksdagsbeslutet 1991 lades syften med statens bidrag till folkbildningen fast. De grundläggande skälen för statens stöd till folkbildningen var att den bidrar till en demokratisk grundsyn och utveckling i samhället. De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbildningen har därefter formulerats och utvecklats i flera propositioner. De behandlas i propositionerna Folkbildning (prop. 1997/98:115), Lära, växa, förändra - Regeringens folkbildningsproposition (prop. 2005/06:192) och Allas kunskap - allas bildning (prop. 2013/14:172).

Genom riksdagens beslut i fråga om prop. 2013/14:172 fastställdes också ett övergripande mål för folkbildningspolitiken. Målet är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället. Tidigare var målet för folkbildningen detsamma som för vuxenutbildningen. Målet togs fram för att formulera statens intentioner med folkbildningspolitiken och statsbidraget till folkbildningen. Skälen för regeringens förslag var att en egen målformulering för den statliga folkbildningspolitiken skulle klargöra statens intentioner med folkbildningspolitiken. Regeringen ville även förtydliga att folkbildningen har en bredare målgrupp än vuxenutbildningen, då både folkhögskolor och studieförbund har deltagare som är under 18 år.

De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbildningen är att

- stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin,

- bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation, och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen,

- bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och

- bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Folkbildningen har tidigare även styrts av verksamhetsområden. Verksamhetsområdena upphävdes efter förslag av regeringen i propositionen Allas kunskap - allas bildning (prop. 2013/14:172). De fyra syftena med statens stöd till folkbildningen bedömdes formulera statens intentioner på ett sätt som väl tillgodoser behovet av styrning av statsbidraget till folkbildningen och verksamhetsområdena bedömdes därmed ha spelat ut sin roll. Folkbildningens aktörer lägger själva fast målen för verksamheten, medan riksdagen och regeringen lägger fast målen för bidragsgivningen.

Uppdraget att föreslå indikatorer

Mål och syften för en verksamhet behöver regelbundet ses över och detsamma gäller för de indikatorer som syftar till att mäta måluppfyllelsen.

Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen till riksdagen måluppfyllelsen i verksamheten inom folkbildningen utifrån ett antal indikatorer. Indikatorerna är uppdelade utifrån de fyra syftena (se tabell 1).

Nuvarande indikatorer är inte helt ändamålsenliga

Statskontoret fick 2015 i uppdrag att utvärdera syftena med folkbildningen. Uppdraget kompletterades 2017 med ett tilläggsuppdrag vars fokus var att se över folkbildningens indikatorer. I Statskontoret rapport lyfts bland annat att kvalitativa indikatorer för verksamheten saknas och att det inte går att följa utvecklingen över tid då befintliga indikatorer huvudsakligen mäter antal och andelar deltagande i olika typer av verksamhet. Enligt Statskontorets analys saknas dimensioner av demokratisyftet samt mångfalds- och påverkanssyftet i dagens indikatorsystem. Statskontoret lyfter också fram att ett indikatorsystem är en form av styrsignal som med tiden kan bli styrande för verksamhetens inriktning samt att det är önskvärt att indikatorerna bygger på uppgifter som redan samlats in för att minska den administrativa bördan.

Hur säkerställs en extern revision av folkbildningen?

Frågan om att säkerställa statens kontroll av fördelning av statsbidrag till folkbildningen har aktualiserats till följd av fusk och felaktigheter inom studieförbunden. Ett sätt för staten att få insyn i arbetet med fördelning av statsbidraget och kunna utöva denna kontroll är att utse revisorer. I samband med att Folkbildningsrådet bildades angav regeringen i propositionen om folkbildning från 1991 att Folkbildningsrådets redovisning och förvaltning årligen skulle granskas av Riksrevisionsverket. Genom Riksrevisionsverkets medverkan vid revisionen av rådets verksamhet tillförsäkrades staten insyn i rådets arbete. Det framgår av 17 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet. Staten utsåg en revisor i Folkbildningsrådet fram till 2003, då Riksrevisionsverket upphörde och Riksrevisionen bildades. Därefter har staten inte utsett någon revisor i rådet. Enligt Riksrevisionsverkets instruktion hade myndigheten i uppdrag att utse revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enlighet med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller särskilda beslut.

Sedan Riksrevisionen bildades 2003 finns inte något utpekat system för staten att utse revisor i sådana organ som får statsbidrag och kan granskas av Riksrevisionen genom effektivitetsrevision. Riksrevisionen är inte en myndighet under regeringen som regeringen kan ge uppdrag till. I propositionen som föregick bildandet av Riksrevisionen konstaterade regeringen att frågan om att sträcka ut revisionen till att omfatta även årlig revision av sådana organ som har tagit emot statliga bidrag med redovisningsskyldighet m.m. inte är helt okomplicerad mot bakgrund av att regeringen inte får lägga uppdrag på Riksrevisionen. Regeringen ansåg att för det fall behov skulle finnas av en sådan utvidgning borde frågan utredas i särskild ordning (prop. 2001/02:190 s. 83). Frågan har inte utretts närmare.

