Skärpt kontroll av utländska fastighetsförvärv

Totalförsvarskommittén gjorde inom ramen för sitt uppdrag en kartläggning av ett sådant regelverk som direkt eller indirekt kan sägas bereda totalförsvaret ett skydd mot yttre hot.

Genom en ändring i säkerhetsskyddslagen som trädde i kraft den 1 januari 2021 infördes bl.a. nya bestämmelser om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom (prop. 2020/21:13, bet. 2020/21:JuU10, rskr. 2020/21:79). Bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen skärptes ytterligare genom en lagändring som trädde i kraft den 1 december 2021 (prop. 2020/21:194, bet. 2021/22:JuU3, rskr. 2021/22:19) bl.a. i fråga om förfarandet inför överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet. Lagändringarna motiverades av att flera uppmärksammade händelser under de senaste åren visat på att verksamhetsutövare av stor betydelse för Sveriges säkerhet haft ett eftersatt säkerhetsskydd. Numera gäller att en verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet eller egendom som har betydelse för Sveriges säkerhet eller ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd är skyldig att före överlåtelsen göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och en lämplighetsprövning samt i vissa fall samråda med tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten har även möjlighet att förbjuda en överlåtelse. Säkerhetsskyddslagens bestämmelser om överlåtelse gäller emellertid inte vid överlåtelse av fast egendom.

Regeringen beslutade i augusti 2019 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden (Direktinvesteringsutredningen). Utredningen, som lämnade sitt slutbetänkande Granskning av utländska direktinvesteringar (SOU 2021:87) den 1 november 2021, föreslår att ett granskningssystem ska införas som ska skydda dels Sveriges säkerhet (nationell befogenhet), dels allmän ordning och säkerhet i Sverige (i enlighet med EU-rätten). Granskningen ska omfatta både investeringar som görs av investerare från tredjeländer och sådana som görs av investerare i EU:s medlemsstater. Även investeringar som görs av investerare från Sverige ska omfattas av anmälningsskyldigheten i det svenska systemet för att möjliggöra prövning i syfte att förhindra att systemet kringgås genom användande av bulvaner. Avsikten med utredningens förslag är att granskningssystemet ska kunna tillämpas på alla investeringar i svenska företag som bedriver sådan skyddsvärd verksamhet som faller inom tillämpningsområdet, oavsett juridisk form. När det gäller verksamheter är utgångspunkten att granskningssystemet så långt som möjligt bör begränsas genom att de verksamheter som omfattas anges i lag. Bland annat ska samhällsviktig verksamhet och säkerhetskänslig verksamhet omfattas. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2023. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Ett kontrollsystem som medför kontroll av överlåtelse och upplåtelse av viss fast egendom kan innebära ett ingrepp i enskildas egendomsskydd och i näringsfriheten. Om systemet även omfattar egendom som ägs av kommuner, kan det också innebära ett ingepp i den kommunala självstyrelsen. Som ingångsvärde är det därför endast sådan egendom som är av sådan betydelse för totalförsvaret och där det därmed finns ett sådant behov av skydd att ingripandemöjligheten framstår som proportionerlig, som bör bli föremål för en utökad statlig kontroll. Det är också avgörande att det i tillräcklig omfattning går att konkretisera urvalet av fast egendom, så att de objekt som ska omfattas av granskningen på ett tydligt och rättssäkert sätt kan pekas ut och konsekvenserna av kontrollsystemet förutses.

