En effektivare kontaktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer

Det övergripande uppdraget för utredaren är att göra en översyn av lagen om kontaktförbud. Syftet ska vara att åstadkomma ett modernt och ändamålsenligt regelverk som är anpassat till Sveriges internationella åtaganden och som i så hög utsträckning som möjligt tillgodoser intresset av att verka förebyggande och ge skydd till våldsutsatta kvinnor och barn. Inriktningen ska vara att kontaktförbud ska kunna meddelas vid fler situationer än i dag.

Som framgått har ett flertal ändringar av lagstiftningen gjorts och de senaste lagändringarna trädde i kraft så sent som den 1 januari 2022. De ändringarna innebar bl.a. utökade möjligheter att meddela både kontaktförbud avseende en gemensam bostad och särskilt utvidgade kontaktförbud, genom att det s.k. väsentlighetskravet togs bort (prop. 2020/21:217 Skärpta straff för våld och andra kränkningar i nära relationer). Den faktiska effekten av tidigare års lagändringar har dock ifrågasatts. Synpunkter har förts fram om att tillämpningen varit alltför restriktiv i förhållande till lagens syfte, att det funnits regionala skillnader i tillämpningen och att ytterligare åtgärder behövs för att fler kontaktförbud ska meddelas.

För att lagen om kontaktförbud ska få den effekt som är avsedd är det angeläget att lagstiftningen är sådan att oklarheter och gränsdragningsproblem undviks i så stor utsträckning som möjligt, dels för att var och en ska kunna förstå vilka reaktioner som kan följa av ett agerande, dels för att bestämmelserna ska vara enkla att tillämpa. En viktig del i översynen är därför att säkerställa att reglerna är enkla, tydliga och förutsebara. I sammanhanget bör även behovet av ytterligare åtgärder i syfte att nå en enhetlig tillämpning av lagstiftningen analyseras.

Det bör vid översynen också övervägas om det finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde, t.ex. genom att omvärdera kriterierna för de olika typerna av förbud. När det exempelvis gäller kontaktförbud avseende en gemensam bostad kan ett sådant förbud enligt gällande lagstiftning meddelas endast om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. När bestämmelsen infördes betonades särskilt dess brottsförebyggande syfte. Det finns anledning att överväga om även intresset av att skydda en person mot förföljelse eller andra allvarliga trakasserier, utan att beteendet nödvändigtvis är att anse som ett brott, är tillräckligt för att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas. Utgångspunkten är att det är den kränkandes rörelsefrihet och inte den kränktas som måste tåla en inskränkning. Alla utvidgningar av möjligheten till kontaktförbud begränsar dock i olika omfattning den enskildes rörelsefrihet. Att genomföra ändringar som innebär ökade förutsättningar att meddela ett förbud av ingripande karaktär och som medför att en enskild stängs ute från sitt hem kräver dock särskilda överväganden i fråga om förenlighet med såväl regeringsformens bestämmelser och den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som de internationella konventioner om mänskliga fri- och rättigheter som Sverige åtagit sig att följa (jfr prop. 2002/03:70 Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer s. 30-33).

Det bör också övervägas om det ska finnas en presumtion för kontaktförbud under vissa omständigheter, exempelvis efter en fällande dom för brott som begåtts i en nära relation.

Ett särskilt utvidgat kontaktförbud får enligt 2 § andra stycket lagen om kontaktförbud meddelas den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet innebär för förbudspersonen. Det geografiska området som ett särskilt utvidgat kontaktförbud kan omfatta är inte reglerat på annat sätt än att det ska vara fråga om områden i anslutning till bostad, arbetsplats eller där personen brukar vistas och att omfattningen inte får vara större än vad som är nödvändigt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att detta innebär betydande begränsningar i den omfattning som förbudsområdet får ha och att det normalt torde vara tillräckligt att beslutet gäller för visst kvarter eller stadsdel, men att det i vissa fall kan vara nödvändigt att utsträcka det till större områden än så (prop. 2002/03:70 Ytterligare åtgärder för att motverka våld i nära relationer s. 72).

Frågan om förbudsområdets storlek har varit föremål för analys vid ett flertal tillfällen, bl.a. i samband med att det särskilt utvidgade kontaktförbudet infördes (se samma prop. s. 27). Det var också aktuellt i samband med behandlingen av de senaste lagändringarna. I betänkandet som låg till grund för dessa gjordes bedömningen att övervägande skäl talade emot en utvidgning av det geografiska området, eftersom det bl.a. skulle strida mot kravet på att ett påbud eller förbud ska vara konkretiserat och begränsat till det tillämpningsområde som kan motiveras med hänsyn till ett visst skyddsintresse (SOU 2020:57 Ett särskilt hedersbrott s. 274-277). Mot denna bakgrund och då det inte heller fanns beredningsunderlag för en ändring i det lagstiftningsärendet instämde regeringen i utredningens bedömning. Regeringen framhöll samtidigt att det var viktigt att det geografiska området kunde vara tillräckligt stort för att utgöra ett reellt skydd för den utsatta personen oavsett var i landet den bor (prop. 2020/21:217 Skärpta straff för våld och andra kränkningar i nära relationer s. 33-34).

Även frågan om att meddela särskilt utvidgade kontaktförbud utan tidigare överträdelse har varit föremål för analys i samband med införandet att sådana kontaktförbud. I lagrådsremissen föreslogs att det i vissa situationer skulle vara möjligt att meddela ett förbud avseende ett större geografiskt område utan att åtgärden hade föregåtts av en överträdelse (prop. 2002/03:70 s. 89-90). Lagrådet invände mot förslaget och ansåg att det var betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt att en person som inte begått brott skulle få sin rörelsefrihet inskränkt på sådant sätt och att det var tveksamt om det skulle vara förenligt med Europakonventionen. Regeringen godtog Lagrådets bedömning och lämnade i propositionen inget förslag om att sådana förbud skulle kunna meddelas utan tidigare överträdelse (se samma prop. s. 27).

Vid en översyn av lagen om kontaktförbud finns det anledning att säkerställa att särskilt utvidgade kontaktförbud kan omfatta områden av sådan storlek att de kan utgöra ett reellt skydd. Det bör även på nytt övervägas om denna typ av kontaktförbud ska kunna meddelas utan att ett kontaktförbud överträtts. Detta ligger också i linje med vad riksdagen, i samband med riksdagsbehandlingen av de senaste lagändringarna, tillkännagav för regeringen om att en utredning bör se över frågorna om hur särskilt utvidgade kontaktförbud oftare ska kunna användas, även som en förstahandsåtgärd, och hur särskilt utvidgade kontaktförbud tydligare än i dag ska kunna omfatta ett större geografiskt område (bet. 2021/22:JuU8 punkt 11, rskr. 2021/22:39).

Den förebyggande och skyddande funktion som kontaktförbud kan ge förutsätter att förbuden verkligen följs. En åtgärd som kan bidra till detta är att förena kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Enligt nu gällande reglering kan sådana villkor endast bli aktuella i förhållande till utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud. Riksdagen har tillkännagett för regeringen att elektronisk övervakning bör användas oftare (bet. 2021/22:JuU8 punkt 10, rskr. 2021/22:39). I betänkandet anförs bl.a. att inriktningen bör vara att elektronisk övervakning alltid ska kunna meddelas i samband med kontaktförbud och att det bör övervägas om det ska vara obligatoriskt vid kontaktförbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relation.

För att kunna ta ställning till en sådan ordning krävs överväganden inte bara avseende det intrång i den enskildes frihet och personliga integritet som en sådan övervakning skulle innebära. Det måste därutöver bl.a. beaktas vilka praktiska och tekniska förutsättningar som finns tillgängliga för att vid t.ex. ordinära kontaktförbud övervaka en person kontinuerligt och inte bara registrera personens närvaro vid en viss förutbestämd plats. Dessutom behöver kostnadsaspekter vägas in i bedömningen.

Vid Grevios granskning av Sveriges genomförande av Istanbulkonventionen rekommenderades Sverige att se över sitt system med kontaktförbud och låta det omfatta även möjligheten att avlägsna en misstänkt gärningsman från den gemensamma bostaden vid omedelbar fara (se p. 229 i Grevio Baseline Evaluation Report, Sweden).

Bakgrunden till Grevios rekommendation är att lagen om kontaktförbud saknar en särskild bestämmelse om avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad vid omedelbar fara. Regeringen har bedömt att det svenska systemet som helhet erbjuder tillräckliga möjligheter för att ändå åstadkomma detta (se prop. 2020/21:217 Skärpta straff för våld och andra kränkningar i nära relationer s. 30-31), en bedömning som fortsatt gäller. Vid en översyn av lagen finns det dock anledning att på nytt överväga om det ska finnas bestämmelser som möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad vid omedelbar fara och möjligheterna att åstadkomma en snabbare handläggning i sådana situationer.

I dag fattar åklagare beslut om kontaktförbud. En befogenhet för Polismyndigheten att fatta vissa beslut har tidigare övervägts, bl.a. i samband med att lagen infördes. För att öka effektiviteten, skyddet och stödet för skyddspersonerna finns det i detta sammanhang anledning att på nytt överväga om Polismyndigheten i vissa situationer ska kunna fatta sådana beslut interimistiskt. Det finns också anledning att överväga om Åklagarmyndigheten ska ha möjlighet att fatta interimistiska beslut.

Den första tiden efter villkorlig frigivning är kritisk när det gäller risken för att återfalla i brott. Behovet av stöd och insatser i detta skede är därför ett område som kräver särskild uppmärksamhet. Enligt nuvarande ordning tas frågor om kontaktförbud upp på begäran av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det. Det bör analyseras om det ska införas en ordning som innebär att det inför villkorlig frigivning av någon som dömts för exempelvis brott mot närstående regelmässigt ska undersökas om det finns förutsättningar att meddela kontaktförbud. En sådan reglering skulle kunna bidra till ytterligare förstärkning av skyddet för den som utsatts för våld eller andra kränkningar.

Enligt gällande reglering i lagen om kontaktförbud ska ett sammanträde inför rätten alltid hållas om någon av parterna begär det. Bestämmelsen gäller för handläggningen i tingsrätten. Till skillnad från vad som gäller vid handläggningen av ärenden i allmänhet finns det inte några undantagsregler om att domstolen, trots en parts begäran, kan avstå från att hålla ett sammanträde och följaktligen även avslå en begäran om en sådan handläggningsform (jfr 14 § lagen [1996:242] om domstolsärenden). Regleringen innebär alltså att en part i ett ärende om kontaktförbud har en ovillkorlig rätt till sammanträde inför tingsrätten, om ett sådant begärs, även om talan är uppenbart ogrundad eller om det enligt domstolen skulle framstå som helt obehövligt.

Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett beslut ifrågasatt om rätten till sammanträde bör vara ovillkorlig och om den skillnad som finns i detta avseende mellan lagen om kontaktförbud och lagen om domstolsärenden är sakligt motiverad (JO:s beslut den 24 februari 2022, dnr 2763-2021).

Kontaktförbud syftar till att förebygga och skydda mot hotfulla och farliga situationer men ger inte något fysiskt skydd. Effekten uppnås i stället genom den signal det ger till förbudspersonen om att samhället anser att det finns skäl för att denne inte får kontakta skyddspersonen och att förbudspersonen kan dömas för brott om förbudet överträds. I många fall är dock risken för att dömas för överträdelse av kontaktförbud inte tillräcklig för att avhålla förbudspersonen från att söka kontakt med en skyddsperson. För att åstadkomma ett bättre skydd behöver kontaktförbudet vid behov kunna kompletteras med andra åtgärder, t.ex. från polis och socialtjänst.

Socialstyrelsen har i uppdrag att bl.a. utreda vissa fall där vuxna kvinnor och män dödats eller utsatts för dödligt våld av en närstående eller tidigare närstående person och identifiera brister i samhällets skyddsnät (lagen [2007:606] om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall). Analyserna sammanställs i en rapport som lämnas till regeringen. I den rapport som i år överlämnades till regeringen var en av de identifierade bristerna att kontaktförbud inte i något av de analyserade fallen hade kombinerats med andra skydds- och stödinsatser från polisen eller socialtjänsten. Detta trots att det av ärendena, enligt Socialstyrelsen, tydligt framgår att kontaktförbud inte utgjort ett tillräckligt skydd och att det kunde antas att det fanns behov av exempelvis larmpaket och annat brottsofferstöd från polisen, skyddat boende till brottsoffret och insatser riktade till vålds-utövaren från socialtjänsten. Socialstyrelsen har mot denna bakgrund föreslagit att det ska övervägas om Polismyndigheten eller Åklagarmyndig-heten alltid ska vara skyldiga att underrätta socialtjänsten då kontaktförbud meddelats (Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018-2021).