Frågan om staten kan tillsätta en extern revisor i Folkbildningsrådet har aktualiserats under senare år och riksdagen avvaktar regeringens beredning av frågan. I en skrivelse från Studieförbunden i samverkan, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Folkhögskoleföreningen för regionägda folkhögskolor som kom in till Utbildningsdepartementet den 17 mars 2021 ställdes krav på regelbunden utvärdering av folkbildningen och att staten ska utse en revisor i Folkbildningsrådet (U2021/01707).

Även om olika delar av statsbidraget till folkbildningen har granskats av både Riksrevisionen och Statskontoret saknas det i dagsläget ett system för hur en extern revision av statens stöd till folkbildningen ska ske. Denna fråga aktualiseras både om utredaren föreslår att nuvarande modell med Folkbildningsrådet som fördelar statsbidraget ska bestå och om uppgiften skulle ges till annan ideell organisation. Staten ska ha insyn och möjlighet till kontroll för att kunna säkerställa att statens bidrag till folkbildningen används så som avsetts. Det är därför angeläget att frågan utreds för att säkerställa långsiktig extern revision av folkbildningen. Hur modellen för revision bör utformas kommer att skilja sig åt beroende på om den nuvarande modellen med en ideell organisation som fördelar medel behålls eller om annan styrmodell för folkbildningen föreslås av utredaren. Om utredaren föreslår att Folkbildningsrådet eller en annan organisation som inte är en myndighet ska fördela statsbidraget till folkbildningen behöver en modell för statlig medverkan vid revision av folkbildningen fastställas.

Konsekvensbeskrivningar

Utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren särskilt redogöra för de organisatoriska konsekvenserna av förslagen och konsekvenserna av förslagen för studieförbund och folkhögskolor. Alternativa lösningar som har övervägts men valts bort ska redovisas, liksom skälen för det.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utredaren ska särskilt beakta det arbete som har genomförts inom ramen för Demokrativillkorsutredningen och det pågående arbetet med införande av ett enhetligt demokrativillkor för civilsamhället, Riksrevisionens granskning av uppföljning och kontroll av statens stöd till studieförbunden och Statskontorets utvärdering av folkbildningen och förslag till indikatorer samt andra relevanta rapporter från folkbildningens aktörer. Vidare ska utredaren beakta Folkbildningsrådets och studieförbundens vidtagna åtgärder med anledning av fusk och felaktigheter. Utredaren ska inhämta synpunkter från Folkbildningsrådet, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation, Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation, Sveriges Kommuner och Regioner, Studieförbunden i samverkan, Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, berörda myndigheter och organisationer, bland annat de som företräder folkbildningens målgrupper.

Uppdraget ska redovisas senast den 19 februari 2024.

(Utbildningsdepartementet)

Ändringar i uppdraget ?

14 sep 2023
Dir. 2023:130 Regeringen remitterade den 26 april 2023 en promemoria med förslag om ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund (U 2023/01468). Utredaren ska därför inte längre se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund. Även i övrigt ändras deluppdraget att se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Utredaren ska nu i stället bl.a.
- analysera nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och felaktigheter, och
- inom ramen för denna analys, överväga om styrningen och medelstilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befintliga myndigheter i stället för av Folkbildningsrådet och redovisa sådana alternativ.
Uppdraget att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs utvidgas. Utredaren ska nu även
- föreslå hur kontroll och granskning av användningen av statsbidragen kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen.
- föreslå villkor för återbetalning av statsbidrag som inte har använts av en folkhögskola eller ett studieförbund inom ett budgetår.
Därutöver tillkommer ett uppdrag att utreda återtag och återbetalning av statsbidrag. Utredaren ska i denna del bl.a.
Utredningstiden förlängs. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren redovisa sitt uppdrag senast den 19 februari 2024. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 14 juni 2024.
- analysera nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och felaktigheter,
- inom ramen för denna analys, överväga om styrningen och medelstilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befintliga myndigheter i stället för av Folkbildningsrådet, och redovisa sådana alternativ,
- vid redovisningen av alternativ där en eller flera statliga myndigheter helt eller delvis ansvarar för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen, även redovisa vilka uppgifter respektive alternativ innebär att myndigheten eller myndigheterna ska ha,
- redovisa för- och nackdelar med de alternativ som analyserats,
- föreslå en lämplig gemensam modell, eller olika modeller, för styrning och fördelning av statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund respektive idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet, och
- lämna nödvändiga författningsförslag.

Betänkandet ?