Totalförsvarskommittén övervägde i sitt arbete om det kontrollsystem som kommittén föreslår även skulle kunna omfatta exempelvis fastigheter i anslutning till totalförsvarsviktiga anläggningar eller verksamheter mer generellt. Kommittén såg dock problem med potentiellt mycket vida tillämpningsområden med svårförutsägbara konsekvenser. För ett väl avvägt och proportionerligt skydd krävs konkreta och specificerade hotbilder. Kommittén bedömde det inte som möjligt att med det då befintliga utredningsunderlaget föreslå en granskning av överlåtelser och upplåtelser av fastigheter i områden omkring totalförsvarets anläggningar. I den mån den framtida utvecklingen kan visa på tillkommande behov och tydliga sätt att identifiera och avgränsa områden omkring skyddsvärda områden konstaterar kommittén dock att frågan bör kunna bli föremål för förnyade överväganden där en utvidgad kontroll kan analyseras och olika lösningar vid behov övervägas, exempelvis genom användandet av ett sådant kontrollsystem som kommittén har föreslagit, genom fortsatt utveckling av säkerhetsskyddslagstiftningen eller genom någon annan typ av rättsligt reglerat verktyg.

Ett antal remissinstanser har synpunkter när det gäller det föreslagna kontrollsystemets tillämpningsområde. Bland annat anser några remissinstanser att kontrollsystemet ska omfatta även egendom av väsentligt intresse inom elförsörjningen, områden i direkt närhet till vissa hamnar, flygplatser, etc.

I syfte att åstadkomma ett stärkt skydd för totalförsvaret är det angeläget att nu, i ljuset av den utveckling som skett och de remissynpunkter som lämnats, närmare överväga behovet av statliga kontrollmöjligheter vid överlåtelser och upplåtelser av viss fast egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret. I detta ingår att analysera om ett förstärkt skydd kan beredas inom ramen för befintlig eller i närtid planerad lagstiftning. Om detta inte är möjligt eller ändamålsenligt bör det övervägas i vad mån ett sådant kontrollsystem som Totalförsvarskommittén föreslagit är effektivt och lämpligt mot bakgrund av den utveckling av kontrollfunktioner i övrigt som skett och som är planerad i närtid. Även utformningen av ett sådant system bör övervägas närmare och då med beaktande av den utveckling med olika kontrollsystem och åtgärder som skett och de remissynpunkter som inhämtats vid remisshanteringen av kommitténs förslag.

Den svenska fastighetsmarknaden har i flera avseenden omreglerats sedan början av 1990-talet. Lagen (1982:618) om utländska förvärv av fast egendom m.m. upphävdes den 31 december 1992. Det finns för närvarande inte några begränsningar som särskilt berör utländska medborgares förvärv av fastigheter i Sverige. Förköpslagen (1967:868) behandlade kommuners rätt till förköp vid försäljning av viss fast egendom. Lagen upphävdes den 1 maj 2010. Förköpsrätten enligt den numera upphävda lagen avsåg inte att tillgodose sådana ändamål som nu är aktuella. Som framgår ovan har en statlig utredning den 2 juni 2022 fått i uppdrag att lämna förslag till en ny lag som ger kommuner rätt att under vissa förutsättningar träda i köparens ställe vid förvärv av fast egendom. Enligt jordförvärvslagen (1979:230) ska den som har förvärvat viss typ av lantbruksfastighet ansöka om förvärvstillstånd. Expropriationslagen (1972:719) innehåller bestämmelser om statens möjligheter att tvångsvis förvärva mark. Expropriation får bl.a. ske för det militära försvaret eller för annat ändamål som är av särskild betydelse för totalförsvaret.

Enligt säkerhetsskyddslagen gäller att en verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet eller egendom som har betydelse för Sveriges säkerhet eller ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd är skyldig att före överlåtelsen göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och en lämplighetsprövning.

Vidare har Direktinvesteringsutredningen lämnat ett förslag om granskning av utländska direktinvesteringar (SOU 2021:87).

