I mål – vägar vidare för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning

Gymnasieskolans samlade resultat, nationella program och introduktionsprogram medräknade, visar att 28 procent av eleverna inte nått examen fem år efter studiernas början. Bland dessa har drygt hälften läst i år 3 på ett nationellt program, medan resterande knappa hälft har läst högst år 2 på nationellt program eller enbart introduktionsprogram.

Bristen på underlag om elevers studieresultat i gymnasiesärskolan gör att det är svårt att ge en rättvisande bild av måluppfyllelse i denna skolform. Forskning från Högskolan i Halmstad har visat att omkring tre av fyra ungdomar har någon form av sysselsättning efter gymnasiesärskolan, medan övriga saknar sysselsättning.

Flera olika anledningar till att elever inte når målen

Inom ramen för uppdraget har utredningen tagit fram en kunskapssammanställning som beskriver orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning och framgångsfaktorer i insatser för att främja fullföljda studier. Av sammanställningen framgår att det finns flera typer av orsaker till att elever inte når målen med sina studier. Det finns dels systemfaktorer som har att göra med hur utbildningssystemet övergripande är organiserat, dels faktorer kopplade till hur huvudmännen och skolorna bedriver arbetet. Det finns dessutom ett antal bakgrundsfaktorer hos eleverna som samvarierar med elevernas resultat och som skolan inte lyckas kompensera för.

Som exempel på systemfaktorer som påverkar elevernas förutsättningar att nå målen med sin gymnasieutbildning nämns betygssystemet och kunskapskravens utformning. Även gymnasieskolans programstruktur och behörighetskrav utgör systemfaktorer, där de sistnämnda också begränsar vissa elevers tillgång till utbildning. Orsaker som är relaterade till huvudmännens och skolornas sätt att bedriva arbetet handlar bl.a. om undervisningens kvalitet och tillgången till studie- och yrkesvägledning. Andra orsaker av denna typ rör brister i tillgänglig lärmiljö, anpassningar och stöd såväl i den obligatoriska skolan som i gymnasie- och gymnasiesärskolan. Sådana brister kan t.ex. yttra sig i att stöd riktas mot gymnasiegemensamma ämnen och inte omfattar elevens hela utbildning eller att eleven inte involveras tillräckligt i utformningen av stöd.

Orsaker som rör huvudmännens och skolornas arbetssätt handlar också om vilket programutbud som eleven har att tillgå och om undervisningstidens omfattning. För elever som läser yrkesutbildning och introduktionsprogram lyfter sammanställningen också brister i det arbetsplatsförlagda lärande (apl) och att kvaliteten i den lokala utformningen av utbildning för elever som saknar behörighet till nationella program varierar. Exempel på faktorer hos eleverna som återkommande samvarierar med deras resultat är bl.a. kön, föräldrars utbildningsnivå, migrationsbakgrund, funktionsvariation samt psykisk och fysisk ohälsa. Att dessa består visar att skolan inte på ett tillräckligt sätt förmår kompensera för elevers olika förutsättningar och behov på det sätt som skollagen föreskriver.

Sammantaget visar kunskapssammanställningen att det finns en komplexitet bland de orsaker som ligger bakom att elever inte når målen med sin utbildning. Samtidigt finns det förhållandevis mycket kunskap om dessa orsaker och en samstämmighet i hur arbetet för att främja fullföljda studier behöver läggas upp. Det finns också utredningar som nyligen haft uppdrag som på olika sätt hanterar flera av de aktuella problemen. Vissa av de förslag som lagts har genererat förändring, andra ligger hos riksdagen för beslut i närtid. Utredningen beskriver dessa i korthet och uppmärksammar också några utredningar vars förslag inte beretts vidare och som vi uppfattar kan ha betydelse. Det gäller inte minst förslag som rör elevers tillgång till vägledning i olika skeden i utbildningen.

