Utvärdering av Sveriges engagemang i Afghanistan under åren 2001-2021

Kommitténs uppdrag sträcker sig från 2001 till 2021; från året då terrorattackerna mot USA den 11 september 2001 skakade världen till några månader efter Kabuls fall den 15 augusti 2021 och talibanernas maktövertagande i Afghanistan.

Dagens situation i Afghanistan uppvisar få hoppfulla tecken. För kvinnorna och flickorna i landet är situationen särskilt svår. Afghanistan är inte heller längre föremål för lika omfattande internationellt intresse. Andra internationella kriser och konflikter har kommit i förgrunden.

Kommittén har i sitt gemensamma arbete lyssnat, läst, diskuterat och dragit lärdomar vilka redovisas i korthet nedan i tabell 1 och mer utförligt längre fram i sammanfattningen och i betänkandet.

Tabell 1 Översikt av kommitténs lärdomar på sex områden

Område och lärdomar

1. Kontext och miljö för såväl den internationella som den svenska insatsen.

• Kontext och miljö – en verklighet som ofta förbisågs i Afghanistan.

• Det regionala perspektivet – en dimension som länge tappades bort.

2. Att delta i ett större internationellt sammanhang.

• Svenskt engagemang i ett större internationellt sammanhang – att hantera ett begränsat handlingsutrymme.

3. Mål, styrning och samverkan.

• Tydliga och realistiska mål som anpassas över tid – grundbulten i all verksamhet.

• En samlad insats över politikområden – kraven på en tydlig viljeinriktning och strategi än viktigare.

4. Nödvändiga förutsättningar för långsiktiga resultat och effekter.

• Afghanskt ägarskap – nödvändigt för hållbara resultat.

• Förändring och utveckling tar tid – något som underskattades.

• Kvinnors och flickors roll, representation och rättigheter i Afghanistan – uteslutning av halva samhället kostar.

5. Genomförande av verksamheten på plats i Afghanistan.

• Effektivt genomförande kräver närvaro, resurser, utbildning och kontinuitet – områden med potential för förbättring.

6. Från rapportering, uppföljning och utvärdering till ändrade förhållningssätt.

Kontext och kartläggning

Bakgrund om Afghanistan och det internationella sammanhanget

Flera decennier av konflikt hade satt djupa spår i Afghanistan redan före 2001. Det afghanska samhälle som Sverige och andra deltagande länder mötte byggde på komplexa sociala strukturer som formats av många kulturella och religiösa influenser genom historien –

i synnerhet olika tolkningar av islam. Det var ett heterogent och patriarkalt samhälle med en befolkning ärrad av långvarig konflikt och förtryck, fattigdom samt djupa humanitära och utvecklingsmässiga behov. Kvinnor var av tradition förvägrade många rättigheter, skydd och deltagande i beslutsfattande och samhällsliv. Det sociala kontraktet mellan befolkningen och centralmakten saknades och landsbygden hade i stor utsträckning fått klara sig själv.

Efter al-Qaidas terrorattacker mot USA den 11 september 2001 inleddes en amerikanskledd militär offensiv mot talibanrörelsen

i Afghanistan. Den snabba offensiven genomfördes i samarbete med olika afghanska krigsherrar. Vid en internationell konferens i Bonn 2001 efter talibanregimens fall lades grunden för en ny islamisk republik som skulle växa fram med internationellt stöd. FN:s säkerhetsråd antog därefter resolutioner för att etablera FN:s stödmission Unama och en internationell säkerhetsstyrka (Isaf)

i Afghanistan. Den nya republiken som fick stöd av det internationella samfundet byggdes på en instabil grund. Krigsherrar och så kallade kommendanter som tidigare förtryckt och exploaterat befolkningen fick genom politiska beslut, också med stöd av det internationella samfundet, betydelsefulla poster. Detta bäddade för en växande korruption i landet som, tillsammans med det allt sämre säkerhetsläget, bidrog till att den framtidstro som många afghaner kände i republikens inledningsskede falnade. Opiumodling och narkotikahandeln gödde den informella ekonomin och ökade korruptionen ytterligare. Utvecklingen i Afghanistan var och förblir också nära sammanlänkad med regionala aktörers intressen. Pakistan är central i sammanhanget och både möjliggjorde och motarbetade det internationella engagemanget. Bland annat tilläts talibanerna

i stort verka ostört i gränsområdet mellan Afghanistan och Pakistan, vilket underblåste den väpnade konflikten mellan de internationellt understödda afghanska säkerhetsstyrkorna och talibanrörelsen.

Under tjugoårsperioden tog talibanrörelsen gradvis kontrollen över allt större områden. Civila dödsoffer till följd av konflikten ökade och ansträngningar för en afghansk fredsprocess förblev verkningslösa. I februari 2020 slöts Dohaavtalet mellan USA och talibanrörelsen, utan deltagande av den afghanska regeringen. Avtalet innebar ett slutdatum för den internationella militära närvaron i Afghanistan som USA i april 2021 sköt upp till den 11 september 2021. Under våren och sommaren 2021 genomfördes det internationella trupptillbakadragandet medan intensiva strider pågick mellan de afghanska parterna. De afghanska säkerhetsstyrkorna tappade successivt kontrollen över distrikt runt om i landet och till sist provinshuvudstäderna för att till slut kollapsa. Den 15 augusti flydde landets president och talibanrörelsen tog kontroll över Kabul samt återutropade det islamiska emiratet Afghanistan.

