Innehållsvillkor för public service på internet – och ordningen för beslut vid förhandsprövning

För att sända ljudradio, tv och sökbar text-tv i marknätet krävs tillstånd. Regeringen meddelar sändningstillstånd för radio och tv i allmänhetens tjänst. Sändningstillstånden får innehålla de villkor som anges i radio- och tv-lagen. Det kan vara villkor av mer teknisk natur eller villkor som gäller för innehållet i program. Sådana programrelaterade villkor får bara ställas upp om programföretaget godtar villkoren. För sändningar och tillhandahållanden genom tråd krävs inget tillstånd. Villkor som ställs upp i ett sändningstillstånd gäller därför inte.

I propositionen Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (prop. 2021/22:59) föreslås att yttrandefrihetsgrundlagen ändras för att möjliggöra villkor för och granskning av public serviceföretagens programverksamhet på internet. Förslaget innebär att villkor för att sända program ska få ställas upp för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. Även begränsningen av granskningsnämndens möjligheter att granska program som sänts genom tråd föreslås tas bort. Genom att yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om program kan gälla för tillhandahållanden ur en databas omfattas även exempelvis beställradio och beställ-tv som tillhandahålls av public service-företagen av förslagen.

Konsumtionen av traditionella linjära sändningar av tv och ljudradio minskar. Tittande och lyssnande förflyttas mot en konsumtion på begäran, främst via internet. Det gäller även för public service. Public service kärnverksamhet har också utökats till att innefatta produktion och tillhandahållande av ljudradio- och tv-program till allmänheten på företagens egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Distribution av innehåll via internet anses typiskt sett ske genom tråd.

Villkor för public service-företagens innehåll på internet

Public service finansieras med allmänna medel. Det är centralt för dess legitimitet att hela verksamheten kan regleras på ett adekvat sätt. Behovet av en enhetlig reglering ökar i takt med att användarna i allt större utsträckning tar del av innehållet via internet.

Utredningen föreslår att regeringen ska få besluta att programrelaterade villkor som anges i radio- och tv-lagen ska gälla för sändningar av ljudradio, tv och sökbar text-tv samt tillhandahållanden av beställradio och beställ-tv där verksamheten finansieras med public service-avgift. En förutsättning är att motsvarande villkor finns i ett gällande sändningstillstånd för ljudradio eller tv. Villkor får bara ställas upp för den tid sändningstillståndet gäller. Beslutet får inte innehålla andra programrelaterade villkor än dem som programföretagen har godtagit.

Villkoren om opartiskhet och saklighet, genmäle, förbud mot och villkor för reklam och andra annonser, sponsrade program och produktplacering bedöms som lämpliga att ställa upp under den återstående delen av tillståndsperioden, dvs. fram till 2026.

Av historiska skäl regleras beriktigande av uppgifter i program på olika sätt för ljudradio och tv. Utredningen föreslår att det i radio- och tv-lagen införs ett krav på beriktigande av uppgifter som förekommit i ett tv-program i en sändning eller i ett tillhandahållande genom tråd där verksamheten finansieras med public service-avgift. Villkor om beriktigande av uppgifter som förekommit i ett program i ljudradio eller beställradio genom tråd bör kunna ställas upp i beslut av regeringen där verksamheten finansieras med public service-avgift.

En möjlighet att i efterhand granska om program uppfyller de villkor som ställs upp bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för public service och därmed verksamhetens legitimitet. Utredningen gör bedömningen att det inte krävs någon ändring av granskningsnämndens uppdrag för att nämnden i efterhand ska kunna granska om public service-innehåll på internet uppfyller de programrelaterade villkor som ställts upp enligt bestämmelser i radio- och tvlagen. Utredningen föreslår dock att förordningen (2020:879) med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv ändras på så sätt att en anmälan till granskningsnämnden som avser ett program som tillhandahållits i beställradio eller beställ-tv och där villkor gäller enligt beslut från regeringen ska göras inom tre månader från att tillhandahållandet inletts.

Vid överträdelser av innehållsvillkor för verksamhet på internet bör granskningsnämnden kunna besluta om sanktioner i form av offentliggörande och särskild avgift. Utredningen gör bedömningen att de villkor som föreslås gälla för sändningar och tillhandahållanden på internet även bör omfattas av granskningsnämndens årliga uppföljning av public service-uppdraget under innevarande tillståndsperiod.

Utredningen analyserar också hur en övergång till ett mer teknikneutralt public service-uppdrag kan göras från och med den 1 januari 2026. Utredningen anser att det finns vissa grundläggande principer som bör upprätthållas även i ett mer teknikneutralt uppdrag. Det gäller verksamhetens legitimitet och relevans, public service oberoende, att det finns ett tydligt formulerat uppdrag för en viss tid och att uppdraget utvärderas och redovisas regelbundet. Bestämmelser om innehåll bör gälla för alla publiceringar och distributionssätt. Finansieringen av verksamheten bör inte knytas till att ett tillstånd finns för verksamheten.

