En ny lag om stöd vid korttidsarbete – ett mer förutsägbart, förenklat och stärkt regelverk

Förutsättningarna för stöd blir mer träffsäkra och förenliga med stödets syfte

Kommitténs översyn har visat att förutsättningarna för godkännande för stöd i det öppna och permanenta systemet är svårbedömda. Det beror till stor del på att det är svårt att avgöra om arbetsgivaren har fått tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter, vilket är en förutsättning för stöd enligt den nuvarande lagen. Prövningen kompliceras av att en arbetsgivare kan ha ett omfattande behov av att minska arbetstiden, även innan de ekonomiska konsekvenserna blivit tydliga eller kännbara.

Kommittén bedömer att förutsättningarna för stöd behöver bli mer tydligt kopplade till syftet med stödet. Syftet med stödet är inte att stötta arbetsgivare som har fått tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter. Syftet med stödet är att stötta långsiktigt livskraftiga arbetsgivare med ett tillfälligt och betydande behov av arbetstidsminskning. Kommittén föreslår därför att det centrala vid bedömningen ska vara arbetsgivarens behov av arbetstidsminskning. Med en sådan utgångspunkt blir det tydligt att stödet möjliggör för arbetsgivare att bibehålla en viktig koppling mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Ändringen av förutsättningarna för stöd kommer att underlätta prövningen av rätten till stöd och tillgodose att stödet blir mer träffsäkert. Att behovet av arbetstidsminskning blir avgörande möjliggör också att stödet kan nyttjas i ett tidigare skede för att motverka att arbetsgivaren får allvarliga ekonomiska svårigheter.

Kommitténs förslag innebär att följande förutsättningar ska vara uppfyllda för att en arbetsgivare ska beviljas godkännande för stöd.

• Behovet av arbetstidsminskning ska vara betydande . Detta krav tydliggör att stöd endast ska lämnas till arbetsgivare som är allvarligt drabbade.

• Behovet av arbetstidsminskning ska vara tillfälligt , eftersom stödets syfte är att stötta livskraftiga företag som har för avsikt att återgå till full produktion när krisen är över.

• Behovet av arbetstidsminskning ska ha orsakats av ekonomiska svårigheter utom arbetsgivarens kontroll . Härigenom tydliggörs att stödet endast syftar till att stötta arbetsgivare när det inträffar händelser som ligger utom arbetsgivarens kontroll, dvs. omvärldshändelser eller andra exogent betingade händelser som har en anknytning till arbetsgivarens verksamhet.

• Behovet av arbetstidsminskning ska inte rimligen ha kunnat förutses eller undvikas . Detta krav syftar bl.a. till att säkerställa att stöd endast lämnas till arbetsgivare som gjort de anpassningar av verksamheten som är rimliga för att undgå ett betydande behov av arbetstidsminskning.

Kommittén föreslår vidare att det inte längre ska krävas att arbetsgivaren har använt sig av andra tillgängliga åtgärder för att minska kostnaden för arbetskraft. Detta krav, som finns i nuvarande lag, anser kommittén framför allt försvårar prövningen för Skatteverket och medför en osäkerhet för arbetsgivaren huruvida stöd kommer att beviljas. Erfarenheter från tidigare kriser visar att arbetsgivare vidtar de åtgärder som krävs för att minska kostnaderna för arbetskraften, även utan ett sådant uttryckligt krav.

Fler arbetsgivare kan kvalificeras till stödet, men incitamenten i systemet motverkar ett överutnyttjande

Kommitténs förslag om ändrade förutsättningar för stöd tydliggör att stödet ska lämnas till livskraftiga arbetsgivare som har ett tillfälligt och betydande behov av arbetstidsminskning. Förslaget medför att det kan bli lättare för arbetsgivare att uppfylla förutsättningarna för stöd, eftersom det inte längre kommer att krävas att arbetsgivare ska ha fått allvarliga ekonomiska svårigheter. Detta kan öka möjligheterna för arbetsgivare att nyttja systemet. Det är därför viktigt att det finns incitament i systemet som motverkar ett överutnyttjande och att regleringen ger goda möjligheter till kontroll av de arbetsgivare som beviljats stöd. De bestämmelser som är viktiga för att upprätthålla incitamenten i systemet är följande.

• Kostnaderna för korttidsarbete ska delas mellan arbetsgivare, arbetstagare och staten. De fasta arbetstids- och löneminskningsnivåerna på 20, 40 och 60 procent ska behållas i systemet. Stödet ska även fortsättningsvis uppgå till en tredjedel av kostnaderna för arbetsbefriad tid, vilket innefattar lön och arbetsgivaravgifter. Kostnadsdelningen innebär att arbetstagare får en viss löneminskning, samtidigt som arbetsgivarens kostnader för arbetad tid ökar. Detta tillgodoser att systemet endast nyttjas då det finns ett betydande behov av arbetstidsminskning och en reell risk för uppsägningar.

• Det ska finnas en överenskommelse om korttidsarbete mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Om arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal ska förutsättningarna för korttidsarbete regleras i ett lokalt kollektivavtal. Om arbetsgivaren inte är bunden av kollektivavtal ska det finnas skriftliga avtal om korttidsarbete med minst 70 procent av arbetstagarna vid en driftsenhet. Att en överenskommelse måste finnas tillgodoser att systemet nyttjas på ett ändamålsenligt sätt.