Bildning, utbildning och delaktighet – folkbildningspolitik i en ny tid

SOU 2024:42 · 13 juni 2024 · Folkbildningsutredningen

Betänkandet (pdf)regeringen.se riksdagen.se

Regeringens beskrivning

Folkbildningsutredningen (U 2022:01) har haft i uppdrag att föreslå ändringar som säkerställer en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen samtidigt som folkbildningen ges de bästa förutsättningar att verka framöver.

Utredningens uppdrag har varit brett, och spänt över ett stort antal frågor. En övergripande fråga har varit att analysera den nuvarande styr- och fördelningsmodellen för statsbidraget i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och felaktigheter. Analysen har bland annat inneburit överväganden om Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas myndighetsuppgift helt eller delvis bör flyttas till en eller flera befintliga myndigheter. Utredningens övriga frågor har sammanfattningsvis varit att:

föreslå nya mål och syfte för folkbildningspolitiken
föreslå uppföljningsindikatorer
föreslå en modell för regelbunden utvärdering av statsbidraget till folkbildningen
föreslå hur kontroll och granskning kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen
föreslå en modell med statlig medverkan vid revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
föreslå en ordning för återtagande av statsbidrag
föreslå villkor för återbetalning av oanvända statsbidrag
analysera konsekvenserna av förslagen, särskilt de organisatoriska effekterna för studieförbund och folkhögskolor samt effekterna för civilsamhällets självständighet och möjlighet att bidra till ett demokratiskt samhälle.

Uppdraget i sin helhet framgår av utredningens direktiv och tilläggsdirektiv.

Under arbetet har utredningen haft många externa kontakter för att samla in underlag. Vidare grundar sig utredningen på många skrift-liga källor som finns listade i en bilaga. Utredningen bygger även på statistik från Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Statistiska centralbyrån samt Sveriges folkhögskolor – Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan.

Lagar och förordningar som föreslås

Utredningens sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

• föreslå nya mål och syfte för folkbildningspolitiken

• föreslå uppföljningsindikatorer

• föreslå en modell för regelbunden utvärdering av statsbidraget till folkbildningen

Läs hela sammanfattningen

• föreslå hur kontroll och granskning kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen

• föreslå en modell med statlig medverkan vid revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna

• föreslå en ordning för återtagande av statsbidrag

• föreslå villkor för återbetalning av oanvända statsbidrag

• analysera konsekvenserna av förslagen, särskilt de organisatoriska effekterna för studieförbund och folkhögskolor samt effekterna för civilsamhällets självständighet och möjlighet att bidra till ett demokratiskt samhälle.

Uppdraget i sin helhet framgår av utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilaga 1 och 2).

Under arbetet har utredningen haft många externa kontakter för att samla in underlag. Vidare grundar sig utredningen på många skriftliga källor som finns listade i en bilaga. Utredningen bygger även på statistik från Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Statistiska centralbyrån samt Sveriges folkhögskolor – Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan.

Utgångspunkter och problembild

Folkbildningsutredningens direktiv bör ses mot bakgrund av det omfattande fusk som avslöjades på Järvafältet i Stockholm hösten 2020. Det fanns i ljuset av de brister som avslöjades ett behov av att se över styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen. Även Riksrevisionen hade inlett en granskning med anledning av det inträffade på Järvafältet. Den granskningen skulle visa att arbetet med kontroll och uppföljning hade brister i alla led.

Utredningen betonar folkbildningens betydelse för demokrati, kulturliv, och civilsamhälle samt dess breda samarbete med föreningslivet. Den adresserar också utmaningarna med att säkerställa korrekt användning av statsbidrag och risker som kan uppstå vid samarbeten med föreningslivet. Utredningen undersöker hur en bättre balans kan uppnås mellan folkbildningens frihet och de villkor som följer av att ta emot statligt stöd. En sådan balanspunkt bör innebära en ökad tillit till att statsbidraget används till det som avses och samtidigt till att ge folkbildningen bättre förutsättningar att bidra till individers och samhällets utveckling i en föränderlig tid.

Historik och nuläge

De första folkhögskolorna startade under 1860-talet som ett svar på samhällets utbildningsbehov i en tid då Sverige stod inför stora förändringar. Landsbygdens befolkning behövde ny kunskap för att klara omställningen och de framväxande breda folkrörelserna behövde utbilda funktionärer. Senare skapade dessa folkrörelser också den bildningsverksamhet som lade grunden för det vi i dag känner som studieförbunden. Folkbildningens organisationer blev viktiga för att såväl individen som samhället som helhet skulle klara stora förändringar, men de var också avgörande i Sveriges demokratisering.

Folkbildning ger människor möjlighet att utveckla sin personlighet, kunskap och delaktighet som samhällsmedborgare. Folkbildning sker i olika format som till exempel studiecirklar, kurser och föreläsningar, och betonar frivillighet och icke-formellt lärande. Studieförbund och folkhögskolor spelar en central roll för bildning, utbildning, kultur och samhällsliv.