Utrikes- och säkerhetspolitiska insatser

Sveriges diplomatiska förbindelser med Afghanistan sträcker sig drygt 80 år tillbaka i tiden. Efter att först ha omhändertagits från Moskva och därefter Teheran var förbindelserna vilande från Sovjetunionens invasion av Afghanistan 1979 tills att Afghanistan började täckas genom sidoackreditering från Islamabad 2002. Sveriges ambassad i Kabul öppnade 2008. Mellan 2010 och 2014 fanns ett sektionskontor i Mazar-e Sharif i norra Afghanistan. Ambassaden flyttades till Stockholm i augusti 2021 och stängdes i augusti 2024. Utrikesdepartementets kostnader för diplomatisk närvaro i Afghanistan har uppgått till drygt 482 miljoner kronor.

USA utsåg år 2009 ett särskilt sändebud för Afghanistan- Pakistan. Sverige och andra länder följde snart efter. De särskilda sändebuden upprättade ett internationellt nätverk, AfPak-kretsen, som utgjorde ett politiskt dialog- och samrådsforum för främst regionala frågor.

Sveriges deltog i den internationella säkerhetsstyrkan International Security Assistance Force (Isaf) 2001–2014 och därefter följande internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) 2015–2021. Inriktningen för insatserna har styrts av regeringens propositioner som förelagts riksdagen för beslut. Deltagande i Isaf och RSM har vilat på en folkrättslig grund genom FN:s säkerhetsrådsresolutioner och inbjudan av den afghanska regeringen. Drygt 9 500 personer från Försvarsmakten har tjänstgjort i Afghanistan under denna tid. Den internationella insatsen omfattade som mest cirka 140 000 tjänstgörande från ett

50-tal länder. Inledningsvis var de internationella insatserna främst inriktade på att bekämpa terrorism och därefter fokuserade på att bygga upp de afghanska säkerhetsstyrkorna och deras förmåga. Åtgärderna syftade till att lämna över ansvaret för säkerheten

i landet till de afghanska myndigheterna vilket skedde vid utgången av 2014. Mellan åren 2006 och 2012 hade Sverige ledningsansvaret för den multinationella regionala återuppbyggnadsenheten, Provincial Reconstruction Team (PRT), i Mazar-e Sharif i norra Afghanistan. Det innebar bland annat ett säkerhetsansvar för ett stort geografiskt område med fyra sinsemellan olika provinser. Flera ansträngningar gjordes genom åren för att få till stånd en mer samordnad svensk insats i Afghanistan som skulle omfatta såväl militära som civila komponenter. År 2010 inrättade Sverige en civil funktion vid PRT i Mazar-e Sharif kallad senior civil representant, SCR, som från 2012 skulle leda den samlade svenska insatsen i norra Afghanistan. Mellan 2012 och 2014 övergick PRT till ett TST, Transition Support Team, för att underlätta överlämnandet av säkerhetsansvaret till de afghanska myndigheterna. Sveriges deltagande i RSM avvecklades i maj 2021.

Den redovisade kostnaden för Sveriges bidrag till den internationella militära insatsen har uppgått till minst 11,3 miljarder kronor. Summan är behäftad med betydande osäkerhet och är med stor sannolikhet högre. Det har inte varit möjligt för Försvarsmakten att särredovisa alla indirekta kostnader för internationella insatser, såsom materiel som anskaffats för krigsförbanden i Sverige och som använts i Afghanistan.

Biståndsinsatser

Sverige har länge varit en biståndsgivare till Afghanistan. Biståndet till Afghanistan 2001–2021 har omfattat humanitärt bistånd, som vägleds av de humanitära principerna, och utvecklingssamarbete som i stor utsträckning styrs genom av regeringen beslutade bilaterala strategier. I enlighet med strategierna har biståndsmyndigheten Sida prioriterat insatser för utbildning, hälsa, demokrati, jämställdhet, sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR), stöd till MR-försvarare, infrastruktur, landsbygdsutveckling och främjande av lokalt ägarskap. Andra myndigheter med biståndsverksamhet

i Afghanistan har till exempel varit Folke Bernadotteakademin (FBA), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Polismyndigheten.

Sveriges bistånd har också styrts av givargemensamma ramverk och multilaterala organisationers styrmekanismer. Flera internationella givarkonferenser hölls och ramverk etablerades för styrning, genomförande och uppföljning av stödet till Afghanistan. År 2002 skapades Världsbanksfonden Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) som spelade en central roll för Sveriges och andra givares bistånd till Afghanistan och dialog med afghanska myndigheter. Ett betydelsefullt ramverk var Tokyo Mutual Accountability Framework (TMAF) från Tokyokonferensen 2012, där Sverige gjorde det mest omfattande och tidsmässigt längsta åtagandet av givarländerna om fortsatt stöd. Enligt dessa ramverk skulle 50 procent av biståndet på sikt gå till program och projekt upptagna i den afghanska statsbudgeten. På grund av korruption och bristande kapacitet inom den afghanska regeringen blev multilaterala kanaler med etablerade uppföljningsmekanismer i hög grad den framkomliga vägen för givarna. Ungefär 60 procent av Sveriges bistånd till Afghanistan har gått via multilaterala aktörer såsom Världsbanken och FN- organisationer.

Även enskilda civilsamhällesorganisationer har haft en framträdande roll. En fjärdedel av svenskt bistånd till Afghanistan gick till SAK som har haft verksamhet i landet sedan 1982. SAK genomförde lokalt förankrade insatser inom hälsa, utbildning, landsbygdsutveckling och stöd till individer med funktionsnedsättning. Andra aktörer har bland andra varit Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Röda Korsets internationella kommitté samt Marie Stopes International Afghanistan.

Sveriges bilaterala humanitära bistånd till och utvecklingssamarbete med Afghanistan har sammanlagt uppgått till 14,7 miljarder under åren 2001–2021. Av biståndet har 98 procent gått genom Sida. Under tjugoårsperioden var Sverige i genomsnitt den sjunde största bilaterala biståndsgivaren till Afghanistan inom OECD, motsvarande 2,8 procent av det totala officiella biståndet.

Ett antal olika mekanismer, forum och kommittéer för biståndssamordning skapades. Afghanistan och det svenska biståndet dit har varit en del av dialogen med och styrningen av internationella organisationer. Ambassaden i Kabul har medverkat i samordningsmöten lokalt med andra bilaterala givare, multilaterala organisationer och afghanska myndigheter. Sverige har tillsammans med främst övriga nordiska länder drivit gemensamma prioriteringar som mänskliga rättigheter, jämställdhet, antikorruption och fattigdomsbekämpning. Svenska civilsamhällesorganisationer har verkat i lokala samordningsnätverk.

Uppföljning och utvärdering

Kommittén har i sitt arbete, utöver egen inhämtad information, beaktat tidigare svenska och internationella utvärderingar och uppföljningar. I betänkandet Sverige i Afghanistan 2002–2014 (SOU 2017:16) kom den särskilda utredaren Tone Tingsgård till den sammanfattande slutsatsen att det övergripande sett förelåg en mycket bristfällig måluppfyllnad för det svenska engagemanget i Afghanistan 2002–2014. Måluppfyllelsen skiljde sig dock mellan de målsättningar som den särskilda utredaren hade identifierat.

De militära insatserna har främst följts upp genom Försvarsmaktens erfarenhetsanalyser och av Totalförsvarets forskningsinstitut FOI. I dessa konstateras bland annat att deltagandet har haft en stor påverkan på Försvarsmakten. Ett återkommande tema i Försvarsmaktens årsredovisningar har varit att det svenska deltagandet utvecklat myndighetens operativa förmågor och samverkan med andra länder. Samtidigt var erfarenhetsöverföringen mer personbaserad än strukturerad. Att deltagandet bidragit till att stärka de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga har tagits upp i de återkommande Isaf- respektive RSM-propositionerna. Olika rapporter, till exempel av FOI, har under tjugoårsperioden ifrågasatt de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att agera självständigt och bedriva en hållbar verksamhet.

Uppföljningen av Sveriges bistånd till Afghanistan 2001–2021 har varit utförlig. Enligt Sidas strategirapporter var genomförda insatser och program relevanta och hade i stor utsträckning nått sina omedelbara mål. Framsteg syntes främst på aktivitetsnivå. Långsiktig förbättring inom de flesta målområdena uteblev. Den systematiska genomgång av biståndsutvärderingar som kommittén låtit genomföra går i samma riktning. Det höga antalet givare bidrog till ett stort samordningsbehov. Världsbanksfonden ARTF har varit ett nödvändigt och uppskattat verktyg för gemensamma insatser och koordinering. Samordningen har dock varit undermålig över lag. Unama fick aldrig den utökade samordningsroll som Sverige och andra givare ville se. Flera utvärderingar framhöll att framgångsrika insatser hade varit tydligt förankrade i de afghanska lokalsamhällena. Sådana insatser handlade bland annat om ARTF:s projekt National Solidarity Program (NSP) och Citizens’ Charter samt SAK:s insatser för tillgång till skolgång och hälsovård, exempelvis genom utbildning av barnmorskor.

Korruptionen i Afghanistan har i svenska och internationella rapporter beskrivits som samhällshotande. De samtal som förts under utredningsarbetet målar en liknande bild. Av tillfrågade svenska myndigheter är det enbart Sida som har kunnat konstatera att det förekommit korruption eller ekonomiska oegentligheter i svenskfinansierad verksamhet i Afghanistan. Sida har mellan 2007 och 2021 utrett 104 ärenden av misstänkt korruption, varav misstanke har bekräftats i 65 fall. I samband med dessa fall har Sida eller dess avtalspartner bland annat begärt återbetalning, sagt upp personal och avbrutit avtal med genomförandepartner. Antikorruptionsarbetet har utvecklats över tid.

Kommittén har noterat gemensamma drag i andra länders och organisationers utvärderingar som ligger i linje med kommitténs egna observationer och slutsatser. Det handlar om föränderliga och otydliga mål samt en bristande kontextförståelse. USA:s dominans i sammanhanget var både en garant för engagemanget och en försvårande omständighet i brist på en sammanhängande amerikansk strategi. Professionaliseringen av de afghanska säkerhetsstyrkorna och det afghanska ägarskapet uteblev. Många utvärderingar lyfte att det internationella engagemanget hade lett till positiva resultat, framför allt för utbildning och hälsa, men också hur det gödde korruptionen och biståndsberoendet i den afghanska republiken. Bristande samordning såväl nationellt som internationellt och det komplexa landskapet med många aktörer var ett annat återkommande tema. Uppföljning skedde men i för liten utsträckning och försvårades av det gradvis allt sämre säkerhetsläget.

Målsättningar och måluppfyllelse

Kommittén har funnit att det har saknats en heltäckande och styrande målbild för det svenska engagemanget i Afghanistan under 2001–2021. De övergripande målsättningar så som de redovisats i propositioner, strategier och andra styrdokument har i hög grad varit breda, vaga och inte alltid samstämmiga. Målsättningarna har varierat över tid och varit relevanta på ett generellt plan. De har snarare präglats av önsketänkande än en realistisk bedömning av sakförhållandena i landet.

Nedan följer en uttolkning av de delvis konstanta, delvis föränderliga målsättningar som kommittén har identifierat för verksamheten under 2001–2021 samt huruvida de har uppnåtts.

Bidra till säkerhet och stabilitet i bred bemärkelse, inledningsvis framför allt genom bekämpning av terrorism och därefter bland annat genom att stärka de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga.

Efter initiala framsteg för säkerheten i Afghanistan efter 2001 försämrades säkerhetsläget stegvis fram till talibanernas maktövertagande under sommaren 2021. Sveriges närvaro i norra Afghanistan bidrog till att stabiliteten i det vidsträckta området inledningsvis kunde upprätthållas. Efter att ansvaret för säkerhet och stabilitet övergått till den afghanska staten förmådde inte de afghanska säkerhetsstyrkorna att självständigt svara för säkerheten i landet. Den gemensamma internationella målsättningen att den islamiska republiken Afghanistan skulle överta säkerheten i landet på ett hållbart sätt infriades inte. Detta innebar även att det svenska militära engagemanget inte ledde till någon beständig måluppfyllelse vad gäller att bidra till ökad och hållbar säkerhet och stabilitet i Afghanistan.

Bidra till uppbyggnaden och kapacitetsutvecklingen av den afghanska staten.

Statsbyggnad kom att bli en central del av det internationella engagemanget på grund av avsaknaden av en fungerande och nödvändig statsapparat i Afghanistan. Under tjugoårsperioden byggdes olika institutioner och strukturer upp med hjälp av svenska och andra internationella insatser men på ett sätt som visade sig inte vara hållbart. Befolkningens förtroende för de afghanska myndigheterna har genomgående varit lågt. Korruptionen förvärrades och den afghanska regeringen varken prioriterade eller genomförde i tillräcklig utsträckning överenskomna reformer på området. Målsättningen att bidra till uppbyggnaden och kapacitetsutvecklingen av den afghanska staten har inte kunnat uppfyllas, trots vissa framsteg under tiden för det internationella engagemanget.

Bidra till att stärka förutsättningarna för minskad fattigdom.

Fattigdomsbekämpning har varit ett område där det i hög grad funnits samsyn i givarsamfundet. Trots denna samsyn och stora insatser har andelen av befolkningen som lever under fattigdomsgränsen vuxit sammantaget. Samtidigt förbättrades fram till 2021 tillgång till grundläggande samhällstjänster som hälsa och utbildning i stora delar av landet liksom förväntad livslängd. En sammanvägd bedömning är likväl att förutsättningarna för minskad fattigdom i Afghanistan inte har stärkts.

Bidra till att stärka förutsättningarna för ekonomisk och social utveckling.

Hälsa och utbildning utgör centrala komponenter i ekonomisk och social utveckling. Avgränsade insatser på dessa områden har i högre grad än på andra områden uppvisat resultat och en tydligare koppling mellan sådana resultat och det svenska engagemanget. Genomförandet av dessa insatser har ofta skett genom icke-statliga aktörer, inte minst SAK. Världsbanksfonden ARTF har varit central för insatser för ekonomisk och social utveckling. Även FN-organisationer, såsom Unicef, har haft betydelsefull verksamhet. Målsättningen att bidra till att stärka förutsättningar för ekonomisk och social utveckling uppfylldes till viss del.

Bidra till att stärka förutsättningarna för ett demokratiskt och inkluderande samhälle.

Fram till 2021 bidrog det internationella stödet, däribland Sveriges, till att stärka förutsättningarna för ett demokratiskt samhälle inom vissa områden, såsom stöd till ett oberoende medielandskap och civilsamhället. Likt den afghanska republiken i stort var det framväxande civilsamhället i hög grad beroende av internationellt stöd. Genomförandet av projekt på området har också visat på utmaningar med att förmedla och förankra demokrati och mänskliga rättigheter i hela det afghanska samhället. Det är ännu för tidigt att säga om de framsteg som då uppnåddes kan ha effekt i framtiden. Med hänsyn till läget i Afghanistan efter 2021 har det övergripande målet att stärka förutsättningarna för ett demokratiskt samhälle i dag inte uppnåtts.

Bidra till att stärka ställningen för kvinnor och flickor.

Kvinnors och flickors situation har varit en prioriterad fråga för det svenska engagemanget. Det internationella stödet gjorde skillnad för kvinnors roll, deltagande, representation, rättigheter och säkerhet; liksom tillgång till utbildning och hälsa. Andelen kvinnor i arbetslivet och på ledande positioner ökade under denna tid. Lagstiftning mot bland annat könsbaserat våld infördes men efterlevnaden uteblev i stor utsträckning. Framsteg inom detta område var begränsade i omfattning i det patriarkala Afghanistan och har skiljt sig åt geografiskt och socioekonomiskt. Kvinnors och flickors åtnjutande av mänskliga rättigheter har efter augusti 2021 kraftigt inskränkts. Målsättningen har således inte kunnat uppfyllas på ett bestående sätt.

Stärka den transatlantiska länken och samarbetet med Nato.

Insatsen i Afghanistan gjorde att samarbetet mellan Sverige och Nato fördjupades. Sverige gavs utökade möjligheter att få insyn, påverka och ta större plats i samtalen i Natostrukturerna och med andra truppbidragande länder. Att nå denna position har av många framförts som den kanske främsta anledningen till det stora svenska militära engagemanget i Afghanistan. Även om det inte utgjorde en tydligt uttalad målsättning i sig påverkade detta det svenska engagemanget. Det svenska deltagandet i Afghanistan stärkte den transatlantiska länken och samarbetet med Nato.

Öka trovärdighet för och förmåga hos Sverige som deltagare i internationella insatser.

Det svenska deltagandet i Isaf, inklusive ledningsansvaret för PRT- MeS, och RSM har bidragit till att Sveriges trovärdighet och förmåga som deltagare i multinationella militära insatser har utvecklats. Det svenska deltagandet har också resulterat i en utveckling av den nationella operativa förmågan bland annat hos krigsförband och staber. Dessa målsättningar har uppfyllts under den tid som omfattas av utredningen.

Genomföra en samlad svensk insats i arbetet med övriga målsättningar.

Sambandet mellan fred, säkerhet och utveckling utgjorde ett riktmärke för såväl det internationella engagemanget som för Sverige. Att hitta former för att omsätta detta i praktiken har utgjort en utmaning. Civil-militär samverkan fick begränsat genomslag i den operativa verkligheten i Afghanistan. Avsaknaden av en tydlig analys av förutsättningarna, en gemensam uppfattning om begreppets innebörd och en övergripande strategi gjorde att uttalade ambitioner inte kunde fullföljas systematiskt på plats. Ambitionen att genomföra en samlad svensk insats i Afghanistan över politikområden kunde inte genomföras i praktiken, eftersom förutsättningarna för en sådan inte hade konkretiserats. Begreppet ”civilmilitär samverkan” kom också att i hög grad ses som ett mål i sig och inte ett medel.

En samlad bedömning av måluppfyllelse för engagemanget

I analysen av mål och måluppfyllelse beaktas att den svenska insatsen var ett bidrag till ett bredare internationellt engagemang. Sverige hade begränsade möjligheter att påverka det internationella engagemangets övergripande inriktning och genomförande. I särskilt hög grad gällde detta den militära insatsen.

Att talibanrörelsen sedan augusti 2021 åter har makten i Afghanistan, med förtryck, kraftiga inskränkningar av mänskliga rättigheter och ökade humanitära behov som följd, måste betraktas som ett misslyckande. Det internationella engagemangets strävan att stödja framväxten av en bärkraftig och demokratisk afghansk stat uppnåddes inte. Avsaknaden av mer beständiga framsteg berodde på tillkortakommanden både på afghansk sida och inom den internationella närvaron. Avgörande faktorer som försvårat positiva resultat var bristen på förståelse för den afghanska kontexten och historien, mängden aktörer med sina nationella prioriteringar och förslag på lösningar samt den omfattande korruptionen, det bristande nationella ägarskapet och den stegvis allt sämre säkerhetssituationen i Afghanistan.

Samtidigt kan konstateras att graden av måluppfyllelse skiljer sig åt mellan olika delar av engagemanget. Avgränsade områden och insatser har uppvisat relativt goda resultat inom tjugoårsperioden. Såväl framgångar som svårigheter som det svenska engagemanget haft i en komplex miljö behöver uppmärksammas.

När kommitténs betänkande presenteras, drygt tre år efter talibanernas maktövertagande, är det svårt att se vilka bestående resultat som det svenska och övriga internationella engagemanget har haft. Det förefaller inte heller möjligt att ge ett helhetsomdöme om vad effekten av just Sveriges deltagande har varit eller att besvara frågan om hur utvecklingen i Afghanistan hade sett ut om Sverige och andra länder inte hade varit engagerade under tjugoårsperioden.

Vissa resultat har uteblivit under tjugoårsperioden, såsom uppbyggnaden av en fungerande afghansk stat med en motståndskraftig säkerhetsstruktur. Konkreta framsteg kunde samtidigt skönjas, exempelvis inom utbildning och hälsa. För andra, mer långsiktiga resultat, såsom förändringar i normer och värderingar, är det ännu för tidigt att dra några långtgående slutsatser om. Kommittén konstaterar med oro att utrymmet för sådana förändringar i dag är starkt begränsat och kommer att formas av den framtida utvecklingen i Afghanistan. Kommittén har mot denna bakgrund funnit det mer fruktbart att, i linje med direktiven, fokusera på lärdomar av engagemanget.

Svenska insatsers påverkan på kvinnors och flickors situation i Afghanistan

Kommittén har särskilt undersökt de svenska insatsernas påverkan på kvinnors och flickors situation i Afghanistan, bland annat vad gäller rättigheter, representation, säkerhet och tillgång till utbildning.

Den svenska prioriteringen av kvinnors och flickors situation i Afghanistan har stärkts över tid, inte minst på grund av FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Sverige har varit ett av de drivande länderna i dialogen med afghanska företrädare och internationella partner för att inkludera jämställdhetsaspekter i den internationella insatsen i Afghanistan. Jämställdhetsintegrering har haft genomslag i Försvarsmakten på strategisk nivå men inte varit lika synlig på den operativa nivån i Afghanistan. Prioriteringen av jämställdhet inom samtliga biståndsstrategier har genomsyrat såväl integrerade som riktade insatser. Ungefär 90 procent av svenska biståndsinsatser i Afghanistan har haft jämställhet som ett delsyfte eller huvudsyfte.

Tydliga mål för insatser är en förutsättning för resultat, även om effekter på lång sikt har varit svårare att identifiera. Insatser framför allt inom biståndet har haft dokumenterad betydelse för dem som berörts. Dessa samhällsviktiga landvinningar var samtidigt begränsade i omfattning och beständighet. Traditionella och patriarkala strukturer var fortsatt förhärskande. Internationella insatser i Afghanistan tog i allmänhet för lite hänsyn till perspektiv från kvinnor i olika delar av landet, från olika samhällsklasser samt olika etniska och religiösa grupper.

De svenska insatserna för flickor och kvinnor blir särskilt intressanta i ett resonemang om bärkraftighet. Jämställdhet är ett av de områden där mest märkbar förändring skedde under tjugoårsperioden men som också visat störst tillbakagång under och efter 2021. Kvinnors och flickors tillgång till utbildning har kraftigt begränsats men kunskaperna hos dem som redan har utbildat sig finns kvar. Är detta tillräckligt som ett frö för förändring på längre sikt?

Evakueringen 2021

När talibanrörelsen tog kontroll över Kabul den 15 augusti inleddes en mycket omfattande internationell evakuering med Kabuls flygplats som nav. Under de två sista veckorna i augusti, tills USA överlämnade flygplatsen till talibanrörelsen den 31 augusti 2021, evakuerades drygt 120 000 personer av ett trettiotal länder. Under denna så kallade ”fas ett” i augusti 2021 evakuerade Sverige fler än 1 100 personer. Under den efterföljande fasen som avslutades i december 2021 evakuerades eller överfördes drygt 800 personer till Sverige. Totalt evakuerades eller överfördes närmare 2 000 personer från Afghanistan till Sverige under fas ett och två.

Arbetet genomfördes med hjälp av flera svenska myndigheter på plats i Kabul, i regionen och i Sverige och i samarbete med andra länder. Evakueringsinsatsen berörde svenska medborgare, andra personer som omfattas av det konsulära regelverket samt lokalanställda och andra skyddsbehövande. Personerna omfattades av olika regelverk: Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, det konsulära regelverket respektive vidarebosättningsinstrumentet. Det sistnämnda förutsatte regeringsbeslut för att kunna tillämpas

i detta fall. Under tiden för evakueringen rådde covid-19-pandemin vilket påverkade arbetsformer, resemöjligheter med mera.

Kommittén har inhämtat erfarenheter från deltagande myndigheter, aktörer och andra länder om evakueringen samt beaktat konstitutionsutskottets tidigare granskning. Det samlade intrycket är att den svenska evakueringsinsatsen kom i gång senare än jämförbara länders, vilket var påfrestande såväl för de evakuerade som för dem som arbetade med evakueringen. Samtidigt kan konstateras att de svenska myndigheterna i samverkan med varandra och med andra länder genomförde en omfattande och mycket krävande evakueringsinsats med ett efter de svåra omständigheterna framgångsrikt resultat.