• Det ska finnas en karenstid. Karenstiden är betydelsefull för att motverka att arbetsgivare söker stödet i onödan och motverkar de negativa effekter som kan uppstå om stödet stöttar arbetsgivare med mer strukturella svårigheter. Kommittén föreslår dock att karenstiden sänks från 24 kalendermånader till 12 kalendermånader och att den ska räknas från den sista stödmånaden som stöd lämnats för. En sådan ändring bedöms ändamålsenlig och stärka systemets konkurrenskraft.

Systemet förenklas i flera avseenden

Stödet vid korttidsarbete är ett krisstöd och det är viktigt att stödet är enkelt att administrera för arbetsgivare och handläggande myndighet. Om systemet är komplicerat att tillgodogöra sig för arbetsgivare och innehåller många tidsfrister finns det en risk att handläggningstiderna blir långa, vilket i sin tur kan leda till att utbetalningen av stödet fördröjs. Detta minskar systemets trovärdighet och betydelse. Arbetsgivarens ekonomiska risker kan också öka, eftersom det kan bli oklart om stöd kommer lämnas för redan genomfört korttidsarbete. Kommittén anser att förfarandet för stöd behöver förenklas och föreslår därför flera förändringar av systemet.

• Stödperioden förlängs till nio kalendermånader. Enligt nuvarande lag behöver en förlängningsansökan lämnas in till Skatteverket för att stödperioden ska kunna förlängas från sex till nio kalendermånader. Detta ökar administrationen av systemet och medför att handläggningstiderna blir längre, vilket även skedde under pandemin. Att stödperioden i stället förlängs till nio kalendermånader kommer att underlätta för både Skatteverket och arbetsgivarna. Detta innebär dock att stödet kommer att kunna utgå en längre tid efter ett godkännande för stöd. Kommittén bedömer dock att systemets kostnadsdelning, som innebär att arbetsgivarens kostnad för arbetad tid ökar, motverkar att stödet nyttjas under längre tid än behövligt.

• En fast tidpunkt ska införas för jämförelsemånaden. En konsekvens av nuvarande definition, som utgår från tidpunkten för Skatteverkets beslut om godkännande, är att jämförelsemånaden kan variera beroende på Skatteverkets handläggningstid. Detta medför att jämförelsemånaden blir oförutsägbar. Jämförelsemånaden bör i stället som utgångspunkt vara tre kalendermånader före den kalendermånad en ansökan om godkännande har kommit in till Skatteverket. Regeringen ska dock kunna ändra den genom föreskrift om det uppstår ett sådant behov.

• De löpande avstämningarna under stödperioden ska tas bort. Under pandemin innebar de löpande avstämningarna en administrativ börda och vållade stora tillämpningsproblem. Det är också oklart i vilken grad de faktiskt bidrog till att minska missbruk. Kommittén föreslår därför att de löpande avstämningarna ersätts med en slutlig avstämning. Avstämningstidpunkten ska sammanfalla med tidpunkten för anmälan om avstämning. Avstämningstidpunkten ska också förlängas från senast en kalendermånad till senast två kalendermånader efter stödperiodens utgång för att sammanfalla med den tidpunkt då en ansökan om stöd för sista stödmånaden ska komma in. Detta medför större möjligheter för arbetsgivarna att justera avtal för att den tillämpande arbetstids- och löneminskningen ska överensstämma med de avtalade nivåerna. För att motverka inaktivitet under stödperioden blir arbetsgivaren dock skyldig att lämna in en anmälan om avstämning tidigare om arbetsgivaren inte nyttjat stödet under tre på varandra följande kalendermånader.

• Förfarandet för ersättning för kompetensinsatser ska förenklas. I dag är förfarandet komplicerat med flera tidsfrister eftersom en arbetsgivare behöver komma in med både en ansökan och en anmälan om avstämning. Kommittén föreslår att endast en ansökan om ersättning för kompetensinsatser ska lämnas in och att kravet på anmälan om avstämning ska tas bort.

• Skyndsamhetskrav införs för Skatteverkets handläggning av ansökan om stöd. I nuvarande lag finns endast skyndsamhetskrav för godkännande om stöd. Det bedöms viktigt att skyndsamhetskravet också gäller ansökan om stöd, för att understryka att stödet är ett krisstöd och att arbetsgivare inte ska behöva vänta längre än nödvändigt på att stödet betalas ut.

Bestämmelserna om återbetalningsskyldighet blir mer proportionerliga

Under pandemin blev många arbetsgivare återbetalningsskyldiga för stöd som lämnats. Det berodde i många fall på att arbetsgivaren kommit in med en anmälan om avstämning för sent eller att en avstämning visat att den tillämpade genomsnittliga arbetstids- eller löneminskningsnivån inte haft stöd i lagen eller avtal om korttidsarbete. Det är viktigt att bestämmelserna om återbetalningsskyldighet är ändamålsenliga och inte drabbar arbetsgivare på ett oproportionerligt sätt. Kommittén föreslår därför förändringar av återbetalningsskyldigheten i vissa avseenden.

• En arbetsgivare ska fortsatt vara återbetalningsskyldig för allt stöd som har betalats för en arbetstagare under en avtalsperiod om tilllämpad genomsnittlig arbetstids- och löneminskningsnivå inte överensstämmer med de fasta nivåerna i lagen eller saknar stöd i avtal. Det är viktigt att återbetalningsskyldigheten kvarstår för att inte minska incitamenten att hålla överenskomna avtal. Kommittén bedömer dock att det ska införas en möjlighet för Skatteverket att vid särskilda skäl meddela undantag från återbetalningsskyldigheten. Det kan vara fall då det framstår som oproportionerligt att hela stödet ska återbetalas i förhållande till det fel som har gjorts.