Statsbidragen som fördelas av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna uppgick till cirka 4,2 miljarder kronor under 2023. Även om statsbidragen till folkbildningen har minskat under senare år utgör bidragen en stor andel av de totala medlen till civilsamhället.

Under 2023 fanns det 11 statsbidragsberättigade studieförbund i Sverige. SISU Idrottsutbildarna är knutet till idrottsrörelsen och har ett särskilt statsbidrag. Stödet till övriga studieförbund kanaliseras via Folkbildningsrådet. Kulturens bildningsverksamhet kommer från 2024 att avveckla sin bidragsberättigade verksamhet.

Antalet unika deltagare i studieförbundens (de som finansieras via Folkbildningsrådet) verksamheter uppgick till drygt 600 000 under 2022. Kvinnor och äldre personer är överrepresenterade bland deltagarna, och majoriteten har en eftergymnasial utbildning. Antalet studiecirklar har successivt minskat de senaste decennierna och en betydande nedgång skedde under pandemiåren med en viss återhämtning 2022.

SISU Idrottsutbildarna är specialiserade på idrottsrörelsens behov och har en övervägande ung målgrupp och en relativt jämn könsfördelning. SISU Idrottsutbildarna når årligen drygt 400 000 personer med sina verksamheter.

Under 2023 fanns totalt 155 folkhögskolor som kvalificerade sig för statsbidrag, med ytterligare en som erhöll medel för försöksverksamhet. Folkhögskolor drivs av en rad olika huvudmän; majoriteten av dessa skolor, 113 av 155, drivs av idéburna organisationer, medan en mindre del är regionägda. Religiöst orienterade huvudmän utgör den största gruppen. Idrottsrörelsen, arbetarrörelsen och funktionshinderrörelsen är andra betydande aktörer.

Folkhögskolor erbjuder långa och korta kurser samt kulturprogram. Under 2022 deltog cirka 130 000 personer i någon av folkhögskolans allmänna, särskilda eller korta kurser. Unga vuxna är den vanligaste deltagargruppen, med en topp i åldersintervallet 18–25 år. Kvinnor är överrepresenterade, särskilt i de äldre åldersgrupperna. Majoriteten har gymnasial utbildning, men särskilda kurser lockar också deltagare med eftergymnasial utbildning. Folkhögskolorna spelar också en betydande roll i att tillhandahålla utbildningsmöjligheter för människor med funktionsnedsättningar och dem som tidigare placerats i anpassad grund- och gymnasieskola.

Nuvarande styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen

Sedan slutet av 1800-talet har staten gradvis minskat sin styrning av bidraget till folkbildningen och sedan 1990-talet är självförvaltningsmodellen en central del av den svenska folkbildningspolitiken. Statsbidraget till folkbildningen fördelas av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Dessa organisationer är medlemsstyrda, vilket ger medlemmarna inflytande över verksamheten.

Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna klassificeras associationsrättsligt som ideella föreningar och har fått statliga förvaltningsuppgifter. Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv är andra exempel på medlemsstyrda organisationer som fördelar statsbidrag. Trots att regeringen har goda möjligheter till styrning, har staten inte samma inflytande över ideella föreningar som över myndigheter.

Det finns utmaningar med självförvaltningsmodellen. Kritik har genom åren riktats mot dubbla roller och lojalitetskonflikter. Folkbildningsrådet har genomfört åtgärder för att stärka sin myndighetsroll och minska risken för lojalitetskonflikter, genom förändringar i relationen mellan Folkbildningsrådet och dess medlemmar, samt nya processer för beredning, beslut och uppföljning.

När självförvaltningsmodellen infördes poängterade staten att det var nödvändigt med uppföljning och utvärdering av folkbildningen. Det beslutades att staten skulle genomföra regelbundna oberoende utvärderingar av folkbildningen. Utredningens kartläggning visar att under de tre decennier som gått sedan självförvaltningsmodellen infördes, har enbart fyra statliga utvärderingar genomförts. Någon stadigvarande modell för en extern regelbunden utvärdering har inte etablerats. Det är därmed främst folkbildningsaktörernas egna utvärderingar och bedömningar som ligger till grund för regeringens bedömningar av måluppfyllelse i budgetpropositionerna.

Under samma period har staten ställt allt fler utvärderingskrav på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Även om Folkbildningsrådet regelbundet publicerar analyser och utvärderingar av verksamheten, även utöver de önskemål som kommer från regeringen, har det inte genomförts några djupare analyser eller utvärderingar av effekter av statsbidraget till folkbildningen. Därför finns det alltjämt ett behov av en mer systematisk effektutvärdering och annan kvalitativ analys av statens stöd till folkbildningen.

Folkbildningens självförvaltningsmodell bygger på tillit, men de senaste årens uppdagade fall av fusk och felaktigheter inom studieförbundens verksamhet, har tillsammans med Riksrevisionens granskning, visat på ett ökat behov av kontroll och uppföljning. Detta har resulterat i ökade krav på folkbildningsaktörernas kontrollarbete. Regeringen har skärpt bidragsvillkoren i statsbidragsförordningen och utsett en statlig revisor för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.

Mot bakgrund av de upptäckta fallen av felaktig bidragsanvändning och regeringens utökade krav har Folkbildningsrådet och studieförbunden, vidtagit flera åtgärder för att stärka och utveckla kontrollen av bidraget. Folkbildningsrådets kostnader för kontroll och uppföljning har tredubblats sedan 2020. Enligt Folkbildningsrådet är den enskilt viktigaste åtgärden ett nytt bidragsfördelningssystem för studieförbunden som ska främja kvalitet, minska volymjakt och öka profileringen av verksamheten.

Kraven på kontrollen har ökat inte bara från regeringen till Folkbildningsrådet, utan också från Folkbildningsrådet till studieförbunden. Även studieförbundens krav på samverkande föreningar har ökat. Även om Folkbildningsrådet styr studieförbundens kontroller i större utsträckning än tidigare är det fortfarande studieförbunden som kontrollerar den egna verksamheten och Folkbildningsrådet följer upp, till största del via dokumentstudier, att kontrollerna genomförs.

Utredningens slutsatser

Folkbildningen bidrar på många olika sätt till individ och samhälle. Sedan demokratins genombrott har folkbildning bidragit med verksamheter och arbetssätt som utvecklat och stärkt demokratin. Flera aktörer har särskild demokratiprofil och många aktiviteter syftar till att förbättra förutsättningarna för ett inkluderande demokratiskt samtalsklimat. Många människor får nya nätverk och kunskaper som gör att de får möjligheter att gå vidare i utbildningssystemet eller ta sig in på arbetsmarknaden.

Folkbildningen skapar en infrastruktur i hela landet för människors bildning, utbildning och delaktighet. Studieförbundens och folkhögskolornas nära band till civilsamhället gör att de fungerar som stöd i föreningsdemokrati och som utbildare av funktionärer som bär upp ett levande civilsamhälle i hela landet.

Folkbildningen bidrar också till många olika politikområden. Arbetsmarknadspolitiken, integrationspolitiken, utbildningspolitiken och socialpolitiken är några exempel på där folkbildningen bidrar genom att erbjuda något annat än det som finns i ordinarie system inom respektive område. Särskilt tydligt är folkbildningens bidrag inom kulturen. På 1970-talet tilldelades studieförbunden ett särskilt ansvar för att det ska finnas ett levande och fritt kulturliv i hela landet och flera folkhögskolor spelar en avgörande roll för kulturlivet regionalt och som en del i utbildning av yrkesmusiker och andra funktionärer.

Utredningen konstaterar också flera utvecklingsbehov. Folkbildningen behöver bli bättre på att nå nya grupper och möta antidemokratiska tendenser. De behöver fortsätta förbättra kontroll och uppföljning av statsbidraget, och verka för ökad transparens i bidragsanvändningen.

Utredningen analyserar självförvaltningsmodellens för- och nackdelar och väger nuvarande modell mot olika alternativa styrmodeller. Utredningen menar att självförvaltningens styrka ligger i att den skapar armlängds avstånd mellan folkbildningens verksamhet och politik, att den främjar ideellt engagemang och att beslut fattas nära verksamheterna.

Att avveckla självförvaltningsmodellen skulle innebära fördelar ur ett perspektiv som strikt värderar statens möjlighet att styra. Det skulle samtidigt skapa andra problem. Främst sådana som relaterar till behovet av armlängds avstånd mellan stat och folkbildningen. Det finns också risk att man delvis förlorar den kraft som finns i folkbildningens fria och frivilliga karaktär. En avveckling av självförvaltningsmodellen skulle däremot inte i sig minska de risker som uppstår i samarbete med andra och det är i dessa samarbeten det finns störst risk för fusk och felaktigheter.

Utredningen menar att folkbildningspolitik handlar om att balansera olika intressen. Staten ger stöd till folkbildningen för att främja de värden den tillför individ och samhälle, men staten vill också försäkra sig om att skattebetalarnas pengar används rätt och att kontroll och uppföljning är ändamålsenlig. Folkbildningen vill å sin sida ta emot statliga medel för sin verksamhet för att på så sätt i större omfattning kunna bidra till positiva effekter för individ och samhälle, men vill samtidigt ha frihet att forma sin verksamhet.