Utredningen konstaterar att det finns flera alternativ för en mer teknikneutral reglering men att bestämmelser i lag som kombineras med annat styrdokument, dock ej avtal, är en lämplig lösning. Utredningen anser att en särskild lag om public service har många fördelar. En särskild lag om public service ger en möjlighet att samla bestämmelser om innehållsvillkor som gäller oavsett hur program distribueras eller om program innehåller ljud, rörlig bild, bild eller text.

I en sådan lag kan också allmänna principer och målbestämmelser för verksamheten och dess oberoende anges.

Utredningen föreslår att förslagen om villkor för public serviceföretagens innehåll på internet träder i kraft den 1 juli 2023. Villkor ska då gälla från tiden för regeringens beslut eller från den senare tidpunkt som regeringen bestämmer. Den föreslagna bestämmelsen om beriktigande för tv-program ska tillämpas på sändningar och tillhandahållanden som gjorts efter tidpunkten för ikraftträdandet.

Ordningen för beslut vid förhandsprövning

Radio och tv i allmänhetens tjänst kan finansieras på olika sätt. Finansieringen är normalt ett statligt stöd i EU-rättslig mening. Som en följd av EU:s regler om statsstöd har Sverige sedan 2010 ett system med förhandsprövning. Någon förhandsprövning har sedan systemet infördes inte genomförts. Sveriges Radio, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB ska anmäla nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar i befintliga tjänster inom ramen för den kompletterande verksamheten som företagen vill lansera för godkännande av regeringen. Anmälan kan även göras av andra än public service-företagen. Myndigheten för press, radio och tv handlägger ärenden om förhandsprövning. Myndigheten ska vid en förhandsprövning bedöma om och i vilken omfattning en anmäld tjänst bidrar till att berört public service-företag uppfyller sitt uppdrag i allmänhetens tjänst (tjänstens allmänna värde) och vilken marknadspåverkan en tjänst har. Myndighetens bedömning ska vägas samman i ett yttrande till regeringen. Regeringen fattar det slutliga beslutet om en tjänst ska godkännas eller inte.

Utredningen har analyserat alternativ till att regeringen fattar beslut och konstaterar att om regeringen inte längre ska fatta det slutliga beslutet bör Myndigheten för press, radio och tv få uppgiften att fatta beslut. Utredningen har analyserat de komponenter för public service oberoende som finns och kommer fram till att det som talar för att regeringen även i fortsättningen fattar det slutliga beslutet är att regeringen, efter beslut av riksdagen, beslutar om styrdokument för verksamheten och därigenom utformar uppdraget. Samtidigt kan det förhållande att regeringen fattar beslut vid en förhandsprövning riskera att uppfattas som politisk styrning under en tillståndsperiod. Att ändra ordningen för beslutet är enligt utredningen ytterligare en komponent för att värna public service-företagens oberoende vilket bör leda till en minskad risk för att beslutet uppfattas som politisk styrning. Utredningen föreslår därför att Myndigheten för press, radio och tv ska fatta beslutet vid en förhandsprövning. Ett beslut av myndigheten bör kunna överklagas.

Förslagen om ändring av ordningen för förhandsprövningen bör träda i kraft den 1 januari 2023. Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

Konsekvenser av förslagen

Public service-företagen anger att de redan i dag tillämpar villkoren för all verksamhet. Att villkor om saklighet och opartiskhet, genmäle samt beriktigande (för ljudradio) ställs upp för public service sändningar och tillhandahållanden genom tråd bedöms inte medföra några nämnvärda praktiska konsekvenser för public service. Inte heller en generell bestämmelse om beriktigande av uppgifter i tv-program bör medföra någon praktisk konsekvens. Villkor om förbud mot och villkor för reklam, sponsring och produktplacering skulle eventuellt kunna få en viss effekt för SVT:s möjligheter att sända sponsrade program. Utredningen bedömer dock att dessa konsekvenser kan hanteras i verksamheten under den pågående tillståndsperioden.

Att villkor ställs upp, liksom en bestämmelse om beriktigande för tv-program riktad mot sändningar och tillhandahållanden från public service, bedöms inte innebära några konsekvenser för andra företag.

Allmänhetens möjlighet att anmäla program och granskningsnämndens möjlighet att pröva program som sänts eller tillhandahållits genom tråd kan bidra till att upprätthålla ett högt förtroende för public service men bör inte medföra några andra effekter för public service-företagen under den återstående delen av tillståndsperioden.

Förslagen om innehållsvillkor på internet för public service bedöms inte medföra något behov av ökade resurser för Myndigheten för press, radio och tv eller domstolar.

Ändras ordningen för beslut vid förhandsprövning bör Myndigheten för press, radio och tv:s beslut kunna överklagas. För public service-företagen kan det innebära en osäkerhet om finansieringen av tjänsten under den tid en prövning pågår och påverka verksamheten. En ändrad ordning för beslut innebär inte några ändringar i möjligheten för andra företag att anmäla en tjänst för prövning. En aktör, som bedöms ha talerätt, får dock möjlighet till domstolsprövning av myndighetens beslut.