En ny organisation för förvaltning av EU-medel

Utredningens utgångspunkter

Systemperspektivet har varit en viktig utgångspunkt för utredningen. Det betyder att vi inte primärt har varit intresserade av hur enskilda myndigheter kan optimera sina verksamheter utan snarare av hur de tillsammans bidrar till måluppfyllelse för systemet som helhet. Utredningens förslag har följaktligen utgått från hur den samlade organisationen fungerar i dag och från helhetspotentialen med alternativa sätt att lösa ansvarsfördelningen.

I dag är hanteringen av EU-medel med delad förvaltning huvudsakligen organiserad utifrån en logik om sakområdesansvar. Att utgå från sakområdesansvaret har fördelen att EU-medlen som kommer Sverige till del kan göra nytta tillsammans med nationella medel i syfte att uppnå politiska mål. Ett alternativt sätt att organisera hanteringen av EU-medel skulle kunna vara att i stället utgå från processkunskap, det vill säga kunskapen om hur de gemensamma regelverken för EU-medel ska tillämpas. En ansvarsfördelning utifrån processkunskap kan ha fördelar såsom korrekt medelshantering, utbetalningar i tid och minskad risk för fel.

De olika EU-fonderna som Sverige tar emot medel från har olika politiska mål och delvis olika regelverk. Det innebär att avvägningen mellan en ansvarsfördelning utifrån sakområde respektive processkunskap kräver eftertanke. Organisationen kan inte enbart baseras på vare sig sakkunskap eller EU-medel som gemensam nämnare. Det behöver utöver gemensamma regelverk också finnas kopplingar mellan verksamheternas processer, perspektiv, politiska mål och uppdrag. Det är när dessa delar kombineras som vi ser att det finns förutsättningar för skalfördelar och synergier.

Utifrån den kartläggning av dagens förvaltning som utredningen genomfört står det klart att det finns såväl fondövergripande som fond- och myndighetsspecifika utmaningar och problem med dagens förvaltning av EU-medel. Samtidigt finns det områden som i stort fungerar väl, men där det kan finnas samordningsfördelar. Utredningens förslag syftar till att komma till rätta med utmaningarna samtidigt som vi vill kunna dra nytta av möjliga synergier och skapa en förvaltningsstruktur som bygger på principer som ska vara hållbara över tid. Som vår internationella utblick visar finns det också erfarenheter från andra medlemsstater som stärker våra slutsatser.

Vägledande principer

I enlighet med direktivet har utredningen formulerat ett antal principer som vi anser bör vara vägledande för en ändamålsenlig organisering inför den programperiod som startar 2028. Framtidens fondförvaltning behöver bland annat vara flexibel så att den kan hantera tillkommande uppgifter och förändrad politisk inriktning. Ansvar och befogenheter bör följas åt så att det finns goda förutsättningar för styrning och ansvarsutkrävande. Möjligheter till synergier mellan fonder samt mellan fondförvaltning och myndigheternas verksamhet i övrigt bör beaktas. Samordning, centralisering eller koncentration av uppgifter och verksamheter bör övervägas där det finns skalfördelar. Stödmottagarperspektivet är centralt och utöver rättssäkerhetsaspekter som likabehandling och objektivitet är överskådlighet och enkelhet viktiga principer att beakta i den framtida förvaltningsstrukturen.

Ovan nämnda principer har tillsammans med utredningens kartläggning och analys av den nuvarande förvaltningens utmaningar lagt grunden för våra förslag. Det är vår förhoppning att principerna, även om olika vägval kan göras, ska vara långsiktigt vägledande för en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU-medel.

Uppdraget att säkerställa en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel

Förslag om förvaltningen av jordbruks- och fiskerifonderna

Jordbruksverket har i dag det fulla ansvaret för en korrekt svensk hantering av medel från EU:s jordbruksfonder och havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. Samtidigt har utförandet delegerats till ett stort antal stödmyndigheter. Styrningen av dessa sker indirekt genom avtal, föreskrifter, och ett stort antal skriftliga rutiner. Styrningen har försvårats av ett komplicerat och mellan programperioderna föränderligt regelverk. Det stora antalet inblandade aktörer har även inneburit utmaningar för verksamhetsutveckling, för genomförandet av gemensamma arbetssätt och en likvärdig rättstillämpning.

För att åstadkomma en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av jordbruksfonderna behöver ansvar och befogenheter följas åt och synergier som möjliggörs av teknikutvecklingen tas tillvara. Utredningen föreslår därför en genomgripande förändring där ansvaret för handläggning, prövning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruksverket och ansvaret för länsstyrelsernas handläggning och prövning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län.

