Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter – en utvärdering

Verksamheten med administrativa tjänster finansieras med avgifter, som 2022 gav intäkter på 530 miljoner kronor. Det utgör cirka en tredjedel av Statens servicecenters samlade intäkter, som var närmare 1,5 miljarder kronor 2022. Lönetjänster är det som köps av flest kundmyndigheter (139 myndigheter 2022), följt av tjänster för e-handel (125 myndigheter) och redovisning (80 myndigheter). Lönetjänsterna står för 60 procent av intäkterna i verksamheten med administrativa tjänster och övriga tjänster för 40 procent.

År 2022 gav verksamheten ett överskott på 9,3 miljoner kronor. De ekonomiska resultaten har varit positiva varje år sedan 2017, men var negativa under servicecentrets första fem år. De tidiga årens samlade underskott finansierades genom en räntekontokredit, vilken servicecentret sedan successivt betalat av på. Enligt gällande mål ska Statens servicecenters ekonomi vara i balans senast 2030.

Påverkan på effektiviteten i den statliga administrationen

Syftet med att koncentrera ekonomi- och personaladministrativa tjänster till Statens servicecenter var att öka effektiviteten i den statliga administrationen. Detta förväntades ske genom såväl minskade kostnader som mer kvalitativa förbättringar. Den påverkan på statsförvaltningens effektivitet som skett genom centraliseringen av administrativa tjänster till servicecentret har också berört både kostnads- och kvalitetsaspekter.

Utredningens bild är att påverkan på statsförvaltningens effektivitet av inrättandet av Statens servicecenter i huvudsak har berört tre övergripande områden:

• Produktionen av de berörda administrativa tjänsterna

• Systemaspekter

• Myndigheternas eget arbete med ekonomi- och personaladministration

De indikationer som finns på hur statsförvaltningens effektivitet inom dessa tre områden har påverkats av inrättandet av Statens servicecenter är inte entydiga, varken vad gäller effekternas riktning eller storlek. Men utredningens övergripande bedömning är ändå att centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter totalt sett har haft en positiv påverkan på statsförvaltningens effektivitet. Denna slutsats bygger på en sammanvägd bedömning av påverkan avseende de tre områdena. I synnerhet för mindre myndigheter har reformen gett ett flertal fördelar av mer kvalitativ karaktär.

Samtidigt menar utredningen att det finns starka skäl som talar för att de samlade besparingar som hittills kunnat göras inte har varit av den omfattning som antogs innan reformen genomfördes.

Utredningen är i grunden positiv till att administrativa tjänster centraliseras i statsförvaltningen. Att återgå till de lösningar som fanns innan Statens servicecenter bildades 2012 framstår heller inte som vare sig realistiskt eller önskvärt enligt utredningens mening. Det finns dock ett antal utmaningar i Statens servicecenters verksamhet som behöver hanteras.

Utmaningar i verksamheten

Utveckling och effektivisering av verksamheten

Utredningen har undersökt myndigheternas syn på Statens servicecenter genom en enkät riktad till hela statsförvaltningen och en omfattande intervjustudie. Allmänt sett bedömer kundmyndigheterna att kvaliteten på servicecentrets tjänster är god eller åtminstone godtagbar. Även om kvalitetsbrister har påtalats av vissa myndigheter. En vanlig synpunkt är också att Statens servicecenters verksamhet har blivit bättre över tid.

Statens servicecenters arbete med att utveckla verksamheten sker i samverkan med kundmyndigheterna. Formerna för samverkan och kundservice förefaller vara rimliga. Däremot behöver innehållet sannolikt förbättras. Inte sällan upplever kunderna Statens servicecenter som ganska fyrkantiga i sina interaktioner med kunderna – med ett starkt fokus på sin inre effektivitet, men med sämre känsla för kundvård och enskilda kunders behov. För att bättre svara upp mot kundernas förväntningar kan det finnas skäl att utveckla kulturen inom servicecentret.

Servicecentret och kunderna som kollektiv tycks ha olika syn på hur en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service bör se ut. Skillnaderna i synsätt kring detta är större än vad utredningen hade förväntat. Regeringen, Statens servicecenter och kundmyndigheterna bör verka för att en större samsyn kan nås.

Utredningen föreslår att regeringen uppdrar till servicecentret att redovisa hur man arbetar med kundvårdsfrågor och lämna förslag på åtgärder som kan utveckla relationen till kundmyndigheterna.

Finansiering av utvecklingsverksamhet

Statens servicecenter ska finansiera alla insatser i verksamheten med administrativa tjänster via avgifter. Det tycks medföra en risk för att större utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önskvärd omfattning. Det finns skäl för regeringen att överväga att skjuta till medel och komplettera dagens finansieringsmodell för att förbättra servicecentrets möjligheter att genomföra större utvecklingsprojekt. Det kan exempelvis ske genom en hel eller delvis avskrivning av den låneskuld som Statens servicecenter haft med sig sedan sina tidiga år eller införande av ett särskilt utvecklingsanslag till servicecentret.

Utredningen föreslår att regeringen ger Statens servicecenter i uppdrag att närmare analysera hur dagens finansieringsmodell kan modifieras i syfte att säkerställa att större, samhällsekonomiskt lönsamma utvecklingsprojekt kan komma till stånd.

Frågor kring anslutningsprocessen

När en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter går servicecentret och kunden gemensamt igenom hur det ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Anslutningen är ett omfattande projekt. Att den tar tid och är arbetskrävande ser både servicecentret och kunderna över lag som naturligt.

Enligt utredningen kan vissa förbättringar ske i arbetet med anslutning. Till exempel behöver Statens servicecenter i högre grad säkerställa att den kommande rollfördelningen mellan servicecentret och kundmyndigheten blir helt klargjord under anslutningsprojektet. En väl fungerande anslutningsprocess kräver ett konstruktivt diskussionsklimat mellan de berörda parterna, med förståelse för motsidans argument och ett ömsesidigt givande och tagande. Enligt utredningen är dock inte brister i anslutningsprocessen någon huvudförklaring till att de effektivitetsvinster som uppnåtts torde vara mindre än vad som antogs innan servicecentret inrättades.

Metod för uppföljning av effekter

I enlighet med direktiven har utredningen analyserat hur effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter lämpligen kan följas upp. Utgångspunkten har varit ett tidigare förslag från Ekonomistyrningsverket (ESV) om ett nyckeltalsbaserat uppföljningssystem.

Utredningen bedömer att ett fullskaligt, nyckeltalsbaserat uppföljningssystem inte skulle vara en lämplig metod för att följa upp effekterna av centralisering av administrativa tjänster till Statens servicecenter. Ett sådant system bör därför inte införas.

Om regeringen framöver vill få en samlad bild av hur myndigheternas administrationskostnader och effekterna av centraliseringen till Statens servicecenter utvecklas, så bör det i stället ske genom att exempelvis ESV eller Statskontoret ges i uppdrag att belysa detta. Det kan lämpligen ske om tre–fyra år.

Systemfrågor

Statens servicecenter behöver väl fungerande it-system som stöd i sin verksamhet. Servicecentret har nyligen gjort vissa strategiska vägval i hanteringen av systemfrågor (reducering av antalet använda system och ny anskaffningsstrategi) vilka framstår som vettiga.

Utredningen bedömer att den samlade hantering av systemfrågor som Statens servicecenter kan göra är en av de viktigaste fördelarna med centraliseringen av administrativa tjänster. Servicecentret upphandlar systemlösningar samlat för många myndigheter. Det kan ge mer kostnadseffektiva och säkrare lösningar med bättre funktionalitet. Även byten till nya system kan bli effektivare genom att servicecentret gör det samlat för många myndigheter.

Det är väsentligt att Statens servicecenter på lämpligt sätt förmår hantera kundmyndigheternas önskemål på systemens utformning.

Säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet

Utredningen ska analysera hur Statens servicecenter arbetar med säkerhetsskydd och it- och informationssäkerhet och hur det påverkar säkerheten i administrationen hos anslutna myndigheter och i statsförvaltningen som helhet. Utredningen bedömer att servicecentret är väl rustat för att bedriva ett systematiskt arbete med säkerhet och säkerhetsskydd och även gör det i praktiken. Det bidrar både direkt och indirekt till kundmyndigheternas säkerhet.

Statens servicecenter hanterar administrativa tjänster åt många myndigheter. Därmed samlas en stor mängd uppgifter på samma ställe, vilket medför risker. Servicecentret möter dessa risker med åtgärder avseende säkerhet och säkerhetsskydd. De senare inkluderar informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet.

Statens servicecenters internrevision har granskat it-säkerheten och pekat på brister i den interna styrningen och kontrollen. Myndighetens styrelse har beslutat om en åtgärdsplan, resurser har avsatts och ytterligare kompetens inom it-säkerhet har rekryterats. Utredningen bedömer att servicecentret har en god bild av behovet av åtgärder och har intensifierat arbetet med it-säkerheten.

Servicecentrets säkerhetsskyddschef deltar regelbundet i myndighetens ledningsgrupp. Det underlättar för denne att tidigt bidra till lämpliga strategiska vägval för ett väl anpassat säkerhetsskydd.

Statens servicecenter betraktar lönetjänsten som säkerhetskänslig verksamhet på grund av mängden uppgifter som hanteras. Servicecentret kan inte hantera säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter i lönetjänsten. Vanliga löneuppgifter kan för det mesta inte bli säkerhetsskyddsklassificerade eftersom det inte finns stöd för sekretess i Offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Uppgifter som begärs ut ur lönesystemen kan dock omfattas av en sekretessregel i OSL utan att vara säkerhetsskyddsklassificerade. Till exempel kan en begäran av mängduttag skyddas med stöd av 15:2 OSL eller uppgift om enskilds hälsa skyddas med stöd av 21:1 OSL.

Åtgärder för ökad anslutning

Utredningen ska analysera förutsättningarna för ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter. Utredningen bedömer att en ökad anslutning av myndigheter till servicecentret kan bidra till effektivisering av statsförvaltningens administration. Skälen är i huvudsak desamma som inför servicecentrets bildande 2012. En koncentration av ekonomi- och personaladministrativa tjänster till en aktör förväntas leda till stordrifts- och andra fördelar. Om fler myndigheter ansluts ökar i princip möjligheterna till detta.

Många av de myndigheter som ännu inte är anslutna är dock stora myndigheter. Jämfört med i dag kan det möjligen försvåra för servicecentret att fullt ut tillämpa befintliga standardlösningar vid kommande anslutningar. Därtill kan antas att de största myndigheterna sannolikt är tillräckligt stora för att kunna utvinna betydande stordriftsfördelar i sin administration även när den hanteras i egen regi. Dessa faktorer kan påverka potentialen för att utvinna stordriftsfördelar bland nya kunder av detta slag. Även mixen av köpta tjänster kan ha betydelse. I dag är anslutningen störst till servicecentrets lönetjänster. Det är inte givet att samma möjligheter till stordriftsfördelar kommer att finnas vid en expansion inom övriga tjänster, det vill säga redovisning, e-handel och konsulttjänster.

Enligt direktiven ska utredningens förslag om åtgärder som kan främja en ökad anslutning av statliga myndigheter till Statens servicecenter i första hand ta sikte på frivilliga överenskommelser. Givet detta är det enligt utredningen i princip samma faktorer som inför bildandet av servicecentret 2012 som kan främja en ökad anslutning. Myndigheterna måste bli övertygade om att deras ekonomi- och personaladministration kommer att fungera minst lika bra, och helst bättre och effektivare, som kund hos Statens servicecenter än i egen regi. Det förutsätter att servicecentret erbjuder tjänster som av myndigheterna upplevs som attraktiva, det vill säga som är kvalitativa och rimligt prissatta.

För att fler stora myndigheter ska ansluta sig torde det krävas mer specialanpassade erbjudanden utifrån deras specifika förutsättningar. Samtidigt behöver Statens servicecenter värna betydelsen av standardisering och möjligheter till stordrift.

Utredningsarbetet har visat att det i praktiken finns vissa variationer vad gäller frågan om ytterligare anslutningar till Statens servicecenter. Vissa myndigheter har arbetat mer aktivt i anslutningsfrågan. Enligt utredningen behöver regeringen utveckla en tydligare och mer enhetlig styrning i frågor som rör anslutning till servicecentret. Värdet av att se statsförvaltningen som en samlad koncern bör beaktas i större utsträckning.

Utredningen ska bedöma om en författningsreglerad skyldighet för myndigheterna att redovisa skäl för att inte ansluta sig till servicecentret skulle vara ändamålsenlig för att få fler att ansluta sig. Utredningen bedömer att så inte är fallet. En sådan regel bör därför inte införas. Enligt utredningen finns det bättre metoder om regeringen vill öka trycket på de myndigheter som inte är kunder till servicecentret att ansluta sig. Det kan exempelvis ske genom förordningen om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster eller uppdrag till enskilda myndigheter.

Centralisering av fler tjänster i statsförvaltningen

I uppdraget ingår att analysera om centralisering av ytterligare tjänster till Statens servicecenter kan bidra till ökad effektivitet i den statliga administrationen. Utredningens bild är att det finns ganska många tjänster där centralisering till en aktör i staten sannolikt skulle kunna öka statsförvaltningens samlade effektivitet. Det handlar främst om tjänster som kräver kompetenser eller resurser som det inte är givet att alla myndigheter, i synnerhet inte de mindre, kan eller bör upprätthålla på egen hand. Eventuella förslag om att centralisera en specifik tjänst behöver dock föregås av en mer ingående analys av förutsättningarna i det enskilda fallet, till exempel av marknadsförhållandena, än vad utredningen kunnat göra.

Om en tjänst centraliseras i statsförvaltningen bör den enligt utredningen helst föras till någon myndighet som redan har kompetens och utför uppgifter inom området. Om ytterligare tjänster ska centraliseras till Statens servicecenter bör de därför knyta an till servicecentrets kärnkompetens, det vill säga att ha kunskap om ekonomi- och personaladministrativa frågor och att storskaligt kunna utföra tjänster inom detta område.

I dagsläget tycks servicecentret vara i en viss konsolideringsfas där befintliga tjänster utvecklas och befintliga och planerade anslutnings- och migreringsprojekt genomförs. Det finns därför skäl att avvakta med att eventuellt tillföra servicecentret nya arbetsuppgifter inom områden där man i dag inte är verksam.

Förutsättningar för anslutning av kommuner och regioner

I uppdraget ingår att analysera och bedöma förutsättningarna för att kommuner och regioner ska kunna ansluta sig till Statens servicecenters administrativa tjänster. Utredningens slutsats är att det för närvarande inte finns skäl för regeringen eller Statens servicecenter att eftersträva en sådan lösning. För det talar flera skäl:

• Kommuner och regioner tycks ha litet behov och intresse av att kunna ansluta sig till servicecentrets administrativa tjänster.

• De rättsliga förutsättningarna är inte gynnsamma.

• För Statens servicecenter skulle det vara en ny och riskfylld verksamhet att leverera tjänster till kommuner och regioner.

Om kommunsektorn framöver ser behov av mer centraliserade lösningar för sin personal- och ekonomiadministration, så framstår det mer naturligt att initiativet i första hand tas inom kommunsektorn, till exempel inom ramen för samarbetet i Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).