Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag

Resultatet av kartläggningsarbetet

Utgångspunkten för kartläggningen har varit att de statliga stöden till företag och andra juridiska personer härrör från riksdagens och regeringens styrning genom föreskrifter, regleringsbrev eller beslutade skatteutgifter. Kartläggningen har utgått från en bred tolkning av begreppet ansökan och utgår huvudsakligen från budgetåret 2021. För att identifiera de statliga stöd som går till företag och andra juridiska personer har flera olika källor använts.

Totalt har 537 stöd identifierats med beräknade utgifter om totalt 158,8 miljarder kronor. Av dessa beräknas 129 miljarder kronor utgöra utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Kartläggningen har gjorts för en tidsperiod som inkluderar stöd som inrättats eller förstärkts till följd av covid-19-pandemin. Vår bedömning är att kartläggningen under ett normalår skulle identifierat 511 stöd med totala utgifter om 120,5 miljarder kronor.

Mot bakgrund av det stora antalet stöd har det inte varit möjligt att analysera samtliga dessa. För att kunna genomföra en analys har

vi därför gjort ett urval av stöd. Stöden har analyserats utifrån ett antal parametrar som har tagits fram efter möten med utbetalande myndigheter och organisationer. Utifrån de möten vi genomfört och de parametrar vi tittat på har vi identifierat ett antal riskfaktorer för att stöd missbrukas.

Våra förslag

Ny lag om subventionsbrott

Vi föreslår att det ska införas en ny straffrättslig reglering som omfattar statliga företagsstöd. Med statliga företagsstöd avses stöd, bidrag och andra ersättningar som beslutas av en statlig myndighet eller en organisation som av staten har fått uppgiften att besluta om stöd, och betalas ut till eller på annat sätt tillgodoräknas en juridisk person eller en enskild näringsidkare. Straffbestämmelserna föreslås bilda en särskild lag.

Huvudbrottet heter subventionsbrott. Vidare finns ett ringa brott samt ett grovt brott som betecknas ringa subventionsbrott respektive grovt subventionsbrott. Härutöver finns en särskild straffbestämmelse för grovt oaktsamma fall, vårdslöst subventionsbrott. Ringa subventionsbrott ska få åtalas av åklagare endast om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.

Kriminaliseringen omfattar såväl lämnande av oriktiga uppgifter som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Brotten konstrueras, enligt mönster från bl.a. bidragsbrottslagen, med ett farerekvisit som innebär ett krav på konkret fara för att ett statligt företagsstöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp. Detsamma gäller om det föreligger konkret fara för att ett statligt företagsstöd, som mottagaren helt eller delvis saknar rätt till, inte återkrävs.

De objektiva brottsförutsättningarna för brott som begås av grov oaktsamhet är desamma som för uppsåtliga brott. Straffrihet föreslås för mindre allvarliga fall av grov oaktsamhet.

Straffskalan är fängelse i högst två år för subventionsbrott av normalgraden och fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grovt brott. För ringa brott är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan för vårdslöst subventionsbrott är böter eller fängelse i högst ett år.

Straffbestämmelserna om subventionsmissbruk och grovt subventionsmissbruk utvidgas till att också omfatta statliga företagsstöd. De grundläggande förutsättningarna för straffansvar är dock desamma som tidigare. Straffansvaret ska gälla för den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder eller utnyttjar ett statligt företagsstöd eller EU-stöd för ett annat ändamål än det som stödet har beviljats för.

Straffskalorna för subventionsmissbruk och grovt subventionsmissbruk lämnas oförändrade. Straffet ska fortsatt vara böter eller fängelse i högst två år för brott av normalgraden, och fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grovt brott. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Bestämmelserna flyttas även från brottsbalken till den föreslagna lagen.

En bestämmelse om frivillig rättelse tas in i lagen. Vid en frivillig rättelse döms inte till ansvar enligt lagen. Vidare tas det in en anmälningsskyldighet med innebörd att myndigheter och organisationer som beslutar om statliga företagsstöd ska göra anmälan till åklagare om det finns anledning att anta att brott enligt denna lag har begåtts.

Utvidgad underrättelseskyldighet

När det gäller välfärdsområdet ska underrättelseskyldigheten i den befintliga lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utvidgas till att omfatta regionerna. Underrättelseskyldigheten ska även utvidgas till att gälla situationer där det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd kan komma att beslutas, att betalas ut eller att tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp.