Utredningens förslag syftar till att nå en ny balanspunkt mellan dessa intressen. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget innebär att balanspunkten flyttas till statens fördel utan att det negativt påverkar friheten i folkbildningens verksamheter. Därigenom kan tilliten till folkbildningens aktörer långsiktigt öka och folkbildningen få bättre förutsättningar att bidra till utveckling av individer och samhälle än om åtgärderna inte skulle vidtas.

Utredningens förslag

Ändrad målstruktur, nytt mål, nya delmål och nya indikatorer

Utredningen föreslår en ny målstruktur där det nuvarande målet för folkbildningspolitiken och de fyra syftena med statsbidraget upphör att gälla till förmån för ett nytt övergripande mål och fyra delmål. I samband med det föreslår utredningen att även delvis nya indikatorer införs för att följa upp målen. Vidare föreslår utredningen att SISU Idrottsutbildarna inkluderas i den officiella statistiken för att förbättra förutsättningarna för måluppföljning och utvärdering.

Det nya övergripande målet för folkbildningspolitiken som utredningen föreslår är höjd bildningsnivå, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället.

Bildning, utbildning och delaktighet har varit centrala delar av den svenska folkbildningen sedan starten av folkhögskolor på 1860- talet. Genom att i målet för folkbildningspolitiken återknyta till den svenska folkbildningens historia betonas en lång tradition av att bidra till ett bättre samhälle genom att lyfta människors kunskap och förmåga. Bildning, utbildning och delaktighet kan också förväntas vara värden av folkbildning som brett uppskattas i samhället.

Utredningen föreslår fyra delmål som ska ange det fokus och den inriktning som behövs för att nå det övergripande målet. De fyra delmålen som föreslås är:

• Att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter.

• Att fler människor intresserar sig för kulturell utbildning och bildning samt att delaktigheten i kulturlivet ökar och breddas.

• Att fler människor får nya och återkommande möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier.

• Att folkbildningens verksamhet bidrar till ökad sammanhållning och gemenskap genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsättningar möts i folkbildande sammanhang.

Utredningen menar att målen och delmålen bidrar till att individ och samhälle blir bättre rustade att möta en föränderlig värld samt att målen förtydligar det breda bidrag till demokratin som folkbildningens verksamhet utgör. Till utredningens delmål föreslår utredningen också kvantitativa och kvalitativa indikatorer.

Utredningen föreslår även ett nytt syfte för statsbidraget. Efter- som statsbidraget utgör ett viktigt verktyg för staten för att nå de mål man satt upp för folkbildningspolitiken är det främsta syftet med statsbidraget att främja politikens måluppfyllelse. Det nya syftet med statsbidraget till folkbildningen är att säkerställa finansiering av en infrastruktur för folkbildning i hela landet för att på så sätt främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken.

Den nuvarande modellen för styrning av statsbidraget till folkbildningen ska modifieras

Utredningen föreslår att den nuvarande självförvaltningsmodellen behålls men att förändringar genomförs för att säkerställa ändamålsenlig kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen. De föreslagna ändringarna inom ramen för den nuvarande självförvaltningsmodellen innefattar en regelbunden oberoende utvärdering, en ny modell för statlig medverkan vid revision, en ny ordning för återtagande av återbetalda medel samt flera åtgärder som syftar till en förstärkt kontroll och ökad transparens i bidragsanvändningen.

Utredningen har också, i enlighet med direktiven, tagit fram en alternativ modell som innebär att självförvaltningsmodellen avskaffas och att folkbildningsanslaget i stället fördelas, kontrolleras och följs upp av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).

Ny modell för regelbunden uppföljning och utvärdering

Utredningen föreslår att en ny modell för uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen ska införas. Modellen innebär att uppföljning och utvärdering fortsatt ska genomföras på tre olika nivåer – staten, Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna, bidragsmottagare – men att den statliga oberoende utvärderingen ska ha en mer framträdande roll. Därmed blir den största skillnaden jämfört med nuvarande utvärdering, en ny struktur för extern oberoende analys och utvärdering.

Redan 1991 när självförvaltningsmodellen infördes lyftes behovet av oberoende utvärderingar fram. Med tanke på storleken på det statliga stödet till folkbildningen och att staten sedan 1991 endast genomfört fyra egna utvärderingar samtidigt som felaktig bidragsanvändning uppdagats i allt fler fall bedömer utredningen att det finns starka skäl till en mer regelbunden och mer omfattande oberoende utvärdering av statsbidraget till folkbildningen.

