Biometri – för en effektivare brottsbekämpning

Brottsutvecklingen kräver nya åtgärder

Den gängkriminalitet som har stått i fokus för samhällsdebatten under senare år är ett allvarligt samhällsproblem. Våld i form av skjutningar och sprängningar har ökat över tid och denna brottslighet har stark koppling till kriminella nätverk. Inom ramen för sådana nätverk begås också andra allvarliga brott. Rån, utpressning och narkotikabrott är några exempel.

Brott som har koppling till kriminella nätverk är ofta svåra att utreda. Brottsoffer och vittnen är inte sällan rädda för att medverka i utredningarna. Det innebär att de brottsbekämpande myndigheterna allt oftare är beroende av teknisk bevisning för att förövarna ska kunna identifieras och lagföras.

Regeringen har genom sitt 34-punktsprogram med ytterligare åtgärder mot gängkriminaliteten genomfört eller påbörjat flera åtgärder för att komma till rätta med problematiken. Det handlar bl.a. om ett förbättrat skydd av vittnen och bättre möjligheter för Polismyndigheten att hämta in bevis på teknisk väg. Det står dock klart att ytterligare åtgärder behöver övervägas.

Biometri kan vara ett mycket kraftfullt verktyg

Biometri är ett begrepp som förekommer i olika sammanhang och som inte har en helt entydig innebörd. Inom brottsbekämpningen syftar man i regel på automatiserade metoder för att identifiera en person, eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, utifrån personens fysiska karaktärsdrag. Det handlar ofta om att man gör datorstödda jämförelser av fingeravtryck, dna-profiler, ansiktsbilder, röstprov eller andra biometriska underlag.

Biometriska uppgifter är till skillnad från biometri ett begrepp som definieras i svensk lagstiftning. Enligt brottsdatalagen (2018:1177) är biometriska uppgifter sådana personuppgifter som rör en persons fysiska, fysiologiska eller beteendemässiga kännetecken, förutsatt att de har tagits fram genom en särskild teknisk behandling och möjliggör eller bekräftar en unik identifiering av personen. Definitionen bygger på EU-lagstiftning. I förarbetena till brottsdatalagen anges att bl.a. fingeravtryck och bilder som bearbetas i ansiktsigenkänningsprogram är biometriska uppgifter.

Biometri och biometriska uppgifter kan vara mycket kraftfulla verktyg för att identifiera och lagföra personer som har gjort sig skyldiga till brott.

Den som begår ett brott lämnar i många fall spår efter sig. Det kan handla om fingeravtryck eller dna. Gärningsmannen kan också ha fångats på bild av en övervakningskamera eller av någon som har filmat eller tagit bilder med en mobiltelefon. När Polismyndigheten säkrar sådana spår kan det gå att identifiera förövaren genom registersökningar. Fingeravtryck på ett vapen kan exempelvis tänkas ge träff i myndighetens fingeravtrycksregister. När Polismyndigheten söker i register med hjälp av fingeravtryck, dna-profiler, ansiktsbilder eller liknande behandlar myndigheten biometriska uppgifter.

De tekniska möjligheterna att identifiera personer med hjälp av biometri har utvecklats snabbt på senare tid. Till exempel finns det i dag programvara för ansiktsigenkänning som gör det möjligt att snabbt och med stor träffsäkerhet jämföra en enskild ansiktsbild med tusentals andra bilder i en databas.

Dagens regelverk behöver ses över och vässas

Bestämmelser som har betydelse för möjligheterna att använda biometri i brottsbekämpningen finns i rättegångsbalken och dataskyddslagstiftningen.

I rättegångsbalken finns regler som innebär att Polismyndigheten i vissa fall får samla in biometriska underlag genom att ta bl.a. fingeravtryck, dna-prov och fotografier av personer som misstänks för brott. Bestämmelserna gör det möjligt att samla in uppgifter som kan användas som jämförelsematerial när man i ett senare skede har säkrat spår efter en okänd gärningsman.

I dataskyddslagstiftningen finns regler om hur personuppgifter får lagras och användas. Det handlar om vilka register Polismyndigheten får föra, hur lång tid olika uppgifter får sparas, för vilka ändamål uppgifter får användas och om sökningar. För Polismyndighetens del består dataskyddslagstiftningen främst av brottsdatalagen och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (polisens brottsdatalag).

Bestämmelserna i rättegångsbalken och dataskyddslagstiftningen har tillkommit stegvis under relativt lång tid. Brottsdatalagen och polisens brottsdatalag är visserligen ganska nya men många av bestämmelserna har överförts mer eller mindre oförändrade från tidigare lagstiftning. Det innebär att stora delar av det regelverk som påverkar möjligheterna att använda biometri i brottsbekämpningen kommer från en tid då inte bara brottsligheten utan också de tekniska möjligheterna att behandla personuppgifter var annorlunda än i dag. Regelverket är inte anpassat till dagens förhållanden fullt ut. Med tiden har reglerna också blivit komplexa och svåröverskådliga. Redan detta talar för att en översyn behövs.

Det står vidare klart att biometri kan vara ett mycket kraftfullt verktyg i brottsbekämpningen och att även mindre förändringar av regelverket kan leda till påtagliga förbättringar av möjligheterna att identifiera misstänkta. När vittnen eller brottsoffer inte vågar medverka behövs andra effektiva verktyg för att utreda brott. Polismyndigheten anser själv att en översyn av reglerna om insamling, lagring och användning av biometriska uppgifter i brottsbekämpningen är en högt prioriterad åtgärd för att myndigheten ska kunna klara upp fler brott (Polismyndighetens hemställan Stärkt brottsbekämpning med stöd av biometriska uppgifter, Ju2019/02262).

Sammantaget finns det starka skäl att se över dagens regelverk i syfte att förbättra möjligheterna att klara upp brott med hjälp av biometri.

Inriktningen är att stärka brottsbekämpningen

Utredarens övergripande uppdrag är att se över förutsättningarna för att använda biometri som verktyg i brottsbekämpningen. Syftet är att fler personer som misstänks för brott ska kunna identifieras med hjälp av fingeravtryck, dna, ansiktsbilder eller liknande information som kan utgöra biometriska uppgifter i brottsdatalagens mening. Uppdraget omfattar rättsliga frågor om insamling, lagring och användning av sådan information. De lagar som står i fokus är rättegångsbalken och polisens brottsdatalag.

Vilka konkreta frågor utredaren ska behandla framgår av deluppdragen nedan. En gemensam nämnare är avsikten att Polismyndigheten ska få bättre förutsättningar att få träff i register när man har säkrat fingeravtryck, dna, ansiktsbild eller annat biometriskt underlag från en person som misstänks för brott. På så sätt ska fler förövare kunna identifieras och lagföras.

Grundläggande fri- och rättigheter ska beaktas

Ett påtvingat kroppsligt ingrepp i form av t.ex. fingeravtryckstagning eller dna-provtagning utgör ett intrång i den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Även den efterföljande lagringen och användningen av biometriska uppgifter om den enskilde är av integritetskänsligt slag. Detta är nödvändigt att beakta när dagens regelverk ses över.

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en skyddad mot påtvingade kroppsliga ingrepp från det allmännas sida. Var och en är enligt andra stycket i samma paragraf också skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden.

Ett likartat skydd för enskildas integritet följer av bl.a. artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), artiklarna 3, 7 och 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan) och artikel 16 i FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Vidare framgår av artikel 3 i barnkonventionen att vid samtliga åtgärder och beslut som rör barn ska i första hand vad som bedöms vara barnets bästa beaktas.

Detta grundläggande skydd för enskildas integritet är inte absolut. Av såväl regeringsformen som Europakonventionen och stadgan framgår att skyddet under vissa förutsättningar får begränsas, om det görs genom lag. En sådan begränsning får dock bara göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Att föreslå grundlagsändringar ingår inte i utredarens uppdrag. De förslag som utredaren lämnar måste alltså vara förenliga med regeringsformen och naturligtvis också med Europakonventionen, stadgan och barnkonventionen. Det innebär att förslag som begränsar grundläggande fri- och rättigheter måste uppfylla förutsättningarna för att sådana begränsningar ska få göras. Behovet av en effektiv brottsbekämpning måste över huvud taget vägas noga mot skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. En sådan avvägning ska göras för varje förslag för sig men också för förslagen sammantaget.