För det fall att skyddet för totalförsvarsverksamhet behöver förstärkas kan en utökad statlig kontroll åstadkommas genom olika åtgärder. I sammanhanget behöver, förutom behovet av kontroll, även lämplig utformning av en sådan kontroll övervägas. En särskild fråga att beakta i detta sammanhang är lämpligheten av att införa ytterligare ett särskilt statligt kontrollsystem. Möjligheten att införa ett nytt statligt system, med utgångspunkt från Totalförsvarskommitténs förslag, behöver därför ställas mot alternativ som innebär att använda sig av eller utveckla befintliga regelverk och kontrollsystem. Här behöver kontrollen inom ramen för säkerhetsskyddslagstiftningen och arbetet med ett kontrollsystem för utländska direktinvesteringar särskilt övervägas och i vad mån den ökade kontrollen kan tillgodoses genom användning av och, vid behov, ändringar i dessa system. Hur ett tillkommande statligt kontrollbehov bäst utformas och genomförs är mot bakgrund av detta avgörande för utformningen av nya bestämmelser på området.

För det fall att utredaren inte bedömer att det är möjligt att åstadkomma ett förbättrat skydd för totalförsvaret enligt punkterna ovan ska utredaren överväga vilka ändringar som behöver göras i det kontrollsystem som Totalförsvarskommittén föreslår.

I Totalförsvarskommitténs uppdrag ingick bl.a. att kartlägga det regelverk som syftar till att skydda totalförsvarsverksamhet mot yttre hot. Det ingick också att analysera möjligheterna till statlig förköpsrätt av viss fast egendom. I fast egendom ingår byggnader som t.ex. broar och vissa andra transportanläggningar. Vidare bestod uppdraget i att bedöma om åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma ett ökat skydd för totalförsvaret vid överlåtelse och upplåtelser av viktigare infrastruktur, såsom hamnar, flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation och att lämna sådana författningsförslag som är behövliga och lämpliga.

I sitt slutbetänkande Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34) konstaterar kommittén att totalförsvarsverksamheten ges skydd genom olika regelverk. Till exempel finns regleringar som behandlar fysiskt skydd eller informationssäkerhet i anslutning till totalförsvarsverksamhet, regler om hushållning med mark- och vattenområden och expropriationsinstitutet. Mot bakgrund av detta har kommittén i sitt slutbetänkande pekat på angränsande uppdrag och arbeten av vikt att uppmärksamma i arbetet med skydd för totalförsvarsverksamhet.

Utifrån den kartläggning som har gjorts bedömer kommittén att de regler som finns och som direkt eller indirekt kan sägas bereda totalförsvaret ett skydd mot yttre hot generellt sett är adekvata och motiverade utifrån behovet av skydd och utifrån statens behov av att kunna värna totalförsvarets intressen. Kommittén lämnade dock förslag bl.a. i syfte att ytterligare stärka skyddet för totalförsvaret.

Totalförsvarskommittén föreslår att ett statligt kontrollsystem införs med möjlighet för staten att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av viss utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Systemet föreslås omfatta hamnar och flygplatser. Dessutom föreslås kontrollen omfatta fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Omfattningen av dessa skyddsvärda geografiska områden föreslås regleras i förordning. Kommittén föreslår att dessa områden som utgångspunkt ska motsvara de tidigare militära skyddsområdena. Totalförsvarskommittén föreslår också att det ska införas ett krav på att fysiskt skyddade anläggningar som med hjälp av staten inrättats för behov inom civilt försvar endast får avvecklas, överlåtas eller upplåtas av en kommun eller en region efter medgivande från staten. Kontrollsystemet gäller också överlåtelse av aktier eller andelar i bolag som äger egendom som utpekas i lagen, dock inte aktier i publika bolag. Statligt ägd egendom omfattas inte av kommitténs lagförslag. Detta gäller vare sig egendomen ägs av en statlig myndighet eller av ett bolag i vilket staten har ett bestämmande inflytande. Kommittén föreslår att länsstyrelserna i Skåne, Stockholms, Västra Götalands och Norrbottens län ska vara granskningsmyndigheter. För det fall att en fördjupad granskning behöver göras av en överlåtelse ska granskningsmyndigheten enligt Totalförsvarskommitténs förslag inhämta yttranden från Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och vid behov även från andra berörda myndigheter.

Totalförsvarskommittén konstaterar att ett avgörande skäl till att kommittén inte ser förutsättningar att föreslå ett generellt kontrollsystem för totalförsvarsviktig infrastruktur utöver hamnar och flygplatser, är att ett kontrollsystem som är begränsat till fast infrastruktur framstår som ett trubbigt verktyg. Totalförsvarskommittén bedömde att säkerhetsskyddslagens regler är det mest adekvata sättet att förebygga risker i förhållande till totalförsvarsviktiga verksamheter och deras utövare.

Totalförsvarskommitténs betänkande har remissbehandlats och ett stort antal remissinstanser har lämnat synpunkter på förslagen i betänkandet. Remissinstanserna har uppmärksammat frågor som bl.a. det föreslagna systemets förenlighet med EU-rätten, effektiviteten (möjligheten att kringgå), ersättningsfrågor, otydlighet i hur systemet ska fungera och tillämpningsområdet. Med anledning av remissutfallet behövs ytterligare utredningsåtgärder för att avgöra om sådana statliga kontrollåtgärder som kommittén föreslagit bör införas när det gäller överlåtelser av viss fast egendom av väsentligt intresse för totalförsvaret och vilken form denna kontroll i så fall ska ha.

Det kontrollsystem som Totalförsvarskommittén föreslår innebär för regioners och kommuners del att en överlåtelse, upplåtelse eller avveckling som omfattas av lagen ska föregås av ett obligatoriskt samrådsförfarande med en granskningsmyndighet. För enskilda fysiska och juridiska personer föreslås regleringen skilja sig åt beroende på vilken typ av objekt som det handlar om. Vid överlåtelser och upplåtelser av en hamn eller en flygplats föreslås bestämmelserna om samrådsförfarande gälla. När det gäller fastigheter i skyddsvärda geografiska områden föreslås att tilltänkta överlåtelser och upplåtelser som omfattas av lagen ska föregås av ett obligatoriskt anmälningsförfarande, varefter granskningsmyndigheten ska göra en inledande granskning och bedöma den tilltänkta affärens lämplighet från totalförsvarssynpunkt. Om granskningsmyndigheten bedömer att det är uppenbart att den tilltänkta överlåtelsen, upplåtelsen eller avvecklingen kan ske utan att det strider mot väsentliga totalförsvarintressen, ska myndigheten utan onödigt dröjsmål besluta att ärendet inte ger skäl för ytterligare åtgärd. I annat fall ska myndigheten besluta om en fördjupad granskning och därvid inhämta yttranden från Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och vid behov från andra berörda myndigheter. Kontrollsystemet gäller även överlåtelse av aktier eller andel i bolag som äger egendom som pekas ut i lagen, dock inte aktier i publika bolag.

Det kontrollsystem som Totalförsvarskommittén föreslår är utformat som en förhandskontroll. Granskningsmyndigheten ska dock även kunna förbjuda en redan genomförd överlåtelse eller upplåtelse, om myndigheten till följd av uteblivet samråd eller anmälan har fått kännedom om en överlåtelse eller upplåtelse först i efterhand. Myndighetens rätt att ingripa i efterhand föreslås vara begränsad till ett år från det att överlåtelsen eller upplåtelsen fullföljdes. Kommittén föreslår att en otillåten försäljning av en fastighet belägen inom ett skyddsvärt geografiskt område ska medföra rätt till statlig inlösen för en enskild ägare. Någon kompensationsrätt föreslås däremot inte i förhållande till andra av lagen berörda ägare och förfaranden.

Ett antal remissinstanser har riktat kritik mot utredningens förslag och bl.a. pekat på riskerna för att systemet kan kringgås, att ersättningsfrågor behöver ses över, otydligheter i hur systemet ska fungera och förhållandet till EU-rätten.