Kommuners och regioners kostnader för valfrihetssystem – ett kunskapsunderlag

• redovisa vilka slutsatser som kan dras om kostnaderna utifrån studierna av kostnader för valfrihetssystemen,

• jämföra och analysera för- och nackdelar med hur de olika valfrihetssystemen är utformade och olika sätt att tillämpa dem, och särskilt belysa om utformningen kan antas påverka kostnaderna, och analysera behovet av ytterligare kunskaper om valfrihetssystemen för att kunna bedöma om det behövs förändringar, i syfte att minska kostnaderna för systemen.

Utredningen har inte i uppdrag att göra en samhällsekonomisk bedömning av valfrihet eller valfrihetssystemen. Det innebär att vi inte har undersökt kostnader eller nyttor/vinster i form av effekter och inte heller produktionskostnader. Därför har utredningens fokus legat på administrativa kostnader, inklusive transaktionskostnader. Denna utredning ska betraktas som en pusselbit i arbetet med att få kunskap om hur valfrihetssystem fungerar.

Sammanfattande analys och slutsatser

Utifrån utredningens undersökningar konstaterar vi att det finns få studier om kommuners och regioners kostnader för valfrihetssystem. Därför beslutade utredningen att samla in dokument och genomföra intervjuer med kommuner och regioner för att få kompletterade empirisk kunskap. Utredningens övergripande slutsatser är att:

• Valfrihetssystemens utformning och tillämpning medför olika administrativa kostnader.

• Regioner och kommuner har en samstämmig bild av vilka administrativa kostnader som finns för valfrihetssystemen.

• Det finns flera frågor om administrativa kostnader för valfrihetssystemen där det saknas kunskap.

Nedan beskriver vi mer ingående våra slutsatser.

Valfrihetssystemens utformning och tillämpning medför olika administrativa kostnader

Utredningen drar slutsatsen att valfrihetssystemens utformning och tillämpning medför olika administrativa kostnader för kommunerna och regionerna. Det finns strukturella skillnader mellan de olika valfrihetssystemen, men även likheter. Olikheterna beror både på hur utformningen av valfrihetssystemen ser ut utifrån lag, och annan statlig styrning, men även på hur tillämpningen av systemen ser ut inom kommunerna och regionerna.

Några av de främsta skillnaderna mellan valfrihetssystemen finns kring tillståndshanteringen och godkännandeprocessen. Inom skolväsendet är detta en och samma process där en myndighet har hela ansvaret. För fristående skolor sker hanteringen på Statens skolinspektion och för fristående förskolor hos kommunen. För valfrihetssystem enligt LOV i kommuner återfinns tillståndgivandet hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) medan godkännandeprocessen sker hos kommunen. För vårdvalssystem i regionerna sker godkännandeprocessen hos regionen och få verksamheter kräver tillstånd. I de fall ansvaret för tillståndshantering och godkännandeprocess ligger hos en statlig aktör innebär dessa processer vanligtvis inte administrativa kostnader för regioner och kommuner. Våra intervjupersoner lyfter att tillstånds- och tillsynsplikten för fristående förskolor driver administration för kommunerna. Vi har också fått exempel på att i de fall godkännandeprocessen åligger kommuner och regioner, innebär det initial administration med att ta fram upphandlingsdokument och genomföra marknadsanalyser. Om inte någon leverantör väljer att etablera sig, innebär det arbetet enbart en administrativ kostnad.

Ett annat område där det finns tydliga skillnader är administrationen kring överprövning av ersättningar. Inom skolväsendet kan fristående privata aktörer överklaga besluten om ersättningen med förvaltningsbesvär, medan det inom andra områden inte finns den möjligheten. Vidare gäller för skolväsendet att ersättningen till privata aktörer ska beräknas enligt skollagen efter samma grunder som ersättningen till verksamhet i egen regi. Om kommunens egen verksamhet ersätts för underskott, ska fristående aktörer erhålla motsvarande ersättning, att beräkna fram detta belopp kräver administrativa insatser.

Administrativa insatser som medför kostnader och som är gemensamma för systemen finns också. Primärt handlar det om att ta fram ersättningsmodeller eller bidragsmodeller, fakturahantering samt administration kring privata aktörer avseende stöd och inkludering i olika verksamhets-, ekonomi-, eller IT-system som nyttjas i kommunen eller regionen.

Vid utredningens intervjuer har det framkommit att det finns skillnader mellan LOV och lagen om offentlig upphandling (2016:1145), LOU och att en av de tydligaste skillnaderna avser krav på löpande annonsering inom LOV. Upplevelsen är att man utifrån LOU har större möjligheter att förutse när administrationen ska ske. I LOV framgår endast att annonsering ska ske löpande, inte att godkännandeprocessen behöver ske med samma frekvens. Det bör därmed vara möjligt att ha bestämda datum för när godkännandeprocessen sker så länge dessa perioder förhåller sig till kommunala servicegarantier och tydligt framgår för alla inblandade parter.

Samstämmig bild av vilka administrativa kostnader som finns för valfrihetssystemen

Utredningens intervjustudie visar att regionerna och kommunerna har liknande uppfattning om vad som kan räknas som administration med tillhörande kostnader vid införande och hantering av valfrihetssystem. Intervjupersonernas uppfattning stämmer väl överens med den teoretiska jämförelsen mellan systemen som utredningen har gjort.

Utifrån vår studie drar vi slutsatsen att valfrihetssystemets konstruktion innebär administrativa kostnader. Men det är svårt att avgöra om dessa är större eller lägre än för andra typer av system, eftersom utredningen inte har haft uppdrag att jämföra mot att upphandla verksamhet på annat sätt eller mot drift i egenregiverksamhet. Räkneexempel från kommuner och regioner visar att det är vanligast att några personer hos beställarsidan arbetar med administration av valfrihetssystemen. Det kan röra sig om ekonomer, strateger, utvecklingsledare, it-personal eller liknande som arbetar med fakturering, stödinsatser, godkännande- eller tillståndsprocesser och uppföljning/tillsyn av verksamheterna. Vissa administrativa uppgifter hade inte funnits om all verksamhet bedrivits i egenregi, men vi kan inte uttala oss om i vilken omfattning detta påverkar administrationen sett till antalet personer som arbetar med detta. Beroende på vilka jämförelsemått som används, kan de administrativa kostnaderna uppskattas vara mer eller mindre omfattande.

Kostnaderna för kommunernas och regionernas sistahandsansvar (som innehåller både produktionskostnader och administrativa kostnader) upplevs av utredningens intervjupersoner som betydande. Att kommuner och regioner inte på förhand kan förutse när sistahandsansvaret kan aktualiseras, lyfts upp som en faktor som försvårar planeringen och budgeteringen av verksamheterna. Vi kan inte utifrån vår utredning bedöma hur stora kostnaderna för sistahandsansvaret är, utan konstaterar bara att detta har lyfts av våra intervjupersoner som en av de mer administrativt betungande uppgifterna.

Hur stora de administrativa kostnaderna blir, beror inte enbart på systemens konstruktion utan också på hur kommunerna och regionerna väljer att tillämpa valfrihetssystemen samt hur många, eller få, fristående aktörer som ansluter sig. Införandet av ett valfrihetssystem kräver administrativa insatser vilket riskerar att endast bli en kostnad i de fall inga leverantörer väljer att etablera sig i systemet.

Områden där mer kunskap behövs för att bedöma behov av förändringar

Eftersom utredningen haft i uppdrag att undersöka främst administrativa kostnader som kommuner och regioner har för valfrihetssystemen, utgår också vår bedömning om områden som det behövs mer kunskap om från detta perspektiv.

Vi har utifrån vår undersökning av tidigare studier och litteratur, kommit fram till att det generellt sett finns lite sammanställd kunskap om kostnader som kommuner och regioner har för valfrihetssystemen inom skola, vård och omsorg. Ett område där det i delar i dag finns kunskap om hur kostnaderna påverkas av valfrihetssystemen är sistahandsansvaret. På skolområdet finns flera utredningar som behandlat frågan. Däremot saknas det enligt utredningens bedömning kunskap om kostnader för sistahandsansvaret inom vård och omsorg. Vi kan inte baserat på vår studie bedöma hur stora de administrativa kostnaderna för sistahandsansvaret är och ser att det finns ytterligare behov av kunskap om detta.

En annan fråga där ytterligare kunskap behövs är på vilket sätt kommuner och regioners kostnader påverkas beroende på vilka förutsättningar de har. Vår studie tyder på att de obligatoriska systemen för skolväsendet och primärvården påverkar kostnader i regioner och kommuner i olika grad beroende på hur tätt befolkade de är, eftersom detta verkar påverka om leverantörer väljer att etablera sig eller inte.

Utredningen har inte i detalj undersökt administrativa kostnader som kan uppstå hos kommuner och regioner i samband med överprövning eller andra juridiska processer, exempelvis som en följd av välfärdsbrottslighet. Vi kan därmed inte uttala oss om i vilken utsträckning dessa processer påverkar de administrativa kostnaderna för kommuner och regioner. Ett område som utredningen avgränsade bort av tidsskäl är komvux, där valfrihetssystemet jämfört med övriga skolområdet ser annorlunda ut. Om ovanstående områden skulle undersökas närmare, kan kunskapen om regioner och kommuners kostnader för valfrihetssystemen bli mer fullständig.

Utifrån vår studie kan vi även se att det verkar finnas behov av sammanställd kunskap för att minska administrationen hos kommuner och regioner när de tillämpar valfrihetssystemen. Flera av de regioner och kommuner som vi har intervjuat pekar på behov av kunskap exempelvis i form av nationella riktlinjer och stöd kring vissa frågor för att minska administrationen och effektivisera tillämpningen av LOV.

Avslutningsvis kan det således konstateras att det finns både likheter och skillnader mellan valfrihetssystemen och vi vill lyfta fram att vi ser att det finns ett värde av lärande mellan valfrihetssystemen.