För att säkerställa detta föreslår utredningen att Myndigheten för kulturanalys (MYKA), med utgångspunkt i de folkbildningspolitiska målen, ska utvärdera, analysera och redovisa resultat och effekter av statens stöd till folkbildningen. Utredningen föreslår också att vissa avgränsade delar av folkbildningen ska utvärderas av Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) respektive Centrum för idrottsforskning (CIF). IFAU föreslås inom ramen för sin instruktionsenliga verksamhet genomföra effektutvärderingar av statsbidragsfinansierad folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor. CIF föreslås ansvara för uppföljning och utvärdering av det statsbidraget till folkbildningen som SISU Idrottsutbildarna hanterar. Eftersom utvärderingsverksamheten i sig och folkbildningens bredd och mångfald ställer höga krav på utvärderarens resurser och kompetens bedömer utredningen att det ur ett effektivitetsperspektiv blir mer ändamålsenligt att ta del av och utnyttja särskilda metod- och/eller sakkunskaper från alla tre ovannämnda aktörer.

Förstärkt kontroll och ökad transparens av statsbidraget

Utredningens övergripande bedömning är att fler åtgärder behövs för att stärka kontrollen av statsbidraget till folkbildningen. Utredningens bedömningar och förslag för stärkt kontroll handlar om åtgärder för ökad transparens och insyn i bidragsanvändningen, nya förordningsstyrda krav på mottagare av statsbidrag till folkbildningen samt effektivisering av kontrollen av statsbidraget.

I syfte att öka transparensen bör Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i större omfattning analysera, sammanfatta och tillgängliggöra resultat från sina uppföljnings- och kontrollinsatser. Vidare bör det finnas redovisningssystem som möjliggör en särredovisning av vilka kostnader studieförbunden finansierar med statsbidraget till folkbildningen. Ett sådant redovisningssystem behövs också för att kunna följa oförbrukade statsbidrag vid årets slut.

Folkbildningsaktörerna har i sin statsbidragsfinansierade verksamhet en omfattande samverkan med andra parter i civilsamhället. Denna samverkan medför dock en hel del gränsdragningsproblematik, något som också lyfts i flera tidigare utredningar. För att säkerställa en korrekt bidragsanvändning inom ramen för sådan samverkan föreslår utredningen att bidragsmottagare ska redovisa vilka samverkansparter som har deltagit i den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten. Av redovisningen ska också framgå hur den samverkande verksamheten har bidragit till att främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken.

Vidare bedömer utredningen att ett likalydande demokrativillkor som regeringen föreslår i prop. 2023/24:119 för stöd ur Allmänna arvsfonden bör föras in i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Ett likalydande demokrativillkor för hela statens bidragsgivning skapar bättre förutsättningar för likvärdiga bedömningar mellan olika bidragsgivande aktörer.

Mot bakgrund av det stora antalet åtgärder som folkbildningsaktörerna de senaste åren vidtagit bedömer utredningen att det är viktigt att utvecklingen av kontrollarbetet sker strategiskt och strukturerat, och att vidtagna åtgärder löpande följs upp och utvärderas. För att säkerställa att det finns goda förutsättningar att kontrollen hos bidragsmottagare läggs upp strategiskt och riskbaserat föreslår utredningen att det i bidragsförordningen ska ställas krav på att bidragsmottagare har en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

För att öka förtroendet för och effektiviteten i kontrollsystemet hos folkbildningsaktörerna bör det finnas fler oberoende och förebyggande inslag i kontrollerna. Det är också viktigt att förbättra tillgången till relevant information om bidragsmottagare, och att kontrollkompetens utvecklas och förbättras.

Utöver de konkreta förslag som utredningen lämnar i syfte att förstärka kontrollen bidrar också några övriga förslag i betänkandet, som införandet av extern revision och ny modell för regelbunden statlig utvärdering, till öppenhet och insyn i hur statsbidraget till folkbildningen används. Enligt utredningens bedömning bidrar dessa åtgärder i förlängningen till ett minskat behov av reaktiv kontroll hos folkbildningsaktörerna.

Riksrevisionen ska genomföra årlig revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna

Utredningen föreslår att Riksrevisionen ska granska årsredovisningarna för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Det innebär att Riksrevisionen genomför en revision av såväl organisationernas räkenskaper som ledningens förvaltning. Riksrevisionens granskning kommer att säkerställa en permanent statlig medverkan i revisionen, bidra till ökad insyn i hanteringen av statliga medel och möjliggöra en utökad revision av bidragshanteringen jämfört med den som genomförs i dag.

När självförvaltningsmodellen infördes 1991 bedömdes att staten behövde ha löpande insyn i Folkbildningsrådets redovisning och förvaltning. Det var dåvarande Riksrevisionsverket som fick i uppdrag att säkerställa denna insyn. En bestämmelse om att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet skrevs också in i statsbidragsförordningen. Denna bestämmelse har dock varit svår att uppfylla sedan Riksrevisionsverket lades ner 2003 eftersom den nybildade revisionsmyndigheten Riksrevisionen blev en myndighet under riksdagen.