Det ska införas en ny lag om underrättelseskyldighet när det gäller statliga företagsstöd. Skyldigheten ska gälla för de aktörer som beslutar om statliga företagsstöd, Kronofogdemyndigheten och regionerna. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska dock undantas.

En underrättelse ska lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Detsamma ska gälla om ett statligt företagsstöd har använts eller utnyttjats, i strid med föreskrift eller villkor, för ett annat ändamål än det som stödet har beviljats för. En underrättelse ska även lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd kan komma att beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp.

Underrättelsen ska lämnas till den som har beslutat om ett statligt företagsstöd eller den som kan komma att besluta om det. Om ett statligt företagsstöd beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till ansvarig myndighet eller organisation. Underrättelseskyldigheten ska inte gälla om det finns särskilda skäl.

Våra överväganden

De närmare skälen för införande av lagen om subventionsbrott

Vår bedömning är att det förekommer brottsliga angrepp på de statliga stöden till företag och andra juridiska personer. Vi bedömer att angreppen riskerar att leda till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Statliga stöd, bidrag och andra ersättningar till företag och andra juridiska personer är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd. Lån, garantier och skatteutgifter har inte ett behov av ett särskilt straffrättsligt skydd.

Det straffbara området och brottsförutsättningarna bör vara anpassade till de särskilda förhållanden som gäller för statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Det straffrättsliga skyddet för statliga stöd till företag och andra juridiska personer bör vara lika starkt som det som gäller för ersättningar som omfattas av bidragsbrottslagen. Den straffrättsliga regleringen bör även vara tydlig och lättillgänglig och samlas i en ny specialstraffrättslig lag.

Huvudbrottet subventionsbrott konstrueras med ett farerekvisit. Farerekvisitet ska knytas till straffvärda förfaranden som kan orsaka fara för att ett statligt företagsstöd betalas ut felaktigt eller inte återkrävs, nämligen lämnande av oriktiga uppgifter och underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden.

Brott mot de statliga företagsstöden begås vanligen genom att en sökande genom oriktiga uppgifter försöker tillgodogöra sig ett stöd. Om en ansökan har lett till att ett statligt företagsstöd betalats ut när upptäckt sker är det att anse som ett fullbordat bedrägeri, men om oriktiga uppgifter i en ansökan upptäcks före en utbetalning är det frågan om ett försök till bedrägeri. Det är svårt att argumentera för att det ena agerandet är mindre allvarligt än det andra. Att konstruera brottet med ett farerekvisit leder till att båda situationerna kommer att bedömas som fullbordade brott. Denna konstruktion motsvarar också den som gäller för bidragsbrott och omställningsstödsbrott.

Ansvar för subventionsbrott omfattar även att någon underlåter att anmäla ändrade förhållanden. I likhet med vad som enligt bidragsbrottslagen respektive lagen om omställningsstöd förekommer det att det för statliga företagsstöd finns en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Det gäller omständigheter som kan påverka rätten att erhålla ett statligt företagsstöd eller leda till att stödet återkrävs. Straffansvaret för underlåtenhet att anmäla sådana ändrade förhållanden bör uttryckas i lagtexten.

För grova fall av subventionsbrott bör en särskild straffbestämmelse tas in i lagen. Vid bedömningen av om brottet är grovt bör det beaktas särskilt om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, eller om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. Det bör även införas en särskild straffbestämmelse för ringa brott. Det nya brottet subventionsbrott har stora likheter med bidragsbrott och omställningsstödsbrott. Straffskalorna för subventionsbrotten bör mot denna bakgrund vara desamma som för dessa brott.

Även grovt oaktsamma ageranden är straffvärda och bör omfattas av en kriminalisering. En särskild straffbestämmelse för grovt oaktsamma fall av subventionsbrott bör alltså införas. Denna bör även innefatta brott som består i underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden som påverkat rätten till statligt företagsstöd. De objektiva brottsförutsättningarna bör därför vara desamma som för huvudbrottet. Ett oaktsamhetsbrott kan som regel inte anses vara lika straffvärt som ett uppsåtligt brott. För att undvika att lagstiftningen omfattar bagatellartade situationer med små belopp bör mindre allvarliga fall vara straffria.