Utredarens förslag måste även hålla sig inom ramarna för det EU-direktiv som reglerar personuppgiftsbehandling inom brottsbekämpningen och som ligger till grund för brottsdatalagen och annan svensk lagstiftning.

Rättegångsbalken är en utgångspunkt

Bestämmelser om när bl.a. fingeravtryck, dna-prov och fotografier får tas av personer inom ramen för förundersökningar finns i rättegångsbalken. Kompletterande regler finns i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. Bestämmelserna samspelar med polisens brottsdatalag, som anger vilka av dessa uppgifter som får föras in i Polismyndighetens register.

De två regelverken hänger alltså samman. Rättegångsbalkens bestämmelser om förutsättningarna för att få ta exempelvis fingeravtryck, dna-prov och fotografier avgör till stor del vilka uppgifter Polismyndigheten kan föra in i sina register och använda som jämförelsematerial när man i ett senare skede gör sökningar för att utreda vem som kan ha begått ett brott.

En översikt över dagens bestämmelser

Rättegångsbalken innehåller regler om kroppsbesiktning. Detta definieras som en undersökning av människokroppens yttre och inre samt att prov tas från kroppen och undersöks. Proverna kan avse t.ex. hår, hud eller saliv.

Som huvudregel får en kroppsbesiktning bara göras för att utreda det specifika brott som en viss förundersökning avser. I några fall får dock en kroppsbesiktning eller en liknande åtgärd vidtas även när det inte krävs för utredningen av brottet (28 kap. 12 a och 14 §§ rättegångsbalken).

Enligt 28 kap. 12 a § får kroppsbesiktning genom tagande av salivprov göras på den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, om syftet är att göra en dna-analys av provet och registrera dna-profilen i det dna-register eller det utredningsregister som Polismyndigheten för enligt polisens brottsdatalag. Denna provtagning kallas ibland för registertopsning.

Paragrafen har till syfte att skapa underlag för ett mer omfattande dna-register genom att den ger de brottsbekämpande myndigheterna möjlighet att ta salivprov rutinmässigt, utan att det egentligen krävs för utredningen av det specifika brott som förundersökningen avser. Förutom att åtgärden ska vidtas i syfte att registrera den misstänktes dna-profil ställs det två krav för att provtagning ska få göras. Det ena är att personen är skäligen misstänkt. Det andra är att misstanken avser ett brott på vilket fängelse kan följa. Att fängelse ingår i straffskalan för brottet anses inte vara tillräckligt. Om påföljden i det enskilda fallet kan antas stanna vid böter bör något prov inte tas (prop. 2005/06:29 s. 23 och 39 samt JO 2010/11 s. 114).

Beslut om provtagning fattas av förundersökningsledaren, åklagaren eller rätten. I brådskande fall får en polisman fatta beslutet. För att söka efter den som ska lämna salivprovet får husrannsakan göras. Personen får också tas med till den plats där åtgärden ska genomföras och hållas kvar en viss tid.

I 28 kap. 14 § rättegångsbalken anges att fotografi och fingeravtryck får tas bl.a. av den som är anhållen eller häktad. Han eller hon får också underkastas andra liknande åtgärder. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen om fingeravtryck m.m. Där anges bl.a. att det är obligatoriskt att ta fotografi och fingeravtryck av den som har häktats och i vissa fall även av den som har anhållits. Om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa får fingeravtryck och fotografi tas även av andra, t.ex. av misstänkta som inte är frihetsberövade. Den som är anhållen eller häktad får också videofilmas. Även avtryck av hand, fot eller öra får tas. Samma åtgärder får vidtas mot andra personer, om det behövs för att utreda brott på vilket fängelse kan följa. Beslut om dessa åtgärder fattas av förundersökningsledaren, om åtgärden behövs för utredningen, och i andra fall av Polismyndigheten.

Lagring krävs för registersökningar

En förutsättning för att Polismyndigheten ska kunna få träff när man har säkrat fingeravtryck, dna, ansiktsbilder eller annat biometriskt underlag från en okänd misstänkt är att det finns jämförelsematerial i ordnad form.

Bestämmelser om några av Polismyndighetens viktigaste och samtidigt mest integritetskänsliga register finns i 5 kap. polisens brottsdatalag. I dessa register får vissa av de fingeravtryck, dna-profiler och ansiktsbilder som har tagits eller samlats in med stöd av rättegångsbalken sparas. Vilka uppgifter som får sparas, och hur länge uppgifterna får sparas, har stor betydelse för Polismyndighetens möjligheter att få träff vid en registersökning.

En översikt över dagens bestämmelser

Polismyndigheten får föra tre olika register över dna-profiler: dna-registret, utredningsregistret och spårregistret (5 kap. 1-10 §§ polisens brottsdatalag).

Dna-registret innehåller dna-profiler från personer som har dömts för brott till en annan påföljd än böter eller som har godkänt ett strafföreläggande som avser villkorlig dom. Endast dna-profiler från prover som har tagits med stöd av 28 kap. rättegångsbalken får ingå i registret. Uppgifterna i registret ska tas bort samtidigt som uppgifterna i belastningsregistret.

Utredningsregistret innehåller dna-profiler från prover som har tagits med stöd av 28 kap. rättegångsbalken från personer som är skäligen misstänkta för brott på vilket fängelse kan följa. Uppgifterna i utredningsregistret, som är ett temporärt register, tas bort bl.a. om den misstänkte frikänns eller enbart döms till böter. Om den misstänkte döms för brottet till en annan påföljd än böter, eller godkänner ett strafföreläggande som avser villkorlig dom, förs uppgifterna över från utredningsregistret till dna-registret.

Spårregistret får innehålla dna-profiler som har tagits fram under utredning av brott och som inte kan hänföras till en identifierbar person, dvs. dna-spår. Dessa oidentifierade profiler får jämföras dels med de andra oidentifierade profilerna i spårregistret, dels med profilerna i dna- och utredningsregistren. På så sätt kan misstänkta i vissa fall identifieras. När en profil i spårregistret kan knytas till en viss person får den inte längre behandlas i detta register. I andra fall får den sparas i 30 eller i vissa fall 70 år efter registreringen.

Det som får sparas i Polismyndighetens register är inte dna-proven i sig. Dessa ska förstöras senast sex månader efter provtagningen. Det som får sparas är dna-profiler, vilket definieras som resultatet av en dna-analys presenterat i form av siffror eller bokstäver. Dna-profilerna får bara ge information om identitet. Personliga egenskaper ska inte kunna utläsas.

Vid sidan av dessa register får Polismyndigheten också föra fingeravtrycks- och signalementsregister (5 kap. 11-17 §§ polisens brottsdatalag). Det som får behandlas där är bl.a. fingeravtryck - med vilket avses även avtryck av hand - samt fotografier och videoupptagningar. Uppgifterna ska ha samlats in med stöd av 28 kap. 14 § rättegångsbalken och avse personer som är misstänkta eller dömda för brott. Även fingeravtryck som inte kan hänföras till en viss person får behandlas, om de har kommit fram i en utredning om brott. Uppgifterna ska raderas senast tre månader efter det att uppgifterna i belastnings- eller misstankeregistret har tagits bort. Uppgifter som inte kan hänföras till en identifierbar person får behandlas i 30 eller i vissa fall 70 år.

Registersökningar har stor betydelse

Ett övergripande syfte med utredningen är att Polismyndigheten ska få bättre förutsättningar att få träff i register när man har säkrat exempelvis fingeravtryck, dna eller ansiktsbilder från en okänd förövare. Myndighetens möjligheter att använda sådana spår genom exempelvis registersökningar är centrala för att fler personer som begår brott ska kunna identifieras.

En översikt över dagens bestämmelser

Både Polismyndighetens register över dna-profiler och Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister får föras, och därmed användas, i syfte att bl.a. utreda brott (5 kap. 1 och 11 §§ polisens brottsdatalag).

När Polismyndigheten söker i register med hjälp av fingeravtryck,

dna-profiler, ansiktsbilder eller andra biometriska underlag behandlar myndigheten biometriska uppgifter. Ett allmänt stöd för att behandla biometriska uppgifter när det är absolut nödvändigt för ändamålet finns i 2 kap. 4 § polisens brottsdatalag. För myndighetens forensiska verksamhet finns mer specifika bestämmelser som innebär att biometriska uppgifter får behandlas bl.a. om det är absolut nödvändigt för att utföra forensiska analyser, undersökningar eller jämförelser (6 kap. 4 § samma lag).

Normalt sett är det förbjudet för Polismyndigheten att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på biometriska uppgifter. Förbudet är dock förenat med ett undantag som innebär att det i forensisk verksamhet är tillåtet att göra sökningar i dna-registren och fingeravtrycks- och signalementsregistren i syfte att få fram ett urval av personer grundat på bl.a. biometriska uppgifter (6 kap. 5 § polisens brottsdatalag).

Vissa register som innehåller ansiktsbilder och fingeravtryck, och som kan vara av stort intresse för att utreda brott, regleras inte i polisens brottsdatalag utan i andra författningar. Det handlar framför allt om passregistret och registret över nationella identitetskort, Migrationsverkets register över fingeravtryck och fotografier och Transportstyrelsens vägtrafikregister.

Andra myndigheter och andra frågor

Polismyndigheten är inte den enda myndigheten som utreder brott. Även Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket har sådana uppgifter.

Flera av dessa myndigheter får, i likhet med Polismyndigheten, behandla biometriska uppgifter om det är absolut nödvändigt för ändamålet. Detta gäller även Rättsmedicinalverket, som regelmässigt utför undersökningar på uppdrag av t.ex. Polismyndigheten. Flera av de brottsbekämpande myndigheterna får också medges direktåtkomst till Polismyndighetens register över dna-profiler och till fingeravtrycks- och signalementsregistren.

Även om det är Polismyndighetens förutsättningar för att använda biometri som står i fokus för uppdraget står det alltså klart att översynen även berör andra myndigheter. Detta måste beaktas. De andra myndigheterna kan ha specifika behov utifrån sina respektive uppdrag eller behov som motsvarar Polismyndighetens. Oavsett vilket är det av stor vikt att alla myndigheter som medverkar i brottsbekämpningen har goda och likartade förutsättningar att fullgöra sina uppdrag. Utredaren ska mot den bakgrunden beskriva hur de förslag som lämnas påverkar andra myndigheter som har till uppgift att utreda brott eller att medverka i sådana utredningar, ta ställning till om de förslag som lämnas kräver följdändringar med hänsyn till dessa myndigheters behov, och lämna nödvändiga författningsförslag.

Den översyn som ska göras är omfattande och avser regelverk som är komplexa och berör flera olika aktörer. Utredaren får ta upp och lämna förslag även i andra frågor än de som nämns i dessa direktiv, om frågorna har samband med uppdraget och uppdraget ändå kan redovisas i tid.

Konsekvensbeskrivningar

Utöver de konsekvensbeskrivningar som krävs enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska utredaren redovisa förslagens effekter för den personliga integriteten. I det ingår att redovisa vilka konsekvenser olika alternativ kan antas få i fråga om antalet registrerade i Polismyndighetens register enligt polisens brottsdatalag. Utredaren ska också bedöma hur förslagen förhåller sig till Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska göra en internationell jämförelse av hur vissa utvalda europeiska länder reglerar de mer centrala frågor om insamling, lagring och användning av biometriska underlag och uppgifter som uppdraget omfattar.

I den utsträckning det behövs ska utredaren hämta in synpunkter och upplysningar från berörda myndigheter och organisationer. Utredaren ska också hålla sig informerad om och ta hänsyn till relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, kommittéväsendet och EU.

Uppdraget ska redovisas senast den 20 februari 2023.

(Justitiedepartementet)