De senaste åren har statens behov av insyn i Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas verksamhet alltmer aktualiserats när flera fall med omfattande felaktig bidragsanvändning har upptäckts och Folkbildningsrådets arbete med kontroller fått kritik.

Utredningen har övervägt även andra alternativ med statlig medverkan vid revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna men bedömer att Riksrevisions årliga revision har de bästa förutsättningarna att tillgodose de behov av revision som staten i dag har.

Återtag och återbetalning av statsbidrag

Utredningens förslag innebär att villkor införs i anslagsbrev för folkbildningen som innebär att bidrag som återbetalas från studieförbund, RF-SISU-distrikt eller från folkhögskolor till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna på anslag 14:1 eller 14:2 och som under ett budgetår uppgår till mer än 10 miljoner kronor ska återbetalas till staten. För anslag 14:1 som utbetalas av både Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna får beloppsgränsen sättas procentuellt i förhållande till tilldelade medel.

Vidare föreslår utredningen att nuvarande ordning för hantering av oförbrukade medel lämnas oförändrad i avvaktan på utvärdering av de nya modellerna för fördelning av bidragsmedel. Transparensen behöver dock öka och utredningen föreslår att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna årligen ska redovisa omfattningen på oförbrukade medel till regeringen.

Genomförande och konsekvenser

De olika nya bestämmelserna som föreslås bör träda i kraft samtidigt och utredningen bedömer att detta kan ske den 1 januari 2026.

De föreslagna nya bestämmelserna i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen kräver en övergångsbestämmelse i fråga om bidrag som har beslutats före ikraftträdandet.

Utredningens förslag bedöms få olika konsekvenser främst för mottagare av statsbidraget och medlemsorganisationerna i Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna. Även Myndigheten för kulturanalys, Centrum för idrottsforskning vid Gymnastik- och idrottshögskolan, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Statistiska centralbyrån (SCB) bedöms påverkas. Därutöver berörs Riksrevisionen samt de olika folkbildningsaktörernas samarbetspartners i civilsamhället. Utredningen bedömer att de åtgärder som föreslås kan innebära ökat förtroende för statsförvaltningen, samt ökad transparens och effektivitet i användningen av statliga medel.

Förslagen bedöms vidare kunna öka förtroendet för folkbildningen och därmed förbättra de olika aktörernas förutsättningar att verka för sina mål. Då utredningens förslag innebär att självförvaltningsmodellen bibehålls bedöms inte civilsamhällets självständighet påverkas av förslaget på annat sätt än att berörda aktörer förväntas ägna mer fokus på frågor som rör kontroll, uppföljning och utvärdering.

Innehåll — 27 kapitel, 571 sidor

Remissen av SOU 2024:42 ?regeringen.se

Avslutad. Remisstiden gick ut 9 dec 2024. 158 svar publicerade · U2024/01680.

Myndigheter 69

Kommuner och regioner 26

Organisationer och företag 63

Svaren är instansernas egna dokument hos regeringen. Riksflödet grupperar dem efter namnet och länkar till svaret — inget mer.

Dokument och källor

9 juni 2022Kommittédirektiv Dir. 2022:75 Styrning och uppföljning av folkbildningen - vägval inför framtiden
14 sep 2023Tilläggsdirektiv Dir. 2023:130 Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen - vägval inför framtiden (U 2022:01)
13 juni 2024Betänkande SOU 2024:42 Bildning, utbildning och delaktighet
9 sep 2024Remiss av SOU 2024:42 158 svar

Texterna på sidan är ordagranna utdrag ur direktiven och betänkandena hos riksdagen och ur regeringen.se. Riksflödet skriver inte om dem.

Diskussion på Riksflödet

Det här är inte remissvar. Kommentarerna skrivs av Riksflödets användare och skickas inte till regeringen.

0 kommentarer

Kommentarer skrivs under eget namn och stannar på Riksflödet — de skickas aldrig till källan.

Ingen har kommenterat än.

Här kommenterar ledamöter, statsråd och partier. Är du en av dem, ta över din profil.

Bildning, utbildning och delaktighet – folkbildningspolitik i en ny tid

Vad utredningen ska göra

Uppdraget att utreda behovet av ändrade syften och mål

De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbildningen är att

Uppdraget att föreslå indikatorer

Nuvarande indikatorer är inte helt ändamålsenliga

Hur säkerställs en extern revision av folkbildningen?

Konsekvensbeskrivningar

Kontakter och redovisning av uppdraget

Ändringar i uppdraget ?Ett senare beslut som ändrar uppdraget — oftast mer tid, ibland nya eller färre frågor.

Lagar och förordningar som föreslås

Utredningens sammanfattning

Utredningens uppdrag och arbete

Utgångspunkter och problembild

Historik och nuläge

Nuvarande styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen

Utredningens slutsatser

Utredningens förslag

Genomförande och konsekvenser

Ändringar i uppdraget ?