• En arbetsgivare ska fortsatt vara återbetalningsskyldig för allt stöd som har betalats ut om en anmälan om avstämning inte lämnas in efter att Skatteverket förelagt arbetsgivaren att lämna in anmälan om avstämning. Denna återbetalningsskyldighet tillgodoser att arbetsgivarna följer bestämmelserna om avstämning av stödet. Kommittén föreslår dock att Skatteverket helt eller delvis ska kunna befria arbetsgivaren från återbetalningsskyldighet om det finns särskilda skäl för en befrielse. Detta bedöms ge större utrymme för befrielse än nuvarande krav på att återkrav ska vara uppenbart oskäligt. Återbetalningsskyldigheten kan omfatta stora belopp och om utrymmet för eftergift är för litet finns det en risk att konsekvenserna av en för sen anmälan inte blir proportionerliga.

Systemet stärks för att möjliggöra en effektiv kontroll och motverka missbruk

Under pandemin uppstod utmaningar vad gällde möjligheterna att ha en effektiv kontroll av stödet och motverka missbruk. Det stora antalet ansökningar om stöd ökade behovet av efterkontroller. Det var därtill mycket svårt att utreda ärenden som gällde brott mot stödet. Trots att Tillväxtverket fick flera tips om oegentligheter och upprättade brottsanmälningar, ledde endast en anmälan av samtliga från 2020 och 2021 till åtal.

Eftersom stödet kan uppgå till stora belopp och också nyttjas i situationer då behovet av stöd är stort är det viktigt att Skatteverket ges goda förutsättningar att utföra efterkontroller av stödet. En stärkt kontroll minskar vidare risken för ett överutnyttjande av stödet. Det är också viktigt för systemets legitimitet att stöd inte lämnas till oseriösa arbetsgivare. Kommittén föreslår därför ett antal bestämmelser i den nya lagen i syfte att möjliggöra en effektiv kontroll och motverka missbruk.

• Det ska inte vara möjligt att få stöd i förhand. Stöd ska endast betalas ut efter en stödmånads utgång och beräknas efter faktisk tid i korttidsarbete. Ersättning för kompetensinstatser ska inte heller betalas ut i förskott. Förskottsbetalningar ökar risken för missbruk väsentligt och bör därför inte längre vara möjliga.

• Skatteverket ges en möjlighet att besluta att stöd inte ska lämnas till arbetsgivare som är dömd för brott som gör att arbetsgivarens redbarhet kan ifrågasättas. Om arbetsgivaren är en juridisk person, får Skatteverket också besluta att stöd inte ska lämnas om en fysisk person som har ett betydande inflytande i verksamheten har dömts för ett sådant brott. Domar som fått laga kraft för mer än tre år sedan får däremot inte ligga till grund för ett beslut om att stöd ska nekas.

• Det ska inte vara möjligt att lämna godkännande för stöd, preliminärt stöd eller ytterligare stöd till arbetsgivare som har näringsförbud, skatte- och avgiftsskulder eller skulder avseende återkrav av stöd enligt lagen om stöd vid korttidsarbete, vilka har överlämnats till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Om arbetsgivaren är en juridisk person får en fysisk person som har ett betydande inflytande i verksamheten, inte ha näringsförbud.

• Det ska heller inte vara möjligt att lämna godkännande för stöd, preliminärt stöd och ytterligare stöd till en arbetsgivare som är skyldig att upprätta en kontrollbalansräkning, genomgår företagsrekonstruktion eller är på obestånd. Preliminärt stöd och ytterligare stöd får däremot lämnas för korttidsarbete som utförts innan ett beslut om företagsrekonstruktion har fattats.

• En anmälningsskyldighet införs för arbetsgivaren. Detta innebär bl.a. att arbetsgivaren ska vara skyldig att anmäla till Skatteverket om det inträffar sådana omständigheter som medför att arbetsgivaren inte längre uppfyller förutsättningarna för stöd, t.ex. att arbetsgivaren genomgår en företagsrekonstruktion.

• Skatteverkets möjligheter att utöva kontroll och utreda arbetsgivare som beviljats stöd ska stärkas. Skatteverket ska få besluta om revision och, om sådant behov uppstår, använda tredjemansförelägganden för att få in uppgifter som behövs för kontroll av stödet. Bestämmelserna om bevissäkring i skatteförfarandelagen (2011:1244) blir också tillämpliga.

• Skatteverket ges utökade möjligheter att återkräva stöd som lämnats felaktigt till en arbetsgivare genom att bestämmelserna i skatteförfarandelagen om betalningssäkring och företrädaransvar blir tillämpliga.

• Straffbestämmelser införs i den nya lagen. Ett nytt brott som utgår från att arbetsgivaren har lämnat oriktiga uppgifter, eller inte följt anmälningsskyldigheten, införs. Ett brott ska föreligga i sådana fall om det uppstått en fara för att stöd vid korttidsarbete tillgodoförs felaktigt eller med ett för högt belopp, eller inte återkrävs i situationer då arbetsgivaren saknar rätt till stöd. Brottet ska hanteras av Ekobrottsmyndigheten. Straffet för brott av normalgraden ska vara fängelse i högst två år. Straffet för ringa brott ska vara böter eller fängelse i högst sex månader. Straffet för grovt brott ska vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Kommittén anser att det tillfälliga hindret för stöd vid vinstutdelning och värdeöverföringar som gällde viss tid under pandemin inte ska finnas i den nya lagen. Den bestämmelsen var trubbig och träffade alla vinstutdelningar utan någon bedömning av vare sig storlek eller effekt för verksamhetens ekonomi. Dessutom medförde bestämmelsen tydliga nackdelar för t.ex. fåmansföretag och företag inom internationella koncerner. Bestämmelsen var därtill inkonsekvent eftersom den träffade alla vinstutdelningar, men inte alla värdeöverföringar, t.ex. koncernbidrag. Kommittén anser därför att någon sådan bestämmelse inte bör införas i den nya lagen.

Kommittén anser att revisorsintyg inte heller ska krävas i den nya lagen. Revisorsintygen ökade administrationen och kostnaderna för arbetsgivarna under pandemin. Nyttan med intygen är därtill begränsad, eftersom förutsättningarna för stöd ändå behöver prövas av Skatteverket.

Systemet behöver kunna förstärkas under en synnerligen djup lågkonjunktur

En viktig del i att systemet blir mer förutsägbart är att det är anpassat för att kunna nyttjas under olika typer av kriser som kan uppstå. Kommittén föreslår därför att regeringen ska ha möjlighet att genomföra förutbestämda förstärkningar av systemet vid en synnerligen djup lågkonjunktur. Att regeringen får en sådan möjlighet ökar flexibilitet i systemet eftersom systemet kan anpassas om den kris som drabbar samhället anses vara tillräckligt allvarlig. Det innebär även att det kan införas relativt snabbt då förstärkningarna inte kräver beslut av riksdagen. Att förstärkningarna är förutbestämda medför att det blir tydligt och förutsägbart för arbetsgivare hur systemet för korttidsarbete fungerar under en allvarlig ekonomisk kris. Regeringen föreslås kunna förlänga stödperioderna till tolv kalendermånader, vilket kan förlängas med ytterligare tolv kalendermånader. Regeringen föreslås vidare kunna meddela undantag från karenstiden, öka statens kostnadsandel till hälften av kostnaderna och införa en möjlighet att sänka arbetstiden med 80 procent. Vilka förstärkningar som är lämpligast att göra beror på den specifika krisens natur och förlopp och det är upp till regeringen att bedöma vilka förstärkningar som bör införas och vid vilket tillfälle.

Systemet kan inte stötta alla under en ekonomisk kris

Stöd vid korttidsarbete har som syfte att stötta livskraftiga företag vid en tillfällig kris genom att möjliggöra för arbetsgivare att behålla arbetstagare i verksamheten. Under pandemin skedde flera förändringar av regelverket som utökade vilka arbetstagare som kunde omfattas av systemet. Stöd kunde lämnas för anställda familjemedlemmar till arbetsgivare och under arbetstagares uppsägningstid. Samtidigt väcktes kritik mot systemet för att regelverket är sämre anpassat för företag med en hög personalomsättning och säsongsberoende verksamhet, bl.a. med anledning av att det finns en jämförelsemånad som bestämmer vilka arbetstagare som kan omfattas av stöd. Det var också sådan verksamhet, t.ex. restauranger och inom turism, som var drabbad under längre tid under pandemin.

Kommittén föreslår att anställda familjemedlemmar till arbetsgivare även fortsättningsvis ska undantas från stöd. Om dessa arbetstagare omfattas av stöd ökar kontrollsvårigheterna, eftersom incitamenten att följa avtalad arbetstidsminskning blir lägre, om tydligare ekonomiska intressen finns kopplade till verksamheten. Inte heller anser kommittén att stöd ska kunna utgå under uppsägningstid, eftersom detta motverkar syftet med stödet som är att bibehålla anställningar. Det regelverk som kommittén föreslår kommer även fortsättningsvis vara sämre anpassat för företag med en hög personalomsättning och säsongsberoende verksamhet. Det beror bl.a. på att kommittén föreslår att jämförelsemånaden ska behållas. Jämförelsemånaden tillgodoser att syftet med stödet upprätthålls, dvs. att stöd endast lämnas för arbetstagare som har varit anställda viss tid. Det möjliggör att Skatteverket kan kontrollera tidigare gjorda registreringar över vilka arbetstagare som varit anställda innan korttidsarbete införs på arbetsplatsen. Systemets positiva effekter är som störst om det tillgodoser att arbetsgivare behåller verksamhetskritisk personal i den utsträckning det behövs för att arbetsgivaren snabbt ska kunna återstarta sin verksamhet efter en kris. Systemet är dock inte tänkt att omfatta alla arbetstagare. Kommitténs utvärdering har visat att stödet i stor utsträckning omfattat anställda med en stark förankring till arbetsmarknaden. Arbetstagare med tidsbegränsade anställningar har i stället i större utsträckning förlorat sina arbeten under pandemin. Det är förväntade konsekvenser av systemet. Stödet riktar sig till företag som hamnat i en ekonomisk krissituation och behöver minska kostnaderna för personal. Företag i kris tenderar att minska antalet anställda med tillfälliga kontrakt för att på så sätt minska sina personalkostnader. Att sysselsättningen sjunker när det råder en omfattande ekonomisk kris i samhället är därför ett förväntat utfall och något som korttidsarbete kan dämpa, men inte helt motverka. Att utöka stödet för att det ska möjliggöra för fler anställda att omfattas av systemet, t.ex. nyanställda arbetstagare, riskerar att motverka stödets syfte. Att fler skulle omfattas av stöd skulle i sin tur kunna hämma att en nödvändig strukturomvandling kan ske under en ekonomisk kris. Systemet ska upprätthålla en balans mellan att stötta anställningar som är väsentliga för en återstart för livskraftiga företag, samtidigt som rörligheten på arbetsmarknaden inte hämmas genom att anställda stannar kvar i lågproduktiva företag. Vid en ekonomisk kris kan staten även införa andra åtgärder och stimulanser för att stötta företag och individer Så skedde också under pandemin genom bl.a. omställningsstödet och förstärkningarna av a-kassan. Sådana åtgärder bedöms vara mer ändamålsenliga och bättre lämpade för de grupper av arbetsgivare och arbetstagare som inte omfattas av systemet för korttidsarbete.

När pandemin bröt ut fick den ekonomiska aktiviteten en hastig nedgång och inom vissa delar av ekonomin upphörde i princip efterfrågan. Även arbetsmarknaden påverkades tydligt vilket bl.a. återspeglades i att varseltalen snabbt steg till rekordhöga nivåer och arbetslösheten ökade kraftigt. Antalet konkurser började också stiga vid pandemins initiala skede. Regeringen aviserade och införde snabbt ett flertal stödåtgärder för att stötta näringsliv och enskilda individer. Att stödåtgärderna var flera och nyttjades samtidigt gör det svårt att isolera effekten av just stödet vid korttidsarbete. Trots detta kan kommittén konstatera att flera omständigheter stödjer slutsatsen att stödet varit av stor betydelse för att mildra de ekonomiska konsekvenserna av pandemin vad gäller såväl att stötta företag som att upprätthålla sysselsättningen. Stödet vid korttidsarbete var, förutom anstånd med skatteinbetalning, det stöd som kom att nyttjas i störst omfattning av näringslivet. Sammantaget under 2020 och 2021 har stöd preliminärt beviljats för mer än 75 000 företag och med omkring 40 miljarder kronor. Omkring 580 000 anställda var i korttidsarbete någon gång under 2020, vilket motsvarar nästan 18 procent av samtliga anställda i privat sektor. Stödet möjliggjorde att arbetsgivare kunde behålla sina anställda under en tid då efterfrågan i ekonomin hastigt bromsade in och produktionen sjönk. Vidare underlättade stödet för företag att snabbt öka produktionen när efterfrågan åter tilltog. Stödet har bidragit till att dämpa sysselsättningsminskningen i Sverige. Det gäller i synnerhet vid den ekonomiska nedgången under pandemins första fas, när stödet vid korttidsarbete användes i störst omfattning. När det pandemiska läget tillfälligt förbättrades under sommaren 2020 påbörjades återhämtningen i ekonomin och nyttjandet av stödet minskade påtagligt. Därefter har stödet främst nyttjats inom de branscher som fortsatt drabbades av beteendeförändringar och de restriktioner som införts i syfte att minska smittspridningen. Under pandemins senare faser påverkades inte den ekonomiska aktiviteten på samma sätt, vilket reflekterades i en lägre efterfrågan på stödet.

Stödet nyttjades av branscher som drabbades tydligt av pandemin och dess följdverkningar på ekonomin

De fyra branscher som använde stödet mest under 2020, utan hänsyn tagen till branschens storlek, var tillverkningsindustrin, handeln, hotell- och restaurangverksamhet samt verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik. När stödet infördes användes det i störst omfattning inom tillverkningsindustrin. Från slutet av 2020 var det i stället hotell- och restaurangbranschen som nyttjade stödet mest. Kultur, nöje och fritid var den bransch med högst nyttjandegrad i relation till antalet anställda. Omkring 43 procent av samtliga anställda i branschen omfattades av stödet någon gång under 2020.

Det finns ett tydligt samband mellan hur stödet nyttjades och hur produktionen inom respektive bransch förändrades mellan 2019 och 2020. Stödet har i hög grad nyttjats av de branscher som drabbats tydligt av beteendeförändringar till följd av pandemin och restriktioner som införts, ofta kontaktnära tjänstebranscher. Det återspeglas även i att dessa branscher har haft en tydlig minskning av produktionen under 2020. En stor andel av företagen som har nyttjat stödet har också haft en omfattande minskning av omsättningen under 2020. Bland de branscher som nyttjat stödet är hotell och restaurang den som under 2020 har haft störst andel företag med ett omsättningstapp på minst 30 procent. Samtidigt har ungefär 4,5 miljarder kronor av stödet utbetalats till företag vars omsättning ökade 2020 relativt föregående år. Det behöver dock inte innebära att stödet felaktigt har utgått till dessa företag. Utvecklingen varierade under 2020 med stora omsättningstapp under pandemins inledning följt av en återhämtning under det andra halvåret, särskilt inom vissa branscher. Det talar för att stödet, trots att det till viss del utgått till företag med ökad omsättning, har uppfyllt syftet att underlätta för en snabb återstart för företagen.

Stödet har underlättat återstarten, men förutsättningarna har varierat

Kommittén har analyserat vilken betydelse som stödet har haft för möjlighet till återstart för de branscher som nyttjat stödet mest, dvs. tillverkningsindustrin, hotell- och restaurangverksamhet och handeln. Begreppet återstart kan tolkas på olika sätt och innebörden kan variera beroende på hur ett företag har påverkats. Av kommitténs genomgång framgår att branscherna har drabbats på olika sätt, vilket har betydelse för såväl behovet av, som möjligheten till, återstart.

Tillverkningsindustrin nyttjade stödet som mest under pandemins första fas och därefter minskade användandet när efterfrågan tilltog. Stödet möjliggjorde att anställdas anknytning till arbetsplatsen behölls, vilket underlättade för företagen att åter öka produktionen när efterfrågan steg och verksamheten inte hämmades av utbudsproblematik i samma utsträckning. För denna bransch har stödet fungerat såsom det ursprungligen varit tänkt, nämligen att under en begränsad period möjliggöra att produktion växlar ned för att därefter snabbt kunna växla upp igen när efterfrågan i ekonomin vänder.