Yrkespaket – en möjlig väg till arbete för vissa elever på introduktionsprogram

Yrkespaket, eller sammanhållna yrkesutbildningar, har funnits i komvux under en längre tid. Sedan några år tillbaka finns det nationella yrkespaket som Skolverket tar fram i samverkan med de nationella programråden och som även kan användas på gymnasieskolans introduktionsprogram. Det finns i dag ett 80-tal nationella yrkespaket och det är frivilligt för huvudmännen att tillämpa dem eller ta fram egna lokala/regionala varianter. Kurserna som de nationella yrkespaketen bygger på är desamma som erbjuds inom ramen för ett nationellt yrkesprogram. Yrkespaketen är dock mindre omfattande och motsvarar mellan 300–1 500 poäng, att jämföra med 2 500 poäng för nationella program (eller upp till 2 800 poäng från höstterminen 2023).

Utredningens analys visar att yrkespaketen huvudsakligen används på yrkesintroduktion och erbjuds elever som för tillfället bedöms sakna förutsättningar att genomföra ett nationellt program, men som har motivation och goda förutsättningar att klara yrkeskurser samt att genomföra arbetsplatsförlagt lärande. Utbildningen kan organiseras på olika sätt och utredningen beskriver ett typexempel där eleven läser integrerat med andra elever på ett nationellt yrkesprogram. Innehållet i paketet anpassas både till elevens och den lokala arbetsmarknadens behov, dock med god vägledning av de nationella yrkespaketen. Eleven ges apl och anställs ibland efter avslutat yrkespaket hos den arbetsgivare där eleven genomfört sin apl. Eftersom utbildningen ställer krav på att eleven ska ha intresse för och kunna tillgodogöra sig yrkeskurser och apl passar inte yrkespaket för alla elever på introduktionsprogram. Utredningen anser att de nationella yrkespaketen utgör en viktig referens, men att det är viktigt att möjligheten till anpassning av yrkespaketens innehåll efter elevens och den lokala arbetsmarknadens behov bibehålls.

Delvis olika syn på yrkespaketens ändamålsenlighet

Utredningens bild är att de nationella yrkespaketen upplevs som tydliga och enkla att kommunicera. Av en studie som utredningen låtit genomföra framkommer att skolor upplever utbildningarna som ändamålsenliga i relation till syftet att förbereda en elev för arbete. Av dessa beskrivs yrkespaketen fylla en lucka i utbildningssystemet. I utredningens samråd med nationella branschrepresentanter framkommer att synen på yrkespaketens ändamålsenlighet när det gäller ungdomar skiljer sig åt. Vissa branschrepresentanter anser att yrkespaketen är ett bra verktyg för att öka ungdomars intresse för yrkesutbildning och ett sätt att locka dem till branschen, vilket upplevs som särskilt viktigt när det handlar om bristyrken. Andra branschrepresentanter menar att examen från ett nationellt yrkesprogram utgör ett lägsta krav för anställning och att yrkespaketen främst är framtagna för att läsas av vuxna som har en gymnasieutbildning i botten. Flera av dessa anser att benämningen yrkespaket är olämplig och leder till att utbildningarna förväxlas med de nationella yrkesprogrammen.

Behov av tydligare mål för utbildning på introduktionsprogram

Bakom både riksdagens initiativ om tvåårig yrkesskola och införandet av möjligheten att använda yrkespaket på introduktionsprogram finns ett behov av att utveckla studievägar som leder till arbete för elever som saknar behörighet till nationella program. Att mer än hälften av eleverna som inleder ett introduktionsprogram inte går över till ett nationellt program indikerar att det finns anledning att se över behörighetsreglerna och undersöka möjligheten att utforma tydligare mål som leder eleverna vidare. Vi ser att ett sådant tydligt mål är möjligt att skapa inom ramen för yrkesintroduktion, i synnerhet genom användningen av de nationella yrkespaketen. De nationella yrkespaketen har ett innehåll som stämts av med branschen på nationell nivå och är också förankrade genom Skolverkets systematiska utveckling av styrdokumenten. Utredningen anser därmed att målet att slutföra ett nationellt yrkespaket skulle kunna vara ett steg mot att utveckla tydligare studievägar på introduktionsprogram och utgöra ett alternativt mål till examen för vissa elever. En grundläggande princip för legitimeringen av ett alternativt mål till examen är att det efter gymnasieskolan finns goda möjligheter att bygga på sin utbildning i t.ex. komvux.

