Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi

En fördjupad analys krävs för att kunna bedöma lämpligheten av specifika styrmedel

Kommittén ska inte lämna författningsförslag. Betänkandet handlar i stället om att kartlägga och analysera inom vilka områden ekonomiska styrmedel skulle kunna spela en viktig roll för att främja omställningen till en cirkulär ekonomi. Utifrån de områden och styrmedel som kommittén redovisar kan framtida utredningar sedan tillsättas för att fördjupa analysen på respektive område och lämna författningsförslag. Kommittén tar inte ställning till i vilken form dessa fördjupade analyser bör genomföras, dvs. om det bör ske i form av statliga utredningar, uppdrag till myndigheter eller hanteras på annat sätt.

I betänkandet (kapitel 6) presenteras ett enkelt analytiskt ramverk för en sådan fördjupad analys av olika styrmedelsförslag. Ramverket kan delas in i tre delar. Den första delen avser att tydligt definiera det problem som ett styrmedel ska åtgärda med hänsyn tagen till förekomsten av redan existerande styrmedel. Den andra delen avser att identifiera vilka styrmedel som är möjliga att införa och vilka konsekvenser dessa skulle få. Den sista delen innehåller en slutlig bedömning av om det aktuella styrmedlet på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan hantera det identifierade problemet. Kommitténs fokus ligger i detta betänkande på den första delen. För att kunna analysera övriga delar krävs mer detaljerade styrmedelsförslag.

Styrmedel kombineras för att hantera marknadsmisslyckanden

För att hantera de olika marknads- och policymisslyckanden som förekommer i livscykeln för material och produkter behövs i regel flera styrmedel. Ett sätt att gruppera existerande styrmedel är genom i vilken fas av produkternas livscykel de ger incitament, se figur nedan.

Figur 1 Faser och exempel på styrmedel i en produkts livscykel

Även om ett styrmedel reglerar aktörer i en viss fas kan det ge effekter i andra delar av kedjan genom att påverka utbud och efterfrågan i ekonomin, s.k. allmänna jämviktseffekter. Eftersom olika typer av marknads- och policymisslyckanden ofta kan verka parallellt behöver styrmedel kombineras på lämpligt sätt för att en samhällsekonomiskt effektiv omställning till cirkulär ekonomi ska kunna främjas. Hur detta bör ske är dock beroende av den specifika problembild som finns för respektive område eller produktgrupp.

Regelverk inom EU får allt större betydelse

Analysen utgår från befintlig policyutveckling som har genomförts och som för närvarande pågår, särskilt inom den Europeiska unionen (EU) genom alltmer omfattande regelverk som syftar till att utveckla en cirkulär ekonomi i EU. Genom EU-rätten regleras t.ex. flera producentansvar, reparationer underlättas till följd av direktivet om rätten att få en vara reparerad, och förordningen om ekodesign för hållbara produkter ställer krav på att produkter anpassas till en klimatneutral, resurseffektiv och cirkulär ekonomi.

Avfall var ett av de områden som först reglerades inom EU:s miljölagstiftning och i nuvarande avfallsdirektiv finns den s.k. avfallshierarkin som är en prioriteringsordning för lagstiftning och politik i fråga om avfall. Enligt hierarkin ska avfall i första hand förebyggas och i andra hand förberedas för återanvändning. I tredje hand ska avfallet materialåtervinnas, och i fjärde hand ska det hanteras genom annan återvinning (t.ex. energiutvinning) för att i sista hand bortskaffas (t.ex. deponeras). Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet, vilket också innebär att hierarkin kan frångås. I avfallsdirektivet finns också minimikrav som ska beaktas vid inrättandet av system för utökade producentansvar.

En konsekvens av att regelverken inom EU blir alltmer omfattande är att såväl utrymmet för som behovet av nationella styrmedel minskar. Vid utformningen av nationella styrmedel måste EU-rätten beaktas och särskilda EU-rättsliga regleringar hanteras. Samtidigt kan EU:s regelverk behöva kompletteras med nationella ekonomiska incitament för att skapa en mer samhällsekonomiskt effektiv omställning till en cirkulär ekonomi. När det gäller beskattning är det som utgångspunkt upp till medlemsstaterna inom EU att införa och utforma skatter, på områden som inte omfattas av harmonisering av skattelagstiftning. Unionsrätten måste dock respekteras, vilket kan påverka förutsättningarna för utformningen av skatten. Att EU:s regelverk blir alltmer heltäckande innebär också att det är viktigt för medlemsländerna att påverka utvecklingen av styrmedel inom EU.

Ekonomiska styrmedels roll

I flera EU-rättsliga regelverk uppmuntras medlemsstaterna att införa kompletterande ekonomiska styrmedel. Det kan delvis bero på att det är svårt att få acceptans för ekonomiska styrmedel inom EU, och att förutsättningarna för detta är begränsade.

Beskattning kan övervägas under särskilda omständigheter

Idealt sett prissätts negativ miljö- och klimatpåverkan där den uppstår, t.ex. vid produktionen. Det innebär en lägre efterfrågan från konsumenterna på nyproduktion. Många gånger är det dock i praktiken svårt för Sverige att utforma en skatt som ska adressera de negativa externa effekter som uppstår i samband med produktionen av en produkt, särskilt för produkter som importeras till Sverige, dvs. när det saknas svensk eller europeisk rådighet över sådana styrmedel som kan adressera miljö- och klimatpåverkan direkt där den uppstår. Kommittén bedömer emellertid att en nationell skatt på produkter som sätts på den svenska marknaden kan övervägas även i syfte att minska sådan miljö- och klimatpåverkan som uppstår utanför Sverige. Detta ligger i linje med Strategin för cirkulär ekonomi, som syftar till att de svenska miljö- och klimatmålen ska nås. Det övergripande målet är generationsmålet, dvs. att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.

Kommittén bedömer dock att en skatt som syftar till att minska miljö- och klimatpåverkan i första hand bör övervägas för produkter där den negativa påverkan är mycket omfattande, där en mycket stor del av påverkan uppstår vid råvaruframställningen och produktionen och där det saknas styrmedel som adresserar denna miljö- och klimatpåverkan. Beskattning av en produkt kan också vara speciellt intressant om det finns substitutionsmöjligheter till alternativa produkter eller material, och/eller om produkter av olika anledningar används en mycket liten del av sin livslängd.

Vid utformningen av en skatt behöver det tydligt avgränsas och definieras vilka produkter som ska omfattas av skatten. Även i fråga om särskilda produktgrupper behöver det därmed övervägas vilka produkter inom gruppen som ska beskattas, och hur dessa ska definieras för att skatten ska träffa avsedda produkter. För att få en mer direkt styrande effekt är också möjligheten till differentiering av styrmedel viktig. Det kan generellt sett handla om en styrande effekt mot högre kvalitet, ökad reparerbarhet, minskad användning av ett specifikt primärt material eller en ökad materialåtervinning. Differentieringen kan vara inriktad mot en eller flera av dessa målsättningar. I praktiken är det dock ofta svårt att åstadkomma en differentiering utifrån en enskild produkts miljö- och klimatpåverkan.

Incitament för att minska miljö- och klimatpåverkan från avfallshanteringen kan skapas genom producentansvar

Genom producentansvar kan tillverkare och importörer som sätter produkter på marknaden (producenter) åläggas ett organisatoriskt och finansiellt ansvar för avfallshanteringen, t.ex. insamling, sortering, transport, behandling och återvinning av produkter när de blir avfall. Producentansvar är i grunden ett administrativt styrmedel där producenter ges skyldighet att vidta åtgärder. Samtidigt skapar dessa skyldigheter kostnader och därmed ekonomiska incitament för producenter att anpassa sina val och åtgärder. Detta kan ske genom att producenterna utformar produkter som är enklare att hantera i avfallsskedet, t.ex. genom att de kan materialåtervinnas. På detta sätt internaliseras också de kostnader som uppstår i avfallshanteringen (inklusive prissatta miljö- och klimatkostnader) i priset på produkterna. Genom ett prispåslag på produkter påverkas efterfrågan. Detta prispåslag är dock lägre än de negativa miljö- och klimatkostnaderna som uppstår under produkternas hela livscykel, som även innefattar bl.a. råvaruframställningen och tillverkningen av produkterna. Det innebär att ett prispåslag utifrån kostnader för avfallshanteringen inte motsvarar de samlade kostnaderna orsakade av miljö- och klimatpåverkan under hela livscykeln.

Enligt avfallsdirektivet ska, när så är möjligt, de ersättningar som producenterna vid ett kollektivt fullgörande betalar anpassas med hänsyn till bl.a. produkternas hållbarhet, reparerbarhet, återanvändbarhet och materialåtervinningsbarhet, s.k. ekomodulerade avgifter. Exempelvis finns det inom franska producentansvar avgifter som differentieras för att ge incitament till högre kvalitet, ökad reparerbarhet, minskad användning av ett specifikt primärt material eller en ökad materialåtervinning.

Subventioner kan behövas för att skapa marknader för återanvändning, reparationer, återtillverkning och uthyrning i syfte att förlänga produkters livslängd

För att förlänga produkters livslängd kan det under vissa förhållanden vara motiverat att subventionera olika åtgärder, såsom återanvändning, reparationer, återtillverkning och uthyrning. Kommittén anser att det finns skäl för att sådana subventioner i första hand bör ske genom direkta subventioner, t.ex. i form av reparationscheckar, snarare än genom indirekta subventioner, såsom skattereduktioner (t.ex. RUT- avdrag) eller lägre mervärdesskattesats. Ett skäl till detta är att direkta subventioner kan begränsas beloppsmässigt. Skattereduktioner och lägre mervärdesskattesats ger dessutom endast stöd till privatpersoners inköp. Det finns enligt kommitténs mening anledning att närmare undersöka förutsättningarna för att i vissa fall införa statliga subventioner i syfte att förlänga produkters livslängd.

Stöd kan behövas för utveckling av teknik, inte minst för sortering och materialåtervinning

Insamlat avfall kan behöva sorteras ytterligare för att möjliggöra materialåtervinning. Många gånger behövs dock teknisk utveckling för att detta ska bli ekonomiskt mer lönsamt. Sådan utveckling inkluderar t.ex. automatiserad demontering, avancerade identifieringstekniker och skalbara infrastrukturlösningar.

Materialåtervinning behöver också bli mer ekonomiskt attraktivt för att kunna konkurrera med framställning av primära material. I dag är återvinningen inriktad på material som har tillräckligt höga ekonomiska värden, t.ex. guld och platina, homogent produktionsavfall, och/eller materialflöden som är tillräckligt stora och rena, t.ex. tidningspapper, kartong, stål, aluminium och koppar. I det senare fallet är dock en utmaning att kvaliteten på materialen många gånger blir lägre vid materialåtervinning än vid framställning av primära material. Teknisk utveckling behövs för att fler material ska kunna materialåtervinnas och för att materialkvaliteten ska kunna bevaras vid materialåtervinning.

Forskning och utveckling är en kollektiv nyttighet, dvs. den kunskap som genereras gynnar inte bara den aktör som finansierar utvecklingen utan även konkurrenter. Detta leder till att privata aktörer tenderar att underfinansiera forskning utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det är ett viktigt motiv för statlig finansiering av forskning och utveckling inom många områden. Kommittén bedömer att förutsättningarna för och lämpligheten av statlig finansiering av forskning och utveckling på materialåtervinningsområdet bör undersökas. Även förutsättningarna för och lämpligheten av att finansieringen i vissa fall delvis sker inom ramen för producentansvar bör emellertid undersökas närmare. Det bör i fråga om finansieringen också beaktas att primära material i dag kan vara betydligt mer subventionerade än återvunna material.

Kommitténs bedömning av områden för fördjupade analyser

Styrmedel bör som framgått ovan utformas utifrån den specifika problembild som finns inom respektive område. Enligt kommittédirektivet ska inriktningen vid kommitténs arbete vara på områden med en betydande miljö- och klimatpåverkan. För att identifiera dessa områden har ett strukturerat underlag kring den svenska konsumtionens miljö- och klimatpåverkan i ett livscykelperspektiv från EU:s forskningscenter (JRC) använts.

Betydande miljö- och klimatpåverkan från svensk konsumtion har varit i fokus

Störst miljö- och klimatpåverkan från svensk konsumtion kommer från livsmedelsproduktion samt användningen av fordon och bostäder (se kapitel 3). Det rör sig särskilt om jordbrukets djurhållning, användningen av fossila drivmedel och byggnaders användning av värme och kyla.

En betydande miljö- och klimatpåverkan uppstår även vid tillverkning av fordon, byggnader, textilier och möbler. Det som förenar dessa områden är att det rör sig om stora materialflöden, särskilt av plast, stål, aluminium, betong, skogsråvaror, bomull och syntetisk textil.

Stål, aluminium och koppar materialåtervinns redan i dag i stor utsträckning, i processer som kan ha en betydligt lägre miljö- och klimatpåverkan än de primära alternativen. Utmaningen är i dessa fall snarast att bevara kvaliteten på metallerna vid återvinningen. Plast och textilier materialåtervinns däremot i mindre respektive mycket liten omfattning, även om det rör sig om stora flöden, och tillverkningen ger upphov till stor miljö- och klimatpåverkan. Detta förhållande har inneburit att ett ökat fokus på plast och textilier för cirkulär ekonomi behövs, vilket även är slutsatsen i kommitténs analys.

Miljö- och klimatpåverkan från avfallshanteringen uppkommer t.ex. då avfallsförbränning i Sverige ger upphov till stora utsläpp av växthusgaser, skadliga ämnen läcker från deponier och genom att det finns betydande risker kopplade till hanteringen av farliga ämnen. Styrmedel som gynnar återbruk och materialåtervinning kan därför vara viktiga för att minska miljöpåverkan från avfallsförbränning och deponering. Då avfallshanteringen till stor del sker i Sverige finns det generellt goda möjligheter att införa nationella eller EU-gemensamma styrmedel för att hantera de miljöeffekter som kan uppkomma i avfallsskedet.

Mot bakgrund av att kommittén ska inrikta sig på områden med betydande miljö- och klimatpåverkan har ett särskilt fokus lagts på tillverkning av fordon, byggnader och fysisk infrastruktur, samt textilier och möbler. Elektrisk och elektronisk utrustning bedöms ha mindre påverkan än dessa produkter, utom då det gäller långsiktig utarmning av mineralresurser där produktgruppen har störst påverkan. Det är också ett område som är centralt för digitaliseringen och elektrifieringen av samhället. Av dessa skäl berörs även elektrisk och elektronisk utrustning.

Konsumtionen av livsmedel

Kommittén har inte gjort någon djupare analys av styrmedel för att minska livsmedelskonsumtionens miljö- och klimatpåverkan. Skälen till detta är dels att kommittédirektivet enligt kommitténs mening framför allt fokuserar på områden som avser varaktiga konsumtionsvaror, dels att kommittén av resursskäl inte kunnat prioritera detta område eftersom det är ett område där konkreta underlag kring införande av nationella ekonomiska styrmedel saknas.

Kommittén bedömer att det behövs underlag kring hur nationella styrmedel kan utformas för att minska den svenska konsumtionen av animaliska produkter, samtidigt som miljönyttan av naturbetesmarker i Sverige bibehålls och helst ökar, liksom säkerställer att animalieproduktionen styr mot minskade växthusgaser. Viktiga delar i detta är sannolikt utformandet av jordbrukspolitiken, inklusive omställningen av jordbruket, lämpligheten av stöd till innovationer, matsvinn längs värdekedjan, överkonsumtion av mat och lämpligheten av ekonomiska styrmedel, t.ex. beskattning av konsumtion av animaliska produkter.

Återföring av näringsämnen till jordbruket skulle kunna vara en del av ovanstående arbete. Detta är ett område som kan adresseras mer direkt, då underlag finns.

Styrmedel som påverkar efterfrågan och ger incitament till att välja alternativ med mindre miljö- och klimatpåverkan

Priset på produkter som sätts på marknaden i Sverige speglar ofta inte kostnaderna för den negativa miljö- och klimatpåverkan som uppstår under produkternas hela livscykler. En gemensam utmaning för de produktgrupper som analyseras närmare i betänkandet är att betydande miljö- och klimatpåverkan sker vid utvinning, förädling och tillverkning av material, komponenter och produkter utanför Sverige och EU. Ideala styrmedel, som direkt träffar den källa som ger upphov till den negativa påverkan, ligger i sådana fall utanför Sveriges och EU:s rådighet.

Inom EU blir det allt vanligare med styrmedel som syftar till att indirekt påverka miljö- och klimatpåverkan för hela leverantörskedjan, dvs. det system av företag, aktiviteter, information och resurser som är involverade i allt från utvinning av material till tillverkningen av konsumentprodukter. Företag ska minska hållbarhetsrisker i leverantörskedjorna i enlighet med EU:s direktiv om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet (CSDDD), hållbara investeringar stimuleras genom EU:s taxonomiförordning, och i EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar (även kallad disclosureförordningen) ställs krav på finansmarknadens aktörer att informera investerare och kunder om hållbarhetsfaktorer.

En mer direkt påverkan sker bl.a. genom EU:s kemikalielagstiftning, den s.k. Reach-förordningen, som motverkar oacceptabla hälso- eller miljörisker. Detsamma gäller för de EU-rättsliga regleringar som nyligen beslutats (avseende batterier) eller fortfarande är under förhandling (i fråga om förpackningar och fordon) som reglerar produkter som omfattas av producentansvar. Regelverken gäller för de produkter som ska säljas på EU:s marknad och innehåller krav på produkternas hela livscykler, dvs. de ställer inte enbart krav på avfallshanteringen utan även krav på tillverkningen av produkterna för att de ska få säljas på EU:s marknad. EU-förordningen om ekodesign för hållbara produkter är en ramlagstiftning för mer miljöanpassade produkter med ett brett omfattningsområde. Arbetet för att sätta mer specifika krav för olika produkter eller material genom delegerade akter har påbörjats. Gränsjusteringsmekanismen CBAM möjliggör också ett pris på växthusgasutsläpp från import av vissa utvalda material, t.ex. stål och cement, då CBAM-certifikat kommer att behöva köpas. CBAM innebär att utsläpp från vissa utsläppsintensiva varor som importeras till EU prissätts på samma sätt som varor producerade inom EU.

Som framgått anser kommittén att även ekonomiska styrmedel, inte minst i form av beskattning, kan vara ett medel för att minska negativ miljö- och klimatpåverkan från svensk konsumtion. Det kan, mot bakgrund av vad som ovan anförts i fråga om när beskattning kan övervägas, vara särskilt relevant att närmare analysera förutsättningarna för ekonomiska styrmedel när det gäller plast respektive textilier.

Ekonomiska styrmedel avseende plast

Plast används i många produkter och adresseras därför i flera av de produktgrupper som kommittén undersökt närmare (se nedan). Utmaningar i flera av de större plastflödena i Sverige berörs därvid specifikt och framför allt utifrån problem kopplade till avfallshanteringen med betydande miljö- och klimatpåverkan. Miljö- och klimatpåverkan kopplad till tillverkning av plast och plastprodukter är emellertid också betydande.

I syfte att priset på plast som konsumeras i Sverige bättre ska spegla miljö- och klimatpåverkan i hela livscykeln anser kommittén att en djupare analys av förutsättningarna för ekonomiska styrmedel som syftar till att minska miljö- och klimatpåverkan från plast bör genomföras, t.ex. beskattning av primär fossil plastråvara respektive plast i produkter. En särskilt intressant produktgrupp för denna analys är plastförpackningar, bl.a. eftersom det utgör det största plastflödet. Det huvudsakliga syftet med sådana ekonomiska styrmedel bör vara att genom rätt prissättning, dvs. genom att negativ miljö- och klimatpåverkan under hela livscykeln återspeglas i priset, minska konsumtionen generellt men också, om det finns förutsättningar, styra mot att återvunnen och biobaserad plast blir mer konkurrenskraftig. Det ekonomiska styrmedlet bör således i största möjliga utsträckning styra mot att material med lägre miljö- och klimatpåverkan används.

För att miljö- och klimatpåverkan från svensk konsumtion, sett över hela livscykeln, ska återspeglas i priset på plast bör Sverige också verka för att plast ska ingå i EU:s gränsjusteringsmekanism CBAM. Härigenom skulle importerad plast prissättas på motsvarande sätt som sker genom EU:s handelssystem för utsläpp av växthusgaser (EU ETS). Inkludering av plasttillverkning i CBAM kommer dock bara att prissätta de utsläpp som uppkommer vid utvinning av den fossila råvaran och i produktionen av plast. Det fossila kolinnehållet i materialet, som frigörs vid förbränning, omfattas inte.

Kommittén ser i fråga om plast en potential för samhällsekonomiskt lönsamma ekonomiska styrmedel. Huruvida ett visst ekonomiskt styrmedel kan motivereras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv beror dock i hög utsträckning på den närmare utformningen av styrmedlet. Först när en analys i enlighet med det ramverk som finns i kapitel 6 genomförts kan det avgöras om det är ett lämpligt styrmedel för att nå det avsedda syftet.

Ekonomiska styrmedel avseende textilier

Huvuddelen av de kläder och hushållstextilier (t.ex. lakan och handdukar) som konsumeras inom EU importeras från länder utanför unionen, ofta med svagare miljö- och klimathänsyn. Att miljökostnaderna inte belastar producenterna innebär i förlängningen att priset på textilier ofta blir för lågt för konsumenterna, i förhållande till den totala samhällsekonomiska kostnaden. Att priset på nya textilier inte speglar deras negativa miljö- och klimatpåverkan är i sin tur en bidragande orsak till den i dag höga konsumtionen av nya textilier, och den låga betalningsviljan för begagnade textilier. Detta förstärks av att konsumenter har svårt att bedöma kvalitet på textilier. Avsaknaden av producentansvar och andra styrmedel med liknande syfte innebär dessutom avfallshanteringskostnader som inte återspeglas i priset när varorna sätts på marknaden. Ett producentansvar för textilier förhandlas dock för närvarande inom EU.

Kommittén bedömer att textilier är en produktgrupp där ekonomiska incitament som påverkar konsumtionen av ny textil kan ha en stor betydelse för att minska miljö- och klimatpåverkan i hela livscykeln. Lämpligheten av ekonomiska styrmedel, bl.a. en beskattning, för textilprodukter bör därför analyseras närmare. Vid en sådan analys bör möjligheterna och konsekvenserna av att differentiera det ekonomiska styrmedlet i likhet med den ekomodulerade avgiften inom det franska producentansvaret undersökas.

Som framgått krävs dock en fullständig analys i enlighet med det ramverk som finns i kapitel 6 för att kunna avgöra om ett visst styrmedel kan motivereras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv och om det är ett lämpligt styrmedel för att nå det avsedda syftet.

Styrmedel för fordon och farkoster (kapitel 8)

Miljö- och klimatpåverkan från transporter domineras av drivmedelsanvändningen. Eftersom det redan finns omfattande underlag som beskriver detta problem har kommittén valt att inte analysera detta närmare.

Även tillverkningen av fordon och farkoster, såsom båtar och flygplan, har en betydande miljö- och klimatpåverkan. Tillverkningen förväntas dessutom på sikt komma att stå för den största andelen av fordonens totala miljö- och klimatpåverkan, i och med att elektrifieringen kan möjliggöra en påverkan som under drift blir relativt sett mindre.

Att minska miljö- och klimatpåverkan från tillverkningen handlar om att skapa incitament för åtgärder och beteenden som leder till:

• en ökad fyllnadsgrad i fordon genom färre och/eller mindre fordon,

• användning av material med lägre miljö- och klimatpåverkan där återvunnet material kan vara ett alternativ, och

• återanvändning och reparation av komponenter.

Styrmedel för ökad fyllnadsgrad genom färre och mindre fordon

Kommittén bedömer att det finns ett behov av en bredare analys som kan ligga till grund för förslag om samhällsekonomiskt effektiva styrmedel för färre och mindre fordon på väg. Sådana förslag kan delvis utgöras av ekonomiska styrmedel, men det finns ofta behov av styrmedelskombinationer för att skapa incitament för ökad fyllnadsgrad. Ett uppdrag om att analysera och lämna förslag på området bör därför inte begränsas till att avse ekonomiska styrmedel.

Användning av material med lägre miljö- och klimatpåverkan, inklusive återvunnet material

En betydande del av miljö- och klimatpåverkan från tillverkningen av fordon och farkoster sker utanför EU. Detta gäller särskilt fordon och farkoster som importeras till EU och Sverige. Därmed är sådana styrmedel som har en mer indirekt effekt på den negativa påverkan betydelsefulla, såsom t.ex. EU:s aktsamhetshetslagstiftning. Samtidigt utgör fordon och farkoster produkter där en ökad användning av återvunna material och användning av material med låga klimatavtryck har en betydande potential för att minska negativ miljö- och klimatpåverkan. Därför är väl fungerande producentansvar viktigt.

Dagens producentansvar för lätta fordon, som regleras av EU- direktivet om uttjänta fordon, har dock brister. Kommittén bedömer med hänsyn härtill att Sverige bör verka för att Europeiska kommissionens förslag till förordning om cirkulära krav för konstruktion av fordon och hantering av uttjänta fordon, som även föreslås omfatta bussar, tunga lastbilar och släpvagnar, ska antas.

Kommittén bedömer vidare att Sverige bör ta fram underlag kring förutsättningarna att införa dels en prispremie i form av en differentierad avgift inom producentansvaret, i syfte att skapa incitament för material- och komponentval med låg miljö- och klimatpåverkan, dels en kvotplikt för andelen återvunnet material i produktionen av nya fordon. Detta underlag kan användas för att påverka arbetet inom EU.

Kommittén bedömer också att förslag på styrmedel som skapar förutsättningar för ökad insamling och återvinning av uttjänta fritidsbåtar respektive arbetsmaskiner bör undersökas närmare. Detta är produkter som för närvarande saknar producentansvar. En analys bör åtminstone belysa förutsättningarna för och lämpligheten av att skapa detta genom ett producentansvar eller genom en subvention där åtgärder finansieras genom statliga medel. Kompositmaterial utgör den största delen av fritidsbåtar och en sådan åtgärd innebär således att ge incitament för återvinning av plast.

Återanvändning och reparation av komponenter

I Europeiska kommissionens förslag till förordning om cirkulära krav för konstruktion av fordon och hantering av uttjänta fordon ingår krav på att medlemsstaterna ska skapa incitament för att främja återanvändning, återtillverkning och renovering av delar och komponenter. Kommittén förordar att Sverige ska verka för att huvudinriktningen i kommissionens förslag ska antas.

Styrmedel för byggnader och fysisk infrastruktur (kapitel 9)

Störst miljö- och klimatpåverkan från byggnader orsakas av den energi som behövs för att främst värma och till viss del kyla byggnader under användningsfasen. Denna fas kan sträcka sig över flera tiotals år. Användningsfasen för byggnader är emellertid redan reglerad i stor omfattning, särskilt genom regelverk inom EU. En betydande del av miljö- och klimatpåverkan från byggnader och fysisk infrastruktur uppstår också vid utvinningen och tillverkningen av material. Kommittén har identifierat två områden där det finns behov av nya eller reviderade styrmedel för bygg- och anläggningssektorn:

• styrmedel som skapar incitament för återbruk, insamling och materialåtervinning, och

• styrmedel som skapar incitament för samhällsekonomiskt motiverade renoveringar och effektiv användning av ytor.

Boverket har ett pågående regeringsuppdrag om att utveckla arbetet med omställningen till en cirkulär ekonomi i byggsektorn. Kommittén har med anledning härav valt att prioritera bedömningar kring några delar som är av mer ekonomisk karaktär och som snarast bör ses som ett komplement till Boverkets uppdrag.

Styrmedel för mer återbruk, insamling, sortering och materialåtervinning

I dag saknas producentansvar för byggprodukter inom EU och i Sverige. Ett skäl till detta är byggnaders långa livslängd. Kommittén bedömer dock att förslag på lämpliga styrmedel som leder till ökad insamling och återvinning av åtminstone byggplast bör analyseras. Detta är ett stort materialflöde med potential för ökad materialåtervinning. Lämpligheten av åtminstone två alternativ bör undersökas närmare, dels producentansvar, dels finansiering genom statliga medel.

Översyn av regelverk som motverkar samhällsekonomiskt effektiv användning av ytor och val av renoveringar

Kommittén bedömer att flera regelverk och regleringar bör ses över utifrån hur dessa ger incitament till samhällsekonomiskt motiverade renoveringar och effektiv användning av ytor. Det gäller bl.a. hyressättningssystemet, rotavdraget, kvalitetskrav i offentlig upphandling, konsumentskydd vid försäljning av nybyggda bostadsrätter och bestämmelser om s.k. utrangeringsavdrag. Utifrån en sådan kartläggning kan författningsförslag tas fram för att ändra de regelverk som bedöms ha störst betydelse.

Styrmedel för textilier och möbler (kapitel 10)

Störst miljö- och klimatpåverkan från textilier och möbler bedöms komma från tillverkningen, inklusive framställning, utvinning och förädling av råvaror. För att minska denna påverkan behövs därför åtgärder för materialåtervinning samt längre livslängder. Materialåtervinningen av textil är för närvarande begränsad och att nå god kvalitet på den återvunna textilråvaran är en utmaning.

Kommitténs bedömning är att minskad konsumtion av nya textilier är avgörande för att miljö- och klimatpåverkan ska kunna begränsas på ett betydande sätt. Minskad konsumtion kan skapas dels genom styrmedel som har detta syfte, dels genom styrmedel som skapar incitament för förlängd livslängd. Kommittén har identifierat tre områden där det finns behov av nya eller reviderade styrmedel för textil:

• styrmedel som hanterar negativ miljö- och klimatpåverkan som sker vid tillverkning utanför Sverige och EU,

• styrmedel som skapar incitament för förlängd livslängd och användningstid genom återanvändning, reparationer och uthyrning, och

• styrmedel som skapar incitament i avfallshanteringen för storskalig insamling, sortering och materialåtervinning.

Styrmedel som hanterar negativ miljö- och klimatpåverkan som sker vid tillverkning utanför Sverige och EU

All negativ miljö- och klimatpåverkan från tillverkningen av textilier är inte internaliserad i priset, vilket motiverar att styrmedel kan övervägas. En betydande del av påverkan sker emellertid utanför EU. Sådana styrmedel som har en mer indirekt effekt på den negativa påverkan, såsom t.ex. EU:s disclosureförordning, har därför betydelse. Som framgått bedömer kommittén dessutom att frågan om ekonomiska styrmedel på textilområdet, t.ex. beskattning, bör undersökas närmare.

Styrmedel som skapar incitament för förlängd livslängd och användningstid

En förlängd livslängd påverkar konsumtionen av nya textilier och möbler. Den nya EU-förordningen om ekodesign för hållbara produkter och det nya direktivet om rätten att få en vara reparerad är därför av stor betydelse. Det är även viktigt att beakta hur de ekonomiska incitamenten för åtgärder som förlänger livslängden kan förstärkas ytterligare. Kommittén bedömer att förutsättningarna för en bonus i form av t.ex. checkar som inriktas på åtgärder som bidrar till förlängd livslängd och avfallsförebyggande, t.ex. reparation, återtillverkning och uthyrning, bör undersökas.

Styrmedel som skapar incitament för storskalig insamling, sortering och materialåtervinning

Ett producentansvar för textilier förhandlas för närvarande inom EU. Kommittén bedömer att konsekvenserna för Sverige av ett EU-rättsligt reglerat producentansvar för textilier bör undersökas närmare, för att underlätta ett effektivt genomförande av en kommande reglering.

Kommittén bedömer även att förutsättningarna för och lämpligheten av ett nationellt producentansvar för madrasser bör undersökas närmare. Ett särskilt fokus bör ligga på producentansvarets finansiering av logistiken, eftersom uttjänta madrasser är skrymmande produkter som kan behöva transporteras längre sträckor för avfallshantering. Därefter kan liknande producentansvar för andra möbeltyper analyseras närmare.

Styrmedel för elektrisk och elektronisk utrustning (kapitel 11)

Störst miljö- och klimatpåverkan för elektrisk utrustning såsom kylskåp och tvättmaskiner uppstår under användningen, genom den elproduktion som behövs för att driva produkterna. Styrmedel som rör energieffektivisering är av det skälet prioriterat, och finns redan på plats till följd av regelverk inom EU. Detta innebär dessutom att det inte är givet att reparationer som förlänger mindre effektiva produkters livslängd minskar miljö- och klimatpåverkan. Elektrisk och elektronisk utrustning är den produktgrupp som har störst påverkan på långsiktig utarmning av mineralresurser, vilket kan motivera styrmedel, särskilt med tanke på att digitaliseringen och elektrifieringen av samhället kraftigt ökar utvinningen av primära mineralråvaror.

Störst miljö- och klimatpåverkan för elektronik, men även en betydande del för elektrisk utrustning, kommer från tillverkning inklusive utvinning och förädling av material. Påverkan sker ofta utanför Sverige och EU. Styrmedel kan motiveras av att de negativa miljöeffekterna inte är fullt ut internaliserade i priset på produkterna. Tillverkningen kan också vara förknippad med sociala utmaningar och en stor koncentration till enskilda länder, vilket skapar risk för störningar orsakade av naturkatastrofer eller geopolitiska kriser. Att minska negativ miljö- och klimatpåverkan för denna produktgrupp handlar därför främst om att minska efterfrågan på primära råvaror.

För att åstadkomma detta är materialåtervinning och olika åtgärder för förlängd livslängd på produkter viktigt.

Eftersom negativ miljöpåverkan framför allt sker utanför Sverige och EU är möjligheterna för nationell eller europeisk lagstiftning att direkt träffa källan begränsade. Styrmedel som har en mer indirekt effekt på den negativa påverkan, såsom t.ex. EU:s aktsamhetslagstiftning, har därför betydelse.

Kommittén bedömer att det finns ett behov av forskning och utveckling i syfte att skapa bättre förutsättningar för materialåtervinning. Enligt kommittén är det en rimlig utgångspunkt att producenterna ska bidra till finansieringen av sådan forskning och utveckling. Det finns skäl att undersöka förutsättningarna för detta närmare, bl.a. möjligheten att inkludera en sådan finansiering inom ramen för ett reviderat producentansvar. Kommittén bedömer att Sverige också bör ta fram underlag kring förutsättningarna att införa dels en prispremie i form av en differentierad avgift inom producentansvaret, i syfte att skapa incitament för material- och komponentval med låg miljö- och klimatpåverkan, dels en kvotplikt för andelen återvunnet material i elektronik och elektrisk utrustning. Detta underlag kan användas för att påverka arbetet inom EU, inte minst vid en eventuell revidering av det nuvarande EU-rättsliga producentansvaret.

Kommittén anser att en analys kring förutsättningarna för att införa en bonus i form av t.ex. checkar inriktad på åtgärder som bidrar till förlängd livslängd och avfallsförebyggande, t.ex. reparation, återtillverkning och uthyrning, bör genomföras. En viktig del av en sådan analys är att klargöra vilka produkter som ska omfattas.

Avfall – incitament för en ökad materialåtervinning (kapitel 12)

Kommitténs bedömning är att det finns ett behov av att förändra befintliga, administrativa regelverk på avfallsområdet. Det handlar framför allt om en översyn av avfallslagstiftningen i syfte att uppnå de ansatser som görs i strategier och regelverk för cirkulär ekonomi. Många förändringar har tillkommit under senare år men regelverket är också i många hänseenden reaktivt, snarare än att anlägga det proaktiva förhållningssätt som omställningen till en mer cirkulär ekonomi kräver. Det handlar också om att skapa incitament som styr bort från avfallsförbränning mot ökad materialåtervinning och att stärka materialåtervinningsindustrins konkurrenskraft.

För att styra bort från förbränning mot materialåtervinning behöver det senare bli mer lönsamt. Kommittén anser att de nationella åtgärder som är möjliga att införa för att minska otydligheter och för att underlätta för verksamheter inom avfallsbranschen också bör genomföras. Det finns vidare behov av åtgärder som inriktas mot de brister i utsortering av vissa avfallsfraktioner som leder till att avfall hamnar i restavfall. Kommittén bedömer att det är viktigt att de åtgärder som kan vidtas för att minska förbränningen av avfall och öka materialåtervinningen faktiskt vidtas. Utgångspunkten bör vara att kostnader för avfallshanteringen av produkter bör belasta producenterna. De skärpningar som sker inom EU ETS behöver följas upp och ligga till grund för en bedömning av om ytterligare styrmedel behövs för att ge incitament för ökad materialåtervinning eller återanvändning. Kommitténs bedömning är att det bör analyseras om ytterligare åtgärder kan komma att krävas utöver EU ETS för att nå minskade mängder avfall som går till förbränning generellt.

Skatten på avfall, den s.k. deponiskatten, bör ses över för att säkerställa att den styr på ett sådant sätt att deponering av avfall endast sker av sådant avfall som inte kan eller bör materialåtervinnas eller återvinnas på annat sätt. Det är av stor vikt att syftet med en skatt på avfall verkligen har den styrande effekt som önskas, då deponierna enbart bör belastas med sådana avfallsfraktioner som inte kan hanteras på annat sätt, och som samhället inte vill återföra genom materialåtervinning eller annan återvinning. Samtidigt ska sådant avfall som lämpligast deponeras, tydligt styras mot deponering för att undvika att miljö- och hälsoskadliga ämnen cirkuleras i samhället. Det kan också övervägas om utvinning från deponerat avfall bör inkluderas i en sådan översyn. Kommittén bedömer också att det finns goda skäl för att det i vissa fall ska vara möjligt att lagra avfall en längre tid än tre år utan att det utgör en deponi.

En förutsättning för en fungerande avfallshantering är att tillsynen är ändamålsenlig och ges tillräckliga resurser. Tillsynsmyndigheterna spelar en viktig roll genom att bedriva en effektiv miljötillsyn och genom att möjliggöra för verksamheter att utvecklas mot en mer cirkulär ekonomi. Även de tillsynsvägledande myndigheterna behöver stärkas för att klara att bistå tillsynsmyndigheterna i detta arbete.

Inte minst den växande illegala avfallsverksamheten ställer nya krav på tillsynen och hur den bedrivs.

Kommittén bedömer att materialåtervinningsindustrierna och verksamheter som arbetar med återanvändning och andra åtgärder för att förlänga produkters livslängd behöver främjas på ett liknande sätt som den industri som utvinner och förädlar primära råvaror. En del av detta är en förstärkning av stödet till forskning och utveckling. Kommittén anser att det som utgångspunkt är rimligt att producenter bidrar till finansieringen av forskning och utveckling. Detta ligger i linje med principen om att förorenaren betalar, och det är dessutom viktigt för incitamentsstrukturen att producenterna i största möjliga utsträckning finansierar forskning och utveckling, i syfte att skapa bättre incitament för materialåtervinning.

Kommitténs bedömning är att det behövs ett tydligare ansvar inom såväl Regeringskansliet som på myndighetsnivå för att främja utvecklingen av materialåtervinningsindustrin och verksamhet för återanvändning, inklusive företag som arbetar med andra åtgärder som förlänger produkters livslängd. Det primära syftet med detta skulle vara att skapa en bättre balans mellan styrmedlen för primära och återvunna materialflöden samt återanvändning och andra åtgärder för att förlänga resursanvändningen.

Övergripande konsekvenser (kapitel 13)

Eftersom kommittén inte föreslår konkreta författningsförslag är det inte relevant att göra en regelrätt konsekvensanalys i enlighet med de krav som uppställs på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar. Kommitténs bedömningar innebär att vissa områden med betydande miljö- och klimatpåverkan, där nya eller kompletterande styrmedel bedöms ha potentiellt stor betydelse, särskilt framhålls. Det är således först i en efterföljande djupare analys av dessa områden som de konkreta konsekvenserna av eventuella förslag om ekonomiska styrmedel kan bedömas. Utfallet av en sådan konsekvensanalys är t.ex. beroende av detaljer rörande utformningen och genomförandet av ett styrmedel. Några mer övergripande konsekvenser kan dock beskrivas.

För att produkter och material ska kunna cirkulera i ekonomin krävs tillgång till information. För att återvunna material ska kunna användas på nytt krävs information om att de inte innehåller ämnen som numera är förbjudna. För att produkter ska kunna repareras behövs i många fall tillgång till information om hur de är konstruerade och vilka komponenter de innehåller. För att konsumenter ska kunna göra väl avvägda val behöver de känna till hur produkterna åldras och vilken livslängd som kan förväntas. Krav på att tillhandahålla information innebär ofrånkomligen att en viss administrativ börda läggs på berörda företag och myndigheter. En utveckling mot en mer cirkulär ekonomi kommer därmed att innebära att rapporterings- och informationskraven ökar.

I den ena vågskålen ligger alltså administrativa kostnader för företag i att tillhandahålla information om sina produkter samt andra kostnader som behöver bäras för att leva upp till nya krav. Dessa kostnader kan vara särskilt utmanande för små- och medelstora företag.

I den andra vågskålen ligger den nytta som denna information kan ge. Nyttan ligger i en minskad miljö- och klimatpåverkan när konsumtions- och designbeslut i större utsträckning än i dag påverkas av icke prissatta kostnader, t.ex. miljömässiga, som uppstår under hela livscykeln.

Den ökade tillgången på information ger också utökade möjligheter att utforma styrmedel. Detta gäller t.ex. möjligheten att prissätta användning av primära råvaror, genom att information om råvarors ursprung blir tillgänglig.

Ekonomiska styrmedel har en roll att spela

Kommittén kan konstatera att ekonomiska styrmedel har en roll att spela för att en samhällsekonomiskt effektiv omställning till en mer cirkulär ekonomi ska utvecklas, men detta måste ske utifrån de specifika problem som är avsedda att adresseras och de tekniska och juridiska förutsättningar som finns, både när det gäller produkter och material. Med andra ord behöver ekonomiska styrmedel i form av t.ex. skatter eller avgifter ofta vara produkt- och materialspecifika.

Ekonomiska styrmedel för cirkulär ekonomi bör också ses i en bredare styrmedelskontext. Detta följer av att utvecklingen av en cirkulär ekonomi generellt försvåras av flera marknads- och policymisslyckanden. Dels behövs en förståelse för hur ekonomiska styrmedel interagerar med andra existerande styrmedel, dels behövs kunskap om hur ekonomiska styrmedel kan kombineras och komplettera andra typer av existerande styrmedel. Bristen på effektutvärderingar av styrmedel inom cirkulär ekonomi försvårar emellertid dessa analyser.

De svårigheter som finns med att införa ekonomiska styrmedel ska inte underskattas. Det är först när styrmedlen utformats i detalj, vilket inte skett i detta betänkande, som det är möjligt att bedöma om dessa kan motiveras utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det gäller emellertid inte bara ekonomiska styrmedel, utan alla kategorier av styrmedel.

Även om det inte är motiverat med ekonomiska styrmedel på ett visst område, är det möjligt att andra former av styrmedel kan adressera de utmaningar som identifierats. Som nämnts behövs ofta en kombination av styrmedel för att hantera de komplexa utmaningar som finns i utvecklingen av en cirkulär ekonomi. Genom att regelverk inom EU blir allt vanligare på området kommer det också att få allt större betydelse att inkludera denna utveckling i kommande analyser av nationella styrmedel. Detta betyder också att det blir allt viktigare att Sverige är aktivt i utvecklingen av de EU-gemensamma regelverken.