Det är vanligt att statliga företagsstöd beviljas för ett särskilt ändamål eller för vissa specifika åtgärder. De statliga företagsstöden skiljer sig därmed från de utbetalningar som omfattas av bidragsbrottslagen. Vår kartläggning och analys av de statliga stöden till företag och andra juridiska personer visar att det finns ett behov av straffrättsliga åtgärder för att skydda hur statens medel inte bara betalas ut utan också hur de används. Den ordning som gäller i dag innebär att det är straffritt att använda ett stöd för ett annat ändamål, så länge det inte går att styrka ett bedrägeriuppsåt vid utbetalningstillfället. Den straffrättsliga regleringen bör försöka komma till rätta med det problemet. Att använda eller utnyttja ett statligt stöd till företag eller andra juridiska personer för ett annat ändamål än det som stödet har beviljats för bör därför kriminaliseras. Brottet subventionsmissbruk bör utvidgas till att också omfatta statliga företagsstöd.

Närmare om skälen för en utökad underrättelseskyldighet

Ett flertal myndigheter har anfört att de anser att lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen även ska gälla för regionerna.

Det finns både omständigheter som talar för respektive emot att regionerna ska läggas till som underrättelseskyldiga enligt lagen. Vid en sammantagen bedömning anser vi att skälen för en underrättelseskyldighet väger över. Genom att ålägga regionerna en underrättelseskyldighet ökar möjligheten att kunna upptäcka och därmed stoppa fler felaktiga utbetalningar.

Det har vidare framförts önskemål om att även framtida felaktigheter ska omfattas av underrättelseskyldighet enligt lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vi anser att det finns skäl att utvidga lagen till att även omfatta framtida felaktigheter. Genom förslaget möjliggörs att en beslutande aktör kan få information redan innan ett beslut har fattats eller en utbetalning har skett.

Det är angeläget att statliga företagsstöd omfattas av en underrättelseskyldighet eftersom utbetalningarna ofta uppgår till stora belopp och riskerar att utsättas för brottsliga angrepp. Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är inarbetad och tillämpas av en rad olika aktörer. Under sådana förhållanden, och då en gemensam lag kan upplevas som mer svår- tillämpad, anser vi att underrättelseskyldigheten avseende de statliga företagsstöden bör framgå av en ny lag som knyts till lagen om subventionsbrott. Mot bakgrund av det stora antalet underrättelseskyldiga när det gäller de statliga företagsstöden bör aktörerna inte räknas upp i författningstexten utan en generell skrivning är att föredra.

Underrättelseskyldigheten bör i huvudsak vara utformad på samma sätt som underrättelseskyldigheten i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Det integritetsintrång som den utvidgade underrättelseskyldigheten kan medföra för enskilda vägs upp av intresset av att motverka felaktiga utbetalningar.

Konsekvenserna av våra förslag

Alla förslag som vi lämnar syftar till att stärka skyddet för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka brott och lagföra dem som begår brott riktade mot dessa system. Våra förslag kommer därför att få konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kommer bl.a. att innebära ett ökat antal brottsanmälningar och lagföringar.

Om de statliga företagsstöden missbrukas i lägre utsträckning får det positiva konsekvenser för seriösa företag och andra juridiska personer genom att konkurrenssituationen kan antas bli mer rättvis och stödens syften kan uppfyllas i högre grad.

Ett stort antal aktörer kommer att omfattas av anmälnings- och underrättelseskyldighet och kommer även att vara mottagare av underrättelser.

Ekobrottsmyndigheten, domstolarna och Kriminalvården förväntas få en viss ökad arbetsbelastning till följd av våra förslag. Förslagen bedöms medföra ökade kostnader om cirka 60 miljoner kronor för dessa myndigheter. Finansieringen bör ske dels genom minskade förvaltningsanslag för de myndigheter som bedöms få minskad arbetsbörda, dels genom minskade utgifter på ett fåtal större stöd som träffas av våra förslag.

Våra förslag förväntas bidra till att antalet felaktiga utbetalningar minskar. Förslagen och de åtgärder förslagen kan leda till kan innebära stora besparingar för staten.

Ikraftträdande

Vi bedömer att våra författningsförslag kan träda i kraft tidigast den 1 januari 2026. Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande.