En inre marknad för digitala tjänster – kompletteringar och ändringar i svensk rätt

Ansvar för leverantörer av förmedlingstjänster

Det finns bestämmelser om villkorad ansvarsfrihet för förmedlingstjänster, som innebär att företag som vidarebefordrar, cachar eller lagrar information som tillhandahålls av tjänstemottagarna på deras begäran inte ansvarar för innehållet. Det finns inga allmänna skyldigheter avseende övervakning eller aktivt faktasökande.

Krav på tillbörlig aktsamhet för en transparent och säker onlinemiljö

Kraven på aktsamhet varierar beroende på förmedlingstjänstens kategori och storlek och vissa undantag görs för mikroföretag och små företag. Nedan ges exempel på aktsamhetskrav.

Alla leverantörer av förmedlingstjänster måste utse kontaktpunkter för myndigheter och för tjänstemottagare. Leverantörer som inte har ett etableringsställe i unionen ska utse en juridisk eller fysisk person i unionen som ska agera som deras rättsliga företrädare. Allmänna villkor ska vara tydliga vad gäller begränsningar som tillämpas på användningen av deras tjänster. När de allmänna villkoren tillämpas ska leverantören ta hänsyn till alla berörda parters rättigheter och legitima intressen, inbegripet tjänstemottagarnas grundläggande rättigheter, till exempel yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald. Leverantörerna ska publicera rapporter om klagomål och innehållsmoderering.

Leverantörer av värdtjänster, inklusive onlineplattformsleverantörer, ska införa mekanismer som gör det möjligt att anmäla förekomster av olagligt innehåll på deras tjänst. Leverantören ska meddela anmälaren sitt beslut med anledning av anmälningen, och tillhandahålla information om möjligheter till prövning av beslutet. Alla berörda tjänstemottagare ska informeras om beslutet, som ska motiveras och som ska innehålla information om hur beslutet kan prövas. Leverantörer av värdtjänster ska även, om de får kännedom om information som ger upphov till misstanke om att ett brott som inbegriper ett hot mot en eller flera människors liv eller säkerhet har skett, håller på att ske eller sannolikt kommer att ske, underrätta brottsbekämpande eller rättsliga myndigheter.

Onlineplattformsleverantörer ska ge tjänstemottagare tillgång till ett internt system för hantering av klagomål rörande beslut om begränsningar av tjänsten. Leverantörerna måste även samarbeta med organ för tvistlösning utanför domstol, ge prioritet till anmälningar från betrodda anmälare och vidta åtgärder och skydd mot missbruk. De ska även publicera information om tvister, avbrytanden och det genomsnittliga antalet tjänstemottagare per månad i unionen. Leverantörerna får inte utforma eller organisera sina onlinegränssnitt på ett sätt som försämrar tjänstemottagarnas förmåga att fatta fria och välgrundade beslut. Onlineplattformsleverantörerna ska följa skyldigheter om annonsering, vara transparenta om sina rekommendationssystem och vidta åtgärder för att skydda minderåriga på deras plattformstjänster.

Särskilda bestämmelser tillämpas på leverantörer av onlineplattformar som gör det möjligt för konsumenter att ingå distansavtal med näringsidkare. Dessa bestämmelser gäller närmare bestämt näringsidkares spårbarhet, inbyggd överensstämmelse och konsumenters rätt till information om olagliga produkter eller tjänster.

Ytterligare krav ställs på leverantörer av mycket stora onlineplattformar och av mycket stora onlinesökmotorer (med 45 miljoner eller fler månatliga tjänstemottagare i genomsnitt), särskilt med syfte att åtgärda och förebygga systemiska risker.

Det finns även bestämmelser om bland annat standarder och uppförandekoder för till exempel onlineannonsering och tillgänglighet.

Ikraftträdande och tillämpning av DSA

DSA trädde i kraft den 16 november 2022 och vissa bestämmelser började tillämpas då. Enligt en sådan bestämmelse ska leverantörer av onlineplattformar och onlinesökmotorer, senast den 17 februari 2023 och sedan minst var sjätte månad, offentliggöra information om genomsnittligt antal tjänstemottagare i EU. Baserat på den informationen har kommissionen den 25 april 2023 publicerat en lista över de förmedlingstjänster som fått statusen mycket stora onlineplattformar eller mycket stora onlinesökmotorer. 1 Förordningen tillämpas på dessa leverantörer från och med fyra månader efter att den fått denna status. I övrigt tillämpas DSA från den 17 februari 2024.

Utredningens uppdrag och resultat

Uppdraget

Utredningens uppdrag är att:

• föreslå vilken eller vilka svenska myndigheter som bör utses till behörig myndighet, inbegripet vilken av dessa som bör utses till samordnare för digitala tjänster,

• föreslå nödvändiga ändringar och kompletteringar av svensk rätt,

• analysera och ta ställning till om, och i sådana fall hur, ett organ för tvistlösning som inte är en domstol ska inrättas i Sverige enligt förordningen,

• kartlägga vilka nationella bestämmelser som kan anses omfattas av tillämpningsområdet för artikel 9 och 10 i DSA, analysera om bestämmelserna behöver upphävas, ändras eller om nya bestämmelser behövs med anledning av förordningen och lämna nödvändiga författningsförslag,

• analysera vilka sanktionsbestämmelser som behövs för att uppfylla kravet på sanktioner vid överträdelser av förordningen och lämna nödvändiga författningsförslag, och

• lämna de författningsförslag i övrigt som är nödvändiga eller annars bedöms lämpliga för att komplettera förordningen.

Delbetänkandet SOU 2023:2

I delbetänkandet En inre marknad för digitala tjänster – ansvarsfördelningen mellan myndigheter (SOU 2023:2), som överlämnades den 31 januari 2023, föreslog utredningen att Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Myndigheten för press, radio och tv skulle utses till behöriga myndigheter och hur tillsynsansvaret ska fördelas mellan dessa myndigheter. Utredningen föreslog vidare att Post- och telestyrelsen ska utses till samordnare för digitala tjänster.

Slutbetänkandet

I detta slutbetänkande redovisas övriga delar av uppdraget.

Behovet av kompletterande lagstiftning

En EU-förordning är en bindande rättsakt som är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det innebär att förordningen gäller på samma sätt som nationell lag. DSA innehåller dock bestämmelser som behöver kompletteras genom nationell lagstiftning. Utredningen föreslår därför en ny lag och en ny förordning med bestämmelser som kompletterar DSA.

Tillsyn och sanktioner

I enlighet med sitt förslag i delbetänkandet föreslår utredningen att Post- och telestyrelsen, Myndigheten för press, radio- och tv och Konsumentverket utses till behöriga myndigheter och att Post- och telestyrelsen utses till samordnare för digitala tjänster. Det föreslås att en särskild samordningsfunktion bildas för samordning och harmonisering, ledd av samordnaren för digitala tjänster. Utredningen ser inte i dag något behov av nya sekretessbestämmelser och gör bedömningen att behandlingen av personuppgifter med anledning av DSA och kompletteringsförfattningarna får anses vara förenlig med befintlig dataskyddslagstiftning. En sekretessbrytande bestämmelse om uppgiftsskyldighet föreslås.

Samordnaren för digitala tjänster och de andra behöriga myndigheterna bör ges befogenheter vad gäller tillsyn och sanktioner. Vissa befogenheter framgår direkt av DSA och andra befogenheter ges i svensk lag. Utredningen lämnar förslag i dessa delar. Utredningen föreslår även kompletterande bestämmelser avseende förfaranden och genomföranden avseende hur befogenheterna ska utövas.

Nationella sanktioner vid bristande efterlevnad av såväl undersökningsförelägganden som själva förordningen föreslås. Utredningen föreslår att sanktionsavgift ska kunna åläggas tjänsteleverantörer vid bristande efterlevnad av artiklarna 11.1, 11.3, 12.1, 13.1, 14.6, 16.4, 18.1, 24.1, 24.2, 24.3, 26.2, 26.3, 30.1, 30.6, 31.1, 32.1 och 32.2 i DSA. De behöriga myndigheterna har därutöver möjlighet att beordra en aktör att upphöra med en överträdelse av DSA och ålägga löpande vite vid bristande efterlevnad av alla skyldigheter inom dess ansvarsområde.

När en behörig myndighet ska bestämma storleken på såväl en sanktionsavgift som ett vite ska myndigheten beakta de olika omständigheter som anges i DSA, till exempel den typ av överträdelse det rör sig om, hur allvarlig den är, om den är återkommande och hur länge den pågått, med hänsyn till det allmänintresse som eftersträvas, omfattningen och typen av verksamhet som bedrivs samt den ekonomiska kapaciteten hos den som begått överträdelsen. Högsta belopp för både sanktionsavgifter och vite införs i kompletteringslagen. Ett lägsta belopp för sanktionsavgifter ska enligt utredningens förslag vara 5 000 kronor.

Utredningen föreslår att mål om DSA ska prövas i allmän förvaltningsdomstol.

Särskilt om artiklarna 9, 10 och 18 i EU:s förordning om digitala tjänster

I kompletteringslagen föreslås att anmälan av misstanke om brott enligt artikel 18 i DSA ska göras till Polismyndigheten.

Krav som ska uppfyllas vid utfärdande av föreläggande om att agera mot olagligt innehåll (artikel 9) och förelägganden om att tillhandahålla information (artikel 10) införs i kompletteringslagen.

Tvistlösning utanför domstol

Utredningen har analyserat olika alternativ för inrättande av tvistlösningsorgan utanför domstol; ett organ inom en myndighet, ett utvidgat ansvarsområde för ett befintligt tvistlösningsorgan och ett helt nytt organ för tvistlösning i form av en fristående nämnd.

Utredningen har bedömt att det för närvarande inte är motiverat att föreslå att Sverige inrättar ett organ för tvistlösning utanför domstol då det är osäkert hur många tvister som kan komma i fråga. Vilka tvistefrågor ärendena i flertalet fall kan komma att röra och därmed vilken kompetens som kommer att krävas för att avgöra tvister, är ytterligare en osäkerhetsfaktor. En utvärdering bör dock göras när förordningen har tillämpats under en tid och därefter bör en förnyad bedömning av nytta i förhållande till resursbehov göras.

Övriga författningsändringar

Utredningen har analyserat i vilken utsträckning det är nödvändigt eller lämpligt att ändra eller komplettera svensk rätt med anledning av DSA och lämnar i betänkandet nödvändiga författningsförslag.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) implementerades i Sverige genom lag (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Eftersom vissa bestämmelser i e-handelsdirektivet har ersatts av bestämmelser i DSA, upphävs motsvarande bestämmelser i e-handelslagen.

I lagen om (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) föreslås ett undantag avseende uppsiktsplikt för förmedlingstjänster som faller inom DSA:s tillämpningsområde. Skyldigheten att ta bort visst innehåll från en elektronisk anslagstavla ska i stället börja gälla när leverantören av förmedlingstjänsten som är en elektronisk anslagstavla får kännedom om att innehållet finns på anslagstavlan (tjänsten).

En procedur införs för att följa upp förelägganden till leverantörer av förmedlingstjänster att vidta åtgärder med anledning av olagligt innehåll eller att tillhandahålla specifik information om tjänstemottagare.

Krav på tillbörlig aktsamhet för en transparent och säker onlinemiljö

Kraven på aktsamhet varierar beroende på förmedlingstjänstens kategori och storlek. Vissa undantag görs för mikroföretag och små företag. Nedan ges exempel på sådana krav.

Alla leverantörer av förmedlingstjänster måste utse kontaktpunkter för myndigheter och för tjänstemottagare. Leverantörer som inte har ett etableringsställe i unionen ska utse en juridisk eller fysisk person i unionen som ska agera som deras rättsliga företrädare. Allmänna villkor ska vara tydliga vad gäller begränsningar som tillämpas på användningen av deras tjänster och när de tillämpas ska leverantören ta hänsyn till alla berörda parters rättigheter och legitima intressen, inbegripet tjänstemottagarnas grundläggande rättigheter, till exempel yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald. Leverantörerna ska publicera rapporter om klagomål och moderering.

Leverantörer av värdtjänster, inklusive onlineplattformsleverantörer, ska införa mekanismer som gör det möjligt att anmäla förekomster av olagligt innehåll på deras tjänst. Leverantören ska meddela anmälaren sitt beslut med anledning av anmälningen, och tillhandahålla information om möjligheter till prövning av beslutet. Alla berörda tjänstemottagare ska informeras om beslutet, som ska motiveras och som ska innehålla information om hur beslutet kan prövas. Leverantörer av värdtjänster ska även, om de får kännedom om information som ger upphov till misstanke om att ett brott som inbegriper ett hot mot en eller flera människors liv har skett, håller på att ske eller sannolikt kommer att ske, underrätta brottsbekämpande eller rättsliga myndigheter.

Onlineplattformsleverantörer ska ge tjänstemottagare tillgång till ett internt system för hantering av klagomål rörande beslut om begränsningar av tjänsten, samarbeta med organ för tvistlösning utanför domstol, ge prioritet till anmälningar från betrodda anmälare och vidta åtgärder och skydd mot missbruk. De ska även publicera information om tvister, avbrytanden och det genomsnittliga antalet tjänstemottagare per månad i unionen. Leverantörerna får inte utforma eller organisera sina onlinegränssnitt på ett sätt som försämrar tjänstemottagarnas förmåga att fatta fria och välgrundade beslut. Onlineplattformsleverantörerna ska följa skyldigheter om annonsering, vara transparenta om sina rekommendationssystem och vidta åtgärder för att skydda minderåriga på deras plattformstjänster.

Särskilda bestämmelser tillämpas på leverantörer av onlineplattformar som gör det möjligt för konsumenter att ingå distansavtal med näringsidkare, närmare bestämt näringsidkares spårbarhet, inbyggd överensstämmelse och konsumenters rätt till information om olagliga produkter eller tjänster.

Ytterligare krav ställs på leverantörer av mycket stora onlineplattformar och av mycket stora onlinesökmotorer (med 45 miljoner eller fler månatliga tjänstemottagare i genomsnitt), särskilt med syfte att åtgärda och förebygga systemiska risker.

Det finns även bestämmelser om bland annat standarder och uppförandekoder för till exempel onlineannonsering och tillgänglighet.

Implementering, samarbete, sanktioner och efterlevandekontroll

Medlemsstaterna ska utse en eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för tillsynen av leverantörerna av förmedlingstjänster och kontrollen av efterlevnaden av DSA. En av de behöriga myndigheterna ska utses till samordnare för digitala tjänster. Samordnaren för digitala tjänster ska ansvara för alla frågor som rör tillsynen över och kontrollen av efterlevnaden av denna förordning i den medlemsstaten, om inte den berörda medlemsstaten har gett andra behöriga myndigheter ansvar för vissa specifika uppgifter eller sektorer. Det ska säkerställa samordningen på nationell nivå. Samordnarna för digitala tjänster ska samarbete med varandra, andra nationella behöriga myndigheter, den europeiska nämnden för digitala tjänster och Europeiska kommissionen. Medlemsstaterna ska offentliggöra och meddela Europeiska kommissionen och den europeiska nämnden vilka myndigheter som ska vara samordnare respektive behöriga myndigheter senast den 17 februari 2024.

Samordnaren för digitala tjänster och de andra behöriga myndigheterna ska ha särskilda undersökningsbefogenheter och befogenheter vad gäller efterlevnadskontroll. Medlemsstater ska fastställa regler för sanktioner för överträdelser. Tjänstemottagare och bemyndigade organ, organisationer eller sammanslutningar ska ha rätt att lämna in klagomål om påstådda överträdelser mot leverantörer av förmedlingstjänster. Tjänstemottagare ska ha rätt att begära skadestånd i enlighet med unionsrätt och nationell rätt.

Medlemsstaten där förmedlingstjänsten har sitt huvudsakliga etableringsställe ska ha exklusiv befogenhet att utöva tillsyn över och kontrollera efterlevnaden av DSA, med några få undantag.

Europeiska kommissionen ska ha exklusiv befogenhet att utöva tillsyn över och kontrollera efterlevnaden av vissa bestämmelser som endast tilllämpas på leverantörer av mycket stora onlineplattformar och mycket stora onlinesökmotorer. Europeiska kommissionen ska ha rätt att utöva tillsyn och efterlevnadskontroll över övriga delar av DSA mot leverantörer av mycket stora onlineplattformar och mycket stora onlinesökmotorer. Om kommissionen inte har inlett förfaranden för samma överträdelse ska den medlemsstat där leverantören av den mycket stora onlineplattformen eller den mycket stora onlinesökmotorn är etablerad ha denna befogenhet.

Samordnarna för digitala tjänster och Europeiska kommissionen ska bedriva ett nära samarbete och ge varandra ömsesidigt bistånd. En oberoende rådgivande grupp av samordnare för digitala tjänster, den europeiska nämnden för digitala tjänster, inrättas. Nämnden ska ge råd till samordnarna för digitala tjänster och till kommissionen.

En samordnare för digitala tjänster i destinationslandet eller den europeiska nämnden för digitala tjänster får begära att samordnaren i etableringslandet bedömer ärendet och vidtar undersöknings- och efterlevnadsåtgärder. Nämnden kan hänskjuta ett ärende till Europeiska Kommissionen. Samordnare får inleda och leda gemensamma undersökningar med deltagande av andra samordnare.

Europeiska kommissionen får be samordnarna för digitala tjänster och den europeiska nämnden för digitala tjänster att stödja bedömningen av systemfrågor och nya aspekter i hela unionen enligt DSA. Medlemsstater ska samarbeta med kommissionen, bland annat genom att ställa sin sakkunskap och kapacitet till förfogande.

Ikraftträdande och tillämpning av DSA

DSA trädde i kraft den 16 november 2022 och vissa bestämmelser började tillämpas då. Onlineplattformar och onlinesökmotorer ska offentliggöra information som genomsnittligt antal tjänstemottagare i EU senast den 17 februari 2023. Förordningen ska tillämpas på leverantörer som utses till mycket stora onlineplattformar eller mycket stora onlinesökmotorer från och med fyra månader efter att den fått denna status (om tiden infaller tidigare än 17 februari 2024). Övriga bestämmelser tillämpas från den 17 februari 2024.

Utredningens uppdrag och resultat

Utredningen ska analysera och föreslå åtgärder för tillämpningen av DSA i Sverige och lämna de författningsförslag som är nödvändiga eller annars bedöms lämpliga för att komplettera förordningen.

Uppdraget i detta delbetänkande är att föreslå vilken svensk myndighet som bör utses till samordnare för digitala tjänster. Det ska vidare analysera huruvida ansvaret bör fördelas på flera behöriga myndigheter och, om så är fallet, föreslå vilka andra behöriga myndigheter som bör utses och hur ansvarsområdena rörande tillsyn och efterlevnadskontroll bör delas upp.

Utredningen föreslår att Post- och telestyrelsen utses till behörig myndighet och samordnare för digitala tjänster och att Konsumentverket och Myndigheten för press, radio och tv utses till behöriga myndigheter.

Många skyldigheter i DSA har anknytning till eller klara beröringspunkter med vissa svenska myndigheters nuvarande ansvarsområden. Andra skyldigheter som är av mer organisatorisk eller informationsrelaterad art, liksom skyldigheter att motverka brott och missbruk, har inte samma tydliga anknytning till befintlig materiell rätt. Utredningen anser att bestämmelser som åtminstone till viss del relaterar till befintliga myndigheters uppdrag i första hand bör fördelas till dessa myndigheter. I några få fall bör en myndighets ansvarsområde utvidgas. I andra fall bör samordnaren för digitala tjänster ansvara för tillsyn och efterlevnadskontroll.

I sin roll som samordnare för digitala tjänster bör Post- och telestyrelsen ansvara för all tillsyn och efterlevnadskontroll i de delar som inte ges i uppgift till andra behöriga myndigheter. Post- och telestyrelsens ansvarsområde ska inkludera organisatoriska skyldigheter, informationsrelaterade skyldigheter och skyldigheter att motverka brott och missbruk.

Konsumentverket bör ansvara för tillsyn och efterlevnadskontroll avseende bestämmelser som direkt eller indirekt rör konsumentskydd, inklusive annonser med kommersiellt syfte som riktas till konsumenter, avtalsvillkor mellan näringsidkare och konsument, produktsäkerhet och bestämmelser vars bakomliggande syfte är konsumentskydd.

Myndigheten för press, radio och tv bör ansvara för tillsyn och efterlevnadskontroll avseende bestämmelser som rör i synnerhet yttrandefrihet, mediers mångfald och andra grundläggande friheter och mänskliga rättigheter, annonser utan kommersiellt syfte, annonser med kommersiellt syfte som riktar sig mot andra än konsumenter, mörka mönster som påverkar andra än konsumenter, rekommendationssystem som inte påverkar konsumenter och vissa frågor rörande minderåriga.

Efter en tid, när tillsyn och efterlevnadskontroll har pågått en period och andra rättsakter som har beröringspunkter med DSA har antagits, bör ansvarsfördelningen mellan myndigheterna utvärderas. Det kan då även bedömas om ytterligare resurser behöver tillföras samt hur dessa i så fall bör finansieras. Utredningen anser att en utvärdering om ansvarsfördelning, resursbehov och finansiering bör göras senast i februari 2027.

Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 7 april 2023.