Ett första steg i utvecklingen av yrkespaket på introduktionsprogram

Utredningen ser att en önskvärd utveckling vore att fler huvudmän samverkar om erbjudandet av yrkespaket för att utöka det för eleven tillgängliga utbudet, att yrkespaketen presenteras som ett alternativ

i den ordinarie gymnasieantagningen och att studie- och yrkesvägledning i grundskolan ger information om studievägarna. Utredningen ser också en fördel i att huvudmännen strävar efter att tillämpa de nationella yrkespaketen, eftersom dessa är förankrade med branschen och ger en större förutsägbarhet såväl för eleven som för en presumtiv arbetsgivare. De förslag och bedömningar som utredningen presenterar kan ses som ett första steg för att utveckla användningen av yrkespaket i gymnasieskolan. De ger förutsättningar för att tydliggöra yrkespaketens roll, öka kunskapen om möjligheten att erbjuda dessa studievägar samt stärka uppföljningen av ungdomars sysselsättning och vidareutbildning efter gymnasieskolan. Utredningen anser att dessa insatser bör utvärderas och att regeringen därefter bör ta ställning till om ytterligare åtgärder behövs.

För att utveckla användningen av yrkespaket på introduktionsprogram föreslår utredningen att:

• Det ska införas en definition i skollagen av sammanhållna yrkesutbildningar (yrkespaket) som kan tillämpas för utbildning på introduktionsprogram. Minsta omfattning av det arbetsplatsförlagda lärandet ska föreskrivas.

• Ansvaret för de lokala programråden ska utvidgas så att samverkan mellan skola och arbetsliv även ska omfatta yrkesutbildning som anordnas på introduktionsprogram och i gymnasiesärskolan.

Bedömningar i uppdraget om yrkespaket:

Utöver förslagen presenterar vi ett antal bedömningar som primärt handlar om olika uppgifter som utredningen anser att Skolverket bör utföra inom ramen för sitt instruktionsenliga uppdrag. Utifrån utredningens slutsats att slutförda studier på ett nationellt yrkespaket bör betraktas som ett alternativt mål för vissa elever i gymnasieskolan pekar utredningen på ett antal åtgärder för att tydliggöra dokumentationen och förbättra uppföljningen av studier på nationella yrkespaket. Vi ser också behov av att stärka uppföljningen av gymnasiesärskolan. Utredningen bedömer att introduktionsprogram- men bör ses över i syfte att skapa tydligare och uppföljningsbara studievägar med möjlighet till individanpassning och att det med fördel kan göras inom ramen för en kommande utredning av gymnasieskolans behörighetskrav. Utredningen uppfattar att det som riksdagen efterfrågar i sitt tillkännagivande motsvaras av redan befintliga möjligheter på yrkesintroduktion, framför allt genom de nationella yrkespaketen. Därför bedömer vi att det inte finns behov av att gå vidare med förslaget om inrättande av en tvåårig yrkesskola.

Underlättande av övergången till komvux

Utredningen har identifierat tre områden kopplade till uppdraget att underlätta övergången till komvux. Det första området handlar om behovet att göra övergången till komvux mer sömlös, dvs. att hinder ska undanröjas så att övergången mellan gymnasieskolan och komvux underlättas för de elever som behöver komplettera sin utbildning. Det andra området rör hur åldersgränsen påverkar unga elevers möjligheter att gå över till komvux, medan det tredje området handlar om komvux förutsättningar för att ta emot unga elever som har behov av stöd och struktur i sin utbildning.

Samverkan, förberedelse och vägledning är nyckelord för en sömlös övergång

Att motivera elever som står i begrepp att lämna gymnasieskolan utan att ha nått målen med sin utbildning att gå över och komplettera sina studier i komvux eller folkhögskola är en viktig om än utmanande uppgift. Många elever är skoltrötta i slutet av sin gymnasieutbildning och saknar motivation att slutföra sina studier. Av statistik som utredningen presenterar framgår att övergången är relativt begränsad såväl bland elever som befinner sig nära examen, som bland dem som har läst kortare tid på nationellt program eller har introduktionsprogram som sista studieväg. Utredningens analys visar att strukturer och rutiner för samverkan mellan elevens gymnasieskola och komvux kan bidra till att skapa en så sömlös övergång för eleven som möjligt. Det finns behov av en reglering som säkerställer att alla elever som lämnar gymnasieskolan utan examen ges information om vad som återstår i deras utbildning för att nå examen samt hur de kan komplettera. Enligt utredningen behöver även elever som lämnar gymnasiesärskolan vägledning och information om möjliga vidaregångar.

Åldersgräns eller andra behörighetskrav bör inte ändras

Utredningens analys visar att kommuner har olika tolkning och tilllämpning av dagens bestämmelse som möjliggör undantag från åldersgränsen för antagning till komvux av ungdomar utan slutfört nationellt program. Vi ser inte något brett stöd för en allmän sänkning av åldersgränsen, eftersom en sådan förändring skulle kunna innebära att ungdomar ges sämre förutsättningar att klara utbildningen. Gymnasieskolan är anpassad för unga och innebär fler rättigheter och möjligheter för eleverna än i komvux. Det gäller t.ex. särskilt stöd och tillgång till elevhälsa, gratis läromedel och i vissa fall få elevresor bekostade. Ett beslut om att fler yngre elever ska kunna påbörja komvux riskerar även att påverka de ungas ekonomi. Vi ser inte heller att en allmän sänkning av åldersgränsen är förenlig med den utgångspunkt som utredningen fått för uppdraget – att ansvar för ungdomars utbildning inte får förskjutas från gymnasieskolan till komvux. Däremot ser vi att dagens undantagsbestämmelse behöver tydliggöras så att tillämpningen blir mer likvärdig och rättssäker för den unge. I övrigt finner vi för denna utrednings syften inte skäl att ändra behörighetskraven till komvux.

Rätten till stöd i komvux behöver stärkas

I samråd med kommuner och myndigheter samt genom tidigare utredningar har vi fått en samstämmig bild av behoven av stärkt stöd inom komvux. Övergången från gymnasieskola till komvux på gymnasial nivå lyfts som särskilt problematisk då skillnaden i tillgång till stöd blir stor med anledning av skolformernas olika reglering. Elever som fått särskilt stöd i gymnasieskolan förväntas klara komvux med en hög grad av självständighet och utan de stödåtgärder som finns inom de tidigare skolformerna. Det är dock inte bara unga elever som kan behöva mer stöd i komvux. Stödbehoven har ökat i takt med att skolformens målgrupp förändrats och omfattar t.ex. behov av specialpedagogiskt stöd, socialt stöd, vägledning, coachning, språkstöd, mentorsstöd och stöd i att hantera digitala verktyg. Komvux individuella och flexibla upplägg är mycket viktigt, med tanke på elevernas varierande livssituationer, behov, förkunskaper och mål med sina studier. Samtidigt som det finns behov av ökade inslag av sammanhållna studievägar och fastare kombinationer av kurser inom vissa områden, exempelvis yrkesutbildning tillsammans med sfi eller svenska, behövs det även fortsättningsvis möjlighet till helt individuella upplägg. Det framkommer i utredningens samråd att det finns en brist på likvärdighet i tillgången till stöd och elevhälsa i komvux.

För att underlätta övergången till komvux föreslår utredningen att:

• Det ska införas en skyldighet i skollagen att erbjuda elever som lämnar gymnasieskolan utan att ha nått examen och samtliga elever som lämnar gymnasiesärskolan ett avslutande vägledningssamtal. Gymnasieförordningen ska ange vilken information som eleven ska få vid ett vägledande avslutningssamtal.

• Bestämmelsen om undantag från behörighetskraven, som möjliggör att yngre elever tas emot i komvux, ska justeras samt föras upp från förordning om vuxenutbildning till skollag.

Bedömningar i uppdraget om övergången till komvux:

I syfte att underlätta övergången till komvux för de unga som inte nått målen med sin utbildning i gymnasie- och gymnasiesärskolan bedömer utredningen att det behövs stöd till huvudmän och skolor för att tillämpa de nya bestämmelserna och förtydliganden av befintlig reglering. Skolverket bedöms kunna utföra detta inom ramen för sitt instruktionsenliga uppdrag. Det finns även skäl att låta nästa översyn av läroplanerna inrymma ett syfte att förstärka betydelsen av samverkan mellan gymnasieskola/gymnasiesärskola och komvux i båda riktningar. Utredningen bedömer vidare att den övre åldersgränsen för det kommunala aktivitetsansvaret, som i dag inträder när den unge fyller 20 år, ska ses över. Likaså bedömer utredningen att erbjudandet av stöd i komvux behöver ses över bl.a. i syfte att fler unga ska ges förutsättningar att nå målen med sin gymnasieutbildning. Skolverkets kartläggning av stödbehoven i komvux kan utgöra en viktig grund för ett sådant uppdrag.

Andra åtgärder – bättre förutsättningar inför gymnasievalet och större flexibilitet i vissa stödåtgärder

Utredningen har inom ramen för andra åtgärder valt att prioritera två utvecklingsområden. Det första området handlar likvärdig tillgång till studie- och yrkesvägledning av god kvalitet och i god tid inför valet av gymnasieutbildning. Det andra området handlar om ökade möjligheter till flexibla stödåtgärder i slutet av gymnasieutbildningen. Urvalet av dessa områden har gjorts dels med grund i den kunskapssammanställning som utredningen presenterat gällande orsaker till att elever inte når målen med sin gymnasieutbildning, dels utifrån en hög samstämmighet i de samråd som utredningen haft med huvudmän, myndigheter och andra intressenter.

Tydligare reglering av elevers tillgång till studie- och yrkesvägledning kan ge ökad likvärdighet

Utredningen har identifierat att vägledningsinsatser behöver riktas till elever som står i begrepp att lämna gymnasieskolan utan examen. Vi ser dessutom anledning att åtgärder vidtas för att säkerställa att alla elever ges tillgång till vägledning av god kvalitet inför valet av gymnasieutbildning. Studie- och yrkesvägledning behöver påbörjas tidigt i elevens skolgång och erbjudas kontinuerligt för att ge eleven möjlighet att utveckla valkompetens. Att rusta elever med valkompetens kan, förutom att stärka studiemotivationen, även bidra till att förhindra att de val som elever gör under sin utbildning reproducerar sociala, kulturella och könsmässiga förhållanden i samhället. Trots att elevernas behov av studie- och yrkesvägledning har ökat, och att det finns en samstämmig bild av studie- och yrkesvägledningens betydelse, konstaterar utredningen att det fortfarande finns brister i arbetet med studie- och yrkesvägledning. Utredningens underlag visar på att den nuvarande regleringen inte ger huvudmän och rektorer tillräckligt tydlig ledning i vad som förväntas av dem. Det bidrar i sin tur till en osäkerhet om vad som krävs av huvudman och skola för att skolans vägledningsuppdrag ska anses vara genomfört på ett tillfredställande sätt. Utredningen anser att skollagens reglering av elevers tillgång till studie- och yrkesvägledning behöver förtydligas. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det angeläget att tillgången till studie- och yrkesvägledning tryggas för alla elever.

Det behövs mer kunskap om stöd i gymnasieskolan och större möjligheter till flexibla lösningar

Av utredningens underlag framkommer en bild där elever i gymnasieskolan inte alltid får det stöd de skulle behöva, vilket kan leda till att eleverna inte hinner nå målen med sin utbildning under avsedd tid. Elever som behöver ta igen delar av sin utbildning har rätt att gå om en kurs. Huvudmannen kan också besluta att eleven ska få förlängd undervisning. Utredningens kontakter med huvudmän visar att åtgärder som rätten att gå om en kurs och förlängd undervisning används i begränsad omfattning. Det beror bl.a. på att det uppstår problem med schemaläggning, att det är oklart hur dessa stödåtgärder ska tillämpas och att elevernas motivation att gå om en kurs eller få förlängd undervisning ofta är låg. Huvudmän lyfter exempel på hur stödet kan organiseras för att bättre nå och motivera eleverna, men som i formell mening saknar grund i regleringen.

Enligt utredningen finns det behov att klargöra hur rätten att gå om en kurs förhåller sig till förlängd undervisning och hur åtgärderna kan fungera i praktiken. Utöver dessa klargöranden ser vi skäl för att öka möjligheten till flexibla lösningar i det stöd som erbjuds elever. För det första menar vi att förutsättningarna för att bedriva distansundervisning som särskilt stöd bör ses över i syfte att utöka tillgången för fler elever. Det finns i dag ingen reell möjlighet att bedriva distansundervisning som särskilt stöd eftersom ingen huvudman hittills fått tillstånd att bedriva den typen av undervisning. För det andra ser vi behov av att undersöka och tydliggöra elevers möjligheter att gå om en kurs genom att samläsa med elever i komvux. Enligt utredningen torde dagens regelverk medge att en elev i gymnasieskolan samläser med komvux. Syftet med översynen och tydliggörandet är att stärka elevers möjligheter att på ett mer flexibelt kunna ta del av en stödåtgärd som är svår att organisera rent praktiskt, medan de fortfarande är inskrivna i gymnasieskolan. Enligt utredningen bör bestämmelserna även förtydligas i den mening att förlängd undervisning ska anses utgöra särskilt stöd och beslutas inom ramen för ett åtgärdsprogram.

För att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning föreslår utredningen dessutom att:

• Bestämmelserna i skollagen om tillgång till vägledning ska tydliggöras. Det ska framgå att elever ska ha tillgång studie- och yrkesvägledning, att arbetet med studie- och yrkesvägledning ska bedrivas på individ-, grupp- och skolenhetsnivå samt ske i samverkan med lärare och övrig personal. Det ska även tydliggöras att studie- och yrkesvägledningen ska vara en del av skolans systematiska kvalitetsarbete.

• Det ska framgå av gymnasieförordningen att beslut om förlängd undervisning ska fattas inom ett åtgärdsprogram. Förlängd undervisning är en åtgärd som utgör särskilt stöd eftersom det krävs en pedagogisk bedömning och eftersom åtgärden kan vara varaktig och omfattande.

Utredningens bedömningar i denna del:

Utredningen bedömer att det behövs mer kunskap om det stöd som erbjuds elever i gymnasieskolan och hur väl undervisningen anpassas efter elevernas olika förutsättningar och behov. För att möjliggöra för mer flexibla lösningar bedömer utredningen att förutsättningarna att bedriva distansundervisning som särskilt stöd i gymnasieskolan bör ses över i syfte att utöka tillgången. Likaså bedömer utredningen att Skolverket bör tydliggöra vilka möjligheter det finns för gymnasieskolor att samverka med komvux så att gymnasieelever kan läsa om en kurs, som ingår i elevens individuella studieplan, genom s.k. samläsning i komvux. I samband med beslut om förlängd undervisning uppstår inte sällan oklarheter när det gäller hur eventuell ersättning ska utgå från hemkommunen. Vår bedömning är att ersättningsfrågan är angelägen att utreda vidare.