Kamerabevakning för ett bättre djurskydd
- Tillsatt?Regeringens beställning av en utredning: vad som ska utredas, av vem och när det ska vara klart.25 maj 2022
- Utreds
- Betänkande?Utredningens slutrapport, med analys och förslag. Publiceras i serien Statens offentliga utredningar (SOU).12 juni 2023
- Remiss?Regeringen skickar betänkandet till myndigheter, kommuner och organisationer för synpunkter innan den bestämmer sig.
- Proposition?Regeringens lagförslag till riksdagen. Bygger ofta på ett betänkande och remissvaren.
- Riksdagen
En särskild utredare ska analysera hur kamerabevakning skulle kunna användas för att stärka djurskyddet för de djur som hanteras på slakterier och föreslå hur ett krav på kamerabevakning skulle kunna utformas.
En särskild utredare ska analysera hur kamerabevakning skulle kunna användas för att stärka djurskyddet för de djur som hanteras på slakterier och föreslå hur ett krav på kamerabevakning skulle kunna utformas. Hänsyn ska tas till intresset av att undvika ökad administrativ börda för berörda myndigheter och slakterier.
Utredaren ska bl.a.
- analysera och ta ställning till vilka moment i hanteringen av levande djur som bör bli föremål för kamerabevakning
- analysera och ta ställning till vem som bör ansvara för och bekosta den utrustning som krävs för kamerabevakningen
- analysera och ta ställning till vem som bör ha tillgång till det inspelade materialet och i vilka syften och av vem det får användas
- analysera och ta ställning till hur materialet bör sparas och under hur lång tid
- analysera om användning av kamerabevakning på slakterier skulle kunna göra det möjligt för berörda myndigheter att förändra genomförandet av den offentliga kontrollen för att förbättra kontrollen, minska kostnaderna eller underlätta för slakterierna
- i arbetet beakta behovet av skydd för den personliga integriteten och göra en integritetsanalys
- lämna nödvändiga författningsförslag.
Vad utredningen ska göra
På vilket sätt och i vilka situationer bör kamerabevakning användas?
Utredaren ska därför
- analysera på vilket sätt kamerabevakning på slakterier skulle kunna användas för att stärka djurskyddet
- analysera om användning av kamerabevakning på slakterier skulle kunna göra det möjligt för berörda myndigheter att förändra genomförandet av den offentliga kontrollen för att förbättra kontrollen, minska kostnaderna eller underlätta för slakterierna
- analysera om användning av kamerabevakning på slakterier skulle kunna medföra någon annan fördel för slakterier eller berörda myndigheter
- analysera och ta ställning till vilka moment i hanteringen av levande djur som bör bli föremål för kamerabevakning och om kamerabevakning bör användas på olika sätt och i olika omfattning beroende på vilket djurslag som hanteras och storleken på slakteriet
- analysera och ta ställning till vem som bör ansvara för inköp, installation och underhåll av den utrustning som krävs för kamerabevakningen samt hur detta ska finansieras
- ta ställning till vem som bör ansvara för att kamerabevakningen faktiskt äger rum vid de moment då den bedöms vara behövlig
- analysera och ta ställning till vem som bör ha tillgång till det inspelade materialet och i vilka syften och av vem det får användas
- analysera och ta ställning till hur materialet bör sparas och under hur lång tid
- i arbetet beakta behovet av skydd för den personliga integriteten och göra en integritetsanalys
- redovisa och analysera för- och nackdelar med att införa ett krav på kamerabevakning som är utformat i enlighet med de ställningstaganden som gjorts, både ur ett djurskyddsperspektiv och utifrån intresset av att undvika ökad administrativ börda för myndigheter och slakterier
- lämna de författningsförslag som bedöms nödvändiga för att det ska vara möjligt att införa obligatorisk kamerabevakning på slakterier i enlighet med de ställningstaganden som gjorts.