Det finns enligt nuvarande reglering inte någon bestämmelse som innebär en skyldighet för vare sig åklagare, domstolar eller polis att informera socialtjänsten när beslut om kontaktförbud meddelats för att skydda en vuxen som inte har minderåriga barn. Däremot finns det en sådan skyldighet för åklagare och domstol när kontaktförbud avseende en gemensam bostad meddelas eller när de som berörs av ett kontaktförbud har gemensamma barn under 18 år eller om någon av dem bor tillsammans med eller har umgänge med barn under 18 år (4 a § förordningen [1988:691] om kontaktförbud). De brister som Socialstyrelsen rapporterar om väcker frågan om det finns behov av en skyldighet att alltid underrätta socialtjänsten när kontaktförbud meddelas och om det finns anledning att på annat sätt säkerställa att kontaktförbud vid behov kompletteras med andra skyddande åtgärder.

För att förtroendet för systemet med kontaktförbud ska kunna upprätthållas är det viktigt att överträdelser bestraffas med tillräckligt ingripande påföljder. Synen på hur allvarlig en överträdelse av ett kontaktförbud är har skärpts under senare år. År 2018 infördes den särskilda brottsbeteckningen överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning i syfte att tydliggöra att en överträdelse av sådana kontaktförbud är allvarligare än en överträdelse av övriga typer av kontaktförbud. Straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning är fängelse i högst två år, medan straffskalan för överträdelse av kontaktförbud, sedan böter togs bort ur straffskalan den 1 januari 2022, är fängelse i högst ett år. Därutöver finns det inte längre något undantag från straffansvar för ringa fall av överträdelser, utan numera är även de fall där exempelvis en skyddsperson bjuder hem en förbudsperson straffbara (prop. 2020/21:217 Skärpta straff för våld och andra kränkningar i nära relationer s. 27). Dessutom har en straffbestämmelse om olaga förföljelse (4 kap. 4 b § brottsbalken) införts i syfte att nå en höjd straffnivå för bl.a. upprepade överträdelser av kontaktförbud (prop. 2010/11:45 Förbättrat skydd mot stalkning s. 68). Även för upprepade gärningar som riktats mot en och samma närstående person och som varit ägnade att allvarligt skada dennes självkänsla har en skärpt syn kommit till uttryck genom straffbestämmelserna om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning (4 kap. 4 a § brottsbalken).

En skärpt syn på överträdelser kan bidra till kontaktförbudets förebyggande effekt men också till en ökad tilltro till systemet från brottsoffer, målsägandebiträden och andra aktörer. Det skulle i sin tur kunna leda till att kontaktförbud övervägs oftare än i dag. Trots de åtgärder som har vidtagits under senare år finns det mot denna bakgrund anledning att, vid en översyn av kontaktförbudslagstiftningen, även överväga straffen för överträdelser av kontaktförbud.

Straffskalan för ett brott ska stå i proportion till brottets svårhet och återspegla hur allvarligt samhället ser på brottet. När det gäller överträdelser av kontaktförbud kan det konstateras att det krävs starka skäl för att ett förbud över huvud taget ska meddelas och att det som utgångspunkt innebär att en skyddsperson är i starkt behov av skydd. Även om en överträdelse av ett kontaktförbud är ett brott mot staten så utgör det också en kränkning av skyddspersonens integritet och riskerar att skada dennes känsla av trygghet. Att ett kontaktförbud överträds, särskilt om det sker vid upprepade tillfällen, skadar också förtroendet för förbudet och kan dessutom sägas ge uttryck för lagtrots. Det kan också innebära att brottsoffret försätts i en farlig situation och riskerar att utsättas för allvarlig brottslighet. Det finns anledning att överväga om vissa fall av överträdelser av kontaktförbud skulle behöva mötas av en kraftigare reaktion.

I sammanhanget kan särskilt överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning nämnas. Användningsområdet för sådana kontaktförbud är enligt gällande reglering begränsat till utvidgade respektive särskilt utvidgade kontaktförbud. Detta innebär att övervakningen används i de mest allvarliga fallen av trakasserier och förföljelse. I tidigare förarbeten har det uttalats att straffskalan för överträdelser av kontaktförbud med elektronisk övervakning bör vara stängare än straffskalan för andra överträdelser av kontaktförbud (prop. 2017/18:81 Elektronisk övervakning av kontaktförbud s. 38), men numera är straffminimum detsamma. Det kan ifrågasättas om detta på ett tillfredsställande sätt speglar den skillnad som finns mellan de båda brotten.