Hotell- och restaurangverksamhet har haft en hög nyttjandegrad av stödet och nyttjandet över tid har följt utvecklingen av smittspridningen och gällande restriktioner relativt väl. Stödet bedöms ha underlättat att anpassa arbetade timmar och produktion efter den rådande efterfrågan som har varierat påtagligt under pandemin. Samtidigt har branschen varit drabbad av beteendeförändringar och specifika restriktioner mer eller mindre under hela pandemin och sysselsättningen har minskat tydligt, i synnerhet bland tidsbegränsat anställda. Det var först i början av 2022 som restriktionerna som påverkade branschen fasades ut och det är ännu för tidigt att bedöma om en återhämtning har skett. För hotell- och restaurangbranschen är möjligheten till återstart numera även kopplad till möjligheten att finna arbetskraft, efter- som många anställda har lämnat branschen under pandemin.

Handeln består av flera delbranscher som har drabbats på olika sätt under pandemin. Detaljhandeln har dock påverkats tydligt av att strukturomvandlingen har skyndats på. Det har skett en stor förändring av konsumtionsmönster och många företag har övergått till e-handel och andra har i stället upphört att existera, samtidigt som tillväxten av nya företag har varit omfattande. Kommitténs bedömning är att den strukturomvandling som pågick redan före pandemin kommer att fortsätta. Branschen kan därför snarare antas stå inför en nystart än en återstart.

Problem med tillämpningen har påverkat företagen negativt

Vid stödets införande rådde det en stor osäkerhet kring hur länge pandemin skulle pågå och vilka konsekvenser den skulle få, både med avseende på hälsa och på ekonomi. Regeringen bedömde initialt att det skulle komma in omkring 380 ansökningar om stöd under 2020, men det visade sig snabbt att den prognosen var gravt underskattad. De första två dygnen efter stödets införande kom det in 15 000 ansökningar om stöd och sammantaget beviljades omkring 75 000 ansökningar under 2020. Uppdraget var nytt för Tillväxtverket, genomförandetiden var kort och det saknades bl.a. personal och tillräckliga it-system hos myndigheten för att handlägga den stora mängden ärenden som aktualiserades genom stödet. Inledningsvis kunde Tillväxtverket handlägga och betala ut preliminära stödbelopp relativt snabbt, men därefter förlängdes de genomsnittliga handläggningstiderna, och blev i en del fall orimligt långa. Under 2021 försenades också möjligheterna att ansöka om stöd på grund av Tillväxtverkets behov av ytterligare systemutveckling till följd av förändringar i stödets utformning. Det gjorde att stöd för många perioder fick sökas flera månader efter att korttidsarbete införts på arbetsplatsen.

Osäkerheten kring pandemins förlopp ledde även till oklarheter kring hur länge stödet vid korttidsarbete och dess förstärkningar skulle utgå. Stödet förlängdes vid flera tillfällen med kort varsel och förutsättningarna för stödet ändrades också genom att nya villkor för stöd tillkom i efterhand i regelverket. Att förutsättningarna för stödet ändrades vid flera tillfällen har bidragit till en osäkerhet hos företagen vad gäller möjligheten att beviljas stöd. Att systemet har varit oförutsägbart har försvårat införande av korttidsarbete på arbetsplatsen eftersom det kräver ingående förberedelser och överväganden av arbetsgivare, arbetstagare och fackliga organisationer. Företag har tvingats agera på aviseringar och information som regeringen har presenterat långt innan beslut har fattats av riksdagen.

Kommittén bedömer att långa handläggningstider, tillämpningsfel och andra problem i tillämpningen har medfört att en del företag har valt att inte ansöka om stöd. Det gäller särskilt under stödperioden 2021 då handläggningstiderna var långa och många företag dessutom hade haft en mer utdragen period av ansträngt ekonomiskt läge. För företag har det bidragit till en ökad osäkerhet och minskad förutsägbarhet kring möjligheten att beviljas stöd. Det i sin tur kan ha inneburit att företag har valt att nyttja andra företagsstöd, inte minst möjligheten till tillfälliga anstånd med skatteinbetalningar. Utöver det kan företag även ha valt att skuldsätta sig genom annan belåning.

Stödet har omfattat många på arbetsmarknaden, men långt ifrån alla

Stödet vid korttidsarbete har varit en viktig faktor för att utfallet för sysselsättning och arbetslöshet inte blev så illa som många prognosmakare befarade vid pandemins inledning. Något som styrker denna slutsats är den hastiga nedgången i varseltalen som skedde när stödet infördes. Därtill var det en lägre andel varsel än vanligt som ledde till uppsägning under 2020. För de individer som kunde behålla sitt arbete på grund av korttidsarbete har stödet inneburit en högre inkomst än om de blivit arbetslösa. Anställda i korttidsarbete har under pandemin fått behålla 88–96 procent av sin lön eftersom staten stått för en större del av kostnaden för stödet. Att anställda i korttidsarbete har fått behålla stora delar av sin inkomst har lett till positiva effekter, t.ex. att konsumtionen har kunnat hållas uppe under pandemin.

De ekonomiska skillnaderna har dock ökat eftersom alla grupper inte har omfattats av stödet. Sysselsättningen sjönk tydligt under första halvåret 2020, i synnerhet bland tidsbegränsat anställda som stod för drygt 60 procent av den totala minskningen. Det är en särskilt stor minskning eftersom tidsbegränsat anställda utgör en relativt liten andel av alla sysselsatta. Många företag som nyttjade stödet minskade antalet anställda under 2020, vilket är ett förväntat utfall givet det allvarliga ekonomiska läget. Minskningen av antalet anställda var särskilt stor bland företag inom hotell och restaurang där närmare 30 procent av företagen som nyttjade stödet minskade antalet anställda med minst 30 procent. Det återspeglar det stora antalet med en tidsbegränsad anställning inom branschen som förlorade arbetet under pandemins första fas.

Segregationen på arbetsmarknaden avspeglas i vilka individer som har omfattats av stödet

Omkring 580 000 anställda omfattades av stödet vid korttidsarbete under 2020. Av dessa var omkring 63 procent män och 37 procent kvinnor. Skillnaderna i kön, ålder, utbildning och ursprung bland de arbetstagare som har omfattats av stödet återspeglar i stort fördelningen bland anställda i de branscher som har nyttjat stödet. Det råder således varken en tydlig över- eller underrepresentation bland de grupper som har omfattats av stödet.

Även om stödets utformning är könsneutral påverkas den ekonomiska jämställdheten av att den svenska arbetsmarknaden är könssegregerad. Stödet är bättre anpassat för branscher med goda möjligheter att växla i produktion efter efterfrågan, t.ex. tillverkningsindustrin. Inom tillverkningsindustrin är tre fjärdedelar av de anställda män.

Stödet är även bättre anpassat för verksamheter där det är vanligare med tillsvidareanställningar, vilket är en anställningsform som förekommer oftare bland män än kvinnor.

Att fler män än kvinnor har tagit del av stödet bedöms ha påverkat den ekonomiska jämställdheten negativt, åtminstone på kort sikt, genom att fler män än kvinnor har fått behålla en stor del av sin inkomst för icke arbetad tid. Samtidigt är det viktigt att framhålla att den ekonomiska jämställheten i samhället påverkas av fler faktorer än ett enskilt stöd. Kvinnor är t.ex. överrepresenterade i den offentliga sektorn. Den offentliga sektorn har inte omfattats av stödet, men har heller inte påverkats av minskad efterfrågan under pandemin, snarare tvärtom. Till skillnad från utvecklingen i många andra länder förefaller effekten av pandemin på såväl de genomsnittliga arbetsinkomsterna som totalinkomsterna vara mer begränsade för kvinnor än för män i Sverige.

Att stödet var förstärkt under lång tid har ökat riskerna för negativa effekter

Att ett system för korttidsarbete medför negativa effekter är oundvikligt. Risken för dessa är särskild stor under en allvarlig kris då stödet snabbt uppnår höga volymer. Omfattningen av de negativa effekterna kan minimeras genom att stödets utformning minskar incitamenten för ett överutnyttjande. Att stödet har varit förstärkt under pandemin har ökat risken för ett övernyttjande av stödet, eftersom arbetsgivarens kostnad för stödet har varit jämförelsevis låg. Vidare har arbetstagaren fått behålla en stor del av sin inkomst, vilket också ökat risken för ett övernyttjande av stödet eftersom även arbetstagarens incitament att motsätta sig korttidsarbete, genom att söka ett annat arbete, har varit låg. Ett överutnyttjande av stödet medför risker för bl.a. ökade dödviktseffekter, en hämmad strukturomvandling och en minskad rörlighet på arbetsmarknaden. Att många företag fortsatte att nyttja stödet när konjunkturläget stärktes talar för att stöd till viss del har utgått till lågproduktiva företag. Även konkursutvecklingen under pandemin, som varit jämförelsevis låg, styrker den bedömningen. Detta är omständigheter som talar för att stödet har bidragit till att hämma en nödvändig strukturomvandling. Samtidigt har strukturomvandlingen påskyndats genom beteendeförändringar till följd av pandemin bl.a. genom en ökad andel e-handel, vilket till viss del har motverkat de negativa effekterna.

Många företag har tydligt ökat sin produktion och omsättning under 2020, vilket indikerar att stöd har utgått till företag som även utan stödet skulle ha behållit sin personal (s.k dödviktseffekter). Dödviktseffekterna bedöms dock inte ha varit omfattande eftersom stödet har utgått till de branscher som har varit tydligt drabbade under pandemin och att nyttjandet har minskat allt eftersom återhämtningen i ekonomin och på arbetsmarknaden fortgått.

Stödet har bidragit till att hämma rörligheten på arbetsmarknaden, i synnerhet under 2021, när efterfrågan på arbetskraft var jämförelsevis hög. Majoriteten av arbetstagarna omfattades av stödet i högst sex månader, men det fanns även arbetstagare med längre stödperioder, vilket ökar risken för att dessa stannar kvar i lågproduktiva företag i stället för att söka sig vidare (s.k. inlåsningseffekter). Ersättning för kostnader för kompetensinsatser vid korttidsarbete blev möjligt från 2021, men få av de anställda som då omfattades av stödet har deltagit i kompetensinsatser. Studier visar att risken för en negativ påverkan på en individs kompetens ökar vid längre tider utan arbete eller studier. För anställda i korttidsarbete är det särskilt en risk vid längre stödperioder och vid en större arbetstidsförkortning.

Förstärkningen av stödet kunde ha trappats ned tidigare

Stödet har fått en stor betydelse genom att stödja ekonomin och företag under pandemin. Ekonomin återhämtade sig snabbare än förväntat och redan under det tredje kvartalet 2020 steg BNP-nivån tydligt. Användningen av stödet, på en aggregerad nivå, minskade successivt allt eftersom ekonomin förbättrades. Sett till branschernas produktionsvärde kan det konstateras att de branscher som bidrar mest till svensk produktion, däribland tillverkningsindustrin, också nyttjade stödet som mest under den första fasen av pandemin. Därefter minskade användandet för att under 2021 vara på betydligt lägre nivåer. Kommittén bedömer därför att de positiva effekterna av stödet för svensk ekonomin var störst under 2020, i synnerhet under den ekonomiska nedgången vid pandemins första fas. Under 2021, vid pandemins senare faser, är effekterna däremot svårare att bedöma eftersom en tydlig återhämtning skett i ekonomin och på arbetsmarknaden, samtidigt som stödet i hög grad nyttjades av företag som var särskilt drabbade av rådande restriktioner, såsom inom hotell- och restaurangverksamhet.

Kommittén bedömer, utifrån den uppföljning som har gjorts i efterhand, att det förstärkta stödet kunde ha trappats ned vid inledningen av 2021 givet den ekonomiska utvecklingen. Återhämtningen i ekonomin påbörjades redan under andra halvåret 2020 och många branscher återgick snabbt till en förpandemisk produktionsnivå. Stödet var kostsamt och förstärkningen av stödet ökade riskerna för negativa effekter för samhällsekonomin. I realtid var en sådan bedömning betydligt svårare att göra. Trots många indikationer på en avsevärt förbättrad ekonomi rådde stor osäkerhet kring smittspridningen och effekten av vaccinationerna. Det saknades dessutom statistik för att kunna följa hur många anställda som omfattades av stödet per månad. Regeringen införde också en mängd nya, mer ingripande restriktioner som särskilt drabbade vissa kontaktnära tjänstebranscher. Under sådana förhållanden blev stödet framför allt ett kompensatoriskt stöd. Det kan dock ifrågasättas om stödet vid korttidsarbete var det mest ändamålsenliga sättet att kompensera särskilt drabbade verksamheter i det läget. Delar av regelverket medförde svårigheter för branscher med hög personalomsättning att tillgodogöra sig stödet. Många anställda har också, trots att stödet har nyttjats i hög utsträckning, lämnat exempelvis hotell- och restaurangbranschen. Kommittén bedömer att det behövs en mer ingående analys utifrån samtliga företagsstöd som utgått under pandemin för att kunna bedöma vilket stöd som var mest ändamålsenligt för att kompensera de arbetsgivare vars verksamhet särskilt påverkades av restriktionerna. Dessa överväganden är också viktiga för att kunna vara bättre förberedd för en framtida kris. Sådana överväganden görs dock inte inom ramen för detta delbetänkande.

En internationell utblick visar att system för korttidsarbete har varit betydelsefulla i flera länder

System för korttidsarbete har funnits i 31 av 38 OECD-länder. Av dessa hade 23 ett befintligt system och valde, precis som Sverige, att förstärka systemen under pandemin. OECD har bedömt att stödet har bidragit till att hålla sysselsättningen uppe under pandemin; en slutsats som kommittén delar. Kommittén har även närmare analyserat användningen av systemen i Tyskland, Finland och Storbritannien och kunnat konstatera att systemen nyttjats på liknande sätt som i Sverige. Korttidsarbete har nyttjats av flertalet branscher främst i inledningen av pandemin och därefter har nyttjandet framför allt koncentrerats till kontaktnära tjänstebranscher särskilt drabbade av pandemin och de restriktioner som införts för att förhindra smittspridningen. Kommitténs slutsats av jämförelsen mellan länderna är att det finns vissa skillnader mellan Sveriges och jämförelseländernas regelverk för korttidsarbete. Dessa skillnader kan ha betydelse på sikt vad gäller exempelvis konkurrenskraften mellan länderna. Vad gäller utfallet efter pandemin framgår däremot inte några avgörande skillnader mellan länderna som kan kopplas till stödens utformning. Det viktiga för utfallet har varit att det existerat ett stöd för korttidsarbete i någon form. Stödet har haft en stor betydelse för näringslivet och sysselsättningen i samtliga länder, åtminstone under 2020 då ekonomin och sysselsättningen var som mest drabbad.

Kommitténs arbete fortsätter

Stödet vid korttidsarbete har nyttjats under en period då svensk ekonomi var präglad av en mycket stor osäkerhet och i en omfattning som inte hade förutsetts när stödet infördes. Utvärderingen visar att stödet har haft en stor betydelse för att upprätthålla aktiviteten i den svenska ekonomin och dämpa de negativa konsekvenserna på arbetsmarknaden. Oaktat stödets betydelse har problemen med tillämpningen varit stora med negativa konsekvenser för företagen. Handläggningstiderna har varit långa och förutsättningarna för stödet har ändrats vid flera tillfällen. Det har varit oklart hur länge förstärkningen av stödet skulle fortgå och kommittén bedömer i efterhand att det fanns skäl att trappa ned förstärkningen tidigare. Kommitténs utvärdering har visat att systemet måste kunna fungera på ett mer förutsägbart sätt vid en framtida kris. Utvärderingen visar också att regelverket måste vara bättre anpassat för att hantera större volymer på ett rättssäkert sätt. Nästa steg i kommitténs arbete är att analysera i vilken utsträckning regelverket behöver förändras för att vara bättre anpassat för framtida kriser. Kommitténs översyn av regelverket kommer att redovisas i slutet av november 2022.