Vid framtagandet av ett förslag till hur obligatorisk kamerabevakning på slakterier kan införas behöver det analyseras hur förslaget förhåller sig till de regler om dataskydd och kamerabevakning som finns på EU-nivå och nationell nivå, däribland Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och kamera-bevakningslagen (2018:1200). Även skyddet för privat- och familjeliv, hem och korrespondens enligt artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i Sverige, ska beaktas (se även 2 kap. 19 § regeringsformen). När det gäller arbetstagare ska utredaren, utöver frågor kopplade till de regelverk som avser skyddet för den personliga integriteten, även identifiera och analysera frågor som skulle kunna aktualiseras i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare när det gäller förslagen om kamerabevakning och användandet av inspelat material. Utredaren ska även analysera och beakta eventuella arbetsmiljöaspekter av förslagen.
Det behöver också göras en analys av hur en ordning med obligatorisk kamerabevakning förhåller sig till EU-rättsliga bestämmelser om offentlig kontroll av djurskydd på slakterier, främst förordningen om offentlig kontroll. De författningsförslag som tas fram måste utformas på ett sådant sätt att de är förenliga med dessa regler. Utöver detta ska intresset av att undvika en ökad administrativ börda för berörda myndigheter och slakterier beaktas särskilt vid utformningen av förslagen.
Bakgrund i direktivet (7 stycken)
Kamerabevakning kan potentiellt förbättra kontrollen av att djurskydds-lagstiftningen följs. Inspelat material från kamerabevakningen skulle kunna utgöra ett verktyg för att upptäcka orsaker till avvikelser som en officiell veterinär eller länsstyrelsen upptäckt på annat sätt. Kamerabevakning skulle därmed kunna fungera som ett komplement till den kontroll som i dag utförs av de officiella veterinärerna och assistenterna och inom ramen för läns-styrelsernas kontrollverksamhet. För att göra en bedömning av om kamera-bevakning skulle vara ett effektivt verktyg för att stärka djurskyddet behöver det dock göras en närmare analys av hur bevakningen skulle kunna användas.
Kontrollen av djurskydd på slakterier är delvis riskbaserad vilket innebär att omfattningen av den kontroll som utförs bl.a. beror på hur stor risken är för att lagstiftningen inte följs. Kamerabevakning kan vara ett verktyg för att minska risken för regelöverträdelse. Frågan om hur kamerabevakning kan påverka den riskklassificering som ligger till grund för den riskbaserade djurskyddskontrollen bör därför analyseras. Vidare bör det analyseras om användning av kamerabevakning på slakterier skulle kunna göra det möjligt för berörda myndigheter att minska kostnaderna eller på annat sätt underlätta för slakterierna.
Kamerabevakning på slakterier förekommer i flera europeiska länder och har, på frivillig basis, införts även av vissa svenska slakterier. Kamera-bevakning skulle kunna leda till att konsumenter och andra aktörer får ett ökat förtroende för djurskyddet på slakterierna, detta genom att företagen kan hänvisa till att delar av slaktprocessen kamerabevakas och att det därigenom finns ytterligare ett verktyg för att säkerställa att djurskydds-lagstiftningen följs. Kamerabevakning skulle också kunna medföra fördelar för slakterierna vid utredning av andra brott än överträdelser av djurskydds-lagstiftningen, t.ex. olaga intrång.
Kamerabevakning som ett verktyg för att stärka djurskyddet kan vara olika effektivt för olika moment i hanteringen av djur. Värdet av att bevaka de platser där djur lastas ur eller drivs kan skilja sig från värdet av att bevaka de stallar där djuren hålls. Värdet av kamerabevakning kan också variera mellan olika djurslag och mellan slakterier av olika storlek. För vissa djurslag och verksamheter kan kamerabevakning helt sakna relevans.
De fördelar som kamerabevakning kan medföra i fråga om stärkt djurskydd måste vägas mot enskildas intresse av att inte bli övervakade. Nyttan av kamerabevakning under olika moment och för olika typer av slakteri-verksamheter behöver därför vägas mot det intrång i den personliga integriteten som kamerabevakning innebär för slakteriets personal, officiella veterinärer och assistenter samt andra personer som är verksamma eller tillfälligt uppehåller sig på slakteriet. Här ska särskilt beaktas att det, beroende på förslagets utformning, skulle kunna bli fråga om att en arbetsgivare utför kamerabevakning av sin personal.
Det är också viktigt att krav på kamerabevakning inte leder till en omfattande ökning av administrationen av den offentliga kontroll som bedrivs i dag. Nyttan av kamerabevakning måste därför även vägas mot intresset av att undvika ökad administrativ börda för myndigheter och slakterier.
För att obligatorisk kamerabevakning ska kunna införas behöver ett antal frågor lösas bl.a. när det gäller det praktiska och ekonomiska ansvaret för kamerabevakningen. Det finns även frågor om hanteringen av det inspelade materialet som behöver besvaras.
Omfattas det inspelade materialet av sekretess hos de myndigheter som kan ta del av det?
Utredaren ska därför
- bedöma i vilken utsträckning bildupptagningarna kommer att omfattas av befintliga bestämmelser om sekretess
- bedöma om det befintliga sekretesskyddet är ändamålsenligt eller om det finns behov av ändrade eller nya sekretessbestämmelser
- bedöma om befintliga möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter är tillräckliga eller om det finns behov av utökade sådana möjligheter
- föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga.
Vid bedömningen av om det finns behov av nya eller ändrade bestämmelser om sekretess eller bestämmelser med sekretessbrytande verkan ska såväl behovet av skydd för den enskildes personliga integritet som allmänhetens intresse av insyn beaktas.
Bakgrund i direktivet (2 stycken)
En bildupptagning som förvaras hos en myndighet och som är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet utgör en allmän handling. Om bildupptagningen inte omfattas av sekretess hos myndigheten är den offentlig och ska lämnas ut på begäran.
I den utsträckning som ett införande av obligatorisk kamerabevakning på slakterier innebär att bildupptagningar från slakterier kommer in till en myndighet får det förutsättas att det kommer att finnas ett intresse från allmänheten att ta del av dem. Samtidigt kan ett utlämnande av sådana bildupptagningar i vissa fall komma att medföra skada eller men för exempelvis de personer som filmats och det företag som driver slakteriet. Det kan även bli aktuellt för en myndighet att överlämna bildupptagningar till en annan myndighet, t.ex. i samband med att en kontrollmyndighet gör en polisanmälan.
Övrigt i direktivet: Det behöver utredas hur kamerabevakning skulle kunna användas för att stärka djurskyddet på slakterier, Djurskyddet och den offentliga kontrollen, Konsekvensbeskrivningar, Kontakter och redovisning av uppdraget
Det behöver utredas hur kamerabevakning skulle kunna användas för att stärka djurskyddet på slakterier
Regeringen värnar om den höga nivå av djurskydd som säkerställs genom djurskyddslagstiftningen. De företag som driver slakterier är skyldiga att se till att de bestämmelser om djurskydd som gäller för verksamheten följs. Det utövas också offentlig kontroll av att djurskyddslagstiftningen följs på slakterier. Den kontrollen utövas dels av officiella veterinärer och assistenter anställda av Livsmedelsverket, dels av länsstyrelserna. De brister som upptäcks i skyddet av djur som hanteras på slakterier handlar bl.a. om att krav när det gäller bedövning och avlivning inte följs, vilket innebär stora risker för lidande hos djuren. Även andra brister i hanteringen av djuren, t.ex. vid avlastning eller drivning, kan innebära att djuren utsätts för onödig stress och lidande. Sverige ska ha en effektiv djurskyddskontroll. Ett sätt att stärka djurskyddet och förbättra myndigheternas kontroll vid hanteringen av levande djur i samband med slakt skulle kunna vara att införa krav på kamerabevakning av platser där levande djur hanteras. Det finns därför anledning att utreda hur kamerabevakning skulle kunna användas på slakterier för att stärka djurskyddet för de djur som hanteras där.
Djurskyddet och den offentliga kontrollen
Bestämmelser om djurskydd i samband med slakt finns såväl i EU-rätten som i nationell rätt. På EU-nivå finns de grundläggande bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning. I nationell rätt finns bestämmelser i djurskyddslagen (2018:1192), djurskyddsförordningen (2019:66) och Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:8) om slakt och annan avlivning av djur. Artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 innehåller ett allmänt krav på att djur ska förskonas från all smärta, plåga eller lidande som kan undvikas vid tidpunkten för avlivning och därmed sammanhängande verksamhet. Ett i huvudsak motsvarande allmänt krav på att djur ska skonas från onödigt lidande och obehag när de förs till slakt och när de slaktas finns i 5 kap. 1 § första stycket djurskyddslagen. Bestämmelsen gäller utöver vad som framgår av artikel 3. Detta innebär dels att den gäller vid slakt eller avlivning som faller utanför EU-förordningens tillämpnings-område, dels att bestämmelsen också gäller vid slakt eller avlivning som faller inom EU-förordningens tillämpningsområde om bestämmelsen innebär ett strängare djurskyddskrav än EU-förordningen. Utöver dessa allmänna krav innehåller EU-rätten och de svenska författningarna ett stort antal mer detaljerade bestämmelser om hur djur ska behandlas i samband med slakt.
Även när det gäller den offentliga kontrollen av att djurskyddslagstiftningen följs i samband med slakt finns bestämmelser dels i EU-rätten, dels i nationell rätt. I EU-rätten regleras den offentliga kontrollen huvudsakligen i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av den 15 mars 2017 om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 999/2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv 98/58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv 89/608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förordningen om offentlig kontroll). I nationell rätt finns bestämmelser som kompletterar förordningen om offentlig kontroll i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen och i Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2019:14) om offentlig djurskyddskontroll.
Ansvaret för den offentliga kontrollen av att djurskyddslagstiftningen följs på slakterier är fördelat mellan olika myndigheter. Länsstyrelserna är behöriga myndigheter att utföra offentlig kontroll i fråga om djurskydd inom respektive län, inklusive på slakterier. Länsstyrelserna utför dels regelbundna, riskbaserade s.k. normalkontroller, dels kontroller med anledning av att det har kommit in anmälningar om brister i djurskyddet. I fall där brister har uppmärksammats vid en tidigare kontroll kan länsstyrelserna vid behov även utföra uppföljande kontroller. Länsstyrelsernas kontroll kan vara heltäckande och syfta till att verifiera att alla djurskyddsregler som är aktuella vid kontrolltidpunkten följs. Kontrollen kan också vara mindre omfattande och exempelvis avse en viss brist som har anmälts. Länsstyrelsernas kontroll är i huvudsak anslagsfinansierad. Om kontrollen utförs på grund av klagomål ska dock avgift tas ut i vissa fall. Detsamma gäller om kontrollen ursprungligen inte varit planerad, men blivit nödvändig efter det att det har påvisats brister i hur lagstiftningen följs.
Livsmedelsverket har till uppgift att utföra de djurskyddskontroller som en officiell veterinär eller en officiell assistent är skyldig att utföra på slakterierna enligt artikel 18 i förordningen om offentlig kontroll. De officiella veterinärerna och de officiella assistenterna är anställda av Livsmedelsverket. I vilken omfattning de officiella veterinärerna är närvarande på ett slakteri beror på slakteriets storlek. På större slakterier är veterinärerna på plats hela tiden som slakt pågår. Veterinärerna har inte uppsikt över levande djur under hela den tid som djuren hanteras. Veterinärerna besiktar dock djuren före och efter slakt, bl.a. för att kontrollera om det finns tecken på brister i djurskyddet. De utför även annan offentlig kontroll för att verifiera att djurskyddskraven uppfylls. Denna kontroll omfattar exempelvis hållande, hantering och skötsel av djur samt bedövning, avlivning och slakt.
Om den officiella veterinären bedömer att det finns brister i djurskyddet gör denne i första hand påpekanden till slakteriet och följer upp att rättelse sker. I akuta fall kan veterinären även vidta vissa omedelbara åtgärder. Om påpekade brister inte har åtgärdats vid en uppföljande kontroll lämnar veterinären information till länsstyrelsen för vidare handläggning.
Veterinärerna får i viss utsträckning bistås av de officiella assistenterna, vilka även får utföra vissa handlingar under den officiella veterinärens ansvar samt vidta vissa åtgärder under överinseende av den officiella veterinären. Kontrollen som utövas av Livsmedelsverket är avgiftsfinansierad.
Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) är central förvaltningsmyndighet på djurskyddsområdet. När det gäller den offentliga kontrollen har Jordbruks-verket till uppgift att samordna övriga kontrollmyndigheter och ge dem stöd, råd och vägledning.
Vissa överträdelser av djurskyddslagstiftningen är straffbelagda. Om en kontrollmyndighet upptäcker en sådan överträdelse är myndigheten skyldig att göra en anmälan till polis eller åklagare, såvida överträdelsen inte är bagatellartad. I propositionen Brott mot djur - skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem (prop. 2021/22:18) föreslog regeringen vissa förändringar när det gäller kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet. Ändringarna syftar till att förtydliga när en anmälan ska ske och göra det möjligt för kontrollmyndigheterna att i vissa fall använda enbart framåt-syftande åtgärder (t.ex. förelägganden) för att komma tillrätta med en överträdelse. Förslaget antogs av riksdagen och lagändringen träder i kraft den 1 juli 2022 (bet. 2021/22:MJU12, rskr. 2021/22:147). Polis och åklagare utreder efter anmälan om brott har begåtts.
Konsekvensbeskrivningar
Utöver de konsekvensbeskrivningar som krävs enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa förslagens effekter för den personliga integriteten.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska, i den utsträckning som bedöms lämplig, samråda med arbetsmarknadens parter och ha en dialog med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer som berörs av frågan, särskilt Jordbruksverket, Livsmedelsverket, länsstyrelserna, Integritetsskydds-myndigheten, Svenska Köttföretagen och Svensk Fågel.
Vid behov ska information om andra länders erfarenheter av kamerabevakning hämtas in.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 maj 2023.
(Näringsdepartementet)
Lagar och förordningar som föreslås
Utredningens sammanfattning
Uppdraget
I Sverige finns en hög nivå av djurskydd genom den gällande djurskyddslagstiftningen. Detta djurskydd ska värnas och det är viktigt att det finns en effektiv djurskyddskontroll. Brister i djurskyddet på slakterier riskerar att djur utsätts för onödig stress och lidande. Ett sätt att stärka djurskyddet och förbättra myndigheternas kontroll vid hanteringen av levande djur i samband med slakt kan vara att införa krav på kamerabevakning av platser där levande djur hanteras.
Vi ska därför utreda hur kamerabevakning skulle kunna användas för att stärka djurskyddet för de djur som hanteras på slakterier och föreslå hur ett krav på kamerabevakning skulle kunna utformas. Hänsyn ska tas till intresset av att undvika ökad administrativ börda för berörda myndigheter och slakterier. I uppdraget ingår att analysera och ta ställning till frågor som följer avseende utrustning, drift, underhåll och inspelat material. I arbetet har vi att beakta behovet av skydd för den personliga integriteten.
Djurskydd och offentlig kontroll
Den första bestämmelsen om djurskydd i Sverige antogs i mitten av 1800-talet. Djurskyddslagstiftningen har sedan dess förändrats och framför allt utvecklats till dagens höga nivå av djurskydd. Både inom EU och i nationell rätt finns generella regler om djurskydd och mer specifika regler om djurskydd i samband med slakt. De företag som bedriver slakterier är skyldiga att se till att de bestämmelser om djurskydd som gäller för verksamheten följs. Kontroll av att djurskyddslagstiftningen följs på slakterierna görs huvudsakligen genom offentliga kontroller av länsstyrelserna och officiella veterinärer och assistenter anställda av Livsmedelsverket. Jordbruksverket är central förvaltningsmyndighet inom djurskyddsområdet och har i uppdrag att vägleda och samordna kontrollen av djurskydd och hanteringen av animaliska biprodukter.
Av länsstyrelsernas och de officiella veterinärernas kontroller framgår att brister i djurskyddet förekommer inom olika delar i djurhanteringen på slakterier, bland annat de kritiska momenten, bedövning och avlivning. Den högsta andelen brister framstår dock generellt gälla de standardrutiner som slakterierna ska ha och som ska beskriva hur samtliga moment i processen ska gå till.
Läs hela sammanfattningen
Slakterierna
Slakterier utgör en del av den nationella livsmedelsproduktionen och spelar en viktig roll i att förse den svenska marknaden med köttprodukter. Slakterierna i Sverige är av varierande storlek och belägna över hela landet. De är specialiserade på olika sorters djur, främst nötkreatur, grisar och fjäderfän. Det exakta antalet slakterier som slaktar landlevande djur i Sverige är oklart. Uppskattningsvis rör det sig om högst 150 anläggningar. Förutsättningarna för de olika slakterierna skiljer sig stort.
Kamerabevakning kan stärka djurskyddet
Kamerabevakning förekommer i dag på frivillig basis på vissa slakterier i Sverige. Kamerabevakning förekommer även på slakterier i en del andra europeiska länder, i vissa fall till följd av lagstiftning men det finns också exempel på överenskommelser mellan myndigheter och slakterinäringen om kamerabevakning på slakterierna och även fall då kamerabevakning utförs till följd av krav från återförsäljare.
Vi har kommit fram till att kamerabevakning skulle kunna utgöra ett verktyg för att stärka djurskyddet på slakterier men att det är oklart i vilken utsträckning. Bland potentiella fördelar med kamerabevakning är att det kan ge en positiv allmänpreventiv inverkan på slakteripersonalens beteende vid djurhanteringen. Bildupptagningar kan även för slakteriernas egen del vara värdefullt som underlag i det preventiva utvecklingsarbetet med djurskyddet. Vidare kan det ge värdefull information vid upptäckt av misstänkta djurskyddsbrister, där orsaken eller händelseförloppet inte är klarlagt, eller där det krävs ytterligare utredning. Kamerabevakning kan också möjliggöra utredning och kontroll av hanteringen av djur på slakterierna vid tidpunkter då slakteripersonal eller tillsynspersonal inte är på plats. Vår bedömning är dock att den absolut viktigaste kontrollen av djurskyddet på slakterier är den som sker genom fysisk kontroll på plats. Granskning av bilder från kamerabevakning bör därför enligt vår bedömning inte ersätta några fysiska kontroller på slakterierna. Kamerabevakning bör endast utgöra ett komplement till den befintliga offentliga kontrollen av djurskyddet på slakterier.
Slakterierna bör ansvara för kamerabevakningen
Vid obligatorisk kamerabevakning på slakterier bedömer vi att det bör vara slakterierna själva som köper in, installerar, underhåller och ansvarar för driften av kamerabevakningen. Den främsta anledningen till detta är att det skulle vara en mycket ingripande åtgärd om staten på något sätt skulle bedriva löpande kamerabevakning i enskilda näringsidkares lokaler. Det skulle även medföra svårigheter vad gäller bland annat frågor om tillträde till lokalerna för underhåll av utrustningen med mera. Med hänsyn till slakteriernas olika förutsättningar och för att bördan på slakterierna inte ska vara orimlig bedömer vi att slakterierna bör kompenseras så långt det är möjligt för nya utgifter som direkt följer av ett krav på kamerabevakning. Kompensationens utformning behöver utredas vidare.
Samtliga slakterier, djurslag och områden
Om krav på kamerabevakning införs är det vår bedömning att kravet som utgångspunkt bör gälla samtliga slakterier. Den administrativa och ekonomiska bördan som kamerabevakning skulle leda till skulle troligtvis enklast kunna bäras av de större slakterierna, vilka även sett till antalet djur står för den absoluta merparten av slakten i Sverige. Samtidigt kan i flera fall nyttan ur ett djurskyddsperspektiv vara som störst på de mindre slakterierna. Det gäller särskilt de slakterier som inte har närvaro av personal från Livsmedelsverket under all den tid som slakt pågår.
Det har inte gått att fastställa att värdet av kamerabevakning skiljer sig markant mellan olika djurslag. Vi bedömer därför att det inte finns anledning att undanta något djurslag från kravet på kamerabevakning.