Kommittén har identifierat sex huvudsakliga lärdomar av den svenska operativa evakueringsinsatsen från Afghanistan 2021:

• Evakueringen från Afghanistan utgjorde en unik utmaning.

• Icke heltäckande lagstiftning ställer krav på det politiska ledarskapets tydlighet och snabba beslutsfattande.

• Föränderligt uppdrag och delvis otydlig ansvarsfördelning ställde särskilt höga krav på dem som hade att genomföra evakueringen.

• Otillräckliga resurser och tekniska begränsningar.

• Trevande hantering av personer som arbetat för Sverige i Afghanistan.

• Vikten av förebyggande arbete och gemensamma övningar.

Kommitténs resonemang om lärdomar av Sveriges engagemang i Afghanistan

Kommittén har identifierat några centrala frågor och perspektiv för slutsatser och lärdomar av Sveriges engagemang i Afghanistan 2001–2021. Bland annat behöver lärdomar baseras på faktiska omständigheter, ses i ljuset av ett större sammanhang samt dras utifrån hållbara och långsiktiga effekter, utöver mer kortsiktiga kvantitativa resultat.

Kommitténs huvudsakliga lärdomar inom sex områden redovisas nedan.

Område 1: Kontext och miljö för såväl den internationella som den svenska insatsen

Otillräcklig kunskap om och förståelse för det afghanska samhället och dess sociala strukturer försvårade möjligheterna till planering, genomförande och anpassning av det internationella engagemanget till verkligheten på marken. Kontexten var nödvändig att förstå och förhålla sig till. Detta lyckades omvärlden i stor utsträckning inte med under tjugoårsperioden. Befintlig svensk kännedom om Afghanistan kunde inte tillämpas fullt ut.

Regionens betydelse för utvecklingen i Afghanistan underskattades länge. Detta gällde inte minst Pakistans och andra närliggande länders inflytande. När regionens betydelse fick större plats i diskussioner i olika fora spelade Sverige en aktiv roll.

Det fanns sällan vare sig en beredskap eller möjlighet att agera utifrån den kunskap och kännedom som ändå fanns om den lokala kontexten. Olika modeller och lösningar presenterades för Afghanistan utifrån externa prioriteringar och nationella föreställningar om att dessa lösningar skulle leda till snabbast resultat. Beslut i insatsens inledningsskede, exempelvis vid Bonnkonferensen 2001, fick långtgående konsekvenser för både det internationella engagemanget och den afghanska republikens legitimitet. Förutsättningarna för en nödvändig och inkluderande försoningsprocess försämrades.

Område 2: Att delta i ett större internationellt sammanhang

Den internationella militära insatsen i Afghanistan var en av de mest långvariga och omfattande insatser som Sverige deltagit i. Afghanistan kom att bli det största mottagarlandet för svenskt bistånd 2013. Trots detta var Sveriges bidrag en liten del av helheten. I en internationell insats av denna magnitud gäller det för en relativt liten partner som Sverige att realistiskt bedöma sitt handlingsutrymme och söka ett mervärde av de svenska insatserna. I Afghanistan var handlingsutrymmet begränsat men användes förhållandevis effektivt. Ett beslut om deltagande behöver också omfatta en resurssättning, inte minst för säkerhetsåtgärder, som motsvarar ambitionerna.

Ett konsekvent svenskt agerande i Afghanistan har gett genomslag, till exempel vad gäller arbetet till stöd för kvinnors och flickors situation. Genomslagskraften ökade genom samarbete med likasinnade aktörer. Det nordiska samarbetet har varit särskilt nära. Att betona en utökad roll för EU och FN har varit en genomgående svensk prioritering. Sverige har spelat en aktiv roll i den internationella styrningen och samordningen av insatserna i Afghanistan; genom ambassaden, i multilaterala styrelser och styrgrupper, i samverkan med likasinnade och med hjälp av sekunderingar på strategiska positioner. Samtidigt var den internationella samordningen

i Afghanistan bristfällig.

Område 3: Mål, styrning och samverkan

Tydliga och genomförbara mål saknades i stor utsträckning såväl för det internationella engagemanget i Afghanistan som för Sveriges del. Ansträngningar gjordes under engagemangets andra hälft för att konkretisera målen och göra dem mer uppföljningsbara. Förutom att målen bör präglas av konkretion, relevans och realism krävs kontinuerlig uppföljning och anpassning över tid.

Strategier och andra styrdokument är viktiga instrument för att tydliggöra hur beslutade mål ska uppnås. Ökad tydlighet hade behövts i Afghanistan gällande styrdokumentens innehåll och funktion. Detaljstyrning behöver balanseras mot flexibilitet i utförandet.

Beslut om en långsiktig, samlad svensk insats kräver grundlig och noggrann analys baserad på en tydlig viljeinriktning. En gemensam och styrande strategi bör utarbetas så tidigt som möjligt för vad svenska aktörer kan förväntas uträtta. Snabba beslut under hösten 2001 gav inte tidsmässigt utrymme för detta. Samtidigt dröjde det till 2010 tills en gemensam strategi för engagemanget i Afghanistan antogs. Klarhet bör eftersträvas på central nivå för att undvika att frågor lämnas till genomförandenivån att reda ut. Detta utgjorde en utmaning för svenska aktörer i Afghanistan.

Civil-militär samverkan behöver utgå från de faktiska behoven, utgöra ett medel och inte ett mål i sig.

Effektivt agerande inom den svenska förvaltningsmodellen förutsätter kunskap om varandras ansvars- och verksamhetsområden, nära informationsutbyte och samråd mellan berörda aktörer för att i möjligaste mån skapa en gemensam lägesbild som grund för beslut. Snabba beslut bygger på sedan tidigare upparbetade kontaktvägar.

Område 4: Nödvändiga förutsättningar för långsiktiga resultat och effekter

Många års erfarenheter, i såväl utvecklingsländer i stort som särskilt svåra miljöer, har tydligt visat på att nationellt ägarskap är en förutsättning för en långsiktig och hållbar samhällsutveckling. Afghanistan är här inget undantag. Trots nationella planer och strategier var det afghanska ägarskapet för reformer och insatser otillräckligt.

Utvärderingar som gjorts av Sverige och andra länder om stödet till Afghanistan visar att kunskapen om och betydelsen av ett realistiskt tidsperspektiv för insatserna underskattades. I stor utsträckning handlade statsbyggandet om en uppbyggnad och inte en återuppbyggnad av den afghanska statsapparaten.

Svenska insatser – framför allt inom biståndet – har konsekvent prioriterat att stärka kvinnors och flickors roll. Internationella insatser har gjort skillnad för deras roll, representation och rättigheter i Afghanistan men bestående förändring har uteblivit. I Afghanistan efter augusti 2021 åtnjuter halva befolkningen återigen färre rättigheter än någon annanstans i världen. Detta får förödande konsekvenser för individer och för det afghanska samhället i stort.

Realistiska tidsperspektiv, fungerande nationellt ägarskap och en inhemsk resursmobilisering krävs för hållbar och långsiktig förändring men saknades i Afghanistan under tiden för det internationella engagemanget. Sverige bidrog till konkreta resultat på områden som utbildning, hälsa samt jämställdhet och oberoende media. Det återstår att se om dessa framsteg kan utgöra en grogrund för normförändringar på sikt. Förändring som efterfrågas och drivs på av den afghanska befolkningen är en förutsättning för långsiktig utveckling.

Område 5: Genomförande av verksamheten på plats i Afghanistan

Ett effektivt svenskt agerande i internationella insatser av olika slag förutsätter en medvetenhet längs hela kedjan om behov och krav på åtgärder. Det hade varit värdefullt med en tidig och ökad närvaro på plats i Afghanistan, större fokus på förberedande utbildning, längre tjänstgöringstider åtminstone för personer i ledande positioner samt tillräckliga resurser för att hantera verksamheten.

Område 6: Från rapportering, uppföljning och utvärdering till ändrade förhållningssätt

Trots en under många år oroande utveckling i Afghanistan kan kommittén konstatera att förändringar skedde i liten utsträckning och med fördröjning vad gäller policy, inriktning och genomförande. Institutionellt kunnande och lärande är centrala delar i uppföljningen och anpassningen av engagemanget.

Kommitténs avslutande kommentar om lärdomar

Terrorattentaten den 11 september 2001 innebar en plötslig och globalt omvälvande händelse. USA:s snabba gensvar genom en militär offensiv i Afghanistan, omvärldens solidaritetsförklaring med USA liksom Bonnprocessen kom att i hög grad påverka den fortsatta utvecklingen i Afghanistan. I det vakuum som uppstod efter talibanregimens fall lades en instabil grund till en ny republik. Den afghanska kontexten, historien och befolkningens egna behov hamnade i skymundan till förmån för snabba lösningar och externa prioriteringar. Dessa initiala beslut försvårade såväl uppbyggnaden av en legitim afghansk stat som en nödvändig och inkluderande politisk lösning på den interna konflikten. Trots omfattande internationellt stöd lyckades den afghanska regeringen inte ta ansvar för säkerheten, minska korruptionen eller lägga grunden för hållbar ekonomisk utveckling. Sverige och andra länder bidrog samtidigt till att förbättra levnadsförhållandena för miljoner afghaner, varav många till en början välkomnade det internationella engagemanget. Tillgång till hälsa och utbildning, särskilt för kvinnor och flickor, står ut som framgångsrika insatser. Frågan om vilka frön för normförändringar som har såtts och vilka de långsiktiga effekterna är går ännu inte att besvara. Dagens Afghanistan uppvisar en mörk och allvarlig situation med förtryck, allt större humanitära behov och kraftig tillbakagång vad gäller mänskliga rättigheter.

Sveriges deltagande i det större internationella engagemanget i Afghanistan ställde höga krav på mål- och strategiformulering, samordning, genomförande och uppföljning – områden inom vilka en tydligare inriktning samt snabbare anpassning hade behövts. Det är kommitténs förhoppning och övertygelse att dessa lärdomar som vuxit fram under arbetets gång kan komma till användning

i framtida insatser och stöd.