Vi bedömer att EU-stöden som i dag hanteras av Skogsstyrelsen och Sametinget bör göras om till nationella stöd i syfte att förenkla och effektivisera. När det gäller Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden föreslår utredningen mindre förändringar som rör ansvaret för kontroller på plats och för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten.

Förslag om förvaltningen av sammanhållningsfonderna

Förvaltningen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska socialfonden+ är i dag uppdelad mellan Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet. Fonderna skiljer sig åt vad gäller målgrupp, arbetssätt och sammanhang ur ett politikområdesperspektiv. Men det finns också grundläggande likheter. De bägge förvaltande myndigheterna verkar under ett gemensamt EU-regelverk med gemensamma krav på funktioner och processer. Regelverken förutsätter att medlemsstaterna främjar samordning och komplementaritet mellan fonderna och att dubbelarbete undviks. Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ har en nationell såväl som regional dimension och en förvaltning som är knuten till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Förutsättningarna för synergier och komplementaritet mellan fonderna har inte nyttjats fullt ut och likvärdigheten i hanteringen har varit föremål för kritik.

I syfte att adressera de utmaningar som identifierats och tillvarata synergier mellan fonderna och skalfördelar i förvaltningen föreslår utredningen att ansvaret för hanteringen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samlas hos Tillväxtverket. Vi föreslår också att dagens regionala strukturfondspartnerskap ska ersättas med ett system med mer strategiskt orienterade partnerskap med fokus på utlysningsskedet. Det bör övervägas att även Fonden för en rättvis omställning ska omfattas av partnerskapen. Utredningen gör bedömningen att antalet regionala program med finansiering från Europeiska regionala utvecklingsfonden bör minska under kommande programperiod. Utredningens bedömning är att ett program med regionala indikativa budgetramar vore mer effektivt och ändamålsenligt än dagens programstruktur.

Utredningen föreslår vidare att ansvaret som förvaltande myndighet för Interregprogrammen Norra Periferin och Arktis, Aurora samt Sverige-Norge flyttas från länsstyrelsen till Tillväxtverket. Ett antal mindre långtgående alternativ presenteras också.

Bedömning om förvaltningen av inrikesfonderna

Den nuvarande förvaltningen av Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik fungerar i huvudsak väl. Vi bedömer att möjligheterna till samordning fonderna emellan och möjligheterna till synergier med andra fonder och dess förvaltning är begränsade. Fonderna bör även fortsättningsvis hanteras av Migrationsverket respektive Polismyndigheten.

Uppdraget om behovet av en gemensam plattform

Utredningen bedömer att förvaltande myndigheter mer systematiskt än i dag behöver kunna dela information om EU-stöd i syfte att uppfylla högt ställda krav på granskning och kontroll. En anslutning till ett av kommissionen framtaget verktyg för datautvinning och riskbedömning kan öka svenska myndigheters förmåga att på ett ändamålsenligt, effektivt och rättssäkert sätt upptäcka dubbelfinansiering, intressekonflikter och oegentligheter. Att nyttja verktyget förutsätter inte en gemensam plattform för att hantera information om EU- stöd utan kan i stället ersätta ett behov av en gemensam plattform.

Uppdraget om anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet

Vi föreslår att det, genom en ny lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel, införs en lagstadgad anmälningsskyldighet för förvaltande myndigheter vid misstänkt brottslighet med EU-medel. Utredningen föreslår att regeringen utser SEFI-rådets ledamöter. Ledamöterna ska ha en ledande befattning vid respektive medlemsmyndighet.

Konsekvenser

Utredningen har analyserat förslagens konsekvenser och kvantifierat dem i den mån det varit möjligt. Vi bedömer att förslagen på sikt kommer att leda till ökad rättssäkerhet, mindre risk för fel och lägre kostnader för staten genom samordningsvinster och minskad risk för finansiella korrigeringar. På kort sikt förutses omställningskostnader när övergången till en ny organisation ska ske samtidigt med förberedelserna för en ny programperiod. Några år in i den kommande programperioden förväntas nyttan av effektiviseringarna överstiga de initiala omställningskostnaderna.

Ikraftträdande

Det organisatoriska förändringar som föreslås bör vara fullt genomförda i samband med att nästa programperiod startar 2028. För partnerskapen under sammanhållningspolitiken föreslås ett stegvist införande med start den 1 juli 2025. Den nya lagen om ett effektivt skydd för vissa EU-medel föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.