Ett krav på kamerabevakning bör enligt vår bedömning omfatta samtliga områden på slakteriet där levande djur hanteras och avse all tid som där finns levande djur. Det är särskilt angeläget med kamerabevakning av de mest kritiska momenten, som bedövning och avblodning. Samtidigt har det framkommit att brister i djurskyddet uppstår vid samtliga moment där levande djur hanteras och att det finns särskilda fördelar med kamerabevakning vid andra moment än bedövning och avblodning. Ur ett integritetsskyddsperspektiv är kamerabevakning integritetskänsligt i alla moment som inkluderar mänsklig hantering av djuren och kanske främst vid de mer kritiska momenten som bedövning och avblodning, men även vid drivning av djuren.
Rörliga bilder men inget krav på ljud
För att kamerabevakning ska kunna fungera som ett verktyg för att stärka djurskyddet för de djur som hanteras på slakterier behöver systemet generera rörliga bilder av tillräckligt god kvalitet som är möjliga att granska. Vi bedömer att granskningen bör ske i efterhand då realtidsgranskning troligtvis skulle innebära allt för stora utmaningar. Trots att vi ser fördelar ur ett djurskyddsperspektiv på ljudupptagning vid kamerabevakning, har vi – efter en avvägning mot det integritetsintrång som ljudupptagning skulle innebära för enskilda – kommit fram till att inte föreslå krav på ljud vid obligatorisk kamerabevakning.
En lag om kamerabevakning på slakterier
Ett tvingande krav för slakterier att ha kamerabevakning behöver regleras i lag. Vår bedömning är att en sådan reglering lämpar sig bäst i en egen lag. Alternativet hade varit att ta in bestämmelserna i djurskyddslagens kapitel om slakt och annan avlivning av djur. Djurskyddslagen är dock en ramlag som innehåller de bestämmelser som är grundläggande och centrala för djurs välfärd. En reglering om kamerabevakning skulle enligt vår bedömning vara allt för detaljerad och innehålla särreglering som endast gäller kamerabevakning.
Införandet av en ny lag kräver tid för att myndigheter och slakterier ska kunna anpassa sig. Vi föreslår därför att den föreslagna lagen ska träda i kraft den 1 juli 2025.
Integritetsrisker
Kamerabevakning som innebär att personer upptas på bild och kan identifieras utgör ett intrång i den personliga integriteten och är att anse som en särskilt integritetskränkande åtgärd. Vårt förslag om obligatorisk kamerabevakning på slakterier att personer kommer att filmas och i de flesta fall kunna identifieras, antingen direkt eller indirekt utifrån bland annat tid och plats. Det medför risker ur ett integritetsskyddsperspektiv.
De personuppgifter som enligt vårt förslag skulle behandlas kommer huvudsakligen att avse bildupptagningar av människor som utför sitt arbete. Med hänsyn till att det är fråga om bildupptagningar på eller i ett sammanhang nära förknippat med att djur slaktas får materialet anses vara förenat med särskilda integritetsrisker. Integritetsriskerna blir även förhöjda av den omständigheten att det enligt vårt förslag är en arbetsgivare som utför kamerabevakning av sin personal.
Vårt förslag innebär en skyldighet för slakterierna att bedriva kamerabevakning. Syftet är begränsat ett stärkt djurskydd för de djur som hanteras på slakterier. Till detta kommer att det i befintliga bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess finns ett starkt skydd för de enskilda personer som kan förekomma på bildmaterial från slakteriers kamerabevakning. Det är vår bedömning att det genom befintliga sekretessregler, regler om tystnadsplikt och befintlig dataskyddslagstiftning finns ett tillräckligt skydd för den personliga integriteten.
Andra konsekvenser
Förslagen bedöms leda till vissa mindre kostnadsökningar för det allmänna. Kostnadsökningarnas storlek är osäker och till stor del beroende av utformningen av en eventuell statlig kompensation till slakterierna. Förslagen bedöms inte leda till några andra väsentliga kostnadsökningar för det allmänna.
Förslagen kommer att innebära administrativa och ekonomiska konsekvenser för privata näringsidkare (slakterierna). Hur stora kostnaderna kan förväntas bli är till största del beroende av om och hur en statlig kompensation utformas.
I övrigt bedöms förslagen i huvudsak inte få några konsekvenser som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).
Vi har i utformningen av förslagen tagit hänsyn till regeringsformen, Europakonventionen, Sveriges internationella åtaganden samt de åtaganden som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Vi bedömer att förslagen är förenliga med dessa.
Innehåll — 19 kapitel, 147 sidor
- Vissa förkortningar
- Sammanfattning
- 1 Författningsförslag
- 1.1 Förslag till lag (2025:000) om kamerabevakning på slakterier
- 2 Utredningens uppdrag och arbete
- 2.1 Utredningens uppdrag
- 2.2 Utgångspunkter för arbetet
- 2.3 Avgränsningar
- 2.4 Utredningens arbete
- 3 Historisk bakgrund till nuvarande djurskyddslagstiftning
- 3.1 Inledning
- 3.2 Utvecklingen av ett djurskydd i Sverige
- 3.3 Den första djurskyddslagen
- 3.4 1988 års djurskyddslag
- 3.5 Djurskyddet vid Sveriges medlemskap i EU
- 4 Rättslig reglering av djurskyddet på slakterier
- 4.1 Inledning
- 4.2 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
- 4.3 EU:s avlivningsförordning
- 4.4 Djurskyddslagen
- 4.5 Djurskyddsförordningen
- 4.6 Jordbruksverkets föreskrifter
- 5 Rättslig reglering avseende djurskyddskontroller på slakterier
- 5.1 Inledning
- 5.2 Förordningen om offentlig kontroll
- 5.3 Den offentliga kontrollen enligt djurskyddslagen
- 5.4 Den offentliga kontrollen enligt djurskyddsförordningen
- 5.5 Jordbruksverkets föreskrifter om offentlig kontroll på djurskyddsområdet
- 6 Integritetsskydd vid kamerabevakning
- 6.1 Inledning
- 6.2 Europakonventionen
- 6.3 Europarådets dataskyddskonvention
- 6.4 EU-stadgan
- 6.5 Regeringsformen
- 6.6 Dataskyddsförordningen (GDPR)
- 6.7 Kamerabevakningslagen
- 7 Offentlighet och sekretess
- 7.1 Inledning
- 7.2 Allmänna handlingar
- 7.3 Allmänt om sekretess
- 7.4 Sekretessbestämmelser
- 7.5 Vissa sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess
- 7.6 Brott mot tystnadsplikt
- 8 Internationell utblick
- 8.1 Inledning
- 8.2 Storbritannien
- 8.3 Spanien
- 8.4 Nederländerna
- 8.5 Norge
- 8.6 Övriga länder
- 9 Slakterier och kontroller
- 9.1 Inledning
- 9.2 Slakterierna i Sverige
- 9.3 Kontroller och resultat
- 10 En lag om kamerabevakning på slakterier
- 10.1 Inledning
- 10.2 Kamerabevakning kan stärka djurskyddet
- 10.3 Kamerabevakning bör gälla alla slakterier och avse de platser där levande djur hanteras
- 10.4 Kamerabevakning på slakterier bör regleras i en särskild lag
- 11 Kamerabevakning på slakterier som arbetsplatser
- 11.1 Inledning
- 11.2 Kamerabevakning på arbetsplatser
- 11.3 Kamerabevakning – en rättslig förpliktelse
- 11.4 Arbetsmiljöaspekter
- 12 Offentlighet och sekretess avseende bildmaterialet från kamerabevakningen
- 12.1 Inledning
- 12.2 Slakterier – en utsatt miljö
- 12.3 Det finns ett tillräckligt skydd i befintliga bestämmelser .. 116 12.3.1 Tystnadsplikt enligt kamerabevakningslagen
- 13 Ikraftträdande
- 14 Konsekvenser
- 14.1 Inledning
- 14.2 Ekonomiska konsekvenser
- 14.3 Konsekvenser för den personliga integriteten
- 14.4 Övriga konsekvenser
- 15 Författningskommentar
- 15.1 Förslag till lag (2025:000) om kamerabevakning på slakterier
- Särskilt yttrande
- Bilaga Bilaga 1 Kommittédirektiv 2022:47
- 25 maj 2022Kommittédirektiv Dir. 2022:47
- 12 juni 2023Betänkande SOU 2023:27