Straffet för ett brott bestäms inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Ett brotts straffskala återspeglar lagstiftarens syn på brottstypens allvar och förhållandet till andra brottstyper. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet för brottet kunna inordnas. Straffskalan måste därför ha viss spännvidd. Grundläggande för påföljds-systemets och straffskalornas utformning är principerna om proportionalitet och ekvivalens, som innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ge lika stränga straff. Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras över tid till följd av samhällets utveckling.

Under en längre tid har flera förändringar skett som inneburit att synen på olika typer av brott är strängare i dag än tidigare. Detta återspeglas genom ett flertal reformer som regeringen tagit initiativ till. Ett stort antal straff har skärpts i brottsbalken, t.ex. skärptes minimistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning till fängelse i ett år från den 1 januari 2022 (se prop. 2020/21:217 Skärpta straff för våld och andra kränkningar i nära relationer). Därutöver har befintliga brott utvidgats och nya brott införts, däribland ett brott som gör det straffbart att utsätta ett barn för att bevittna vissa brott, barnfridsbrott, som trädde i kraft den 1 juli 2021. Straffskalan för barnfridsbrott är fängelse i högst två år.

I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen Barn som bevittnar brott (prop. 2020/21:170) tillkännagav riksdagen för regeringen att straffskalan för barnfridsbrott bör höjas (bet. 2020/21:JuU35 punkt 4, rskr. 2020/21:314). Av betänkandet framgår att utskottet anser att straffskalan är för låg. Utredaren bör därför få i uppdrag att överväga om straffskalan för barnfridsbrott ska höjas.

Vid fastställande av straffskalan för ett brott har hittills enbart vissa särskilda straffminimum använts. När det gäller brott av mindre allvarlig karaktär har fängelseminimum följts av fängelse sex månader som nästa nivå. Detta innebär att avståndet mellan de tillämpliga lägsta nivåerna är relativt stort. Det kan ifrågasättas om dessa nivåer ger lagstiftaren tillräckligt utrymme att värdera en brottstyps allvar i förhållande till andra brottstyper. Enligt regeringen finns det behov av att överväga om skillnaderna mellan brottstyperna skulle kunna komma till uttryck på ett mer nyanserat sätt än i dag. Följaktligen kan det vid övervägandena av straffskalan för barnfridsbrott finnas anledning att överväga åtminstone någon annan nivå för minimistraffet än fängelseminimum och fängelse i sex månader, t.ex. fängelse i tre månader.

Utredaren bör också överväga höjt straff för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning mot bakgrund av att riksdagen för regeringen har tillkännagett att straffen ska skärpas genom att maximistraffet höjs från fängelse i sex år till fängelse i tio år (bet. 2021/22:JuU8 punkt 4, rskr. 2021/22:39). Sammanfattningsvis har riksdagen gett uttryck för att det finns behov av att ytterligare inskärpa allvaret i denna typ av brottslighet och att den föreslagna höjningen även kan innebära att grövre brott som synnerligen grov misshandel kan omfattas av fridskränkningsbrotten.

Den 1 juni 2022 infördes ett nytt brott i 4 kap. 4 e § brottsbalken med beteckningen hedersförtryck. Brottet innebär en strängare straffskala för den som med ett hedersmotiv upprepat begår vissa brottsliga gärningar mot en person och gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla.

I propositionen väcks frågan om det är så att anstiftan och medhjälp till brott samt försök, förberedelse och stämpling till brott kan anses ingå i det särskilda brottet för hedersförtryck (prop. 2021/22:138 Ett särskilt brott för hedersförtryck s. 19-20).

Hedersförtrycksbrottet har sin förebild i straffbestämmelsen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. När det gäller vilka gärningar som omfattas av hedersförtrycksbrottet hänvisar den föreslagna straffbestämmelsen, men också fridskränkningsbrotten, till i huvudsak vissa utpekade kapitel i brottsbalken. Som anges i propositionen kan det till viss del uppfattas som oklart om denna konstruktion medför att straffansvar för anstiftan och medhjälp samt försök, förberedelse och stämpling till dessa brott omfattas av straffbestämmelsen om hedersförtryck. Samma frågeställning uppstår även i fråga om straffbestämmelsen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Regeringens bedömning är att det finns goda skäl för att dessa brottsformer ska kunna ingå i de särskilda brotten hedersförtryck eller grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning.